Strona 1 |

1. WPROWADZENIE

Administracja publiczna odzwierciedla

instytucjonalne podstawy sposobu, w jaki zarządzane jest państwo1. Odpowiada na

potrzeby społeczeństwa i funkcjonuje w oparciu o struktury organizacyjne,

procesy, role, zależności, polityki i programy. Kształtuje zrównoważony

dobrobyt gospodarczy2, spójność

społeczną i dobrostan człowieka3. Wpływa na zaufanie społeczne i na warunki

kreowania wartości publicznej4.

Instytucje odgrywają podstawową rolę w tworzeniu odpowiednich zachęt,

zmniejszaniu niepewności i umożliwianiu

długotrwałego dobrobytu. Słabości w funkcjonowaniu administracji publicznej

mogą prowadzić do powstania zasadniczych przeszkód w funkcjonowaniu

jednolitego rynku, w inwestycjach na

1 Holmberg S., Rothstein B., Good

Government: The Relevance of Political Science, Edward Elgar Publishing, 2012. 2 Kaufmann, D. Kraay, Zoido-Lobatón,

Governance Matters, Policy Research Working Paper 2196. 3 Hallerod B., Rothstein B., Nandy S., Daoud

A., Bad governance and poor children: a comparative analysis of government efficiency and severe child deprivation in 68 low- and middle-income countries, World Development,

sierpień 2013; 48:19-31. 4 Wartość publiczna stanowi wartość, która jest podzielana przez wszystkich członków

społeczeństwa: obywateli, przedsiębiorstwa, organizacje i grupy nieformalne. Stanowi wynik wszystkich decyzji związanych z alokacją zasobów, podejmowanych przez wszystkie

zainteresowane strony w społeczeństwie jako całości.

szczeblu regionalnym i lokalnym5 oraz w innowacjach.

Niektóre państwa UE konsekwentnie podejmują świadome działania, aby

poprawić wydajność swojej administracji; inne powinny ponownie przeanalizować

elementy swoich systemów administracyjnych. Bieżące tempo zmian

społecznych, technologicznych i

gospodarczych wymaga, aby wszystkie organy administracji publicznej

dostosowały się do nowych realiów.

UE wspiera działania w tym zakresie, zapewniając finansowanie, normy i

narzędzia techniczne, analizy, partnerską

wymianę, wytyczne i pomoc techniczną (zob. załącznik 1).

W niniejszym zestawieniu informacji

przedstawiono aspekty horyzontalne funkcjonowania administracji

publicznej. Przeanalizowano osiągane

wyniki i postępy w zakresie odpowiedzialności, kształtowania polityki,

struktur i procesów, zasobów ludzkich i świadczenia usług. Związane z tym

aspekty zarządzania, w tym dotyczące stabilności finansów publicznych, korupcji,

efektywnych systemów wymiaru sprawiedliwości oraz systemów

podatkowych i administracji podatkowej

5 Komitet Regionów, Wyniki internetowych

konsultacji KR-u dotyczących przeszkód w

inwestycjach na szczeblu lokalnym i regionalnym [Results of the CoR online consultation on obstacles to investments at local and regional level], Sekretariat Komisji

Polityki Gospodarczej (Komisji ECON), Bruksela, wrzesień 2016.

EUROPEJSKI SEMESTR – ZESTAWIENIE INFORMACJI TEMATYCZNYCH

JAKOŚĆ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Strona 2 |

omówiono w oddzielnych zestawieniach informacji.

2. GŁÓWNE WYZWANIA

2.1. Osiągnięcia i ograniczenia

ostatnio podjętych reform

W ciągu ostatnich dwudziestu lat trwania

reform w państwach członkowskich

dokonano pewnej poprawy opłacalności i wydajności administracji publicznej. W

ogólnym ujęciu instytucje stały się

bardziej otwarte i przejrzyste oraz zwiększyły dostęp do swoich usług i ich

jakość. Niemniej jednak zaufanie obywateli do władz publicznych, spójność

społeczna i atrakcyjność sektora publicznego jako pracodawcy uległy

pogorszeniu.

Wykres 1 – Osiągnięcia wynikające z podjętych reform6

Źródło: Hammerschmid i in.7

Wystarczająca poprawa pracy w

partnerstwie i w sieciach nie nastąpiła.

Przyczyny tych zmiennych postępów nie poddają się łatwo analizie, ponieważ

znaczenie systemowej oceny wyników reform jest zwykle niedoceniane i

wykazuje ona w związku z tym

ograniczony charakter8. Ponadto analizy porównawcze między państwami,

6 W skali od 1 = znaczne pogorszenie do 7 = znaczna poprawa. 7 Hammerschmid, Gerhard i in., Trends and

Impact of Public Administration Reforms in

Europe: Views and Experiences from Senior Public Sector Executives, COCOPS European

Policy Brief, 2013. 8 Hammerschmid, Gerhard (red.) i in., Public Administration Reforms in Europe – The View from the Top, Elgar, 2016.

dziedzinami polityki i organizacjami administracyjnymi pod względem

doświadczeń w zakresie reform i

związanych z nimi sukcesów są rzadko

dostępne9.

Wiele inicjatyw w zakresie reform w Europie skupia się na zmianie formalnych

struktur i procedur. Są to często inicjatywy

odgórne, które odzwierciedlają logikę polityczną i budżetową, zaniedbując

czasami rozwój ludzkiego potencjału, ponowną analizę funkcjonowania władz

publicznych czy zmianę kultury administracyjnej. Osoby zarządzające w

administracji publicznej często doświadczają niskiego poziomu autonomii.

9 Peters, B. G., Pierre, J., Two Roads to Nowhere: Appraising 30 Years of Public Administration Research, Governance, 30, 2017, 11–16.

1 2 3 4 5 6 7

Spójność społeczna

Zaufanie obywateli do władz publicznych

Ograniczenie biurokracji wewnętrznej / ograniczenie formalności…

Udział i zaangażowanie obywateli

Spójność i koordynacja polityki

Atrakcyjność sektora publicznego jako pracodawcy

Motywacja personelu i nastawienie wobec pracy

Skuteczność polityki

Równy dostęp do usług

Innowacje

Przejrzystość zewnętrzna i otwartość

Etyczne zachowanie wśród urzędników publicznych

Koszty i wydajność

Sprawiedliwe traktowanie obywateli

Jakość usług

Strona 3 |

Instytucje rzadko zachęca się do zwiększania wewnętrznego potencjału

refleksyjnego, uczenia się na

niepowodzeniach i wprowadzania innowacji. W wielu państwach długotrwały

i intensywny sformalizowany proces restrukturyzacji doprowadził do ogólnego

zmęczenia reformami.

Państwa członkowskie, które przystąpiły do UE po 2004 r., przeprowadziły istotne

reformy administracyjne w ramach swoich

przygotowań do członkostwa w UE. Reformy miały na celu modernizację

kształtowania polityki, poprawę skutecznej koordynacji oraz stworzenie opartej na

osiągnięciach służby publicznej zdolnej do przyciągania i zatrzymywania dobrze

wykwalifikowanego personelu.

Kilka lat po przystąpieniu w wielu

państwach wytracono jednak impet10. Pod wieloma względami zmiany

administracyjne pozostawały niepewne i fragmentaryczne. Ich zrównoważony

charakter był często zagrożony z powodu braku zgody politycznej w kwestiach

merytorycznych i w odniesieniu do

kierunku zmian, braku skutecznych działań w celu wyeliminowania

występującego upolitycznienia oraz słabości i niestabilności głównych instytucji

publicznych. Z powodu braku profesjonalnego, bezpartyjnego ścisłego

kierownictwa zarządzającego modernizacją liczne zmiany prawne miały charakter

fasadowy i nie wiązały się z żadnymi

sposobami pracy11.

2.2. Zdolności wykonawcze

Wskaźniki zrównoważonego rządzenia

(Sustainable Governance Indicators)12 dotyczą zdolności rządów do realizacji

10 Meyer-Sahling, Jan-Hinrik, The Sustainability of Civil Service Reform in Central and Eastern Europe Five Years after Accession,

SIGMA Paper No 44. OECD, Paryż, 2009. 11 Verheijen, Tony, Administrative Capacity in the New EU Member States: The Limits of

Innovation?, World Bank Working Paper

No 115, Waszyngton, 2007. 12 Wskaźniki zrównoważonego rządzenia (SGI)

opracowane przez Fundację Bertelsmanna pozwalają ocenić takie aspekty jak wydajność polityki, demokracja i rządzenie w 41 państwach UE i OECD (Bertelsmann, 2017).

rozsądnej polityki oraz obejmują kompetencje partycypacyjne i nadzorcze

podmiotów społecznych. Wskazują na

istnienie dużych różnic w UE w zakresie zdolności wykonawczych i

odpowiedzialności. Znaczna liczba państw nadal niezwykle rzadko wykorzystuje w

praktyce swoje formalne ustalenia w celu tworzenia lepszej polityki.

