PRAWO FINANSOW

E Tom I Finanse Publiczne

Niniejsza publikacja jest kontynuacją dobrze znanej już pozycji „Prawo finanso-we”. Jest to IV wydanie książki, uzupełnione, poprawione i odnowione. Nowym rozwiązaniem jest podział książki na dwa odrębne tomy, co ułatwia poruszanie się po tematyce finansów publicznych oraz prawa podatkowego.

W tomie I omówione zostały podstawy krajowego i unijnego systemu finansów publicznych: zagadnienia związane z budżetem państwa i budżetami samorządo-wymi – procedurą ich uchwalania, możliwościami zmiany i przesunięć pomię-dzy poszczególnymi pozycjami w tych budżetach, jak również kwestie związane z formami budżetowania brutto i netto oraz dyscypliną i odpowiedzialnością bu-dżetową. Poruszono w nim także tematykę związaną z funduszami unijnymi, m.in. dotyczącą rozwoju regionalnego, sposobów i procedur jego finansowania, poli-tyki spójności oraz zasad jej realizowania. Szczegółowo przedstawiono fundusze strukturalne i  Fundusz Spójności, jak również politykę rozwoju. Zagadnieniem, któremu poświęcono dużo uwagi, jest publiczne prawo bankowe. Pozycja ta za-wiera wiele praktycznych przykładów, tabel i  schematów, odsyła też do krajo-wych i unijnych dokumentów programowych.

W tomie II natomiast w obszerny sposób przedstawione zostały zagadnienia kra-jowego i międzynarodowego prawa podatkowego.

Książka ta przeznaczona jest dla studentów wydziałów prawa, administracji, za-rządzania, ekonomii, podyplomowych studiów samorządowych, podatkowych, jak również dla pracowników naczelnych i  centralnych organów administracji publicznej oraz organów jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie osoby zainteresowane problematyką finansów publicznych w  ujęciu prawnym znajdą w niej coś dla siebie.

Autorzy publikacji są pracownikami naukowymi w Katedrze Prawa Finansowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

„Oficyna Prawa Polskiego”Wydawnictwo WiPul. Łotewska 9aWarszawa 03-918www.oficynaprawapolskiego.pl

cena 57 zł

UOG

25

PRAWO FINANSOWEFinanse Publiczne

Tom I

Michał Bitner Elżbieta Chojna-Duch

Marek GrzybowskiElżbieta Kornberger-Sokołowska

Maria Supera-Markowska

PRAWO FINANSOWE

Finanse PubliczneTom I

Dr Michał Bitner Prof. dr hab. Elżbieta Chojna-Duch

Doc. dr Marek GrzybowskiProf. dr hab. Elżbieta Kornberger-Sokołowska

Dr Maria Supera-Markowska

Finanse Publiczne. Prawo Finansowe2

Poszczególne rozdziały opracowali:Prof. dr hab. Elżbieta Chojna-Duch: I, IIIProf. dr hab. Elżbieta Kornberger-Sokołowska: II, IVDoc. dr Marek Grzybowski: VIIDr Michał Bitner: VDr Maria Supera-Markowska: VI

Redaktor Naczelny Wydawnictw Książkowych i Czasopism: Beata Chanowska-DymlangRedaktor prowadzący: Agnieszka Gryczka

Korekta ZespółSkład, łamanie, projekt okładki: Ireneusz Gawliński

Koordynator produkcji: Mariusz Jezierski

Copyright by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka Sp. z o.o. Warszawa 2011Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub frag-mentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione.

