Praktyczne aspekty procedury OOŚ – dobre i złe przykłady

Jak unikać błędów?

WOJEWÓDZTWO PODKARPACKIE

Gramy w jednej drużynieRola Beneficjentów

• Przygotowanie projektu zgodnie ze standardami procedury OOŚ

• Dbanie o jakość ekspertyz środowiskowych zlecanych firmom zewnętrznym! – początek problemów!

Rola organów administracji

• Konstruowanie uzasadnień do postanowień i decyzji OOŚ w sposób zindywidualizowany i wyczerpujący

• Nieprzejrzysta dokumentacja stanowi zagrożenie dla wykorzystania środków przez Beneficjenta!

Rola Instytucji Zarządzających• Podejście merytoryczne (środowiskowe) i

formalistyczne (proceduralne)• Weryfikując wnioski o dofinansowanie właściwa

instytucja musi sprawdzić czy prawidłowo i rzetelnie przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w tym na obszary Natura 2000) tj. czy dochowano wymogów proceduralnych, a nie czy rozstrzygnięcie było słuszne!

Rola Komisji Europejskiej

Komisja Europejska weryfikując bądź kontrolując projekt opiera się przede wszystkim na zgodności z dyrektywami!!!

Aby badania były źródłem wiarygodnych danych

• należy używać powszechnie uznanych metod badawczych, umożliwiających interpretację wyników, unikać metodyk opracowywanych ad hoc na potrzeby konkretnego raportu;

• czas przeznaczony na przeprowadzanie badań musi wynikać z uznanych powszechnie metodyk (najczęściej jeden rok, nierzadko dłużej!);

• termin inwentaryzacji musi być dostosowany do cyklu życiowego organizmów (np. nie można jesienią czy zimą prowadzić badań florystycznych, czy liczyć ptaków lęgowych);

• skład zespołu należy uzależniać od potrzeb i powierzać inwentaryzację wykwalifikowanym specjalistom (fitosocjolog, hydrobiolog, ichtiolog, ornitolog, entomolog itd.);

• poza danymi, które można zebrać w obszarze bezpośredniego oddziaływania przedsięwzięcia dla określenia zasięgu i skali tego oddziaływania potrzebne są zazwyczaj dane natury ogólniejszej, takie jak: liczebność i struktura całej populacji, trendy liczebności i rozmieszczenie gatunku x, występowanie i powierzchnia siedliska y w areale występowania oraz wiele innych.

Cel przedsięwzięcia

• Jasno zdefiniowany!

• Często dokumentacja koncentruje się na opisie a nie na celu

• Błędy w opisie środowiska, traktowanie raportu jako dodatku do dokumentacji projektowej i utrudnienia inwestycji

Opis stanu środowiska niewłaściwa praktyka

• niewłaściwie zdefiniowany zakres przestrzenny opracowania

• zawężanie informacji środowiskowej, pomijanie (często świadome) danych, które mogłyby być „kłopotliwe” dla inwestora – wody, gatunki, siedliska, obszary chronione, zabytki na które mogłoby negatywnie oddziaływać przedsięwzięcie)

• poprzestawanie na listach gatunków lub siedlisk, bez określania liczebności i innych parametrów populacji roślin i zwierząt, roli poszczególnych gatunków w ekosystemie, powierzchni i rozmieszczenia poszczególnych siedlisk

• ignorowanie szerszego kontekstu (np. ważne kulturowe znaczenie obiektów dla mniejszości narodowych lub etnicznych, kluczowe znaczenie obszaru dla podtrzymania gatunku x, spadkowy trend całej populacji y)

• manipulacja w interpretacji uzyskanych wyników

Prognozowanie – niewłaściwa praktyka (1)

• Bagatelizowanie potencjalnych oddziaływań, lub odkładanie ich rozpoznania na przyszłość, w szczególności w sytuacjach, gdy mogłyby podważyć one sens inwestycji

”Charakter oraz zakres prac przewidzianych w ramach planowanej inwestycji nie stwarza szczególnego zagrożenia, jednak nierozsądne postępowanie Wykonawcy i brak świadomości spowodować może większe straty w ekosystemach niż jest to konieczne i uzasadnione”

Nie wiadomo co oznacza termin „konieczne i uzasadnione” – wcześniej autorzy stwierdzają brak przewidywanych oddziaływań na ekosystemy, w dalszej części tekstu brak uszczegółowienia zaleceń dla potencjalnie „nierozsądnego” Wykonawcy.