Planowanie strategiczne i koordynacja są

na najniższym poziomie w Grecji, na

Cyprze i na Węgrzech. Aspekty te są najlepiej włączone do procesu politycznego

w Danii, Finlandii i Zjednoczonym Królestwie. W znacznej liczbie państw

wykorzystanie podstawy naukowej w rozwoju polityki jest nadal ograniczone, a

jakość dokonywanych ocen skutków regulacji (RIA) wymaga znacznej poprawy.

Większe zaangażowanie społeczeństwa

obywatelskiego i środowisk naukowych w rozwój i ocenę polityki może podnieść

jakość polityki w Grecji, na Węgrzech i w Rumunii.

W sumie w ramach ogólnego wskaźnika

rządzenia (overall governance index) 14

państw członkowskich UE wykazuje tendencję spadkową (Estonia, Chorwacja,

Łotwa, Litwa, Luksemburg, Węgry, Niderlandy, Polska, Portugalia, Słowenia,

Słowacja, Finlandia, Szwecja). Tylko trzy państwa (Włochy, Cypr i Malta) wykazują

znaczniejszą poprawę zdolności wykonawczych (ponad 0,5 punktu

procentowego) w ostatnich 4 latach,

odkąd zaczęto stosować te wskaźniki.

2.3. Rozwój potencjału pracowników w administracji publicznej

Administracja publiczna jest największym sektorem UE. Pracuje w niej około 75 mln

osób, tzn. około 25% siły roboczej. Wydatki publiczne stanowią prawie 50%

PKB.

W niedawnych badaniach13 wykazano, że po spadku w 2012 r. (do 7% w Grecji i 4,7% w Zjednoczonym Królestwie)

całkowity poziom zatrudnienia w

administracji publicznej w państwach członkowskich wrócił do poziomu sprzed

13 OECD, Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paryż, 2017.

Strona 4 |

kryzysu. W niektórych państwach dokonano redukcji zatrudnienia (3,5% na

Łotwie, 3,6% w Niderlandach), natomiast

w innych zwiększono liczbę osób

zatrudnionych w administracji publicznej nawet o 2 punkty procentowe (Republika

Czeska, Estonia, Węgry, Słowenia). Z dostępnych danych wynika, że instytucje

administracji centralnej i instytucje poniżej szczebla centralnego zasadniczo podzieliły

się obciążeniami związanymi ze zmianą

poziomów zatrudnienia. Istnieje szereg wyjątków, chociaż w niektórych

przypadkach wynikają one z reorganizacji świadczenia usług w obrębie

poszczególnych poziomów administracji publicznej.

Starzenie się urzędników służby cywilnej stanowi największe zagrożenie dla

instytucji publicznych w UE. W niektórych państwach (Belgia, Hiszpania, Włochy) nawet 45% urzędników służby cywilnej

przejdzie na emeryturę w najbliższych 15 latach. Budzi to poważne obawy co do

zdolności długoterminowych, stabilności instytucjonalnej i jakości usług14.

Należy zastosować skuteczne strategie przyciągania talentów, zapewniania

transferu wiedzy i oferowania rozwoju karier.

Zatrudnianie osób protegowanych stanowi

główny problem w niektórych systemach

krajowych i może przeszkodzić we wszelkich racjonalnych działaniach na

rzecz budowy lepszej administracji publicznej15. Upolitycznienie i brak

merytokratycznego zatrudniania urzędników prowadzą do korupcji w

administracji publicznej i osłabiają wydajność16.

14 Baltic Institute of Social Sciences i inl., The Study on the Future Role and Development of

the Public Administration', Ryga, 2015. 15 Kopecky, Petr i in. (red.), Party Patronage and Party Government in European

Democracies, Oxford: Oxford University Press,

2012. 16 Meyer-Sahling, Jan-Hinrik, Sass Mikkelsen

Kim, Civil Service Laws, Merit, Politicization, and Corruption: The Perspective of Public Officials from Five East European Countries, Public Administration, 2016.

Zmniejszenie wydatków publicznych w czasie kryzysu wpłynęło na koszty

związane z zatrudnieniem i inwestycje w

szkolenia w ramach administracji publicznej17. Wynagrodzenie urzędników

wyższego szczebla jest średnio 2,6 razy niższe niż wynagrodzenie kierowników

administracyjnych wyższego szczebla. Największa przepaść między

wynagrodzeniem urzędników najwyższego szczebla a kierownikami wyższego

szczebla występuje we Włoszech, natomiast w Grecji, na Łotwie i Słowenii

różnica ta jest najmniejsza18. Ogólnie

ujmując, w administracji publicznej doszło do wzrostu intensywności pracy i poziomu

stresu. Nie doszło natomiast do zauważalnego wzrostu liczby nieetycznych

zachowań.

17 OECD, Engaging Public Employees for a High-Performing Civil Service, OECD

Publishing, Paryż, 2016. 18 Zastosowano definicje OECD. „Urzędnicy najwyższego szczebla” są urzędnikami niższymi

rangą niż ministrowie czy sekretarze stanu.

„Kierownicy wyższego szczebla” są urzędnikami niższymi rangą niż urzędnicy najwyższego

szczebla. Do grupy „specjalistów wyższego szczebla” zalicza się analityków polityki i pozostałych urzędników zajmujących się rozwojem polityki i programów.

Strona 5 |

Chociaż większość polityk w zakresie zasobów ludzkich skupia się na

wydajności, rozwojowi potencjału

pracowników nie zawsze przyznaje się to samo znaczenie. Zarządzanie procesami

wygrywa z zarządzaniem ludźmi. W niektórych państwach z Europy Środkowo-

Wschodniej podejścia przyjęte na szczeblu centralnym i poniżej szczebla centralnego

są niespójne19. Z uwagi na kluczową rolę instytucji poniżej szczebla centralnego w

świadczeniu usług (a w niektórych przypadkach w tworzeniu przepisów)

lepsza koordynacja na wszystkich

szczeblach administracji publicznej pomoże zaspokoić potrzebę zatrudniania

wykwalifikowanych i wysoko wydajnych pracowników służby cywilnej.

2.4. Jakość usług publicznych

Jak wynika z niedawnego badania20, jakość usług publicznych danego państwa

odpowiada poziomowi zaufania do administracji publicznej, łatwości

prowadzenia działalności gospodarczej i dobrostanowi społecznemu. Jest ona

również dobrym sposobem oceny ogólnego

funkcjonowania państwa.

Na wykresie 2 przedstawiono znaczne różnice w sposobie postrzegania usług

publicznych w UE.

19 Komisja Europejska, Przegląd systemów

administracji publicznej w państwach członkowskich UE [Overview of public

administrations in EU Member States], w przygotowaniu. 20 Zob. Portal Otwartych Danych, Standard Eurobarometer 85, 2016, zbiór danych A.

Strona 6 |

Wykres 2 – Postrzegana jakość usług publicznych

Na wykresie 2 przedstawiono znaczne różnice w sposobie postrzegania usług publicznych w UE.

2.5. Internetowe świadczenie usług

Dobrze zaprojektowane usługi administracji

elektronicznej posiadają potencjał do poprawy jakości i skuteczności świadczenia

usług publicznych.

Wykres 3 – Wydajność administracji elektronicznej

Źródło: Komisja Europejska, 2016.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

NL FI SE AT DK BE CZ LT HU PL PT CY RO IT

Poziom świadczenia usług publicznych (maj 2016)

Nie wiem

Zły („bardzo zły” lub „raczej zły”)

Dobry („bardzo dobry” lub „raczej dobry”)

> 75%

50–75%

< 50%

Brak dostępnych danych

Malta Cypr

Strona 7 |

W sprawozdaniu z badania porównawczego administracji

elektronicznej z 2017 r. podkreślono

jednak znaczne różnice w wydajności administracji elektronicznej w Europie.

Państwa o najwyższej wydajności obejmują kraje nordyckie, państwa

bałtyckie, państwa Półwyspu Iberyjskiego, Niemcy, Maltę, Niderlandy i Austrię.

Najniższa wydajność występuje w państwach z Europy Południowo-

Wschodniej. Wydajność mierzy się jako średnią wyników uzyskanych dla

4 najważniejszych wartości odniesienia:

koncentracja na użytkowniku, przejrzystość, mobilność transgraniczna,

kluczowe narzędzia.

W odniesieniu do priorytetów nowego Planu działania na rzecz administracji

elektronicznej, którego celem jest

kształtowanie nowych inicjatyw z uwzględnieniem siedmiu poniższych zasad,

w sprawozdaniu z badania porównawczego administracji elektronicznej wykazano, że

internetowe usługi publiczne poprawiły się w nierównym stopniu:

„Domyślnie cyfrowy charakter”: obowiązkowe usługi elektroniczne dla

biznesu są powszechną praktyką w wielu państwach (w połowie państw UE

obowiązkowa jest co najmniej jedna usługa internetowa) oraz wzrosła liczba

usług skierowanych do studentów (w 11 z 34 państw). Inaczej jest jednak w

pozostałej części UE (4 z 34 państw).

W państwach członkowskich, w których

usługi internetowe są najbardziej rozwinięte, kanał internetowy jest kanałem domyślnym w przypadku nawet 43% usług

dla obywateli. Niemniej jednak 48%

obywateli UE, którzy muszą skorzystać z usług publicznych, nadal nie jest w stanie

wykorzystać kanału internetowego, gdyż główną barierą jest dla nich brak

umiejętności.

