NR 3 (3) GRUDZIEŃ 2014

F A K T Y L I C Z B Y O P I N I E

Trzy lata dobrych wyników

MAŁGORZATA RUSEWICZ s.2

Raport w sprawie III filaru s.7

Program emerytalny KiwiSaver z Nowej Zelandii

JOANNA RUTECKA s. 10

Czy trybunał może odwrócić skutki ustawy?

RADOSŁAW PACUD s. 14

Czy drugi filarjest potrzebny?

STANISŁAW GOMUŁKA s.4

W

NOTA WYDAWCY

2

dobrychTrzy lata

wynikówW październiku Komisja Nadzoru

Finansowego podała trzyletnie stopy zwrotu osiągnięte przez OFE między

30 września 2011 r., a 30 września 2014 r. Oficjalna średnia ważona stopa

zwrotu 12 funduszy wyniosła 31,993 proc. Jest to najlepszy wynik od 7 lat, kiedy we wrześniu 2007 r. trzyletnia stopa zwrotu funduszy

emerytalnych przekroczyła 52 proc.

Wszystkie fundusze osiągnęły w ciągu ostatnich 3 lat wynik dwucyfrowy. Sto-py zwrotu dziesięciu z dwunastu fun-duszy przekroczyły 30 proc.

Październikowy komunikat KNF jest kolejnym, który pokazuje, że w swojej piętnastoletniej historii otwarte fundu-sze emerytalne były skutecznym inwe-storem, dobrze i bezpiecznie lokującym powierzone im składki.

Od czerwca 2001 r. Komisja poda-wała długookresowe – najpierw dwu, a później trzyletnie – stopy zwroty OFE 33 razy.

Nordea OFEMetLife OFE (d. Amplico OFE)

PKO BP Bankowy OFEAllianz Polska OFE

Aviva OFE Aviva BZ WBKAEGON OFE

Pekao OFEING OFEAXA OFE

OFE PZU „Złota Jesień”OFE Pocztylion

Generali OFEŚrednia ważona

stopa zwrotu

Wykres 1. Stopy zwrotu OFE 30.09.2011-30.09.2014 r.

0% 10% 20% 30% 40%

36,0%

34,1%33,2%

33,2%32,5%

31,6%31,5%31,3%

31,1%

30,8%

29,9%

28,8%

32,0%

potrzebna

MAŁGORZATA RUSEWICZPrezes Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych

NOTA WYDAWCY

3

W tym czasie średnia ważona sto-pa zwrotu pięciokrotnie przekroczyła 50 proc., dwukrotnie była wyższa niż 40 proc., a sześć razy wyższa niż 30 proc. Tylko cztery razy nie osiągnęła 10 proc., a wartość ujemną OFE za-notowały raz, w marcu 2009 r., kiedy wyniosła -2,9%. Był to efekt kryzysu finansowego, który w tym czasie prze-toczył się przez rynki finansowe świa-ta i który do dziś odbija się na kondycji gospodarczej wielu krajów.

Jeśli wyniki OFE z tego okresu po-równać z wynikami osiągniętymi przez inwestorów, którzy zarządzali portfela-mi o podobnej strukturze, to fundusze są zdecydowanie lepsze.

Od początku roku warunki funk-cjonowania funduszy emerytalnych, w tym także reguły inwestowania, zmieniły się radykalnie. Nie ma już obligacji skarbowych w portfelach inwestycyjnych OFE, nie ma innych instrumentów gwarantowanych przez Skarb Państwa lub NBP, inne są li-

mity inwestycyjne. Będzie to miało wpływ na stopy zwrotu i stabilność wyników. Jednak okres, który mi-nął od początku funkcjonowania funduszy pokazał, że Powszechne Towarzystwa Emerytalne są kompetent-nymi, odpowiedzialnymi inwestorami, którym można zaufać.

Rekomendacja oparta na danych historycznych, a więc realnie osiągniętych wynikach, ma znaczenie, jeśli wziąć pod uwagę, że przed spadkiem wysokości emerytur w nadchodzącej przyszłości mogą uchronić jedynie dodatkowe ubezpieczenia emerytalne, o któ-rych dużo piszemy w Biuletynie. W ich rozwoju po-winny uczestniczyć PTE – instytucje, które na polskim rynku mają największe doświadczenie w zarządzaniu produktami emerytalnymi.

Wykres 2. Średnia ważona stopa zwrotu OFE w latach 2001-2014

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

0 %

-10 %

Małgorzata Rusewicz

IGTE: Panie Profesorze, czy po zmianach wprowadzo-nych w 2014 r. system emerytalny stał się bardziej stabilny i bezpieczny, bo to był jeden z argumentów, którym uza-sadniano te zmiany?PROF. S. GOMUŁKA: Przede wszystkim trzeba przypo-mnieć o jakie zmiany chodzi. W zasadzie polegały one

na tym, że zmarginalizowano rolę II fi-laru. Skarb państwa przejął połowę ak-tywów gromadzonych przez kilkanaście lat w OFE, wprowadzono tzw. suwak, który służy do dodatkowego transferu środków z funduszy do ZUS i zniesio-no obowiązkowe uczestnictwo w OFE, zastępując je dobrowolnością. Tylko na czym polega dobrowolny wybór? Otóż to jest wybór między stuprocen-towym ZUS-em i niemal stuprocen-towym ZUS-em, bo składka do OFE została radykalnie zmniejszona. Poza tymi działaniami marginalizującymi II filar, żadnych innych reform nie było. Z mojego punktu widzenia wygląda to tak, że rząd zdecydował się zlikwidować II filar, tyle tylko, że robi to stopniowo, krok po kroku.