Prognozowanie – niewłaściwa praktyka (2)

„Obecnie trudno jest ustalić jak wpłynie wycinka drzew pod planowaną inwestycję na liczebność gniazdujących w tej części województwa par ptaków drapieżnych.” „Lokalnie nie wyklucza się jednak konieczności stosowania zabezpieczeń.”

• Nie wiadomo, w którym momencie procesu decyzyjnego miałoby nastąpić precyzyjne określenie wpływu wycinki drzew na ptaki drapieżne oraz zaproponowanie środków łagodzących (a nie zabezpieczeń!), jeśli nie w ROŚ.

„O oddziaływaniach przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 powinni się wypowiedzieć specjaliści.”

• Czy to oznacza, że raport przygotowali dyletanci?

Prognozowanie – niewłaściwa praktyka (3)

• Myślenie życzeniowe w rodzaju „zwierzęta sobie jakoś poradzą”

„Pewnym zagrożeniem dla ptaków może być sama konstrukcja mostu, szczególnie w czasie nocnych przelotów. Biorąc pod uwagę fakt, że nie jest to budowla wysoka, straty z tego powodu nie powinny być duże.”

• Nie podano progu „strat dużych”, nie napisano o jakie gatunki ptaków chodzi, ani nie przedstawiono merytorycznego uzasadnienia (literatura) dla twierdzenia, że w przypadku niskiej konstrukcji straty nie będą wysokie.

Prognozowanie – niewłaściwa praktyka (4)

• Generalizowanie oddziaływań na poszczególne elementy środowiska (zwierzęta, ryby, ptaki, roślinność itd.) z pominięciem środowiskowych wymagań poszczególnych grup i gatunków, wrażliwości na zmiany oraz ich różnego statusu (pospolite, rzadkie, ginące, zwiększające –, zmniejszające swoją liczebność, migrujące, osiadłe itd.)

• Wnioskowanie o braku oddziaływań nie poparte żadnymi analizami, lub wręcz sprzeczne z informacjami o środowisku i przedsięwzięciu

„Prace nie będą miały żadnego wpływu na zmiany stosunków wodnych, a zatem i na ekosystemy objęte ochroną. (…) Przedsięwzięcie nie wpłynie ujemnie na jakość wody w Bugu.”

• Tymczasem prace mają polegać na wykopaniu w dnie koryta rynny długości 70 m i głębokości 5 m, a będą się wiązały ze znacznym zwiększeniem mętności wody i ilości rumowiska unoszonego na odcinku poniżej.

Warianty alternatywne

• Podejmowanie decyzji politycznych• Działalność grup lobbingowych• Rozpatrywanie wariantu „zero” i wskazanego do

realizacji• Maksymalizacja zysku inwestora kluczowym

kryterium• Ignorowanie wariantu alternatywnego i wykazania

nadrzędnego interesu publicznego w przypadku oddziaływania na obszary Natura 2000

Analiza wariantów – przykład

• Rozdział raportu sporzadzonego na etapie decyzji lokalizacyjnej dla drogi krajowej:‘Rozdział IV.3. Alternatywy i ochrona wartości przyrodniczych

„Po przeanalizowaniu wszystkich wartości przyrodniczych i trasy projektowanej drogi ekspresowej wydaje się, że wybór wskazanej lokalizacji nie wymaga szukania alternatyw.”

Analiza wariantów a Natura

• Rozważanie wariantów które nie są rzeczywistą alternatywą

• Brak oceny pod kątem oddziaływań na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 lub poddane rozwiązania nie są takimi rozwiązaniami

• ETS w wyroku w sprawie C-239/04 (Castro Verde) stwierdził:

„(...) z akt sprawy nie wynika, by władze portugalskie zbadały trasy położone poza granicami obszaru [wszystkie rozwiązania alternatywne przecinały obszar Natura 2000 i na zachód od przywołanych miejscowości, podczas gdy na podstawie informacji dostarczonych przez Komisję nie sposób było wykluczyć a priori, że przyjęcie tego rodzaju rozwiązań mogłoby odpowiadać rozwiązaniom alternatywnym w rozumieniu art. 6(4) Dyrektywy Siedliskowej, nawet jeśli, jak podnosi Republika Portugalii, mogły one powodować pewne trudności.”

Natura 2000 – nadużywanie przesłanki nadrzędnego interesu publicznego

• Nie każdy interes publiczny o charakterze społecznym czy gospodarczym jest wystarczający, by traktować go jako nadrzędny w stosunku do wymogów ochrony przyrody, zwłaszcza w odniesieniu do obszarów chronionych przez Dyrektywą Siedliskową

• W praktyce krajowej, w większości przypadków planów lub przedsięwzięć oddziałujących znacząco na obszar Natura 2000, powoływanie się na nadrzędny interes publiczny nie jest poprzedzone poszukiwaniem rozwiązań alternatywnych w rozumieniu Art. 6(4) Dyrektywy Siedliskowej.