„Zasada jednorazowości”: ponowne

wykorzystanie informacji wzrosło jedynie nieznacznie, o 1 punkt procentowy, przy

czym informacje są obecnie ponownie wykorzystywane w połowie usług publicznych. Zautomatyzowano 10% usług

koniecznych podczas podejmowania działalności gospodarczej, poziom ten jest

jednak znacznie niższy w przypadku usług dla obywateli. Stosowanie przestarzałego

oprogramowania znacznie utrudnia

modernizację usług administracji elektronicznej i hamuje pełne wdrożenie

„zasady jednorazowości”.

„Powszechność i dostępność”: prawie wszyscy obywatele UE mają możliwość

dostępu do internetu. Zastosowanie urządzeń mobilnych w celu uzyskania

dostępu do internetu w ostatnich pięciu

latach znacznie wzrosło: obecnie co druga publiczna strona internetowa jest

„przyjazna dla urządzeń mobilnych”.

„Domyślna transgraniczność”: zgodnie ze wskaźnikiem mobilności

przedsiębiorstw transgraniczne

świadczenie usług jest na niskim poziomie: 17% usług koniecznych dla

przedsiębiorców w celu podjęcia

działalności gospodarczej (lub informacji na temat tych usług) jest niedostępnych z

zagranicy. Z kolei przedsiębiorcy rozpoczynający działalność gospodarczą

we własnym państwie spotykają się z tym problemem w mniej niż 1% przypadków.

Najpowszechniejsze bariery obejmują kwestie językowe, brak informacji na

stronie internetowej oraz konieczność

fizycznego spotkania w celu świadczenia usługi.

„Domyślna interoperacyjność”: wyniki

wskazują, że interoperacyjność w UE prawdopodobnie powoli się poprawia:

obecnie dokument elektroniczny

wystawiony za granicą jest przyjmowany tylko w 31% przypadków, natomiast

identyfikację elektroniczną można wykorzystać tylko w 22% przypadków.

„Niezawodność i bezpieczeństwo”:

większość obywateli UE uważa, że ma pewną kontrolę nad informacjami

umieszczanymi w internecie (możliwość zarządzania danymi osobowymi w ramach

internetowych usług publicznych), ale większość z nich jest też zdania, że nie ma całkowitej kontroli (średnio tylko 15%

respondentów). W niektórych państwach dochodzi do paradoksu dotyczącego

danych osobowych – obywatele uważają,

że mają kontrolę nad swoimi danymi osobowymi, podczas gdy w rzeczywistości

Strona 8 |

administracja publiczna zapewnia tylko ograniczoną przejrzystość. W niektórych

państwach obserwuje się także zjawisko

przeciwne.

Dzięki identyfikacji elektronicznej można dokonać jednoznacznej

identyfikacji danej osoby oraz świadczyć usługę na rzecz osoby, która jest do tego

uprawniona. Prawie wszystkie państwa członkowskie ustanowiły lub są na etapie

ustanawiania krajowych programów w

zakresie identyfikacji elektronicznej. Brak wspólnej podstawy prawnej uniemożliwia

jednak państwom członkowskim uznawanie i przyjmowanie środków

identyfikacji elektronicznej wydanych w innych państwach członkowskich.

Poprawiła się przejrzystość w zakresie zadań i wydajności systemów administracji

publicznej, procesu świadczenia usług i przetwarzanych danych osobowych.

Chociaż wydaje się, że przejrzystość jest w kręgu zainteresowań większości systemów

administracji publicznej, wyniki są różne i nie wskazują na spójne wdrażanie tej

zasady: podczas gdy niektóre państwa

członkowskie dokonały znacznych postępów, inne pozostają w tyle.

2.6. Otwarte dane

Publikacja „otwartych danych”21 i określenie zasad ich ponownego

wykorzystywania niosą ze sobą podwójną korzyść. Dzięki temu wzrasta przejrzystość

i odpowiedzialność oraz wspierane jest świadczenie innowacyjnych usług

internetowych przez podmioty prywatne22. Ponadto otwarte dane mogą służyć

wspieraniu badań i aktywności

obywatelskiej, prowadząc do lepszego wykorzystania podstawy naukowej w

kształtowaniu polityki.

21 Za pomocą wskaźnika „otwartych danych” mierzy się stopień ponownego

wykorzystywania informacji sektora publicznego w UE (wskaźnik w zakresie od 0 do 700). Zob. Komisja Europejska, Tablica

wyników informacji europejskiego sektora

publicznego [European Public Sector Information Scoreboard], 2014. 22 Komisja Europejska, Komunikat o budowaniu europejskiej gospodarki opartej na danych [Communication on Building a European Data Economy], 2017.

Wykres 4 – Otwarte dane

Źródło: Komisja Europejska, 2016.

Przegląd gotowości państw członkowskich do otwierania danych i dojrzałości portali

wskazuje, że państwa muszą zwiększyć świadomość (polityczną) w zakresie

otwartych danych, poprawić automatyzację procesów na swoich

portalach w celu zwiększenia użyteczności danych i możliwości ich ponownego

wykorzystania oraz organizować większą

liczbę wydarzeń i szkoleń w celu wsparcia inicjatyw zarówno lokalnych, jak i

krajowych23.

23 Komisja Europejska, Europejski Portal Danych, Przegląd aktualnej sytuacji w Europie [Insights into the European State of Play], 2016.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

Gotowość do otwierania danych Dojrzałość portali Dojrzałość otwartych danych

Strona 9 |

2.7. Administracja publiczna w czasach konsolidacji budżetowej

Z powodu kryzysu finansowego wzrosła presja budżetowa na administrację

publiczną i sektor publiczny, czyniąc z zarządzania budżetem główny punkt

reform sektora publicznego. Reakcje na kryzys były różnorodne i zależały w dużym

stopniu od czynników właściwych dla danego państwa i czynników

kontekstowych. Chociaż można

argumentować, że należy raczej dokonywać ukierunkowanych cięć niż

stosować uniwersalne podejście, wiele państw członkowskich zdecydowało się na

proporcjonalne cięcia.

Strona 10 |

2.8. Administracja publiczna i wyzwania społeczne

Rola administracji publicznej polega na przewidywaniu i proaktywnym

rozwiązywaniu wyzwań społecznych, aby zredukować skutki wstrząsów dla

obywateli i przedsiębiorstw. Niemniej jednak na samą administrację publiczną

oddziałują główne tendencje zewnętrzne24, które przedstawiono w załączniku 2.

Brak jest bezpośrednich rozwiązań, które można zastosować w obliczu tych

tendencji. Przyszłe organizacje publiczne powinny: być zorientowane na realizację

misji, opierać się na innowacjach, działać w perspektywie długoterminowej, być

zdecentralizowane, działać w sieciach i być

gotowe do podejmowania ryzyka25. Przewidywanie przemian może pomóc

osobom zarządzającym w administracji publicznej wyposażyć swoje instytucje w

konieczne zdolności, umiejętności, wiedzę i struktury.

3. NARZĘDZIA POLITYCZNE MAJĄCE NA CELU SPROSTANIE WYZWANIOM

3.1. Warunki lepszego zarządzania

publicznego

Administracja publiczna stanowi część

szerszych ram zarządzania publicznego26. Przy projektowaniu i realizacji reform

administracyjnych27 należy zatem uwzględnić kontekst polityczny.

W niniejszej sekcji przeanalizowano możliwości państw członkowskich w

zakresie budowy administracji publicznej o lepszej jakości. Pięć poniższych

powiązanych ze sobą wymiarów ma

24 Pollitt Christopher, Advanced Introduction to Public Management and Administration, Edward Elgar Publishing, 2016. 25 Mazzucato Mariana, Mission-Oriented Innovation Policy, IIPP Working Paper 2017-1. 26 Pollitt, Christopher, Bouckaert, Geert, Public

Management Reform: A Comparative Analysis,

3. wyd., Oxford University Press, 2011. 27 Przegląd narzędzi do politycznej analizy

gospodarki – zob.: Mcloughlin, C., Political Economy Analysis: Topic Guide (2. wyd.), GSDRC, University of Birmingham, Zjednoczone Królestwo, 2014.

znaczenie dla wszystkich sektorów i polityk publicznych28:

Wyniki i odpowiedzialność

Struktury i procesy instytucjonalne

Służba cywilna i zarządzanie zasobami

ludzkimi

Opracowanie i realizacja polityki

Świadczenie usług

3.2. Wyniki i odpowiedzialność

Ponieważ złożoność współczesnego społeczeństwa i oczekiwania co do

wyników uzyskiwanych przez administrację publiczną gwałtownie rosną,

podejścia transakcyjne29 dominujące w

administracji publicznej należy zastąpić przez myślenie systemowe30. Kluczowym

elementem takiego podejścia jest odpowiedzialność administracji publicznej

w oparciu o merytokrację31, przejrzystość i zaangażowanie obywateli. Władze

publiczne powinny lepiej wykorzystywać wiedzę, opinie, inicjatywy i uczciwość

swoich pracowników, aby kreować większą

wartość publiczną32.