ISBN 978-83-269-1119-4

Wydawca: Sylwia Krawczyk„Oficyna Prawa Polskiego”Wydawnictwo Wiedza i Praktyka Sp. z o.o.Ul. Łotewska 9a, 03-918 Warszawa

Dystrybucja:Tel. (22) 518 29 29Faks.: (22) 617 60 10e-mail: cok@wip.pl

Podstawy systemu finansów publicznych 3

SPIS TREŚCI

Wykaz skrótów......................................................................................................................................... 9

Rozdział IPODSTAWY SYSTEMU FINANSÓW PUBLICZNYCHElżbieta Chojna-Duch .............................................................................................................................. 111. Pojęcie i zakres finansów publicznych ............................................................................................. 112. System finansów publicznych i prawa finansowego ...................................................................... 143. Źródła prawa finansowego ................................................................................................................ 174. Pojęcie skarbu państwa ...................................................................................................................... 205. Funkcje finansów publicznych ......................................................................................................... 256. Sektor finansów publicznych ............................................................................................................ 297. Środki finansowe na cele publiczne ................................................................................................. 548. Polityka finansowa wobec globalnego kryzysu ekonomicznego ................................................. 69Literatura .............................................................................................................................................. 76

ROZDZIAŁ IIBUDŻET PAŃSTWAElżbieta Kornberger-Sokołowska ............................................................................................................. 771. Geneza i pojęcie budżetu publicznego ............................................................................................ 772. Zasady budżetowe .............................................................................................................................. 82 2.1. Pojęcie zasad budżetowych. Charakterystyka ......................................................................... 83 2.2. Podstawowe zasady budżetowe ................................................................................................. 83 2.3. Pozostałe zasady budżetowe ...................................................................................................... 873. Konstytucyjne uwarunkowania dotyczące budżetu państwa ....................................................... 884. Budżet państwa a ustawa budżetowa ............................................................................................... 925. Klasyfikacja budżetowa ..................................................................................................................... 94 5.1. Pojęcie i funkcje klasyfikacji budżetowej ................................................................................. 94 5.2. Podziałki klasyfikacyjne ............................................................................................................. 95 5.3. Zadaniowe ujęcie budżetu państwa .......................................................................................... 956. Procedura planowania i uchwalania budżetu państwa ................................................................. 99 6.1. Planowanie budżetu państwa .................................................................................................... 99 6.2. Uchwalanie budżetu państwa .................................................................................................... 1017. Zasady wykonywania budżetu państwa .......................................................................................... 102 7.1. Podmioty wykonujące budżet państwa .................................................................................... 102 7.2. Harmonogram realizacji budżetu państwa ............................................................................. 104 7.3. Istota wykonywania budżetu państwa ..................................................................................... 104

4 Spis treści

7.4. Zmiany w budżecie państwa w trakcie jego wykonywania ................................................... 1058. Kontrola wykonania budżetu państwa ............................................................................................ 108 8.1. Kontrola Najwyżej Izby Kontroli i Sejmu ................................................................................ 108 8.2. Kontrola Ministra Finansów oraz dysponentów budżetowych ............................................ 109 8.3. Audyt wewnętrzny w sektorze finansów publicznych............................................................ 110 8.4. Kontrola zarządcza ..................................................................................................................... 111 8.5. Sprawozdawczość i rachunkowość budżetowa ....................................................................... 1129. Zasady budżetowe .............................................................................................................................. 11310. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych .......................................... 119Literatura ......................................................................................................................................... 123

Rozdział IIIDŁUG PUBLICZNY I DEFICYT SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCHElżbieta Chojna-Duch .............................................................................................................................. 1241. Dług publiczny i deficyt sektora finansów publicznych jako zjawisko ekonomiczne ............... 124 1.1. Ewolucja zjawiska i jego ocena w nauce .................................................................................. 124 1.2. Pojęcie i rodzaje długu publicznego ......................................................................................... 129 1.3. Pojęcie i rodzaje deficytu sektora publicznego oraz deficytu budżetowego ........................ 1362. Dług publiczny i deficyt sektora finansów publicznych jako zjawisko prawne ......................... 139 2.1. Źródła prawa polskiego .............................................................................................................. 139 2.2. Źródła prawa wspólnotowego ................................................................................................... 1473. Zarządzanie długiem sektora finansów publicznych..................................................................... 1524. Finansowanie deficytu i długu jednostek samorządu terytorialnego ......................................... 158 4.1. Zasady ogólne .............................................................................................................................. 158 4.2. Ograniczenia dostępu jednostek samorządu terytorialnego do rynku kapitałowego ....... 159 4.2.1. Ograniczenia swobody kształtowania instrumentów finansowych .................................. 159 4.2.2. Ograniczenia swobody zadłużenia ........................................................................................ 160 4.2.3. Ograniczenia swobody uchwalania budżetów z deficytem ................................................ 161 4.3. Źródła finansowania (obsługi) zadłużenia publicznego jednostek samorządu terytorialnego ..................................................................................................................................... 1615. Poręczenia i gwarancje w gospodarce budżetowej ........................................................................ 165 5.1. Pojęcie poręczeń i gwarancji skarbowych ............................................................................... 165 5.2. Zasady udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa w prawie polskim ...................... 167Literatura ......................................................................................................................................... 170