• Przywołanie nadrzędnego interesu traktowane jest jako równoznaczne z możliwością ingerencji w obszar Natura 2000 (zapomina się o konieczności spełnienia stosownych warunków przewidzianych na wcześniejszych etapach sekwencji procedur). Inwestycje drogowe - nadrzędny interes publiczny przywoływany jest właściwie zawsze i właściwie nigdy nie poprzedza go rzetelna analiza alternatyw.

Natura 2000 - kompensacja Kompensacja, która nie jest kompensacją

• Na przykład w ROŚ dla obwodnicy Wasilkowa w ramach kompensacji zaproponowano m.in.:

„(...)

1) Sfinansowanie w ramach rekompensaty pierwszego cyklu badań na 6 transektach na zawartość metali ciężkich w glebach i roślinności. Transekty te stanowić będą stałą osnowę dalszych badań monitoringowych (...). Ma to znaczenie zarówno teoretyczne, jak również praktyczne wobec rosnącej liczby podobnych inwestycji w przyszłości.

2) Wybudowanie 2 uzupełniających przejść dla zwierząt średnich w rejonie doliny rzeki Czarnej, która ma charakter korytarza ekologicznego.

3) Oznakowanie i ogrodzenie strefy źródliskowej w strefie krawędziowej doliny rzeki Czarnej (...).”

• Żadne z ww. działań nie ma nic wspólnego z wymaganymi w Art. 6(4) środkami kompensującymi znaczące pogorszenie korzystnego statusu ochronnego gatunków i siedlisk obszaru Natura 2000. Drugie z przytaczanych tu działań może być natomiast uznane za środek łagodzący.

• W praktyce krajowej nagminnie też proponuje się w ROŚ, by w ramach kompensacji stosować nie tylko środki łagodzące, ale i inwentaryzacje przyrodnicze, badania z zakresu monitoringu porealizacyjnego czy działania na rzecz lokalnych społeczności i instytucji. Jest to oczywistym błędem, gdyż kompensacja ma na celu odtworzenie korzystnego statusu ochronnego siedlisk i obszarów, integralności obszarów Natura 2000 i spójności całej sieci, a nie zabezpieczenie interesów ekonomicznych lokalnych społeczności lub grup interesów.

Natura 2000 - kompensacja Kompensacja wątpliwa

• Proponowane w ROŚ, potem również umieszczane w decyzjach środowiskowych są jednak z reguły mglistą obietnicą. Niejednokrotnie nie wiadomo czego dokładnie kompensacja będzie dotyczyć (mowa tylko o wykupie gruntów czy dzierżawie), gdzie odtwarzane będą siedliska, czy właściciele terenu wyrazili zgodę na przekształcenie swojej własności na potrzeby kompensacji lub czy zobowiązali się do zmiany/zaprzestania dotychczasowego sposobu gospodarowania, kto za wdrożenie działań i ich sfinansowanie jest odpowiedzialny, jaki jest harmonogram prac itp. Tym samym efektywność środków kompensujących jest więcej niż niepewna.

• Dla planowanej farmy wiatrowej w Beskidzie Niskim autorzy ROŚ proponują m.in. działania polegające na wspieraniu ekstensywnej gospodarki na terenach rolniczych. Wspieranie ekstensywnej gospodarki rolnej jest jednak jedynie „deklaracją bez pokrycia”, która nie może być podstawą rzeczywistej rekompensaty strat środowiskowych. Brak wskazania konkretnych działek, na których zostanie wprowadzona oraz ustalenia harmonogramu i zakresu niezbędnych prac skutkujących zwiększeniem liczebności ptaków drapieżnych zagrożonych realizacją przedsięwzięcia dyskwalifikuje taką kompensację.

Natura 2000 - kompensacja Kompensacja szkodliwa

• Czasem proponowane środki mogące z pewnym prawdopodobieństwem kompensować negatywne oddziaływania na wybrany gatunek lub siedlisko chronione w ramach danego obszaru Natura 2000, powodują zagrożenie dla innych gatunków lub siedlisk będących również przedmiotem ochrony danego obszaru.