28 Powiązany z tymi kwestiami i mający duże znaczenie aspekt zarządzania finansami publicznymi omówiono w oddzielnym zestawieniu informacji. 29 Morieux, Yves, Tollman, Peter, Six Simple Rules: How to Manage Complexity without Getting Complicated, Harvard Business Review

Press, 2014. 30 OECD, Systems Approaches to Public Sector Challenges: Working with Change', OECD

Publishing, Paryż, 2017. 31 Podejście do mierzenia poziomu merytokracji – zob. Charron, Nicholas i in., Measuring meritocracy in the public sector in

Europe, A New National and Sub-National Indicator, working paper series, the Quality of Government Institute, University of

Gothenburg, 2015. 32 Podejście stanowiące część tzw. ram nowej syntezy (New Synthesis framework) – zob.:

Bourgon, Jocelyne, A New Synthesis of Public Administration: Serving in the 21th Century, School of Policy Studies, Queen's University, 2011.

Strona 11 |

3.3. Struktury i procesy instytucjonalne

Struktura instytucjonalna państwa obejmuje zazwyczaj wiele różnych

organizacji w formie ministerstw, agencji i innych władz publicznych, które działają

na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym. Jakość interakcji między tymi

organami znacznie wpływa na wydajność lub brak wydajności państwa.

Do poprawy całości systemu mogłyby przyczynić się następujące możliwości:

poprawa produktywności

systemowej poprzez poprawę jakości

zależności i współpracy;

wzmocnienie wielopoziomowego systemu rządzenia, w tym

wykorzystanie mapowania funkcjonalnego i przeglądów, aby doprecyzować zadania i

ograniczyć nakładanie się;

zagwarantowanie, aby

uprawnienia/zadania były dopasowane do zasobów dostępnych na

każdym szczeblu administracji;

wsparcie publicznej współpracy

międzygminnej, w tym łączenie zasobów i tworzenie sieci między

szczeblami administracji publicznej i w ich obrębie;

udoskonalenie i uproszczenie procesów oraz wsparcie koncepcji i

praktyki interoperacyjności między szczeblami administracji publicznej i w ich

obrębie;

stosowanie całościowo

zaprojektowanych rozwiązań informatycznych umożliwiających

przekształcenie interakcji i komunikacji wewnątrz- i międzyinstytucjonalnej oraz

poprawę wydajności administracji publicznej.

Nie istnieje uniwersalne podejście do organizacji sektora publicznego. Należy

przyjąć zróżnicowane podejście uwzględniające koszty i korzyści

projektowania połączeń różnych stylów rządzenia i zarządzania nimi w celu

uzyskania pożądanych wyników i optymalnej alokacji zasobów w oparciu o

różne potrzeby33. Tradycyjne hierarchie coraz częściej zastępuje się nowymi

formami organizacji, ponownie kładąc

nacisk na tzw. zdolność współpracy. Tzw. sieciowa administracja publiczna

opiera się na współpracy i koordynacji w obrębie administracji publicznej oraz w

odniesieniu do

33 Meuleman, Louis, Public Management and

the Metagovernance of Hierarchies, Networks and Markets – The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations, Springer, 2008.

Strona 12 |

zainteresowanych stron i podmiotów pośredniczących. W przypadku różnych

podmiotów administracyjnych oznacza to

zwalczenie „myślenia silosowego”34 przy jednoczesnym współdzieleniu

infrastruktury, procesów, danych, aktywów, wiedzy, zasobów, treści i

narzędzi35.

SOLVIT36 jest przykładem sieci skupiającej organy państw członkowskich

UE. Sieć może pomóc przy rozwiązywaniu

problemów administracyjnych związanych z zamieszkiwaniem lub prowadzeniem

działalności w innym państwie UE. Powodzenie takich sieci wymaga

aktywnego udziału państw członkowskich oraz zdolności do terminowego

uzyskiwania wyników oczekiwanych przez obywateli i przedsiębiorstwa.

Jednocześnie bezrefleksyjne łączenie zasobów podmiotów instytucjonalnych

może prowadzić do zniknięcia struktur formalnych, których istnienie może być

konieczne, aby zapewnić skuteczność i odpowiedzialność37.

Tak jak konieczne jest zrównoważenie hierarchii i współpracy w obrębie struktur

organizacyjnych, tak samo decentralizację polityczną,

administracyjną i budżetową należy rozpatrywać w stosunku do możliwości

doskonalenia, upraszczania i przynoszenia

pozytywnych efektów skali38.

Aby wielopoziomowy system rządzenia dobrze funkcjonował, należy

jasno określić zadania władz szczebla niższego niż krajowy. Należy zapewnić

zgodność ich uprawnień, zasobów i

zdolności z wykonywanymi przez nie zadaniami. Podział terytorialny powinien

34 Tett, Gillian, The Silo effect, Simon & Schuster, 2015. 35 Komisja Europejska, Wizja usług

publicznych [A Vision for Public Services], 2013. 36 http://ec.europa.eu/solvit/. 37 Niestroy, Ingeborg, Meuleman, Louis,

Teaching Silos to Dance: A Condition to Implement the SDGs, IISD, SDG Knowledge

Hub, 2016. 38 Netivist, Political organisation: centralisation vs decentralisation – which is the best approach?, 2015.

być skuteczny, a granice niepodważalne; należy także jasno uregulować odgórną

ingerencję w autonomię władz szczebla

niższego niż krajowy39.

3.4. Służba cywilna i zarządzanie zasobami ludzkimi

Pracownicy są najważniejszym dobrem organizacji publicznych. W obliczu

starzenia się personelu i rosnącej automatyzacji procesów rutynowych

większy nacisk należy położyć na przewidywanie strategicznych kwestii i

reagowanie na nie. Wymaga to zatrudniania kompetentnej kadry

kierowniczej, która angażuje cały personel. Szczególne możliwości rozwoju

organizacyjnego poprzez zarządzanie

zasobami ludzkimi obejmują:

planowanie siły roboczej w celu poprawy wydajności dzięki odpowiednim

osobom o odpowiednich umiejętnościach w odpowiednim czasie;

przyciąganie nowych pracowników do administracji publicznej dzięki lepszemu

budowaniu marki pracodawcy i zarządzaniu talentami;

umożliwienie mobilności wewnątrz- i międzyinstytucjonalnej w celu dzielenia się

wiedzą ekspercką oraz budowania elastyczności i zdolności reagowania;

należy zachować ostrożność, ponieważ istotne są również stabilność i

wiarygodność;

ułatwienie ewolucji roli kierownika,

który staje się raczej osobą wspomagającą zespół niż go kontrolującą i podejmującą

decyzje; zastosowanie systemów zarządzania jakością w celu

samodoskonalenia;

wspieranie pracy zespołowej i

współpracy oraz zarządzania wiedzą, w tym w sieciach uczenia się i uczenia

międzypokoleniowego;

rekrutację pracowników na podstawie

ich kompetencji, awans i rozwój oparte

39 Buis, Hans, Boex, Jamie, Improving local government performance by strengthening their 5 core capabilities, VNG International, 2015.

Strona 13 |

na kryteriach merytorycznych i zachęcające do ustawicznego uczenia się i

rozwoju;

tworzenie stymulujących miejsc

zatrudnienia oraz zwiększanie zaufania do personelu, aby pobudzić pracowników

do działania i jak najlepiej wykorzystać różnorodność siły roboczej; badanie i

ocena zadowolenia pracowników;

tworzenie szerszych ram zarządzania

wydajnością, aby odzwierciedlić ciągle zmieniającą się rzeczywistość, konieczność

szybkiego działania i odpowiedzialności oraz uzyskane wyniki, a tym samym

znaczenie ustawicznego uczenia się.

Organizacje potrzebują systemów i

narzędzi pozwalających im przekształcać wiedzę milczącą/ukrytą w wiedzę

formalną, którą można się dzielić w danej organizacji. Może to zmniejszyć wrażliwość

organizacji na zmiany personelu i ograniczyć ryzyko utraty wydajności.

Aby poprawić motywację, współpracę i profesjonalizm w administracji publicznej,

należy stosować praktyki w zakresie zasobów ludzkich oparte na informacji

zwrotnej. Niemniej jednak przy braku odpowiedniego zarządzania praktyki takie

mogą wprowadzać podziały, działać

demotywująco i zniechęcać do pracy zespołowej.

Poprawa zarządzania zasobami

ludzkimi w organach publicznych jest w dużym stopniu zależna od kontekstu, a

modele niekoniecznie można przenosić40.

Oczywiste jest jednak, że kwestie wewnętrzne danej organizacji mają

bezpośredni wpływ na jej możliwości i zdolności w zakresie realizacji polityk i

usług.

3.5. Opracowanie i realizacja polityki

Nic nie ma większego znaczenia dla

rozwoju naszych gospodarek i społeczeństw od korzystnych regulacji.