4

POLSKI SYSTEM EMERYTALNY

PROF. STANISŁAW GOMUŁKA,emerytowany profesor London

School of Economics,główny ekonomista BCC

„W przyszłości może się okazać, że zobowiązania zgromadzone

w I filarze narosną do tego stopnia, że któryś z kolejnych

rządów nie będzie w stanie ich zrealizować”.

nadal będąCzy OFE

potrzebne?

5

POLSKI SYSTEM EMERYTALNY

Czy w tej sytuacji system emerytalny stał się bezpieczniejszy? Przyszli emeryci musza w tej chwili całkowicie polegać na zapisach składek w I filarze.IGTE: Ale czy ten jeden filar, nawet przy korzystnej waloryzacji, zapewnia stabil-ność emerytur? S.G.: Obie stopy waloryzacji i ta na kocie podstawowym ZUS, i ta na subkoncie są dla przyszłych emerytów dosyć atrakcyj-ne, pytanie tylko czy będą respektowane. W przyszłości może się okazać, że zobo-wiązania zgromadzone w I filarze naro-sną do tego stopnia, że któryś z kolejnych rządów nie będzie w stanie ich zrealizo-wać. Będzie musiał zmniejszyć stopy waloryzacji, a może nawet nie wywiąże się z wypłat w przyrzeczonej wysokości. Gdyby pewnego dnia rząd oświadczył, że nie wypłaci bieżących emerytur w wyso-kości wynikającej z waloryzacji, to byłby już kryzys o fatalnych konsekwencjach. Na razie takiej sytuacji nie ma, zobowiązania rosną i rosną również dopłaty z budżetu do Fundu-szu Ubezpieczeń Spo-łecznych. Pytanie, co rząd może zrobić, żeby zmniejszać obciążenia wydatkami emerytalny-mi w przyszłości. Może wydłużać wiek emerytalny, co już robi, może jeszcze podnosić składkę emerytalna i rentową, może ograniczać przywileje. Myślę, że będzie wykorzystywał wszystkie możli-wości. Ale tak czy inaczej, i na to wska-zują prognozy, przyszłe emerytury będą w relacji do płac dużo niższe. Obec-nie średnia emerytura to około 55-60% średniej płacy. Za 30 lat ta relacja będzie dużo gorsza i może wynosić 30%.

IGTE: Pojawienie się dużej i ro-snącej grupy emerytów z ni-skim emeryturami to będzie poważny problem.S.G.: Bez wątpienia. Gene-

ralnie, zatrudnienie w Polsce w perspektywie 30-40 lat ma maleć, liczba emerytów będzie rosła, więc relacja pra-cujących do emerytów będzie się pogarszać. To oznacza silny wzrost zobowiązań i malejący dopływ środków na ich bieżącą realizację. Co więcej, każde rozwiązanie, jakie można w tej sytuacji zaproponować będzie rodzić poważ-ne skutki społeczne, a także polityczne. Nawet rzecz tak oczywista jak wydłużenie wieku emerytalnego spotkało się z dezaprobatą społeczną, co wykorzystuje opozycja polityczna i zapowiada powrót do stanu poprzedniego. Wiedza społeczna w tej dziedzinie jest niestety niewiel-

FOT.

BCC

/RYS

ZARD

BAR

ANO

WSK

I

Obecnie średnia eme-rytura to około 55-60% średniej płacy. Za 30 lat ta relacja będzie dużo gorsza i może wynosić 30%.

ka i obawiam się, że dopiero doświadczenie własne, czy-li przejście na niską emeryturę spowoduje, że zaczniemy realistycznie oceniać możliwości systemu emerytalnego i serio dbać o własne bezpieczeństwo. Poprzez wykształ-cenie, które daje lepsze zarobki, zdobywanie nowych kwalifikacji, aktywne poszukiwanie lepiej opłacanej pra-cy, a jeśli to możliwe, tworzenie własnych, indywidual-nych zabezpieczeń emerytalnych, choćby poprzez inwe-stycje w nieruchomości – taki IV filar… IGTE: Dlaczego pominął Pan III filar? Teraz dużo się o nim mówi z nadzieją, że poprawi sytuację emerytalną.S.G.: Jeśli przez III-filar rozumiemy indywidualne, do-browolne ubezpieczenia emerytalne, to są one na świe-cie dosyć popularne ale w systemach emerytalnych nie odgrywają dużej roli. Taką rolę mogły natomiast pełnić OFE. Moja składka emerytalna z London School of Eco-nomics niemal w całości była przekazywana do prywatne-go funduszu inwestycyjnego, który stanowił odpowiednik OFE i który powołali brytyj-scy akademicy. Sami również zdecydowali o wielkości skład-ki jaka będzie tam przekazywa-na. Ponad połowa mojej brytyj-skiej emerytury to środki z tego funduszu. W wielu krajach od dawna funkcjonuje system, w którym większa część eme-rytury gromadzona jest w fun-duszach. Wcale nie wykluczam, że za jakiś czas, któryś z rządów stwierdzi, że decyzje premiera Tuska to nie była reforma, tylko kontr-reforma mająca zapewnić środki na bieżące wydatki, a wypowiedzi ministra Rostowskiego to była brutalna propaganda i wróci w jakiejś formie do OFE. Inną koncepcję przedstawił ostatnio Stefan Kawalec i jego współpracownicy w Raporcie „Jak mobilizować dodatkowe oszczędności emerytalne?”. Ich propozy-cja oznacza zwiększenie emerytalnej składki pracowni-czej, wprowadzenie składki opłacanej przez pracodaw-ców i niewielki wkład ze strony budżetu, w sumie około 5% średniej płacy, co pozwala liczyć na wzrost emerytur