Rozdział IVFINANSE JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGOElżbieta Kornberger-Sokołowska ............................................................................................................. 1711. Pojęcie decentralizacji finansów publicznych ................................................................................ 1712. Budżety jednostek samorządu terytorialnego oraz wieloletnia prognoza finansowa ............... 173 2.1. Budżet i uchwała budżetowa ..................................................................................................... 173 2.2. Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego ............................... 1773. Prawa podmiotowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki finansowej wynikające z regulacji ponadustawowych ...................................................................................... 178

5Spis treści

4. Zasady systemu finansów sektora samorządowego ....................................................................... 1805. Dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego ............................................................ 187 5.1. Dochody własne jednostek samorządu terytorialnego .......................................................... 188 5.2. Subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego ................................................. 191 5.3. Dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego ...................................................... 1966. Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego ............................................................. 1997. Procedura planowania i uchwalania budżetu w jednostkach samorządu terytorialnego ........ 2018. Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego ....................................................... 203 8.1. Zagadnienia ogólne .................................................................................................................... 203 8.2. Dokonywanie zmian w budżecie .............................................................................................. 204 8.3. Bankowa obsługa budżetu ......................................................................................................... 205 8.4. Zatwierdzanie wykonania budżetu ........................................................................................... 2069. Władztwo podatkowe gmin .............................................................................................................. 20610. Kontrola, audyt i nadzór w jednostkach samorządu terytorialnego ........................................... 209 10.1. Wewnętrzny nadzór i wewnętrzna kontrola finansowa....................................................... 209 10.2. Nadzór i kontrola zewnętrzna ................................................................................................. 211 10.3. Kontrola NIK wobec jednostek samorządu terytorialnego................................................. 213 10.4. Audyt wewnętrzny .................................................................................................................... 213

Rozdział VFINANSE PUBLICZNE UNII EUROPEJSKIEJMichał Bitner ......................................................................................................................................... 2151. Źródła prawa budżetowego UE ........................................................................................................ 2152. Ramy finansowe wspólnoty .............................................................................................................. 2163. Budżet i zasady budżetowe ............................................................................................................... 2204. Procedura budżetowa ........................................................................................................................ 2255. Dochody budżetu UE ........................................................................................................................ 228Literatura ......................................................................................................................................... 232

Rozdział VIFINANSOWANIE ROZWOJU REGIONALNEGOMaria Supera-Markowska ........................................................................................................................ 2331. Rozwój regionalny – podstawowe pojęcia ...................................................................................... 2332. Cele i zasady polityki spójności UE ................................................................................................. 2383. Fundusze strukturalne i fundusz spójności – charakterystyka, podział środków, dokumenty programowe ................................................................................................................... 2434. Krajowe instrumenty realizacji polityki spójności ........................................................................ 248 4.1 krajowe dokumenty programowe ............................................................................................. 248 4.2. Krajowe instytucje zaangażowane we wdrażanie funduszy strukturalnych i fundusz spójności ............................................................................................................................ 252 4.3. Ujęcie środków z funduszy strukturalnych i funduszu spójności w polskim systemie finansów publicznych ........................................................................................................................ 254 4.4. Pozostałe kwestie dotyczące funduszy strukturalnych i funduszu spójności regulowane przepisami ustawy o finansach publicznych ................................................................................... 258

6 Spis treści

4.5. Procedury odwoławcze związane z wdrażaniem funduszy strukturalnych i funduszu spójności .......................................................................................................................... 2615. Polityka rozwoju ................................................................................................................................. 263Literatura .............................................................................................................................................. 266