Przez »korzystne« regulacje rozumie się

40 Demmke, Christoph, Doing Better with Less? The future of the Government Workforce, Politics of Public HRM reforms in 32 countries, Peter Lang, 2016.

taki rodzaj regulacji, które pozwalają realizować uzasadnione cele polityki

publicznej w sposób racjonalny pod

względem kosztów; regulacje, które służą poprawie dobrostanu społeczeństwa jako

całości.41

Proces tworzenia polityki przebiega nie tylko w sposób linearny i obejmuje

następujące po sobie etapy, lecz składa się również z wzajemnie połączonych i

zależnych od siebie elementów oraz

informacji zwrotnych. Zawsze należy ocenić, jaki wpływ będą miały decyzje

polityczne, niemniej jest on niemożliwy do przewidzenia w sposób całkowicie

dokładny. Mechanizmy informacji zwrotnej mają zasadnicze znaczenie dla zmiany

kierunku polityki, jeżeli nie pozwala ona osiągnąć założonych celów. Osoby i

podmioty, dla których decyzje polityczne

mają największe znaczenie, w szczególności obywatele i

przedsiębiorstwa, powinny aktywnie uczestniczyć w procesie kształtowania

polityki.

Możliwości w tym zakresie obejmują:

budowanie potencjału analitycznego

i lepszej podstawy naukowej oraz stosowanie analizy danych, podejścia

design thinking i analizy behawioralnej przy kształtowaniu polityki;

angażowanie społeczeństwa obywatelskiego, organizacji

badawczych i zawodowych we współtworzenie i kształtowanie polityki na

wczesnych etapach;

ustanowienie skutecznego centrum

administracji publicznej, które będzie ustalać normy, pośredniczyć w rozwoju

polityk między instytucjami i monitorować ich wdrożenie;

wprowadzenie testów/eksperymentów i

wykorzystanie potencjału refleksyjnego, ciągłe monitorowanie i

wprowadzanie zmian w czasie rzeczywistym (zasada przyjmowania i

dostosowywania);

41 OECD, OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paryż, 2015.

Strona 14 |

zwiększenie przejrzystości i otwartości oraz udostępnianie danych w

celu opracowywania lepszych produktów i

usług.

Zapewnienie właściwego przebiegu procesu i konsultacji w wystarczającym

zakresie prowadzi do szerszej akceptacji decyzji politycznych. Należy unikać

zjawiska policy capture, rozumianego jako nadmierne wykorzystywanie wpływów

przez określone wąskie grupy interesu w

procesie kształtowania polityki.

Myślenie niezależnie od prawodawstwa. Chociaż prawodawstwo

nadal pozostaje dominującym instrumentem politycznym, w niektórych

państwach coraz częściej eksperymentuje

się z analizą behawioralną w celu uzyskania pożądanych wyników polityki42.

Podstawowe wyzwania wykraczają poza

jeden sektor czy jedną organizację. W państwach członkowskich

eksperymentalnie utworzono specjalne

departamenty analityczne, laboratoria polityczne (np. CPB w Niderlandach,

MindLab w Danii czy Nudge Unit w Zjednoczonym Królestwie) oraz grupy

zadaniowe (np. Futures Research w Finlandii czy Smarter Network w

Niderlandach).

Dane ogrywają dużą rolę w tworzeniu

skutecznych i wiarygodnych polityk, ponieważ stanowią one solidną podstawę

naukową, z której można czerpać. Oznacza to gromadzenie i interpretowanie

danych pochodzących z rożnych źródeł i odzwierciedlających różne stanowiska oraz

konfrontowanie ich z przyjętymi z góry

opiniami i bieżącymi praktykami w poszukiwaniu skuteczniejszych rozwiązań

politycznych43. Zasadnicze znaczenie ma dostępność podstawowych danych

statystycznych. Przedstawiciele sektorów

42 OECD, Behavioural insights and new

approaches to policy design – The views from

the field. Podsumowanie seminarium międzynarodowego, Paryż, 2015. 43 Komisja Europejska, Jakość administracji publicznej – Zestaw narzędzi dla praktyków [Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners], 2015.

polityki powinni jasno określić, jakich danych podstawowych potrzebują.

Kolejnym koniecznym warunkiem jest zdolność do realizacji polityk i

wdrażania przepisów. Luki we wdrażaniu, tzn. stopień nieegzekwowania

istniejących przepisów lub brak odpowiedniego monitorowania i karania

niekonsekwentnego ich egzekwowania, stanowią poważne wyzwania dla

wiarygodności danej administracji. Istotne

znaczenie ma jakość niezależnej kontroli i nadzoru społecznego.

System wymiany ekspertów TAIEX

REGIO PEER 2 PEER jest narzędziem łączącym zapotrzebowanie z wiedzą

ekspercką w różnych państwach.

Narzędzie to, stworzone w odpowiedzi na istniejące potrzeby, pozwala zapewniać

bezpośrednią pomoc w formie misji ekspertów, wizyt studyjnych i warsztatów

związanych z konkretnymi zapytaniami władz krajowych lub regionalnych, które

zarządzają europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi.

Innym narzędziem Komisji, które wspomaga dzielenie się wiedzą ekspercką

przez krajowe, regionalne i lokalne organy publiczne odpowiedzialne za wdrażanie

przepisów i polityki UE w zakresie ochrony środowiska, jest TAIEX-EIR P2P.

3.6. Świadczenie usług

Jest to dziedzina, w której polityka bezpośrednio dotyka codziennego życia

obywateli. Bieżące zmiany społeczne,

technologiczne i gospodarcze prowadzą do nowych oczekiwań w zakresie usług

publicznych. Wielu użytkowników oczekuje spersonalizowanych, uproszczonych lub

zautomatyzowanych usług, realizowanych za pośrednictwem preferowanych przez

nich kanałów, coraz częściej mobilnych44.

W związku z tym uwagę można poświęcić

takim możliwościom jak:

44 Komisja Europejska, Sprawozdanie z badania porównawczego administracji elektronicznej [eGovernment Benchmark Report], 2017.

Strona 15 |

zrozumienie potrzeb i oczekiwań obywateli, przedsiębiorstw i innych

organów administracji w zakresie

usług publicznych dzięki zastosowaniu na przykład ankiet, grup dyskusyjnych, badań

typu Tajemniczy Klient, map Customer Journey, analizy sytuacji życiowych oraz

technik opartych na empatii;

realizacja usług w terminie, miejscu i tempie najodpowiedniejszym dla

użytkownika oraz połączenie „domyślnie

cyfrowego charakteru” z możliwością wykorzystania wielu kanałów45;

umożliwienie rejestracji w oparciu o

zasadę jednorazowości oraz udostępnienie punktów kompleksowej

obsługi (automatyczna realizacja usług w

oparciu o uprawnienia), oferowanie wirtualnych chmur usług publicznych,

które pozwalają użytkownikom skomponować własne pakiety usług

elektronicznych, oraz wprowadzenie zasady „domyślnie cyfrowego charakteru”;

przegląd całego portfela usług pod kątem ich nakładania się i aktualności;

wycofywanie usług w sposób

kreatywny i zastępowanie przestarzałych usług, aby uzyskać lepsze wyniki;

w uzasadnionych przypadkach wprowadzanie wspólnych usług

wewnętrznych, aby poprawić skuteczność oraz w szczególności

zwiększyć (wewnętrzną) koncentrację na kliencie;

zachęcanie obywateli i organizacji społeczeństwa obywatelskiego do

wykorzystywania swoich spostrzeżeń jako użytkowników usług w celu tworzenia i

produkcji usług we współpracy z administracją publiczną oraz dzielenia się

własnością, również w ramach ich

wspólnego wdrożenia.

45 The Vanguard Periodical, The Vanguard Method and Digital, 2017.

Interoperacyjność i „domyślna transgraniczność” to zasady, które

mają coraz większe znaczenie dla

kształtowania polityki publicznej z powodu rosnącej cyfryzacji i internacjonalizacji

społeczeństwa.

Wprowadzenie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania może

pomóc zwiększyć bezpieczeństwo i komfort wszelkich działań podejmowanych

za pośrednictwem internetu: przesłanie

deklaracji podatkowej, ubieganie się o miejsce na uniwersytecie zagranicznym,

podjęcie działalności gospodarczej w innym państwie członkowskim, złożenie

oferty w ramach internetowego zaproszenia do ubiegania się o zamówienie

itp.

Zastosowanie strategii „domyślnie

cyfrowego charakteru” na szczeblu UE mogłoby przynieść roczne oszczędności w

wysokości około 10 mld EUR46. Cyfryzacja ma również istotne znaczenie dla

zapewnienia skutecznego i odpowiedzialnego zarządzania budżetami

publicznymi47.

Stosowanie zasady jednorazowości w

UE mogłoby przynieść w skali UE roczne oszczędności w wysokości około 5 mld EUR

netto do 2017 r.48.

Obecnie użytkownicy oczekują od

administracji publicznej również otwartości i przejrzystości oraz możliwości śledzenia

procesów i postępowań administracyjnych, przekazywania informacji zwrotnych

dotyczących jakości świadczonych usług, a także możliwości przyczyniania się do

realizacji usprawnień administracyjnych i

46 Komisja Europejska, Badanie dotyczące

wspólnej produkcji w administracji elektronicznej [Study on collaborative production in eGovernment] (SMART 2010/0075), 2010. 47 Komisja Europejska, Sprawozdanie z badania porównawczego administracji elektronicznej [eGovernment Benchmark

Report], 2017. 48 Komisja Europejska, Badanie dotyczące administracji elektronicznej i zmniejszenia

obciążeń administracyjnych [Study on eGovernment and the Reduction of Administrative Burden] (SMART 2012/0061), 2012.