Przykład – warunki środowiskowe (1)

• Fragment decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektu drogowego:

(…)W uzasadnionych technicznie warunkach dopuszcza się zmianę lokalizacji i długość ekranów akustycznych ± 10% ich długości oraz zmianę lokalizacji przepustów i przejść dla zwierząt ± 50m, przy jednoczesnym zachowaniu standardów jakości środowiska i emisji w odpowiednim zakresie.

Przykład –warunki środowiskowe (2)

Fragment decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektu drogowego: •3.1 Na odcinku od km 2+450 do km 3+200, zbudować przejścia dla płazów o szerokości 1,5 m ¡wysokości 1 m lub średnicy 1,5 m w przypadku przejść o przekroju okrągłym. Przejścia rozmieścić co 75 m.

•3.2 Na odcinkach od km 34+200 do km 34+900 i 43+250 do km 44+000 zbudować odpowiednio 7 i 7 przejść dla płazów o szerokości 1,5 m i wysokości 1 m lub średnicy 1,5 m w przypadku przejść o przekroju okrągłym. Przejścia rozmieścić odpowiednio co 100 m i 75 m.

•3.3 Na odcinku od km 4+700 i 5+850 zbudować dodatkowo siedem dolnych przejść dla małych zwierząt.

•3.4 Przejścia, o których mowa w pkt 3.3 oraz przepusty będą posiadały szerokość powyżej 2,0 m wysokość powyżej 1,5 m i będą posiadały na obu ścianach uformowane ścieżki dla zwierząt o szerokości nie mniejszej niż 0,5 m.

•3.5 Oznaczone jako PZ 38 i PZ 40 przejścia dla zwierząt {km 39+631 i 41+493) będą posiadały wysokość nie mniejszą niż 3,5 m i wydzielony i odizolowany pas szerokości co najmniej 12 m przeznaczony wyłącznie dla zwierząt.

Środki łagodzące – przykład

Fragment raportu nt wpływu na obszary Natura 2000 dla projektu kolejowego, 2005:•‘zmiany konstrukcji tzw. korytek krakowskich w rowach odwadniających po obu stronach torów. Jest to śmiertelna pułapka dla mniejszych zwierząt, w tym również chronionych gatunków (np. jeży, migrujących bobrów i wydr) oraz niesie poważne ryzyko zranień i złamań kończyn przez duże ssaki.’Fragment raportu OOS dla tego samego projektu kolejowego, 2006:•‘Oprócz separatorow zaleca sie budowę szczelnego systemu odwadniania (korytka typu ‘krakowskiego) …’

Dzielenie projektu - przykład

• Projekt drogowy o długości 19 km, zlokalizowany w obszarze zurbanizowanym, podzielony na 4 oddzielne projekty

• Szerokość drogi jest zmienna od czterech do sześciu jezdni • Każdy z projektów jest oddzielnie przedmiotem wniosku o ustalenie

lokalizacji drogi oraz przedmiotem oddzielnego raportu OOŚ • Wszystkie wnioski o ustalenie lokalizacji drogi zostały złożone w

listopadzie• Jeden i ten sam organ kompetentny w sprawie wydania decyzji

lokalizacyjnej

Brak przesłanek technicznych lub administracyjnych aby dzielić projekt!

Jakość uzasadnienia – przykład

• Fragment uzasadnienia decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia kanalizacji sanitarnej w X„Ponieważ powyższe przedsięwzięcie jest zgodne z podstawową funkcją terenów w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy X oraz zostało uzgodnione ze Starostą Y i z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, organ I instancji orzekł jak w sentencji niniejszej decyzji.”

Jakość uzasadnienia – przykład

Biorąc pod uwagę opinie organów uzgadniających, zaproponowane rozwiązaniatechniczne chroniące środowisko oraz kierując się kryteriami zawartymi w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć (...), takimi jak:

1) rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, które nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko, ze względu na:

- skalę przedsięwzięcia i wielkość zajmowanego terenu – powierzchnia obiektu280 m2, miejsca postojowe – ok. 15 m2, chodnik wraz z podjazdem dla niepełnosprawnych – ok. 30 m2,

- planowane przedsięwzięcie nie będzie powiązane z innymi przedsięwzięciamiznajdującymi się na terenach nieruchomości sąsiednich,

- niewielkie wykorzystanie zasobów naturalnych – zapotrzebowanie na wodęwyniesie 240 m3/miesiąc, zużycie energii elektrycznej wyniesie 9,66 MWh/miesiąc,

- brak emisji i występowania innych uciążliwości (z wyjątkiem fazy realizacji -emisja hałasu),