o 20-25% w stosunku do kwot wypła-canych z ZUS. Taki przyrost wart jest zachodu, choć potrzebna będzie tu zgo-da pracowników na dodatkowe obcią-żenia. Tyle tylko, że dobrowolne, przez nikogo nie narzucone.IGTE: Na dodatkowe wpłaty muszą zgo-dzić się także pracodawcy.S.G.: W przypadku pracodawców me-chanizm jest nieco inny. Wydatki na pra-cownika, na które składa się jego płaca i koszty pozapłacowe, determinowane są przez rynek. Jeśli koszty pozapłacowe rosną, to płace muszą być mniejsze. For-malnie swoją część składki zapłaci rze-czywiście pracodawca, ale w warunkach

rynkowych przeniesie się ona na spowolnienie przyrostu płac pracow-ników. W ten sposób we-zmą na siebie koszt całej składki. I tu znowu wra-camy do problemu reali-stycznej oceny tego, co może zapewnić system emerytalny i bardziej ak-tywnego dbania o własne bezpieczeństwo emery-talne. Ci, którzy zdecy-dują się ponieść te kosz-ty czy też zaangażują się w tworzenie jakichś in-

nych, własnych zasobów emerytalnych będą w lepszej sytuacji na starość. Wie-le osób nie podejmie takich starań. To zapewne doprowadzi do dużego roz-warstwienia społecznego. Trzeba więc stwarzać możliwości, choćby przez ta-kie projekty, jak ten, który przedstawił Stefan Kawalec ze swoim zespołem, a z drugiej strony uparcie namawiać do większej bezpośredniej odpowiedzial-ności za własne emerytury.

6

POLSKI SYSTEM EMERYTALNY

Ponad połowa mojej brytyjskiej emerytury to środki z funduszu, który stanowił odpowiednik OFE. W wielu krajach od dawna funkcjonuje system, w którym większa część emerytury gromadzona jest w funduszach.

W7

W OPINII EKSPERTA

DLACZEGO POLACY NIE OSZCZĘDZAJĄ NA STAROŚĆ? – WNIOSKI Z DOŚWIADCZEŃ ŚWIATOWYCH

1. Powszechne uczestnictwo gwarantują przymusowe lub quasi-przymusowe systemy W krajach przodujących pod względem relacji akty-wów funduszy emerytalnych do PKB (m.in. Holan-dia, Islandia, Szwajcaria, Dania), dodatkowe ubezpie-czenia emerytalne są dla pracowników obowiązkowe lub quasi-obowiązkowe. Zapewnia to wysoki poziom partycypacji.

2. Zachęcanie poprzez ulgi podatkowe osób mało zarabiających do oszczędzania na starość jest nieskuteczne Ulgi podatkowe generalnie, ani nie zwiększają licz-by osób oszczędzających, ani nie przynoszą istotnego wzrostu oszczędności w gospodarce. Powodują jedy-nie przesunięcie oszczędności do produktów wspie-ranych subsydiami, a w przypadku opodatkowania EET oznaczają transfer fiskalny od ogółu podatników do osób o wyższych dochodach.

3. W przypadku systemów dobrowolnych skuteczną metodą stymulowania wysokiego

W pierwszym numerze Biuletynu IGTE Rafał Antczak, Członek Zarządu

Deloitte opublikował artykuł na temat niskich zasobów

finansowych Polski i Polaków. W numerze poprzednim Stefan Kawalec, Prezes Zarządu Capital

Strategy pisał o rekomendacjach Europejskiego Kongresu Finansowego

2014, które zalecają rozwój różnych form gromadzenia oszczędności

emerytalnych. Staje się to szczególnie aktualne teraz, po zmianach

w OFE. Długoterminowe, dobrowolne oszczędności emerytalne mogą

służyć zarówno podniesieniu zasobów emerytalnych społeczeństwa jak

i rozwojowi gospodarki. Eksperci Capital Strategy: Stefan

Kawalec, Katarzyna Błażuk i Maciej Kurek przygotowali raport „Jak

mobilizować dodatkowe oszczędności emerytalne?”, w którym proponują

konkretne rozwiązania usprawnienia III filaru. Raport został przygotowany

na zlecenie Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych, jednak

prezentuje opinie ekspertów i nie musi pokrywać się ze stanowiskiem IGTE.

W założeniu Raport ma być elementem dyskusji nad przyszłością

III filaru systemu emerytalnego. Poniżej publikujemy fragment wstępnych tez raportu. Całe opracowanie dostępne

jest na stronie www.igte.com.pl

w sprawieRaportIII filaru

poziomu partycypacji okazuje się połączenie automatycznego zapisu z silnymi zachętami do pozostania w systemie w postaci składki pracodawcy i dopłaty z budżetu

4. Dotychczasowe próby promowania dobrowolnych oszczędności emerytalnych w Polsce przyniosły niepowodzenie

5. Polacy w sprawach emerytalnych nie zachowują się odmiennie niż obywatele innych krajów Wbrew obiegowym opiniom, Polacy w swoich in-dywidualnych decyzjach w sprawach emerytalnych nie zachowują się odmiennie niż obywatele innych krajów. Niski poziom dodatkowych oszczędności emerytalnych w Polsce jest przede wszystkim efek-tem braku odpowiednich rozwiązań instytucjonal-nych. Należy podjąć próbę, aby rozwiązania takie stworzyć.

NOWE ROZWIĄZANIA DLA III FILARU W POLSCE – PROPOZYCJA DO DYSKUSJI

1. Proponowane cele i ograniczenia Programu 1) Poziom partycypacji powyżej 80% wśród ogółu

pracowników i nie mniej niż 70% wśród pracow-ników otrzymujących wynagrodzenie poniżej wy-nagrodzenia średniego w gospodarce.

2) Renta dożywotnia jako podstawowa forma wyko-rzystania zgromadzonych oszczędności.