Strona 16 |

wdrażania nowych pomysłów. Konsultacje należy postrzegać jako kontinuum

obejmujące identyfikację początkowych

potrzeb i oczekiwań, a następnie monitorowanie i ocenę stopnia

zadowolenia z realizacji tych preferencji lub monitorowanie i ocenę zmian, którym

one uległy49.

49 Komisja Europejska, Jakość administracji publicznej – Zestaw narzędzi dla praktyków [Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners], 2015.

Strona 17 |

Udostępnianie informacji sektora publicznego w formie elektronicznej

jest skutecznym sposobem wspierania

przedsiębiorstw wykorzystujących dane, a tym samym ich rozwoju. Oczekuje się, że

osiągnięte dzięki temu korzyści ekonomiczne wyniosą około 40 mld EUR

rocznie50. Wartość bezpośredniego wpływu otwartych danych na gospodarkę UE

oszacowano w 2010 r. na 32 mld EUR, przy czym szacowana roczna stopa wzrostu wynosiła 7%51.

Technologie informacyjno-komunikacyjne i

automatyzacja mają zasadniczy wpływ na

poprawę jakości usług publicznych, nie należy jednak zapominać o możliwych

zagrożeniach:

Nie należy przenosić biurokracji do świata cyfrowego – kwestie

technologiczne nie powinny przysłaniać

podejścia polegającego na zintegrowanym projektowaniu, wykorzystującym

usprawnione procesy, w przeciwnym bowiem razie istnieje raczej ryzyko

przeniesienia biurokracji do świata cyfrowego zamiast możliwości płynnego

świadczenia usług.

Dzielenie się narzędziami, systemami i

usługami oraz ich ponowne wykorzystanie52 – w dziedzinie

technologii informacyjno-komunikacyjnych istnieje znaczna pokusa, by „ponownie

wynajdywać koło”. Wiele projektów w dziedzinie technologii informacyjno-

komunikacyjnych ma zbyt wysokie ceny i

nie spełnia oczekiwań w zakresie wydajności. Wiele sprawdzonych

rozwiązań cyfrowych w zakresie usług publicznych już istnieje i są one łatwo

dostępne w ramach różnych programów

50 Vickery, Graham, Review of recent studies on PSI re-use and related market

developments, 2011. 51 Capgemini Consulting, The Open Data Economy – Unlocking Economic Value by

Opening Government and Public Data, 2013. 52 Deloitte, Study on cloud and service oriented architectures for eGovernment (na zlecenie Komisji Europejskiej), 2011.

UE, np. instrumentu „Łącząc Europę”53 lub ISA poprzez platformę JoinUp54.

Ochrona danych – zasadnicze znaczenie ma to, by zagwarantować pełne

przestrzeganie przepisów dotyczących ochrony danych. W przeciwnym razie

obywatele mogliby stracić zaufanie do administracji publicznej.

Bezpieczeństwo – zagrożenia cybernetyczne są problemem, który

wykracza poza granice państw i który ma negatywny wpływ na naszą gospodarkę,

prawa podstawowe obywateli i społeczeństwo jako całość. Ochrona

danych osobowych, prywatność i poufność stanowią ważne warunki zwiększenia

zaufania do usług cyfrowych i ich

szerszego zastosowania.

3.7. Zarządzanie skuteczną reformą – warunki powodzenia

Kluczowe znaczenie ma sposób, w jaki należy planować i realizować reformy, aby

uzyskać oczekiwane wyniki i korzyści. Ważnym punktem wyjściowym jest

uwzględnienie specyficznego kontekstu, w tym procesu politycznego55. Poniżej

przedstawiono wybrane dalsze przekrojowe porady dotyczące

skutecznych reform56.

Reformy powinny opierać się na ocenach

ex-ante konkretnych okoliczności i dowodów w zakresie kluczowych wyzwań i

niedoborów.

Reformy administracyjne powinny

skupiać się mniej na cięciu kosztów, a bardziej na celach/

wynikach oraz zakładać większy udziału sektora publicznego i osób w nim

zatrudnionych.

Zmiana struktur formalnych i

przepisów jest niewystarczająca, a czasami zbędna.

Należy wspierać potencjał urzędników

publicznych w celu rozwoju ich

53 https://ec.europa.eu/digital-single-

market/en/connecting-europe-facility. 54 https://joinup.ec.europa.eu/. 55 Hammerschmid i in., 2016 56 Hammerschmid i in., 2016.

Strona 18 |

umiejętności i kompetencji na przyszłość. Należy skupiać się na kulturze

administracyjnej oraz realizować średnio- i

długoterminowe plany zmiany umożliwiające powstawanie młodych,

niewielkich, elastycznych organizacji, w których ważne są wartości sektora

publicznego57.

Poziom autonomii kadry kierowniczej i upolitycznienie mogą hamować wdrażanie

reform i ich wpływ;

Należy zwrócić uwagę na intensywność i

tempo reform oraz przeprowadzać je z umiarem!

Należy przyjąć podejście pragmatyczne: oznacza to stosowanie

prostych systemów, które są skuteczne zarówno w przypadku kadry kierowniczej,

jak i pozostałego personelu.

Nie należy podejmować gwałtownych

działań: ważnymi warunkami skutecznych reform są cierpliwość i wytrwałość.

Reform nie należy traktować jak zadania

politycznego lub technicznego – nadrzędne znaczenie mają komunikacja,

poszukiwanie konsensusu i

budowanie zaufania.

Wdrożenie należy oprzeć na ciągłej weryfikacji/ocenie tego, co się

sprawdza, a co nie.

4. BADANIE KRZYŻOWE AKTUALNEJ

SYTUACJI

4.1. Priorytety reform w państwach członkowskich

Jakie są postrzegane priorytety reform administracji publicznej? Jak wynika z

ankiety przeprowadzonej wśród kadry kierowniczej sektora publicznego w

wybranych państwach członkowskich58, usługi cyfrowe i usługi administracji

elektronicznej są wymieniane jako

priorytetowe na równi z lepszą współpracą w sektorze publicznym.

57 Pollitt, Christopher, Geert Bouckaert, A

Comparative Analysis – Into The Age of Austerity, Oxford University Press Oxford, 2017. 58 Hammerschmid i in., 2016.

W następnej kolejności wymieniano rolę przejrzystości. Zmniejszenie liczby

personelu ma nadal duże znaczenie, tak

samo jak poprawa wyników/ rezultatów i ograniczenie formalności

administracyjnych. Wśród priorytetów na znaczeniu w dużym stopniu straciły

prywatyzacja, tworzenie agencji i „zlecanie pracy na zewnątrz”.

Wykres 5 – Priorytety reform w wybranych państwach członkowskich

Źródło: Hammerschmid i in., 2016

0 1 2 3 4 5 6

Administracja cyfrowa lub elektroniczna

Współpraca w sektorze publicznym

Przejrzysta i otwarta administracja…

Zmniejszenie liczby personelu sektora…

Skupianie się na wynikach i rezultatach

Ograniczenie biurokracji wewnętrznej…

Traktowanie użytkowników usług jak…Partnerstwa zewnętrzne i sojusze…

Elastyczne formy zatrudnienia

Łączenie organizacji publicznych

Metody/inicjatywy dotyczące udziału…

Outsourcing

Poszerzanie usług świadczonych przez…

Tworzenie autonomicznych agencji…

Prywatyzacja

Strona 19 |

Skupianie się na „odpowiedzialności opartej na wskaźnikach” przy pomiarze

wydajności jest stopniowo zastępowane

przez skupianie się na „uczeniu się opartym na wskaźnikach”59.

4.2. Inspirujące przykłady reform

administracji publicznej w UE

Poniżej przedstawiono kilka, inspirujących

przykładów sześciu reform, które różnią się ze względu na skalę, zakres, podsektor

i kontekst60. W przykładach tych pokazano sposoby radzenia sobie z wyzwaniami i

możliwościami, o których mowa w poprzednich sekcjach.

Wielowymiarowa reforma administracji publicznej – przykład

Hiszpanii

Ogromna presja budżetowa wywołana przez kryzys finansowy z 2008 r. sprawiła,

że rząd Hiszpanii doszedł do wniosku, że

potrzebne są szeroko zakrojone i znaczne zmiany w administracji publicznej.

59 Van Dooren, Wouter i in., Performance

Management in the Public Sector, Rouledge,

Londyn, 2015. 60 Dużo więcej inspirujących przykładów – zob.

Komisja Europejska, Jakość administracji publicznej – Zestaw narzędzi dla praktyków [Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners], 2015.