Rozdział VIIPUBLICZNE PRAWO BANKOWEMarek Grzybowski..................................................................................................................................... 2671. Zakres i źródła prawa bankowego ................................................................................................... 2672. Prawo walutowe i dewizowe ............................................................................................................. 2723. Charakterystyka banku i działalności bankowej............................................................................ 275 3.1. Definicja banku i jego istota ....................................................................................................... 275 3.2. Zakres działalności banku. Monopol bankowy ...................................................................... 277 3.3. Bank krajowy a instytucja kredytowa i bank zagraniczny ..................................................... 280 3.4. Instytucja finansowa ................................................................................................................... 281 3.5. Rodzaje banków .......................................................................................................................... 282 3.6. Zasady i tryb tworzenia banków ............................................................................................... 283 3.7. Ograniczenia obrotu akcjami banków ..................................................................................... 287 3.8. Podejmowanie działalności bankowej przez instytucje kredytowe i banki zagraniczne na terytorium Polski .............................................................................................. 291 3.8.1. Podejmowanie działalności przez instytucje kredytowe .............................................. 291 3.8.2. Podejmowanie działalności bankowej w Polsce przez bank zagraniczny .................. 293 3.9. Podjęcie lub zwiększenie skali działalności bankowej w wyniku transakcji restrukturyzacyjnych ................................................................................................................... 293 3.10. Szczególny sposób tworzenia banku krajowego przez instytucje kredytowe ................... 294 3.11. Przedstawicielstwo instytucji kredytowej lub banku zagranicznego ................................. 2954. Narodowy Bank Polski ...................................................................................................................... 296 4.1. Funkcje banku centralnego ........................................................................................................ 296 4.2. Niezależność banku centralnego ............................................................................................... 297 4.3. Organy NBP ................................................................................................................................ 299 4.4. Cele i zadania NBP ..................................................................................................................... 301 4.4.1. Kredyt refinansowy ........................................................................................................... 303 4.4.2. Rezerwy obowiązkowe ...................................................................................................... 303 4.4.3. Operacje otwartego rynku ............................................................................................... 304 4.4.4. Stopy procentowe .............................................................................................................. 3065. Europejski system banków centralnych .......................................................................................... 307 5.1. Cele i zadania ESBC ................................................................................................................... 307 5.2. Organy EBC ................................................................................................................................. 309 5.3. Rola NBP w Europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej ................................................... 3106. Nadzór bankowy w Polsce ................................................................................................................ 312 6.1. Pojęcie nadzoru bankowego i jego funkcje ............................................................................. 312 6.2. Komisja Nadzoru Bankowego ................................................................................................... 314 6.3. Cele nadzoru bankowego ........................................................................................................... 314 6.4. Spór o model nadzoru nad rynkiem finansowym .................................................................. 316

7Spis treści

6.5. Podstawy prawne nadzoru finansowego w Polsce .................................................................. 317 6.6. Komisja Nadzoru Finansowego ................................................................................................ 320 6.7. Europejski System Nadzoru Bankowego ................................................................................. 3217. Bankowy fundusz gwarancyjny........................................................................................................ 324 7.1. Zadania Bankowego Funduszu Gwarancyjnego ..................................................................... 324 7.2. Organy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego ...................................................................... 325 7.3. Gwarantowanie depozytów ....................................................................................................... 326 7.3.1. Zakres podmiotowy obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów..................... 326 7.3.2. Zakres przedmiotowy obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów.................. 327 7.3.3. Źródła finansowania działalności gwarancyjnej.................................................................. 330 7.3.4. Sposób przeprowadzania wypłat i systemy wykorzystywane do pozyskiwania informacji oraz przeprowadzania obliczeń należności deponentów .......................................... 332 7.4. Działalność pomocowa .............................................................................................................. 335 7.4.1. Przeznaczenie i formy działalności pomocowej .................................................................. 335 7.4.2. Źródła finansowania działalności pomocowej ..................................................................... 336 7.5. Monitorowanie rozwoju sytuacji finansowej banków ............................................................ 337Literatura ......................................................................................................................................... 338

BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................... 339

Podstawy systemu finansów publicznych 9

Wykaz skrótów:

AAR − Annual Activity ReportABB − Activity Based BudgetingAMP − Annual Management ProgrammeAPS − Annual Policy StrategyBFG – Bankowy Fundusz GwarancyjnyBGK – Bank Gospodarstwa KrajowegoCLWP − Commission Legislative and Work ProgrammeDNB – dochód narodowy bruttoEBA − Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority)EBC – Europejski Bank CentralnyEFS – Europejski Fundusz SpołecznyEFSF – Europejski Fundusz Stabilizacji FinansowejEIOPA − Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych ProgramówEKSL − Europejska Karta Samorządu Lokalnego EKSR – Europejska Karta Samorządu Regionalnego Emerytalnych (European Insuraance

and Occupational Pnssions Authority)ERM II – Exchange Rate Mechanism IIESA − European System of Integrated Economic Accounts ESBC – Europejski System Banków CentralnychESMA − Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (European Securities

and Markets Authority)ESRB − Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board)fośg − fundusze ochrony środków gwarantowanychGNI − prognozowany dochód narodowy bruttoGNP − odpis od dochodu narodowego bruttoj.s.t. − jednostki samorządu terytorialnegok.s.h. − Ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037 ze zm.)KNB – Komisja Nadzoru BankowegoKNF – Komisja Nadzoru FinansowegoKNF − Komisja Nadzoru FinansowegoKonstytucja RP − Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78,

poz. 483 ze zm.)KSF − Komitet Stabilności FinansowejNBP – Narodowy Bank PolskiNFZ – Narodowy Fundusz ZdrowiaNIK – Najwyższa Izba KontroliNSRO – Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienianufp − Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.)o.p. − Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. − Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60)

10 Wykaz skrótów

OFE – Otwarte Fundusze EmerytalnePDB − preliminary draft budgetPKB – produkt krajowy bruttopr. bank. − Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz.U. z 2002 r. nr 72, poz. 665 ze zm.)RAL – wydatki reste a liquiderRIO – Regionalna Izba ObrachunkowaRPP – Rada Polityki PieniężnejRPP – Rada Polityki Pieniężnejsufp − Ustawa z 20 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm.)SWW – Strategiczne Wytyczne WspólnotyTFUE − Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej TK – Trybunał Konstytucyjnyu. nad. ryn. fin. − Ustawa z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. nr 157,

poz. 1119 ze zm.)UGW – Unia Walutowa i Gospodarczaustawa o BFG − Ustawa z 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 2009 r.

nr 84, poz. 711 ze zm.)ustawa o NBP − Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2005 r. nr 1, poz. 2

ze zm.)uzppr − Ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r.

nr 84, poz. 712 ze zm.)WPF − wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnegoWPFP – Wieloletni Plan Finansowy PaństwaWSA – Wojewódzki Sąd AdministracyjnyZOZ – Zakład Opieki Zdrowotnej

Podstawy systemu finansów publicznych 11

Rozdział I

PODSTAWY SYSTEMU FINANSÓWPUBLICZNYCHElżbieta Chojna-Duch

1. POJĘCIE I ZAKRES FINANSÓW PUBLICZNYCH

Pojęcie „finanse” pojawiło się wraz z rozwojem gospodarki pieniężnej i pań-stwa. Finire (łac. kończyć) oznaczało orzeczenia sądu kończące spory o zapłatę należności pieniężnych, a następnie – te należności.

Rozwój finansów publicznych jest związany z  rozwojem państwa i  potrzeb publicznych. Towarzyszył początkom rozwoju państwowości i  gospodarki pie-niężnej. W poszczególnych ustrojach, w kolejnych okresach historycznych i for-macjach społeczno-politycznych finanse publiczne pełniły różną rolę i  miały różny zakres. Pierwotne świadczenia naturalne (osobowe i rzeczowe) zastąpiono świadczeniami pieniężnymi − były one początkowo dobrowolne, uiszczane rów-nież w postaci ekwiwalentu, np. bydła (pecus), zastępującego pieniądz (pecunia), następnie uzyskały charakter świadczeń przymusowych. W formach demokra-tycznych państwa świadczenia na jego rzecz wynikały z obowiązku prawnego.

