Ochrona interesów finansowych

a przemiany instytucjonalneUnii Europejskiej

Celina Nowak

WydawcaBożena Kućmierowska

Recenzentdoc. dr hab. Jolanta Jakubowska-Hara

Tłumaczenie z języka angielskiegoCelina Nowak

Redaktor merytorycznyAnita Sosnowska

Redakcja artykułów w języku angielskimMichał Rolecki

Projekt okładki, stron tytułowych i działowychJanusz Fajto

Wydanie książki zostało sfinansowane przez Towarzystwo Badawcze Prawa Europejskiego ze środków uzyskanych

od Komisji Europejskiej – OLAF.

Copyright © by Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne Copyright © by Towarzystwo Badawcze Prawa Europejskiego

Copyright © by Akademia Leona KoźmińskiegoWarszawa 2009

ISBN 978-83-61408-29-1ISBN 978-83-89437-30-1

Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne Spółka z o.o.Grupa Kapitałowa WSiP S.A.

00-696 Warszawa ul. J. Pankiewicza 3

www.waip.com.pl

5

SPIS TREŚCI

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Słowo wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Piotr Hofmański Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w kontekście idei utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej . . . . . . . . . . . . 17

John A.E. VervaeleThe Shaping and Reshaping of Eurojust and OLAF: Investigative Judicial Powers in the European Judicial Area . . . . . . . . . . . . . . . 26Kształtowanie Eurojustu i OLAF-u – uprawnienia dochodzeniowe w ramach europejskiego obszaru sądowego . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Maria Rogacka-RzewnickaPrzemiany procesu karnego po utworzeniu urzędu Prokuratury Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Andrzej Sakowicz Wzmocniona współpraca a powołanie Prokuratury Europejskiej. Niebezpieczeństwo wielobiegunowej współpracy w ochronie interesów finansowych Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

6

OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ

Wiesław PływaczewskiWspółpraca Prokuratury Europejskiej z krajowymi urzędami prokuratorskimi – ogólne zasady . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Katarzyna DudkaBarbara DudzikProkuratura Europejska w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Małgorzata Wąsek-WiaderekO roli sądów w funkcjonowaniu Prokuratury Europejskiej uwag kilka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Barbara NitaPostępowanie karne z udziałem Prokuratora Europejskiego . . . . 120

Sławomir BuczmaKonsekwencje utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej dla ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej na poziomie europejskim i krajowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Rafał KierzynkaSkutki utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej dla ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej na poziomie europejskim i krajowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Grażyna StronikowskaPerspektywy współpracy OLAF-u z Prokuraturą Europejską . . . 153

Zlata ĐurđevićSome issues on the European Public Prosecutor from the Croatian perspective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163Wybrane zagadnienia dotyczące Prokuratury Europejskiej z perspektywy Chorwacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

7

SPIS TREŚCI

Marianne Hirsch BallinThe Establishment of a European Public Prosecutor’s Office from the Perspective of the Netherlands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185Utworzenie Prokuratury Europejskiej z perspektywy Holandii . . 194

Justyna Łacny Ponoszone przez państwa członkowskie finansowe skutki naruszenia interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki regionalnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Jerzy SzymańskiOchrona interesów finansowych Unii Europejskiej w Polsce . . . 223

Jaroslav FenykExperiences with the Protection of the Financial Interests of the European Union in the Czech Republic . . . . . . . . . . . . . . 228Doświadczenia w zakresie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej w Republice Czeskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

Eleonora Zielińska Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

9

WPROWADZENIE

Prezentowana publikacja to kolejny tom dotyczący problematyki szeroko pojętej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, przygotowany przez Towarzystwo Badawcze Prawa Europejskiego. Tym razem Towarzystwo zajęło się problematyką czynów godzących w budżet Unii w kontekście zmian instytucjonalnych, jakie czekają Unię Europejską. Okazją do podjęcia badań nad tym tematem była konferencja pt. Ochrona interesów finansowych Wspólnoty Europej-skiej a przemiany instytucjonalne Unii Europejskiej, która odbyła się w dniach 7–9 maja 2009 roku w Warszawie – piąta międzynarodowa konferencja naukowa zorganizowana przez Towarzystwo. Dała ona możliwość zastanowienia się nad kwestią współpracy w zwalczaniu przestępczości w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedli-wości, zwłaszcza przestępczości godzącej w interesy finansowe Unii Europejskiej, z perspektywy zmian instytucjonalnych przewidzia-nych w Traktacie z Lizbony. Szczególnie dużo miejsca poświęcono kwestii utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej i jego współpra-cy z innymi instytucjami europejskimi.