Strona 20 |

Kompleksowe podejście i rygorystyczne wdrażanie, przy zapewnieniu ścisłego

monitorowania wyników, czyni ten

przypadek wzorcowym:

W ramach hiszpańskiej wiceprezydencji, we współpracy z zainteresowanymi

stronami na wysokim szczeblu, utworzono Komisję ds. Reformy Administracji

Publicznej (CORA) z zamiarem poprawy efektywności i skuteczności działalności

publicznej oraz zmniejszenia kosztów przy

zachowaniu jakości świadczonych usług. Główne zadania CORA dotyczyły

wyeliminowania powielających się struktur/elementów administracyjnych,

zwiększenia liczby uproszczeń administracyjnych, zarządzania wspólnymi

usługami i zasobami oraz administracji instytucjonalnej. CORA zaproponowała

218 działań ukierunkowanych na poprawę

i uproszczenie funkcjonowania administracji publicznej, zarówno na

szczeblu krajowym, jak i lokalnym.

Działania te są systematycznie wdrażane przez Urząd ds. Realizacji Reform

Administracyjnych (OPERA), a wyniki w

zakresie skuteczności, przejrzystości administracyjnej, oszczędności kosztów i

poprawy jakości usług są regularnie zgłaszane do CORA i przez nią

kontrolowane.

Osiąganie wyników dzięki

wzmocnieniu pozycji personelu – przykład Belgii

Większość reform administracji publicznej

ma polityczny i odgórny charakter. Inspirujący przykład Belgii pokazuje

jednak, że pozytywną zmianę można

osiągnąć również przy pomocy dobrego zarządzania na szczeblu organizacyjnym.

Federalny Urząd ds. Zabezpieczeń

Społecznych (FPS) z „najgorszego ministerstwa na półkuli zachodniej” stał się

„najseksowniejszym pracodawcą w Belgii”,

jak stwierdził Frank van Massenhove, który stanął na czele tej instytucji w 2002

r. Van Massenhove stosował wyjątkowy styl zarządzania oparty o zaufanie,

autonomię i elastyczność, jasno określając oczekiwane wyniki. Personel sam

organizował się w zespoły, bez większej ingerencji ze strony kadry zarządzającej.

Pracownicy mogli pracować w dowolnym miejscu, co zmniejszyło wielkość

koniecznej przestrzeni biurowej.

Doprowadziło to do znacznych oszczędności kosztów bieżących. Pozostałą

część przestrzeni biurowej zaprojektowano w sposób sprzyjający współpracy i pracy

zespołowej. Takie podejście sprawiło, że FPS stał się najatrakcyjniejszym

pracodawcą sektora publicznego w Belgii. Kultura, styl zarządzania, metody pracy i

środowisko fizyczne przyczyniły się do znacznego zwiększenia produktywności.

Wypalenie zawodowe i absencje

chorobowe praktycznie zniknęły.

Świadczenia na dziecko bez konieczności składania wniosku –

przykład Austrii

Administracja elektroniczna stanowi ważny

element modernizacji administracji publicznej. W praktyce wykorzystanie jej

pełnego potencjału w zakresie lepszej jakości usług, bardziej zintegrowanej

organizacji i niższych kosztów nie jest jednak tak proste. Austria stanowi

przykład tego, że ponowna analiza

procesów może być korzystna zarówno dla obywateli, jak i administracji:

Projekt „Świadczenia na dziecko bez

składania wniosku” stanowi rozwiązanie zapewniające kompleksową obsługę w

oparciu o integrację procesów i

interoperacyjność. Wcześniej obywatele musieli składać osobny wniosek o

świadczenia na dziecko, w organie podatkowym, drogą pocztową lub online

(tylko 20% wniosków). Następnie urzędnicy gromadzili odpowiednie dane i

rozpatrywali wniosek.

Po wdrożeniu tego projektu to szpital

zawiadamia o tzw. żywym urodzeniu, co umożliwia pełną automatyzację procesu.

System pozwala wygenerować akt urodzenia i sprawdzić uprawnienia do

świadczenia na dziecko dzięki weryfikacji koniecznych danych w odpowiednich

bazach danych. Wniosek jest przetwarzany

średnio w ciągu dwóch dni. W ponad 60% przypadków płatność odbywa się

automatycznie. W pozostałych 45% przypadków uzupełnić należy tylko dane

rachunku bankowego. Szacuje się, że pozwala to obywatelom zaoszczędzić około

Strona 21 |

39 000 godzin rocznie. Odnotowywany poziom błędu wynosi 2%. Dzięki

ograniczeniu pracy związanej z obsługą

wniosków organy administracji mogą

dokonywać zmian w przydziale zasobów kadrowych, aby umożliwić wykonywanie

innych zadań wymagających udziału

człowieka.

Przyszłościowe planowanie polityki – przykład Finlandii

Większość systemów administracji publicznej odpowiada na problemy w

sposób reaktywny. Przygotowanie się do prognozowania przyszłości może mieć

nadrzędne znaczenie w coraz bardziej zmiennym, nieprzewidywalnym, złożonym

i wieloznacznym środowisku. Finlandia stanowi przykład dla innych:

Fiński Komitet na rzecz Przyszłości jest komitetem stałym opierającym się na

konstytucji, w skład którego wchodzi 17 parlamentarzystów reprezentujących

wszystkie partie. Jego członkowie omawiają kwestie przyszłego rozwoju,

przeciwdziałając tym samym

krótkowzroczności administracji publicznej. Nie przygotowują wniosków

ustawodawczych ani nie przeprowadzają kontroli. Działają jako doradcy, prowadzą

odpowiednie badania dotyczące przyszłości oraz oceniają rozwój technologiczny i

wpływ polityk na społeczeństwo. Wykorzystują takie techniki

partycypacyjne jak debaty z udziałem

obywateli czy pozyskiwanie wiedzy z tłumu (crowdsourcing), aby opracować

odpowiednią metodykę badań dotyczących przyszłości. Ich praca wpłynęła na

przykład na politykę w zakresie ochrony zdrowia czy zmianę myślenia w fińskiej

polityce na rzecz uwzględniania długoterminowych możliwości dotyczących

przyszłości.

Poprawa jakości świadczonych usług

publicznych – stosowanie map Customer Journey – przykład Francji

Obywatele i przedsiębiorstwa oczekują poprawy jakości usług publicznych, które

powinny pozwalać w łatwy sposób zapewnić zgodność z przepisami oraz być

przyjazne dla klienta.

Francja podjęła działania, aby sprostać

tym oczekiwaniom:

Secrétariat général pour la

modernisation de l'action publique przyjął podejście do świadczenia usług

publicznych, które jest faktycznie skoncentrowane na użytkowniku i

obejmuje całość jego kontaktu z administracją publiczną. Dotyczy to

interakcji z szeregiem organów

administracji publicznej, dokumentów wymaganych do przedłożenia,

zakładanych akt i dotrzymywania terminów. Podejście to już ułatwiło wielu

użytkownikom kontakt z organami administracyjnymi, od przygotowania do

przejścia na emeryturę przez rozpoczęcie działalności gospodarczej, aż po kwestie

związane ze śmiercią bliskiego członka

rodziny czy włączenie w spis wyborców. Z doświadczeń zebranych podczas

stosowania tego pojęcia wynika, że etap zebrania opinii użytkowników pomaga

szybko określić konkretne sposoby poprawy świadczonych usług. Okazuje się

także, że najskuteczniejsze rozwiązania nie zawsze muszą być najtrudniejsze do

wprowadzenia.

Strona 22 |

Data: 22.11.2017

Strona 23 |

5. PRZYDATNE MATERIAŁY

Europejski semestr – zestawienie informacji

https://ec.europa.eu/info/strategy/european-semester/thematic-factsheets_pl

Zob. w szczególności: System podatkowy [Taxation], Zwalczanie korupcji [Anti-

corruption], Zamówienia publiczne [Public Procurement], Efektywne systemy wymiaru sprawiedliwości [Effective Justice Systems], Stabilność finansów

publicznych [Public Finance Sustainability]

Komisja Europejska, Jakość administracji publicznej – Zestaw narzędzi dla

praktyków [Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners] http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=575&langId=pl

Komisja Europejska, Plan działania UE na rzecz administracji elektronicznej

[eGovernment action plan] http://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/communication-eu-

egovernment-action-plan-2016-2020-accelerating-digital-transformation

Komisja Europejska, Europejski Portal Danych

http://www.europeandataportal.eu/pl/dashboard

Komisja Europejska, Wizja usług publicznych [A Vision for Public Services]

http://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/vision-public-services

Komisja Europejska, zestawienia informacji na temat administracji elektronicznej

http://joinup.ec.europa.eu/community/nifo/og_page/egovernment-factsheets

Komisja Europejska, Badanie dotyczące analizy potrzeb w zakresie transgranicznego świadczenia usług oraz ocena barier organizacyjnych, prawnych,

technicznych i semantycznych [Study on Analysis of the Needs for Cross-Border Services and Assessment of the Organisational, Legal, Technical and Semantic

Barriers] (SMART 2011/0074), 2011 https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/final-report-study-analysis-

needs-cross-border-services-and-assessment-organisational-legal

TAIEX-EIR Peer2Peer

http://ec.europa.eu/environment/eir/p2p/index_en.htm

Europejska sieć administracji publicznej http://www.eupan.eu/

OECD – Obserwatorium Innowacji Sektora Publicznego https://www.oecd.org/governance/observatory-public-sector-innovation

OECD – Zalecenie Rady ds. Strategii na rzecz Administracji Cyfrowej http://www.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital-

government-strategies.pdf

SIGMA — Principles of Public Administration

http://www.sigmaweb.org/publications/principles-public-administration.htm

Przykłady

Reforma administracji publicznej – przykład Hiszpanii http://www.seap.minhap.es/en/web/areas/reforma_aapp.html

Federalny Urząd ds. Zabezpieczeń Społecznych – przykład Belgii http://socialsecurity.belgium.be/en

Świadczenia na dziecko bez konieczności składania wniosku – przykład Austrii https://www.bmfj.gv.at/familie/finanzielle-

unterstuetzungen/familienbeihilfe0/antrag-familienbeihilfe.html

Planowanie polityki – przykład Finlandii http://www.fdsd.org/ideas/the-committee-for-the-future-finnish-parliament

Strona 24 |

Stosowanie map Customer Journey – przykład Francji http://www.modernisation.gouv.fr/en/mapping-users-journey-improve-service-

public

Strona 25 |

ZAŁĄCZNIK TECHNICZNY 1: PRZEGLĄD WSPARCIA UE NA RZECZ USPRAWNIENIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Inicjatywy i wsparcie Komisji Europejskiej w tym zakresie obejmują: finansowanie, elementy ram politycznych dla administracji elektronicznej, badania oraz wytyczne techniczne i

wsparcie.