3) Akceptowalne koszty dla pracodawców. 4) Ograniczone koszty dla budżetu państwa. 5) Warunki dla istniejących już Pracowniczych Pro-

gramów Emerytalnych (PPE) nie powinny ulec pogorszeniu, a uczestnicy tych programów nie po-winni znaleźć się w gorszej sytuacji niż pracodaw-cy lub pracownicy firm, które dopiero urucho-mią programy emerytur dodatkowych w oparciu o nowe regulacje.

2. Główne elementy konstrukcji oraz efekty Programu

1) Automatyczny zapis, z możliwością indywidual-nej rezygnacji z Programu w okresie między 2 i 8

tygodniem od chwili automatycz-nego zapisu, a także w kolejnych „okienkach” decyzyjnych, co czte-ry lata.

2) Trzy źródła finansowania: Składka pracownika: 1% wyna-grodzenia brutto w pierwszym roku funkcjonowania Progra-mu oraz 2% począwszy od dru-giego roku.

Składka pracodawcy – obowiąz-kowe uzupełnienie składki pra-cownika, w takiej samej wyso-kości.

Dopłata budżetowa w wysoko-ści 40 zł miesięcznie, lecz nie więcej niż składka pracownika.

3) Fundusz emerytalny jest domyśl-nie wybierany przez pracodaw-cę, chyba że pracownik zdecyduje o wyborze innego funduszu.

4) Składki i dopłata budżetowa są przekazywane do funduszy za po-średnictwem ZUS.

5) Fundusze emerytalne działają pod nadzorem KNF i oferują wystan-daryzowane produkty o limitowa-nych kosztach.

6) Wycofanie zgromadzonych środ-ków z Programu przed osiągnię-ciem wieku emerytalnego do-tyczyć może tylko środków ze składki pracownika (w całości lub części). Wycofywana kwota zo-staje pomniejszona o podatek od zysków kapitałowych. Przepa-da wówczas także proporcjonal-na część środków pochodzących z dopłaty budżetowej, a propor-cjonalna część środków pochodzą-cych ze składki pracodawcy zosta-je przekazana na konto emerytalne pracownika w ZUS.

8

W OPINII EKSPERTA

9

W OPINII EKSPERTA

7) Renta dożywotnia jest podstawo-wą formą wypłaty świadczeń. Wy-jątki to:

Możliwość jednorazowej wy-płaty (lub innego swobodnego rozporządzenia) do 25% zgro-madzonych oszczędności po przejściu na emeryturę.

Możliwość swobodnego dys-ponowania, po osiągnięciu wie-ku emerytalnego, pozostały-mi środkami z Programu przez osoby, które zapewniły już so-bie świadczenia dożywotnie ze wszystkich źródeł w łącznej wy-sokości co najmniej 250% śred-niej emerytury.

8) Inne niż określone wyżej zadys-ponowanie środkami, po osiągnię-ciu wieku emerytalnego, powodu-je utratę środków pochodzących z dopłaty budżetowej.

9) Renta dożywotnia w części po-chodzącej z dopłaty budżetowej będzie wliczana do emerytury mi-nimalnej.

10) Dla stworzenia bardziej atrakcyj-nych warunków zamiany oszczęd-ności emerytalnych na rentę do-żywotną, wprowadzona zostanie instytucja „elastycznej renty doży-wotniej”, administrowanej przez instytucję publiczną. Instytucja wypłacająca taką rentę nie będzie ponosiła ryzyka długowieczności i ryzyka stopy zwrotu z inwesty-cji, gdyż skutki tych zjawisk będą amortyzowane przez coroczne do-stosowywanie wysokości świad-czeń dla całej kohorty.

11) Parametry Programu są najbar-dziej korzystne dla pracowników otrzymujących niskie wynagro-

dzenia: na konto emerytalne osoby zarabiającej do 2 000 zł brutto wpłynie kwota stanowiąca bli-sko 2,5 - krotność utraconego bieżącego dochodu. Wraz ze wzrostem płacy relacja ta stopniowo się obniża, lecz Program jest atrakcyjny również dla osób o bardzo wysokich wynagrodzeniach.

12) Koszty Programu dla pracodawców szacowane są na 0,56% całkowitego kosztu płac i świadczeń pra-cowniczych w pierwszym roku Programu i 1,12% w latach następnych.

13) Bezpośredni negatywny efekt Programu dla bu-dżetu państwa można szacować na netto 0,24-0,28% PKB rocznie.

14) Program będzie miał pozytywny wpływ zarówno na całkowitą wielkość oszczędności w gospodarce, jak i na ich strukturę:

Przyrost oszczędności netto w gospodarce bę-dzie wynosił ceteris paribus ok. 0,22% PKB rocznie, co będzie się przyczyniać do poprawy MPIN [Międzynarodowa Pozycja Inwestycyj-na Netto] Polski.

Przyrost długoterminowych oszczędności eme-rytalnych będzie ponad czterokrotnie wyż-szy od kosztu budżetowego netto Programu i (począwszy od drugiego roku) będzie wynosił 1,15% PKB rocznie, co w roku 2013 stanowiło-by 18,7 mld zł.

15) Obniżą się przyszłe wydatki budżetu państwa na dopłaty do emerytur minimalnych.

4Przyrost

oszczędności

xwyższyniż koszty

budżetowe

R10

Dodatkowe kapitałowe systemy emerytalne zyskują na powszechności Reformy publicznych systemów emerytalnych spowo-dowane głównie zmianami demograficznymi przenio-sły dużą część odpowiedzialności za wysokość docho-dów na emeryturze na samych uczestników. Wobec spadku wysokości świadczeń z systemów bazowych szczególnego znaczenia zaczyna nabierać dodatkowe zabezpieczenie emerytalne, tworzone z inicjatywy pra-codawcy lub samego pracownika, które ma zapewnić utrzymanie standardu życia po przejściu na emeryturę.