- brak ryzyka wystąpienia poważnej awarii,

Jakość uzasadnienia c.d. – przykład

2) usytuowanie przedsięwzięcia, które będzie zajmować obszar, na którym brak jestzasobów mineralnych, siedlisk zwierząt, pomników przyrody podlegających ochronie.Przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane poza:

- obszarami wodno-błotnymi oraz o płytkim zaleganiu wód podziemnych,- obszarami wybrzeży,- obszarami górskimi lub leśnymi,- obszarami objętymi ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszaryochronne zbiorników wód śródlądowych,- obszarami wymagającymi specjalnej ochrony ze względu na występowaniegatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczychobjętych ochroną, w tym obszary sieci Natura 2000 wyznaczone w trybieustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,- obszarami, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone,- obszarami o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lubarcheologiczne,- obszarami o niskiej gęstości zaludnienia,- obszarami przylegającymi do jezior,- obszarami ochrony uzdrowiskowej,

Jakość uzasadnienia c.d. – przykład

3) rodzaj i skala możliwego oddziaływania przedsięwzięcia, które z racji charakteru nie pociąga za sobą zagrożeń, tym bardziej znaczących oddziaływań, ze względu na:- zasięg oddziaływania - eksploatacja obiektu nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem do którego inwestor ma tytuł prawny,- brak transgranicznego oddziaływania,

4) a także mając na uwadze § 4 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym, w ocenie organu prowadzącego postępowanie parametry charakteryzujące skalę przedsięwzięcia nie sumują się ze względu na brak przedsięwzięć tego samego rodzaju, położonych na terenie działek nr 283/1 i 284 położonych przy ul. XXX,stwierdzono, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, z racji jej charakteru nie pociąga za sobą zagrożeń, tym bardziej znaczących oddziaływań i nie powinna spowodować negatywnych zmian w środowisku przyrodniczym terenu.

Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak na wstępie decyzji.

Wytyczne MRR do OOŚ (1)

• narzędzie dla beneficjentów oraz organów zaangażowanych w OOŚ

• wymogi w zakresie dokumentacji OOŚ dla projektów

• wzór formularza dot. OOŚ wraz z instrukcją jego wypełniania (formularz dla „dużych projektów” w rozumieniu

art.39 rozporządzenia ogólnego – pkt F załącznika XXI do rozporządzenia1828/2006)

Wytyczne MRR do OOŚ (2)

• Zawierają m.in. rozdział „Dokumentowanie postępowania OOŚ na potrzeby wniosku o dofinansowanie” oraz załączniki:

• formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ

• zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000

• instrukcja wypełniania formularza

Wytyczne MRR do OOŚ (2)

• Zawierają m.in. rozdział „Dokumentowanie postępowania OOŚ na potrzeby wniosku o dofinansowanie” oraz załączniki:

• formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ

• zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000

• instrukcja wypełniania formularza

Zagrożenia wynikające z nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania OOŚ

• zaskarżenia decyzji przez strony postępowania i opóźnienia przygotowania projektu,

• niedoszacowania kosztów, które beneficjent będzie musiał ponieść w związku z wdrażaniem rozwiązań minimalizujących lub kompensujących oddziaływanie projektu na środowisko,

• odrzuceniem przez Komisję Europejską (KE) wniosku o dofinansowanie dla „dużego” projektu w rozumieniu art. 39 rozporządzenia nr 1083/2006,

• odmową przyznania dofinansowania przez właściwą instytucję albo wstrzymaniem finansowania projektu i obowiązkiem zwrotu środków.

Podstawowe błędy inwestorów (beneficjentów)

• niespójna logicznie dokumentacja

• brak pełnych badań terenowych bądź opieranie się na nierzetelnych lub nieaktualnych danych

naukowych

• nieuwzględnienie łącznego oddziaływania przedsięwzięć powiązanych technologicznie

• brak oceny oddziaływania na obszary Natura 2000

Podstawowe błędy inwestorów (beneficjentów) (2)

• brak albo niewłaściwie przeprowadzone konsultacje społeczne

• brak rozważenia alternatyw bądź pominięcie niektórych z dostępnych wariantów

• nieuwzględnienie uzyskanych wyników oceny

• brak albo nieadekwatne działania minimalizujące lub kompensujące

Dotychczasowe doświadczenia – wskazówki dot. jakości OOŚ

• należy „czytać” przepisy prawa polskiego przez pryzmat dyrektyw i orzecznictwa ETS;

• praktyka decyzyjna polskich organów często odbiega od wymogów formalnych-

niewystarczające uzasadnienia!

• ścisły kontakt ze służbami organu w celu kontroli czy wszystkie informacje zostaną

uwzględnione.