Finansowanie

Główne źródła finansowania stanowią Europejski Fundusz Społeczny i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego:

W ramach celu tematycznego 11 za pośrednictwem EFS/EFRR finansowane jest „wzmacnianie zdolności instytucjonalnych instytucji publicznych i zainteresowanych

stron oraz sprawności administracji publicznej” – budżet w 17 państwach członkowskich wynosi około 4,2 mld EUR.

Ponadto w ramach celu tematycznego 2 za pośrednictwem EFRR finansowana jest infrastruktura administracji elektronicznej.

Komisja pomaga wzmocnić zdolność administracyjną organów krajowych i regionalnych poprzez poprawę struktur, zasobów ludzkich, systemów i narzędzi:

http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/.

Instrument „Łącząc Europę” umożliwia inwestowanie w transgraniczną interoperacyjność administracji elektronicznej oraz wspieranie ponownego

wykorzystania wspólnych kluczowych narzędzi cyfrowych.

Polityka w zakresie administracji elektronicznej

Najbardziej rozwinięte ramy polityki dotyczą administracji elektronicznej:

W Planie działania UE na rzecz administracji elektronicznej na lata 2016–2020

nakreślono wizję administracji publicznej, w tym podstawowe zasady i priorytety polityki.

W rozporządzeniu eIDAS ustanowiono przewidywalne ramy prawne dla osób fizycznych, przedsiębiorstw (w szczególności MŚP) i administracji publicznej, aby

mogły z przekonaniem przeprowadzić cyfryzację, wykorzystując identyfikację elektroniczną i usługi zaufania (np. podpisy elektroniczne, pieczęci elektroniczne,

elektroniczne znaczniki czasu, usługi doręczeń elektronicznych i uwierzytelnianie witryn internetowych).

Badania pozwalają lepiej zrozumieć sposoby zmniejszania obciążeń

administracyjnych, osiągać cele otwartej administracji i analizować wartość nowej generacji usług administracji elektronicznej (zob. bibliografia).

Inne ważne mechanizmy uczenia się i wsparcia obejmują dzielenie się dobrymi praktykami i bazami danych z możliwością wyszukiwania odpowiednich studiów

przypadku dotyczących administracji elektronicznej.

Badania i wsparcie innowacji

Ponadto w ramach siódmego programu ramowego / programu „Horyzont 2020” UE finansuje projekty w zakresie badań i innowacji, np. LIPSE (Uczenie się na Podstawie Innowacji w

Sektorze Publicznym), COCOPS (Koordynacja Spójności w Sektorze Publicznym Przyszłości)

czy OPSI (Obserwatorium Innowacji Sektora Publicznego OECD).

Badanie dotyczące wykorzystania wiedzy behawioralnej w odniesieniu do polityki (BIAP), przygotowane przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej, pomaga ocenić

bieżącą sytuację i poszerzyć wiedzę, aby usprawnić kształtowanie polityki.

Strona 26 |

Wytyczne i pomoc techniczna

Komisja opracowuje wytyczne i wspiera państwa członkowskie za pomocą zestawu

instrumentów UE na rzecz podnoszenia jakości administracji publicznej oraz ułatwia

partnerskie uczenie się i tworzenie sieci kontaktów.

Aby pomóc państwom członkowskim usprawnić systemy administracyjne zgodnie z ich potrzebami, Komisja powołała Służbę ds. Wspierania Reform Strukturalnych, która będzie

zapewniać pomoc techniczną w ramach programu wspierania reform strukturalnych.

Wreszcie, co nie mniej istotne, Komisja Europejska współfinansuje Europejską Nagrodę

Sektora Publicznego organizowaną przez Europejski Instytut Administracji Publicznej (EIPA).

Strona 27 |

ZAŁĄCZNIK TECHNICZNY 2: ZMIANY SPOŁECZNE I WYZWANIA DLA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Zmiany społeczne Wyzwania dla administracji publicznej

Globalizacja

Rosnąca liczba współzależności i złożonych zjawisk w społeczeństwie utrudniają

przewidywanie tendencji rozwoju. Ciągłe wstrząsy we współczesnym społeczeństwie

wymagają stałego wprowadzania zmian, czego nie można osiągnąć za pomocą

tradycyjnych praktyk zarządzania i organizacji. Dążenie do optymalizacji i wydajności

osłabia odporność organizacji i systemów publicznych. Potrzeba usprawnienia i

uelastycznienia administracji publicznej podważa niektóre jej tradycyjne zasady.

Zmiany

demograficzne

Starzenie się populacji wywiera coraz większą presję na systemy publiczne oraz

wymaga nowych rozwiązań i usług politycznych i odmiennego sposobu wykorzystania

zasobów.

Znaczny odsetek personelu administracji publicznej zbliża się do wieku emerytalnego i

istnieje potrzeba przyciągnięcia nowych pracowników z grona coraz mniejszej liczby

młodych osób wchodzących na rynek pracy.

Zmiany klimatu

Zwiększone zagrożenia dla środowiska naturalnego wymagają nowych umiejętności i

zdolności na wszystkich szczeblach administracji, aby procesy były zintegrowane

horyzontalnie, opierały się na podstawie naukowej i wykorzystywały innowacje.

Ponadto należy dostosować możliwości i infrastrukturę.

Zmiany

technologiczne

Nowe technologie przynoszą zmiany w każdym aspekcie naszego życia. Administracja

publiczna powinna zapewniać odpowiednią równowagę między ułatwieniem zmian a

gwarantowaniem otwartej i uczciwej konkurencji. Nowe technologie wymagają

ponownej analizy sposobu zapewnienia bezpieczeństwa, prywatności, przejrzystości, równości i wolności wypowiedzi.

Innowacje wymagają dużych, długoterminowych inwestycji. Mogą one konkurować z

innymi priorytetami o finansowanie publiczne.

Zmiany technologiczne wymagają, aby urzędnicy publiczni nabyli nowych umiejętności i

kompetencji.

Na drodze do cyfryzacji przepaść cyfrowa w niektórych kontekstach może stanowić

poważną przeszkodę w dostępie do usług.

Technologia cyfrowa może powodować odtworzenie biurokracji i osłabiać zdolność instytucji do rozpoznawania potrzeb obywateli i właściwego odpowiadania na nie.

Wraz z cyfryzacją zadań analitycznych i rozwojem sztucznej inteligencji zmianie ulegną

rodzaje miejsc pracy w administracji publicznej. W trakcie cyfryzacji należy zachować

równowagę między centralizacją a decentralizacją.

Tendencje

gospodarcze

Wyzwania społeczne powodują wzrost konkurencji o ograniczone fundusze publiczne.

Szybko zmieniające się warunki wymagają, aby administracja publiczna reagowała

szybko, stosując strategie centralne.

Dążenie do krótkoterminowych oszczędności stwarza potrzebę określenia jasnych

priorytetów, aby uniknąć uszczerbku dla podstawowych usług i zdolności.

Zaufanie

społeczeństwa do

władz publicznych

Granice sektora publicznego rozmywają się z powodu prywatyzacji, outsourcingu i

tworzenia partnerstw publiczno-prywatnych, a także stosowania innych nowoczesnych

metod świadczenia usług i kształtowania polityki. Ma to znaczenie dla odpowiedzialności

sektora publicznego za realizację polityk i świadczenie usług.

Od krajowych władz publicznych oczekuje się reakcji na kryzysy globalne wykraczające

poza granice kraju.

Zmienia się charakter otoczenia politycznego. Wyzwania społeczne powodują spadek

zaufania do władz publicznych i podejmowanych przez nie działań. Ruchy społeczne i

polityczne podważają legitymację państwa.

Strona 28 |

Źródło: Na podstawie Pollitt61 i opracowań własnych

61 Pollit, Christopher, Future Trends in European Public Administration and Management: An outside-in Perspective, COCOPS, 2014.