Dobrze się stało, że publikacja jest przygotowywana w chwili, gdy wiadomo już, że Traktat lizboński wejdzie w życie. Rozważania autorów prezentowanych prac zyskają bowiem tylko na aktualności i mam nadzieję, że będą wartościowym źródłem wiedzy na temat nowej konstrukcji instytucjonalnej Unii Europejskiej.

10

OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ

Publikacja tej książki nie byłaby możliwa bez wsparcia Komisji Europejskiej – OLAF – oraz Akademii Leona Koźmińskiego w War-szawie, za co należą się im podziękowania.

Prof. dr hab. Lech K. PaprzyckiPrezes Towarzystwa Badawczego Prawa Europejskiego

Warszawa, październik 2009

11

SŁOWO WSTĘPNE

Problematyka ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej in-teresuje członków Towarzystwa Badawczego Prawa Europejskiego od początku jego istnienia. Zajmowaliśmy się postanowieniami pro-jektu Corpus Iuris, procesem harmonizacji polskiego prawa z acquis communautaire w dziedzinie ochrony interesów finansowych UE, współpracą instytucji krajowych i europejskich w tej sferze, a także szerszą kwestią rozwoju unijnego prawa karnego1.

Aktualnie prezentowana publikacja zawiera prace, które skupiły się wokół dwóch zasadniczych kwestii. Z jednej strony analizowano kwestię stanu rzeczy w zakresie ochrony interesów finansowych UE, z drugiej zaś perspektywy rozwoju współpracy w tej sferze w związku ze zmianami instytucjonalnymi przewidzianymi w Trak-tacie z Lizbony. W tym względzie autorzy zajmowali się zwłaszcza kwestią kształtu współpracy w ramach Unii Europejskiej, między

1 W tym względzie należy czytelników odesłać do kolejnych publikacji przygotowanych przez Towarzystwo: M. Hudzik, C. Nowak (red.), Instytucje i instrumenty prawne w walce z przestęp-czością przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej – prawo krajowe i perspektywa europejska. Materiały z konferencji, Warszawa, 4–7 grudnia 2003, Warszawa 2005; C. Nowak (red.), Ochrona interesów finansowych rozszerzonej Unii Europejskiej: nowe wyzwania, stare problemy. Materiały z konferencji, Sopot, 16–19 marca 2006 r., Warszawa 2007; C. Nowak (red.), Organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości a ochrona interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej. Materiały z konferencji, Warszawa, 15–17 listopada 2007 r., Warszawa 2008.

12

OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ

instytucjami europejskimi i krajowymi, po utworzeniu urzędu Proku-ratury Europejskiej (dalej: PE).

Pierwsze zamieszczone w tym tomie artykuły odnoszą się do ogólnych zasad i ram współpracy w sprawach karnych w obsza-rze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, obecnie i w przy-szłości. W swojej pracy profesor Piotr Hofmański, wskazując trud-ności związane z powołaniem urzędu Prokuratury Europejskiej na płaszczyźnie prawa karnego materialnego i procesowego, wyraża wątpliwość co do powodzenia tej koncepcji. Jednocześnie pozytyw-nie ocenia jednak kierunek, w jakim zdąża ustawodawstwo unijne w dziedzinie ochrony interesów finansowych i szerzej, w zakresie walki z przestępczością na terytorium UE.

O ile profesor P. Hofmański zajmuje się badaniem różnic między rozwiązaniami zawartymi w prawie karnym państw członkowskich UE, o tyle profesor John A.E. Vervaele dokonuje analizy relacji mię-dzy istniejącymi a planowanymi instytucjami powołanymi do ściga-nia przestępstw godzących w interesy finansowe UE. Jego artykuł poświęcony jest słabościom aktualnie istniejącego unijnego systemu ścigania przestępstw godzących w interesy finansowe UE, analizie roli i kompetencji obecnie funkcjonujących instytucji wypełniających to zadanie oraz przyszłym relacjom między OLAF-em, Europolem, Eurojustem i nowo utworzoną Prokuraturą Europejską. Szczególnie dużo uwagi poświęcono Eurojustowi, z którego – stosownie do prze-pisów Traktatu lizbońskiego – ma powstać Prokuratura Europejska, a którego kompetencje są dziś bardzo ograniczone. Aby zaradzić wskazanym wadom dzisiejszego systemu, profesor J.A.E. Vervaele proponuje wypracowanie równoważnych standardów w zakresie stanowienia i stosowania prawa w państwach członkowskich UE, związanie europejskich instytucji wymiaru sprawiedliwości z sys-temami krajowymi oraz uregulowanie kwestii prawa stosowanego w czasie transgranicznych postępowań.

