Konstytucyjna regulacja ustroju finansów publicznych a pozycja ...

download Konstytucyjna regulacja ustroju finansów publicznych a pozycja ...

of 16

  • date post

    11-Jan-2017
  • Category

    Documents

  • view

    217
  • download

    0

Embed Size (px)

Transcript of Konstytucyjna regulacja ustroju finansów publicznych a pozycja ...

  • Ryszard Mojak

    Konstytucyjna regulacja ustrojufinansw publicznych a pozycjaustrojowa parlamentu i rzdu wzakresie gospodarki finansowejpastwaStudia Iuridica Lublinensia 1, 45-59

    2003

  • Artykuy Studia luridica Lublinensia 1, 2003

    RYSZARD MOJAK

    Konstytucyjna regulacja ustroju finansw publicznych a pozycja ustrojowa parlamentu i rzdu w zakresie gospodarki finansowej pastwa The constitutional regulation of public finances and the Parliament and govern-ment system in the financial economy of the state

    Finanse publiczne j ich rola w gospodarce publicznej wspczesnych pastw

    1.

    Problematyka finansw publicznych ma doniose znaczenie dla funk-cjonowania wspczesnych pastw. Finanse publiczne w swojej isto-cie zwizane s z mechanizmem podziau dochodu narodowego po-przez gromadzenie, a nastpnie rozdzielanie zebranych rodkw finanso-wych, czyli dokonywanie wydatkw przez podmioty publiczne na realizacj rnych celw i zada o charakterze publicznym.1 Finanse publiczne s za-tem cile powizane z instytucj pastwa, zwaszcza dwa wymiary tego po-wizania maj zasadnicze znaczenie.

    Po pierwsze, o zakresie finansw publicznych przesdza rola pastwa ja-ko podmiotu finansw publicznych. Pozycja pastwa jako suwerennego bytu

    1 Pojcie finansw publicznych jest definiowane i opisywane niemale we wszystkich pod-rcznikach finansw i prawa finansowego. Spotykamy tam definicje finansw publicznych, lecz take ujcie finansw publicznych jako prawn regulacj funkcjonowania finansw pu-blicznych. Por. N. Gajl, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1980, s. 9-14; P. M. Gaudement, Finanse publiczne, Warszawa 1990, s. 27; C. Kosikowski, E. Rukowskl, Finanse i prawo finan-sowe, Warszawa 1994, s. 4; T. Dbowska-Romanowska, Oglna charakterystyka finansw publicz-nych i prawa finansowego, [w:] Prawo finansowe, pod red. W. Wjtowicz, Warszawa 1996, s. 20-21, a take S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, wyd. II, Warszawa 1999, s. 88-89.

  • 46 Ryszard Mojak

    politycznego czyni go podmiotem finansw publicznych o charakterze pier-wotnym i samoistnym. Finanse publiczne tworzone s na podstawie wadz-twa finansowego pastwa.2 Wszystkie inne podmioty finansw publicznych uzyskuj taki status wycznie z nadania i woli wadzy pastwowej, ze wzgldu na wypenianie przez te podmioty funkcji publicznych w ramach systemu ustrojowego pastwa.

    Po drugie, finanse publiczne s powizane z rozlicznymi przejawami dziaalnoci publicznej pastwa, a ich analiza jest dokonywana z punktu wi-dzenia roli, jak one speniaj w polityce pastwa. Rozszerzenie si sfery dziaania pastwa, a szerzej caej gospodarki publicznej we wspczesnych pastwach, niezalenie od ustroju polityczno-gospodarczego poszczeglnych pastw, sprawia, e zmienia si dotychczasowa, historycznie uksztatowana tre i zakres, a take rola finansw publicznych w pastwie.