Cechą polskich rozwiązań trzeciofilarowych (IKE, IKZE, PPE) jest ich mała popularność

i niewielkie tempo rozwoju. Jednak w wielu krajach świata uczestnictwo w dobrowolnych formach gromadzenia kapitału emerytalnego,

tworzonych przez pracowników lub we współpracy z pracodawcą, osiągnęło imponujący

poziom. Przykładem szerokiego zasięgu pracowniczych programów emerytalnych jest

program KiwiSaver wprowadzony w Nowej Zelandii w 2007 r.

DR JOANNA RUTECKAInstytut Statystyki i DemografiiSzkoła Główna Handlowa

Stan rozwoju dodatkowego zabezpie-czenia emerytalnego zależy od szeregu czynników, wśród których najistotniej-szymi są poziom publicznego zabezpie-czenia emerytalnego, zamożność spo-łeczeństwa, poziom wiedzy finansowej i rozwój rynków finansowych. Istotne znaczenie ma zaangażowanie pracodaw-cy lub państwa w organizację programów, ich finansowe wsparcie oraz elastyczność proponowanych rozwiązań. Aby osiągnąć

KiwiSaverProgram emerytalny

z Nowej Zelandii

POLSKA, EUROPA, ŚWIAT

11

Dokonując analizy krajów charakteryzujących się wy-sokim poziomem uczestnictwa w prywatnych planach emerytalnych należy zwrócić uwagę na fakt, iż wysoki poziom tego wskaźnika wynikać może nie tylko z ni-skiej stopy zastąpienia z systemu publicznego ale także z obowiązkowego (lub zbliżonego do obowiązkowego) charakteru uczestnictwa w rozwiązaniach prywatnych (m.in. Dania, Holandia, Norwegia, Szwajcaria). Tyl-ko nieliczne z krajów posiadających dobrowolne pla-ny emerytalne osiągnęły istotny poziom uczestnictwa w tych rozwiązaniach, przekraczający 40% ogółu osób pracujących (Belgia, Czechy Irlandia, Islandia, Niem-cy, Wielka Brytania, Nowa Zelandia, Słowacja, Stany Zjednoczone). Wskaźnik uczestnictwa w prywatnych planach emerytalnych w krajach OECD z uwzględnie-niem podziału na programy obowiązkowe i dobrowol-ne prezentuje tabela powyżej.

powszechność uczestnictwa w dodatko-wych planach emerytalnych, niezbędne jest stworzenie przejrzystego rynku pro-duktów oferowanych po akceptowalnych cenach. Ogromną rolę odegrać może tak-że aktywność państwa w sferze edukacji emerytalnej oraz stosowanie ulg i zachęt podatkowych dedykowanych oszczędza-niu na starość. Zachęty te mogą stanowić przeciwwagę dla ograniczeń we wcze-śniejszym dostępie do kapitału emery-talnego (określenie minimalnego wieku, po osiągnięciu którego można skorzy-stać z oszczędności, lub wskazanie mini-malnego okresu gromadzenia środków) i spowodować zmiany w preferencjach co do bieżącej i przyszłej konsumpcji.

Tabela 1. Poziom uczestnictwa w kapitałowych planach emerytalnych w wybranych krajach OECD (poziom uczestnictwa jako % osób w wieku 15-64 lat*, 2011)

Kraj

Rodzaj planu emerytalnego

obowiązkowedobrowolne

pracownicze indywidualne razem

Australia 68,5 n.a. 19,9 19,9

Belgia n.a. 45,2 .. ..

Czechy n.a. n.a. 62,1 61,2

Dania ATP: 83,7/ QMO:61,90 n.a. 23,6 23,6

Niemcy n.a. 56,4 35,2 71,3

Irlandia n.a. 31,0 12,0 41,3

Holandia 88,0 n.a. 28,3 28,3

Nowa Zelandia n.a. 7,9 63,7 ..

Norwegia 68,1 .. 23,2 ..

Słowacja** 44,4 n.a. 43,9 43,9

Szwecja PPS: ~100/ QMO:~90 n.a. 27,1 27,6

Wielka Brytania n.a. 30,0 11,1 43,3

Stany Zjednoczone n.a. 41,6 22,0 47,1

QMO = quasi-obowiązkowy plan pracowniczyPPS – premium pension system (obowiązkowy system kapitałowy).* Z wyjątkiem Irlandii i Szwecji, dla których wskaźnik ten obliczony został w odniesieniu do osób pracujących.** Dane dla obowiązkowych prywatnych planów emerytalnych odnoszą się do rozwiązań obowiązkowych i dobrowolnych łącznie, gdyż niemożliwe jest wyodrębnienie tych podkategorii.

Źródło: Pensions at a Glance 2013: Retirement-Income Systems in OECD and G20 Countries, OECD 2013.

POLSKA, EUROPA, ŚWIAT

Wysoki poziom uczestnictwa w pracowniczych pro-gramach emerytalnych osiągany jest zwykle dzięki obo-wiązkowości programów lub wprowadzeniu mechani-zmu automatycznego włączania pracowników do PPE (auto-enrolment) z opcją wystąpienia z programu (opt-out). Natomiast w przypadku rozwiązań indywidualnych ogromne znaczenie mają także zachęty podatkowe, które w Czechach i Nowej Zelandii doprowadziły do objęcia dodatkowym zabezpieczeniem emerytalnym ponad 60% pracujących. Stało się tak dzięki, wprowadzeniu całego systemu dopłat i ulg podatkowych, z których mogą sko-rzystać osoby oszczędzające dodatkowo na emeryturę. Na