Rozwój procesu europeizacji prawa karnego i niebezpieczeństwa związane z jego pogłębieniem w kontekście utworzenia Prokuratury Europejskiej są przedmiotem rozważań profesor Marii Rogackiej-Rze-w nickiej. Podkreślając kwestię suwerenności narodowej i niechęci państw członkowskich do daleko idącego zrzeczenia się kompetencji w obszarze ścigania przestępstw wymaganego do utworzenia PE,

13

SŁOWO WSTĘPNE

wskazuje ona, że wprowadzenie w życie idei stworzenia PE jest nie-pewne. Profesor M. Rogacka-Rzewnicka akcentuje, że zgoda państw członkowskich co do istnienia PE musi być poprzedzona wypraco-waniem jednoznacznych rozwiązań prawnych, ścisłym określeniem ról procesowych i relacji instytucjonalnych między PE a instytucja-mi krajowymi, czego na tym etapie brakuje.

Doktor Andrzej Sakowicz zajmuje się bardziej szczegółowym zagadnieniem, jakim jest wzmocniona współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych UE. Nakreśla on najpierw ramy prawne tej instytucji, a następnie wskazuje na nie-bezpieczeństwa związane z jej wdrożeniem, które mogą odnosić się głównie do osłabienia współpracy w sprawach karnych w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ze względu na różnice w stopniu integracji między państwami biorącymi udział we wzmoc-nionej współpracy i w nią niezaangażowanymi.

Artykuł profesora Wiesława Pływaczewskiego dotyczy instytu-cjonalnych aspektów współpracy w zakresie ścigania przestępstw na poziomie europejskim i krajowym. Dokonano w nim przeglą-du poglądów na temat instytucji Prokuratury Europejskiej, a także zarysowano ewentualne relacje między tym urzędem a OLAF-em i Eurojustem. Za niepokojące należy jednak uznać stwierdzenie pro-fesora W. Pływaczewskiego dotyczące szczątkowej wiedzy polskich prokuratorów na temat znajomości idei Prokuratury Europejskiej. Nie wróży to dobrze praktyce współpracy w zakresie ścigania prze-stępstw godzących w interesy finansowe UE. Trzeba mieć jednak nadzieję, że wydawana właśnie publikacja przyczyni się do rozpro-pagowania tej idei wśród praktyków w Polsce.

Trzy kolejne artykuły poświęcone są analizie umiejscowienia urzędu Prokuratury Europejskiej w polskim systemie wymiaru spra-wiedliwości. Profesor Katarzyna Dudka i doktor Barbara Dudzik przedstawiły w pierwszym rzędzie charakter i strukturę Prokuratury Europejskiej, które odtworzyły na podstawie postanowień Traktatu z Lizbony, Corpus Iuris i Zielonej Księgi dotyczącej prawnokarnej ochrony interesów finansowych Unii oraz ustanowienia Prokurato-ra Europejskiego. Wyniki analizy następnie zestawiły z zasadami funkcjonowania instytucji prokuratury w Polsce. Z rozważań wy-nika, że w praktyce mogą pojawić się liczne problemy związane

14

OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ

z funkcjonowaniem PE w ramach krajowego postępowania karnego. Doktor Małgorzata Wąsek-Wiaderek skupia się z kolei na relacjach między sądami krajowymi a Prokuraturą Europejską, które mogą w znaczący sposób wpłynąć na praktykę funkcjonowania PE w po-stępowaniach w sprawach o przestępstwa godzące w interesy finan-sowe UE. Za bardzo ważną dla przyszłości współpracy w ściganiu przestępstw na terytorium europejskim, należy uznać konstatację dotyczącą kwestii nieuregulowania możliwości wykonywania przez oskarżonych prawa do obrony w ramach postępowań transgranicz-nych. Wydaje się, że należy postulować zajęcie się tym problemem na poziomie europejskim. Szczegółowa analiza problemów związa-nych z prowadzeniem przez Prokuratorów Europejskich postępowań karnych z punktu widzenia polskiego prawa zawarta jest w artykule doktor Barbary Nity. Wskazuje ona jednocześnie, że efektywność postępowania, która przyświeca idei utworzenia PE, nie może prze-słaniać gwarancji praw i wolności o charakterze zasadniczym.