    Wspczenie rola finansw publicznych systematycznie wzrasta, zwasz-cza w pastwach o rozwinitej gospodarce rynkowej i o wysokim poziomie rozwoju gospodarczego, czego wyrazem jest wzrastajcy udzia wydatkw publicznych w stosunku do dochodu narodowego, ekonomicznie mierzony udziaem w produkcie krajowym brutto.3

    W literaturze generalnie podkrela si szczeglne znaczenie finansw pu-blicznych w ksztatowaniu wiadcze socjalnych pastwa oraz dla rozwoju stosunkw polityczno-ustrojowych.4

    Oznacza to, e istnieje nierozerwalny i wieloaspektowy zwizek pomi-dzy instytucj pastwa a finansami publicznymi. W dziaalnoci publicznej pastwa finanse publiczne s narzdziem realizacji zada pastwa i peni suebn rol w stosunku do niego. Najbardziej oczywista zaleno i cisy zwizek midzy tymi dwoma kategoriami sprowadza si do tego, e bez fi-nansw publicznych przewaajca cz sektora publicznego, obejmujcego rzeczow dziaalno publiczn pastwa, w ogle nie mogaby funkcjonowa (obrona narodowa, porzdek publiczny i bezpieczestwo wewntrzne, admi-nistracja, edukacja, ochrona zdrowia itp.), jak te pastwo nie mogoby wy-penia zada opiekuczo-socjalnych (renty, emerytury, zasiki dla bezro-botnych, zasiki rodzinne, zasiki z tytuu opieki socjalnej itp.).

    2 Pojcie wadztwa finansowego wywodzi si z doktryny francuskiej (pouvoir financier). Wspczenie w polskiej doktrynie prawa zastpuje si tym pojciem znane w Polsce wcze-niej wsze znaczenie pojcia jurysdykcji podatkowej - wadztwa podatkowego (taxpower). Zob. P. M. Gaudement, op. cit., s. 31; T. Dbowska-Romanowska, op. cit., s. 31.

    3 W teorii finansw publicznych zjawisko wzrostu operacji publicznymi zasobami pieni-nymi (wydatkw publicznych) zostao opisane tzw. prawem Wagnera. Szerzej na ten temat zob. P. M. Gaudement, op. cit., s. 85-94. Interesujce dane statystyczne przytacza w litera-turze polskiej J. Kaleta. Zob. J. Kaleta, Finanse publiczne i centralny bank pastwa w projekcie Konstytucji RP, [w:] Konstytucyjna regulacja ustroju spoeczno-gospodarczego i finansw publicznych, pod red. G. Kryszenia i E. Zwierzchowskiego, Biaystok 1996, s. 7.

    4 Zob. A. Komar, Konstytucyjne okrelenie ustroju finansw pastwa, Pastwo i Prawo" 1994, nr 7-8, s. 94; a take C. Kosikowski, E. Rukowski, op. cit., s. 12.

  • Konstytucyjna regulacja ustroju finansw publicznych... ^^

    2. W Polsce, w cigu ostatnich lat, zauwaa si wyrany wzrost znaczenia fi-

    nansw publicznych w dziaalnoci finansowej pastwa. Wzrost ten pozostaje w zwizku z procesami transformacji ustroju politycznego i systemu ekono-micznego pastwa w latach dziewidziesitych.5 Wprowadzenie do systemu politycznoustrojowego pastwa demokratycznych mechanizmw sprawowa-nia wadzy pastwowej, a take powrt do gospodarki rynkowej, wymagao przywrcenia w praktyce dziaalnoci finansowej pastwa nalenej rangi fi-nansom publicznym. Zakres i struktura finansw publicznych w Polsce rw-nie podlegay w tym okresie procesom transformacji. Zwikszajca si rola rynku w realizacji procesw gospodarczych i spoecznych (przy jednoczes-nym zmniejszeniu si instrumentw nakazowych w gospodarce) oraz prywa-tyzacja gospodarki sprawiy, e zakres finansw publicznych, ich struktura i rola ulegy zasadniczym zmianom. Z jednej strony zakres przedmiotowy finansw publicznych jest mniejszy, z drugiej za zwiksza si zakres i rola interwencyjnych wydatkw budetowych oraz redystrybucji rodkw bude-towych do gospodarki prywatnej. Zasadnicza zmiana roli finansw publicz-nych polega na tym, e pastwo oddziauje na gospodark nie instrumentami administracyjno-nakazowymi, ale poprzez wydatki budetowe, a take regu-lacj dochodw podmiotw gospodarczych za porednictwem systemu po-datkowego.6