12

wyróżnienie zasługują ponadto działania podjęte przez Niemcy (wprowadzenie programu Riester) prowadzące do wzro-stu poziomu uczestnictwa z 2,5% popu-lacji osób pracujących w 2001 (start pro-gramu) do 10,2% w 2005 roku i 26,7% na koniec 2010 r.1

Obecnie najbardziej skutecznym pod względem upowszechniania dodatko-wego oszczędzania na emeryturę okazał się być program Kiwisaver wprowadzo-ny w Nowej Zelandii w 2007 r. Pro-gram ten zakładał początkowo wpłaca-nie składki jedynie przez pracownika, natomiast obecnie składka jest wnoszo-na zarówno przez pracownika, jak i pra-codawcę w wysokości określonej stopy procentowej liczonej od wynagrodzenia danej osoby. Składka pracownika może wynosić 3% (default option), 4% lub 8% wynagrodzenia, natomiast składka pra-codawcy – 3%.2

Tabela 2. Uczestnicy KiwiSaver w Nowej Zelandii w latach 2008-2013 (według stanu na koniec czerwca danego roku)

Źródło: opracowanie własne na podstawie S. Pieńkowska-Kamieniecka, A. Ostrowska-Dankiewicz, Dopłaty do dobrowolnych oszczędności emerytalnych – ocena skuteczności rozwiązań na przykładzie Niemiec i Nowej Zelandii, „Wiadomości Ubezpieczeniowe” nr 3/2013.

WyszczególnienieLata

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Automatyczne uczestnictwo

259 299 426 629 541 769 646 725 742 751 830 461

Przystąpienie do programu u pracodawcy

119 059 195 940 211 883 232 131 247 950 256 302

Przystąpienie bezpośrednio u dostawcy KS

338 279 477 971 706 290 877 076 975 743 1 060 080

Uczestnicy netto 716 637 1 100 540 1 459 942 1 755 932 1 966 444 2 146 843

1 Pension Outlook 2012, OECD 2012.2 http://www.kiwisaver.govt.nz/new/benefits/

POLSKA, EUROPA, ŚWIAT

2,1 mln uczestników

375 tys. uczestników

KiwiSaver:

polskie PPE:

13

Środki zgromadzone na koncie mogą być wypła-cone po osiągnięciu 65 lat, przy spełnieniu warunku wpłacania składek przez co najmniej 5 lat. Ponadto, po trzech latach oszczędzania dopuszcza się możli-wość wypłaty części lub wszystkich środków na zakup domu, po potrąceniu jednak dopłaty powitalnej oraz późniejszych corocznych dopłat państwa do progra-mu. Do innych korzyści uczestnictwa w programie za-liczyć należy także możliwość uzyskania subsydium na zakup domu, które za każdy rok uczestnictwa w pro-gramie przysługuje w kwocie 1 000 NZD, nie więcej jednak niż 5 000 NZD.

Konstrukcja programu Kiwisaver, zwłaszcza zasady obejmowania pracowników tym rozwiązaniem spowo-dowała, że z roku na rok coraz więcej osób rozpoczyna dodatkowe oszczędzanie na emeryturę, nawet jeśli nie wynika to z ich indywidualnej inicjatywy. Coraz czę-ściej pojawiają się jednak głosy, że uzależnienie dopłat od wnoszenia składki przez pracownika, uniemożliwia oszczędzanie najbiedniejszym. Ponadto, system zachęt generuje dosyć wysokie koszty - latach 2008-2012 wy-niosły one łącznie 4,7 mld NZD4.

Kiwisaver wykorzystuje mechanizm automatycznego włączania do progra-mu osób w wieku 18-65 lat, które po-dejmują zatrudnienie u danego praco-dawcy (nowozatrudnieni). Obowiązek zgłoszenia do programu ciąży na pra-codawcy, natomiast pracownik ma pra-wo wystąpienia z programu w okresie od dwóch do ośmiu tygodni (tzw. opt--out).3 W pozostałych przypadkach do programu można przystąpić dobro-wolnie u pracodawcy lub bezpośrednio u dostawcy usług, tj. w funduszu inwe-stycyjnym, banku, towarzystwie ubez-pieczeń lub innym podmiocie zarzą-dzającym aktywami. Pracownik może posiadać tylko jedno konto, ma przy tym możliwość wyboru dostawcy usłu-gi i jego zmiany w trakcie oszczędzania.

Zachęty podatkowe obejmują tzw. dopłatę powitalną do konta w wysoko-ści 1 000 NZD (tzw. kick-start payment) oraz coroczną dopłatę w wysokości 50% składki wpłaconej przez pracow-nika składki (member tax credit). Roczny kwotowy limit dopłat do składek wy-nosi od 521,43 NZD. Aby zatem otrzy-mać dopłatę w maksymalnej wysokości należy w danym roku rozliczeniowym odprowadzić do programu co najmniej 1 042,86 NZD.

Źródło: http://www.kiwisaver.govt.nz/new/benefits/mtc/#01, odczyt z dnia 11.11.2014 r.

3 S. Pieńkowska-Kamieniecka, A. Ostrowska-Dankiewicz,

Dopłaty do dobrowolnych oszczędności emerytalnych – ocena skuteczności rozwiązań

na przykładzie Niemiec i Nowej Zelandii, „Wiadomości Ubezpieczeniowe”

nr 3/2013, s. 119-133.4 G. Rashbrooke, New Zealand’s Experience with the KiwiSaver Scheme,

[w:] Matching Contributions for Pensions: A Review of International Experiences,

red. R. Hinz, R. Holzmann, D. Tuesta, N. Takayama, The World Bank,

Washington DC 2013, s. 126-130.