Współcześnie pojęcie „finanse publiczne” występuje w większości języków świata. Potocznie oznacza ono publiczne środki pieniężne i  posługiwanie się nimi. Związane jest z gospodarką i polityką państwa. W literaturze finanse pub-liczne są określane różnorodnie – najczęściej jako:

– zasoby publicznych środków finansowych,– transfery, operacje środkami finansowymi, zjawiska i procesy pieniężne,– gospodarka publicznymi środkami finansowymi (działalność finansowa),– pieniężna forma podziału produktu narodowego (lub krajowego) brutto,– proces gromadzenia i rozdziału (redystrybucji) zasobów pieniężnych,– stosunki społeczne powstające w  związku z  gromadzeniem i  wydatkowa-

niem środków pieniężnych.

Finanse Publiczne. Prawo Finansowe12

Finanse publiczne są  obiektywną, złożoną kategorią ekonomiczną i  poli-tyczną. Ich cechą jest to, iż mają charakter:

1) dynamiczny – procesy gromadzenia dochodów i przychodów oraz doko-nywania wydatków i  rozchodów, czyli gospodarowania środkami pieniężnymi na cele publiczne, zachodzą stale, nieustannie, a środki pieniężne są ciągle w ru-chu;

2) dwustronny – z jednej strony ma miejsce pobieranie (gromadzenie, czer-panie, uzyskiwanie) dochodów, a także przychodów (wpływów, wpłat), z drugiej zaś – rozdysponowanie, podział na różne potrzeby społeczne za pośrednictwem pieniądza, czyli dokonywanie wydatków oraz rozchodów (wypłat).

Pojęcie finansów publicznych nie jest definiowane w prawie. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP1)) pojęcie to stanowi tytuł roz-działu X. Również w kolejnych ustawach o finansach publicznych nie występuje definicja tego pojęcia. Ustawa ta  określa jedynie zakres finansów publicznych. Są  to  różne procesy związane z  gromadzeniem i  rozdysponowaniem środków publicznych, czyli gospodarką finansową albo gospodarką środkami publiczny-mi, służące zaspokajaniu potrzeb publicznych.

W toku gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi zachodzą wie-lorakie, częstotliwe i nieustanne, zawsze o dwustronnym charakterze, publiczne operacje finansowe (procesy, transfery, czynności, przelewy, przenoszenia), któ-re można zaliczyć do jednego z następujących rodzajów tych operacji:

– gromadzenia dochodów i przychodów,– dokonywania wydatków,– zarządzania przepływami przychodów i rozchodów,– zarządzania długiem publicznym, w  tym finansowania deficytów budże-

tów podmiotów sektora publicznego i zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne.

Uzupełniają je operacje mające charakter wstępny (przygotowawczy) lub pod-sumowujący, merytoryczny albo formalny bądź techniczny, jak np. przygotowa-nie analiz ekonomicznych i wyznaczeń strategicznych, założeń programowych, politycznych, prawa, planów wykonawczych, prowadzenie ewidencji, sprawo-zdawczości, rachunkowości, kontroli, audytu i nadzoru wykonań, egzekucji fi-nansowej czy obsługi finansowej. Są one określane wspólnym szerokim pojęciem „zarządzanie środkami publicznymi”.

W związku z rozbudowaniem relacji finansowych z Unią Europejską do pub-licznych krajowych operacji finansowych należą także rozliczenia (wzajemne transfery środków) z budżetem Unii Europejskiej oraz wspólnotowe operacje fi-nansowe prowadzone przez organy Unii Europejskiej.

1) Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.).

Podstawy systemu finansów publicznych 13

Artykuł 3 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.2)) stanowi, iż finan-se publiczne obejmują następujące procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem:

1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych,2) wydatkowanie środków publicznych,3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,5) zarządzanie środkami publicznymi,6) zarządzanie długiem publicznym,7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.Wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego.