    W literaturze fachowej prognozuje si, e rola finansw publicznych w procesie funkcjonowania naszego pastwa bdzie w przyszoci wzrastaa, przy czym proces ten wie si take z politycznymi i ekonomicznymi as-pektami integracji Polski z Uni Europejsk.7

    Zasadnicza reorientacja roli finansw publicznych w Polsce w cigu ostatnich lat wie si naturalnie ze szczeglnym charakterem powizania funkcji finansw publicznych z pastwem - dziaajcym w warunkach wsp-czesnej gospodarki rynkowej - w ktrym mechanizm sprawowania wadzy

    5 Procesy transformacji systemu polityczno-ustrojowego oraz systemu ekonomiczno-gospodarczego w Polsce byy opisywane i analizowane w licznych opracowaniach. Bibliografia literatury przedmiotu jest w tej mierze bardzo bogata. Zob. m.in.. R. Chruciak, T. Modawa, K. A. Wojtaszczyk, E. Zieliski, Polski system polityczny w okresie transformacji, Warszawa 1995; Ewolucja polskiego systemu politycznego po 1999 roku w wietle komparatystycznej teorii polityki, pod red. A. Antoszewskiego, Wrocaw 1994; Konstytucja czy przeom? Dylematy transformacji ustrojo-wej., pod red. W. Jakbika, Warszawa 1994; Zmierzch socjalizmu pastwowego. Szkice z socjologii ekonomicznej, pod red. W. Morawskiego, Warszawa 1994.

    6 Zob. C. Kosikowski, E Rukowski, op. cit., s. 15-16; A. Majchrzycka-Guzowska, Finanse i prawo finansowe, wyd. III, Warszawa 1997, s. 12-13. Take w literaturze ekonomicznej zwra-ca si uwag, e zmiany systemu finansowego pastwa w Polsce w ostatnich latach ewoluowa-y wyranie w kierunku systemu finansw publicznych waciwych gospodarce rynkowej. Zob. S. Owsiak, op. cit., s. 11.

    7 Por. J. Kaleta, op. cit., s. 7, a take L. Kolarska-Bobiska, Dokoczona transformacja: inte-gracja z Uni Europejsk, [w:J Polska eurodebata, pod red. L. Kolarskiej-Bobiskiej, Warszawa 1999, s. 373 i n.

  • Ryszard Mojak

    pastwowej oparty jest na reguach systemu demokratycznego. W konsek-wencji tych uwarunkowa wzrasta ekonomiczne i polityczne znaczenie fi-nansw publicznych w pastwie.

    3. W systemie gospodarki rynkowej struktura finansw publicznych

    w oglnym zarysie obejmuje: 1) organizacj finansow pastwa; 2) opraco-wywanie, uchwalanie i wykonywanie budetu oraz kontrol ich wykonania; 3) dochody publiczne, ze szczeglnym uwzgldnieniem podatkw i poy-czek publicznych; 4) wydatki publiczne; 5) organizacj skarbu pastwa; 6) organizacj finansow i operacje finansowe zdecentralizowanych podmiotw sektora publicznego (samorzd terytorialny, banki publiczne, publiczne za-kady ubezpieczeniowe, przedsibiorstwa publiczne).8

    Zasadnicz przesank determinujc rol finansw publicznych w pa-stwie demokratycznym, funkcjonujcym w warunkach gospodarki rynkowej, jest uznanie finansw publicznych jako obiektywnie istniejcej kategorii w systemie ekonomicznym gospodarki rynkowej.9 Podstaw tworzenia sys-temu finansw publicznych w pastwie s reguy ekonomiczne gospodarki rynkowej, a take klarowny system stosunkw wasnociowych. Finanse publiczne w pastwie demokratycznym tworzone s przy zastosowaniu in-strumentw finansowych i fiskalnych, w celu realizacji funkcji pastwa. Nie-zbdnym jednake warunkiem tworzenia funduszy publicznych jest podda-nie ich kontroli spoeczestwa w zakresie gromadzenia i wykorzystania pie-nidzy ze rodkw publicznych. Okoliczno ta determinuje bezporednio midzy innymi rozwizania prawnoustrojowe w zakresie procedur budeto-wych.

    Inn istotn cech roli finansw publicznych we w