Tabela 3. Mechanizm dopłaty rządowej do składek w programie KiwiSaver w Nowej Zelandii

Dochód (w NZD)Składka

pracownika (4%)

Wysokość dopłaty państwa

(w NZD)

Uzupełnienie składki przez uczestnika do

poziomu 1 042,86 NZD (w NZD)

Wysokość dopłaty państwa

(w NZD)

10 000 400 200 642,86 521,43

25 000 1 000 500 42,86 521,43

35 000 1 400 521,43 0 521,43

POLSKA, EUROPA, ŚWIAT

PRAWO I REGULACJE

14

RRzecznik Praw Obywatelskich (wyżej i dalej „RPO”) złożył wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konsty-tucją kilku przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz.U. z 2013 nr 1717). W oczekiwaniu na rozpoznanie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny warto postawić pytanie, jakie jest meritum zaskarżenia przez RPO, a w dalszej mie-rze jakie są możliwe skutki pozytywnego rozpatrzenia

O wniosku RPO w sprawie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją

art. 23 ustawy z 6 grudnia 2013 r. (sygn. K16/14 połączona z K 1/14)

PROF. UE DR HAB. RADOSŁAW PACUDWydział Finansów i UbezpieczeńUniwersytet Ekonomiczny w Katowicach

tego wniosku. Rzecznik sprzeciwił się postanowieniom art. 11 ust. 1 i 2 usta-wy, których zastosowanie doprowadziło do zaprzestania przekazywania składek emerytalnych do OFE oraz do wzno-wienia tego procesu jedynie w stosunku do tych osób, które złożyły oświadcze-

może odwrócićCzy trybunał

skutki ustawy?

15

PRAWO I REGULACJE

nia o przekazywaniu części składki do OFE. Rzecznik zakwestionował rów-nież regulacje z art. 23., które określa-ły zasady przymusowego umorzenia 51,5% aktywów OFE. Tą kwestią jako bardziej fundamentalną zajmiemy się dalej.

W petitum swojego wniosku do TK Rzecznik ograniczył zakres kontroli konstytucyjnej do wywodzonej z art. 2 zasady zaufania obywateli do pań-stwa i stanowionego przez niego prawa (zwanej też zasadą lojalności). W uza-sadnieniu jego wniosku znajduje się jednak całkiem spory wywód wskazujący na niezgodność z drugim wzorcem konstytucyj-nym - zasadą niedzia-łania prawa wstecz. RPO podnosi nawet w ostatnim zdaniu uza-sadnienia, że „zmia-na zawarta w art. 23 ustawy niewątpliwie narusza zaufanie do państwa i stanowione-go prawa, gdyż mimo funkcjonowania określonego systemu prawa przez prawie 14 lat dokonu-je wstecznej zmiany przyjętych roz-wiązań” (s.20). Próbując zrozumieć niejednoznaczność zakresu zaskarże-nia z punktu widzenia całości wnio-sku, trzeba zwrócić uwagę, że definiu-je on zakres rozpoznania sprawy przez TK. Prawodawcy łatwiej jest uzasad-nić wprowadzenie regulacji stanowią-cych naruszenie zasady zaufania do państwa poprzez odniesienie do po-trzeby ochrony innych zasad i warto-ści konstytucyjnych, aniżeli obronić się przed zarzutem naruszenia zakazu

nieretroakcji, który ma silniejszy charakter. Dlatego na-leży wyrazić pewne obawy, że ograniczenie rozpozna-nia przez TK do jednego, ściśle wskazanego w petitum wzorca konstytucyjnego, sprawi, że wniosek RPO nie odniesie pozytywnego skutku. W takim przypadku wie-le będzie zależeć od perspektywy rozpoznania konsty-tucyjnych wartości ekonomicznych jako uzasadniają-cych przyjętą ingerencję w prawa konstytucyjne. Sam Rzecznik przecież zauważa, że „wejście w życie ustawy zmniejszy kwotę długu publicznego wyliczaną zgodnie z ustawą o finansach publicznych, ale w dłuższej per-spektywie może nie doprowadzić do pożądanego przez ustawodawcę zmodyfikowania obciążenia finansowego państwa” (s.19).

Zasada lex retro non agit jest uważana za pochodną zasady zaufania do państwa, co z kolei przekonuje do tego, że TK będzie badał za-kaz nieretroakcji w ramach szerzej rozumianej zasa-dy lojalności. Tu będą mieć znaczenia oświadczenia pro-cesowe składane przez RPO w przebiegu postępowania przed TK. Do odrzucenia argumentacji RPO doty-czącej retroaktywności art.

23 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. konieczne byłoby uzasadnienie przez przedstawiciela Sejmu, że realiza-cja zasady równowagi budżetowej nie była możliwa bez wprowadzenia regulacji retroaktywnej, co wydaje się niezwykle trudne. Ponadto, należy zadać pytanie, czy możliwe będzie uznanie badanej regulacji nie za retro-aktywną, ale retrospektywną? Umorzenie 51,5% akty-wów nie może być uznane za dozwoloną zmianą retro-spektywną, która odnosi się do stosunków prawnych zaistniałych w przyszłości i trwających nadal1. Przepisy

1 Iwona Niżnik-Dobosz, Uwagi nad mechanizmem nabywania prawa

podmiotowych w: Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP

i prawa Unii Europejskiej, s.73.

Należy wyrazić obawy, że ograniczenie rozpoznania przez TK do jednego, ściśle wskazanego w petitum wzorca konstytucyjnego, sprawi, że wniosek RPO nie odniesie pozytywnego skutku

16

retrospektywne określa się zwykle w przepisach przej-ściowych, które jedynie na przyszłość modyfikują sy-tuacje podmiotów w sposób odmienny od dotychczas zakładanej. Z punktu widzenia bezpośrednio wskazy-wanego przez RPO wzoru kontroli konstytucyjnej od-noszonego do zasady lex retro non agit, przy zamierzonym pominięciu w jego wniosku kwestii charakteru prawne-go środków OFE, szczególne znaczenie dla Trybunału Konstytucyjnego będzie mieć brak procedury uzyskania aprobaty członka OFE dla umorzenia 51,5% obligacji. Żaden bowiem członek OFE, który osobiście nie zga-dzał się na przekazanie jego środków z OFE do ZUS, nie mógł wyrazić w tej mierze swojego stanowiska.