Finanse publiczne odróżnia się od finansów prywatnych. Finanse publiczne w państwach demokratycznych mają następujące cechy:

– są  tworzone w  drodze aktu władztwa państwa lub innych organów pub-licznych mających mandat wyborców (legitymizowanych bezpośrednio lub pośrednio w procesie wyborczym);

– ich wielkości i  strukturę, jako publicznych środków pieniężnych, ustalają i kontrolują organy stanowiące władzy publicznej (przede wszystkim parla-mentarne) lub – z ich upoważnienia – inne podmioty publiczne;

– organy publiczne, dysponujące środkami finansowymi są  wyposażone w środki przymusu prawnego podmiotu publicznego (państwa lub samo-rządu terytorialnego) podporządkowania; nie są  to więc instrumenty do-browolne;

– metody wykorzystywane przy zarządzaniu publicznymi środkami finanso-wymi są właściwe trybowi politycznemu i procedurom administracyjnym, a nie metodom rynkowym związanym ze stosunkami umownymi, mający-mi cechę równorzędności uprawnień;

– są skierowane na realizację interesu publicznego (społecznego) i jego ochro-nę, zaspokajanie zbiorowych potrzeb społecznych, a nie na maksymaliza-cję zysku; ochrona tego interesu następuje z urzędu w formie zastosowania władztwa (przymusu) państwowego;

– podstawowym dążeniem publicznej działalności finansowej powinno być utrzymanie równowagi finansowej w skali państwa (wspólnoty terytorial-nej) oraz wartości pieniądza;

– rozmiarami swymi, co  do  zasady, przewyższają zasoby i  środki pieniężne podmiotów prywatnych, choć w coraz większym stopniu globalne, wielo-narodowe korporacje dysponują kapitałami o  stabilniejszym charakterze i większych rozmiarach.

2) Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240).

PRAWO FINANSOW

E Tom I Finanse Publiczne

Niniejsza publikacja jest kontynuacją dobrze znanej już pozycji „Prawo finanso-we”. Jest to IV wydanie książki, uzupełnione, poprawione i odnowione. Nowym rozwiązaniem jest podział książki na dwa odrębne tomy, co ułatwia poruszanie się po tematyce finansów publicznych oraz prawa podatkowego.

W tomie I omówione zostały podstawy krajowego i unijnego systemu finansów publicznych: zagadnienia związane z budżetem państwa i budżetami samorządo-wymi – procedurą ich uchwalania, możliwościami zmiany i przesunięć pomię-dzy poszczególnymi pozycjami w tych budżetach, jak również kwestie związane z formami budżetowania brutto i netto oraz dyscypliną i odpowiedzialnością bu-dżetową. Poruszono w nim także tematykę związaną z funduszami unijnymi, m.in. dotyczącą rozwoju regionalnego, sposobów i procedur jego finansowania, poli-tyki spójności oraz zasad jej realizowania. Szczegółowo przedstawiono fundusze strukturalne i  Fundusz Spójności, jak również politykę rozwoju. Zagadnieniem, któremu poświęcono dużo uwagi, jest publiczne prawo bankowe. Pozycja ta za-wiera wiele praktycznych przykładów, tabel i  schematów, odsyła też do krajo-wych i unijnych dokumentów programowych.

W tomie II natomiast w obszerny sposób przedstawione zostały zagadnienia kra-jowego i międzynarodowego prawa podatkowego.

Książka ta przeznaczona jest dla studentów wydziałów prawa, administracji, za-rządzania, ekonomii, podyplomowych studiów samorządowych, podatkowych, jak również dla pracowników naczelnych i  centralnych organów administracji publicznej oraz organów jednostek samorządu terytorialnego. Wszystkie osoby zainteresowane problematyką finansów publicznych w  ujęciu prawnym znajdą w niej coś dla siebie.

Autorzy publikacji są pracownikami naukowymi w Katedrze Prawa Finansowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

„Oficyna Prawa Polskiego”Wydawnictwo WiPul. Łotewska 9aWarszawa 03-918www.oficynaprawapolskiego.pl

cena 57 zł

UOG

25

PRAWO FINANSOWEFinanse Publiczne

Tom I

Michał Bitner Elżbieta Chojna-Duch

Marek GrzybowskiElżbieta Kornberger-Sokołowska

Maria Supera-Markowska