Do kwestii problemów ogólnych związanych z funkcjonowaniem PE wracają także Sławomir Buczma i Rafał Kierzynka. Pierwszy z nich postrzega utworzenie Prokuratury Europejskiej pozytywnie i wskazuje, że może ono skutkować wzmocnieniem zwalczania prze-stępczości, zwłaszcza zorganizowanej. Z kolei R. Kierzynka postulu-je przemyślenie całej koncepcji urzędu Prokuratury Europejskiej.

Bardziej szczegółowe kwestie poruszone są w artykule Grażyny Stronikowskiej. Rozważa ona kwestię przyszłości OLAF-u, zwłaszcza w kontekście utworzenia Prokuratury Europejskiej. W pierwszym rzędzie przedstawia ona aktualne ramy prawne działalności OLAF-u, aby w dalszej kolejności zastanowić się nad przemianami nieuchron-nie czekającymi OLAF. Wskazuje ona na brak konkurencyjności między OLAF-em a PE ze względu na zasadniczą odmienność i cha-rakter kompetencji obu organów. Podsumowuje stwierdzeniem, że nawet po utworzeniu PE rola OLAF-u powinna ulec wzmocnieniu.

Charakter porównawczy mają artykuły profesor Zlaty Đurđević i Marianne Hirsch Ballin. Profesor Z. Đurđević zajmuje się perspek-tywami prowadzenia przez PE postępowań w Chorwacji. Chorwacja nie jest członkiem UE, wobec czego konieczne było zarysowanie przebiegu negocjacji przedakcesyjnych, oraz procesu harmonizacji prawa chorwackiego z instrumentami unijnymi. Prof. Z. Đurđević

15

SŁOWO WSTĘPNE

wskazuje także na charakterystyczne cechy chorwackiego postępo-wania karnego, które spowodowałyby niemożność stosowania mecha-nizmów współpracy na płaszczyźnie europejskiej i dlatego zostały zmienione. Z kolei M. Hirsch Ballin bada możliwości funkcjonowa-nia Prokuratury Europejskiej w holenderskim systemie. Jej analiza skupiona jest wokół kilku zidentyfikowanych problemów, jakimi są m.in. obowiązywanie zasady oportunizmu w holenderskim prawie karnym procesowym i stosowanie zasady ne bis in idem.

Kolejne artykuły odnoszą się do problematyki aktualnego sta-nu rzeczy w zakresie ochrony interesów finansowych UE. Kwestii szczegółowej, ale mającej wielkie znaczenie w praktyce, poświęcony jest artykuł doktor Justyny Łacny. Przedstawia ona finansowe skutki naruszenia interesów finansowych UE w dziedzinie polityki regio-nalnej, które ponoszone są przez państwa członkowskie UE. Oceny sytuacji w zakresie zgodności polskiego prawa karnego z instru-mentami unijnymi dotyczącymi ochrony interesów finansowych UE dokonuje Jerzy Szymański. Prezentuje on także statystyki odnoszące się do wykrywalności przestępstw popełnianych w Polsce na szkodę budżetu UE. Proces harmonizacji prawa czeskiego z prawem unij-nym w tej samej sferze przedstawia profesor Jaroslav Fenyk. Zwraca on także uwagę na praktyczne kwestie związane ze współpracą między OLAF-em a instytucjami czeskimi odpowiedzialnymi za ra-portowanie nieprawidłowości w zakresie wykorzystania funduszy unijnych.

Jak zwykle w publikacjach przygotowanych przez Towarzystwo, artykuły anglojęzyczne umieszczono w wersjach oryginalnych oraz w tłumaczeniu na język polski, co ma umożliwić polskim czytelni-kom zapoznanie się z tekstem2.

Dr Celina Nowak Sekretarz Generalny Towarzystwa Badawczego

Prawa Europejskiego

2 Wszystkie teksty opublikowane w książce zostały przygotowane przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Redakcja w miarę możliwości starała się ujednolicić i zaktualizować termi-nologię, która uległa zmianie po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego.

Niedostępne w wersji demonstracyjnej.

Zapraszamy do zakupu pełnej wersji książki.