Ocena naruszenia wzorca zaufania do państwa i sta-nowionego przez niego prawa zależeć będzie od wielu czynników, w tym od przyjętego języka analizy prawni-czej, a także stosowanych punktów odniesienia. Rzecz-nik generalnie pomija charakterystykę uprawnień OFE w kategoriach praw majątkowych, uznaje środki OFE za publicznoprawne i prowadzi analizę przy zastosowaniu pojęcia ekspektatywy emerytalnej. Niestety ekspektaty-wy emerytalne korzystają ze słabszej ochrony konsty-

tucyjnej, a te wynikające z umorzonych środków w OFE nie zostały ograni-czone co do wielkości, ale jakościowo zmienione (de facto pogorszone). Gdy-by jednak TK, lub w dalszym postę-powaniu sam Rzecznik, zaakceptowali podnoszoną przeze mnie charaktery-stykę środków zgromadzonych w OFE jako wkładu (kapitału) zabezpieczają-cego wysokość emerytur, którego wa-lory są niezwykle istotne w przypadku niewypłacalności FUS, to potrzeba jego ochrony staje się oczywista. Ochrona środków OFE, jako indywidualnego za-bezpieczenia przyszłej emerytury przy-należnego kilkunastu milionom człon-ków OFE, sygnalizuje większą potrzebę ingerencji w ustawodawstwo, które ze względu na skutki ustawy z 6 grudnia 2013 r. należy uznawać za sprzeczne z Konstytucją RP. Ta cecha zabezpie-czenia jest irrelewantna dla oceny, czy

PRAWO I REGULACJE

FOT.

WIK

IMED

IA C

OM

MO

NS/

PUBL

IC D

OM

AIN

17

PRAWO I REGULACJE

środki w OFE mają prywatny charak-ter, czy też publiczny z oznaczeniem ich zindywidualizowanego przezna-czenia. Zakładając, że wniosek RPO odniesie zamierzony skutek, należy przejść do kwestii, czy możliwa jest in-gerencja TK w ustawodawstwo celem odwrócenia procesu oddania przeka-zanych aktywów do OFE.

Trzeba zacząć od tego, że każda próba odpowiedzi, czy Try-bunał uzna wniosek RPO za zgodny lub niezgodny z Konsty-tucją nie jest elemen-tem analizy naukowej. Z punktu widzenia członków OFE nie jest jednak obojętne, co stanie się w przy-padku uwzględnienia wniosku RPO w za-kresie art. 23 ustawy, stąd warto wysu-nąć kilka uwag. Umorzenie aktywów OFE zostało przeprowadzone w dniu 4 lutego 2014 r., a z uwagi na domnie-manie zgodności z konstytucją, a za-tem dopóki ustawa ta zostanie uznana za niezgodną z Ustawą Zasadniczą, nie można jednoznacznie stwierdzić, że do umorzenia aktywów doszło w sta-nie niekonstytucyjności. Do momen-tu wydania orzeczenia przez TK stan niekonstytucyjności jest traktowany jedynie jako przesłanka materialno-prawna orzeczenia sądu konstytucyj-nego2. Na interesujące nas pytanie, czy Trybunał Konstytucyjne może od-wrócić skutki ustawy, które zaszły, nie ma prostej odpowiedzi. Z jednej stro-ny dominuje pogląd, że utrata mocy obowiązującej nie oznacza unieważ-

nienia wcześniej istniejącego stanu prawnego3, a akty zastosowania prawa w sposób niezgodny z Konstytu-cją (orzeczenia, decyzje administracyjne) wymagają uchylenia zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, w trybie przewidzianym we właściwych przepisach prawa (np. wznowienie postępowania). Z drugiej strony, Trybunał może zobowiązać ustawodawcę do uchylenia skutków ustawy przez wprowadzenie zmian do porządku praw-nego, gdyż w przeciwnym razie nadrzędna rola Konsty-

tucji w systemie prawa stałaby się iluzoryczna.

Biorąc pod uwagę nader skromny zakres zaskarżenia we wniosku RPO trudno nie podjąć refleksji, czy Trybunał Konstytucyjny po połączeniu spraw z wniosku Prezyden-ta RP oraz Rzecznika Praw Obywatelskich nie włączyłby także do rozpoznania obywa-telskiej skargi konstytucyjnej, gdyba takowa wpłynęła. Zgod-nie z art. 46 ustawy o Trybuna-

le Konstytucyjnym skarga taka może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewi-dziana. Z punktu widzenia członków OFE spór o środ-ki umorzone 3 lutego 2014 r. z nabyciem równowarto-ści zapisów na koncie ubezpieczonego w ZUS nie może być zaliczany do sporów z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 kpc. Umorzenie aktywów OFE nie jest związane ze stosunkiem człon-ka OFE wobec OFE, a sama regulacja umorzenia ak-tywów OFE nie przewiduje żadnej procedury kontroli sądowej, które określałyby choć zręby uprzedniej dro-gi ochrony praw członków OFE. Dlatego też ochrona członka OFE przed takim działaniem może polegać je-dynie na wystąpieniu ze skargą bezpośrednio do Trybu-nału Konstytucyjnego.

2 Por. M.Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, z.3, s.43 M.Safian, jw., s.17.

Ochrona członka OFE przed umorzeniem aktywów może polegać jedynie na wystąpieniu ze skargą bezpośrednio do Trybunału Konstytucyjnego.