Efektywność zarządzania długiem w samorządach

wyniki badań przeprowadzonych w ramach programu Ernst & Young Sprawne Państwo

dr Michał Bitner

dr inż. Krzysztof S. Cichocki

2

JST – największy inwestor w sektorze publicznym

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

2004 2005 2006 2007 (plan)

wydatki majątkowe JSTwydatki majątkowe budżetu państwa (bez dotacji dla JST)

3

Udział inwestycji sektora publicznego w PKB – perspektywa europejska (2006)

0,00%0,50%1,00%1,50%2,00%2,50%3,00%3,50%4,00%4,50%5,00%

EU27

nms cz de ee es fr hu uk pl

GFCF sektora publicznego GFCF podsektora samorządowego

4

Rosnące znaczenie zadłużenia JST

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

2004 2005 2006 2007 (plan)

dług JST przychody z długu bez prefinansowania

5

Stosunek długu sektora publicznego do PKB – perspektywa europejska (2006)

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

EU27

nms cz de ee es fr hu uk pl

dług sektora publicznego dług podsektora samorządowego

6

Rola długu w systemie finansowania JST

19,00%

20,00%

21,00%

22,00%

23,00%

24,00%

25,00%

2004 2005 2006 2007 (plan)

stosunek długu do dochodów JST

7

Dług sektora samorządowego do dochodów -perspektywa europejska (2006)

0,00%10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%70,00%80,00%

EU27

nms cz de ee es fr hu uk pl

stosunek długu do dochodów podsektora samorządowego

8

Wnioski; sektor publiczny w Polsce i w UE

n Polska ma największy w Unii (po Irlandii) wskaźnik udziału inwestycji sektora samorządowego w PKB

n Wśród krajów „starej Unii” jedynie trzy kraje (Irlandia, Grecja, Austria) mają niższy niż Polska wskaźnik relacji długu sektora samorządowego do PKB; wskaźnik polski jest równy wskaźnikowi dla NMS10

n Wśród krajów „starej Unii” jedynie Dania ma niższy od polskiego wskaźnik długu sektora samorządowego do jego dochodów; wskaźnik polski wynosi zaledwie dwie trzecie wskaźnika dla NMS10

9

Model efektywnego zarządzania długiem

n Novum w literaturze dotyczącej długu publicznego (nt długu Skarbu Państwa – istnieje piśmiennictwo, nt długu komunalnego –piśmiennictwo bardzo ubogie)

n Model oparty o standardy i dobre praktyki w obszarze zarządzania długiem - identyfikuje standardy postępowania zgodne z najlepszymi praktykami międzynarodowymi w trzech dziedzinach:

Þ wieloletnie planowanie finansowe w odniesieniu do zadłużenia

Þ organizacyjne metody sprzyjające efektywności zarządzania długiem

Þ narzędzia o charakterze technicznym wspomagające efektywne zarządzanie długiem

n W powyższych trzech dziedzinach sformułowano 12 standardów.

10

Model efektywnego zarządzania długiem

n Dla każdego standardu opracowano kryteria, które umożliwiają ocenę stopnia realizacji standardu

n Kryteria oceniano trzystopniowo (wykorzystano skalępunktową):

Þ ocena a) jest oceną najlepszą

Þ ocena b) jest oceną gorszą

Þ ocena c) jest oceną najgorszą

n Skali punktowej odpowiada jakościowy opis stopnia realizacji określonego standardu.

11

Dane do analizy empirycznej - stopnia w jakim polskie samorządy spełniają kryteria najlepszych praktyk

n Badanie - na próbie 92 jednostek samorządu terytorialnego Þ wszystkie JST, które w latach 2004–2006 zaciągały kredyty lub pożyczki (bez

prefinansowania), w kwocie przekraczającej 2 mln PLN, albo emitowały obligacje na finansowanie projektów inwestycyjnych, które równocześnie na finansowanie tych zadań wykorzystywały środki z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności

n Korzystano: Þ z danych z ankiet wypełnionych przez samorządy (opracowano i rozesłano

dwie szczegółowe ankiety dot. zarządzania finansami i długiem oraz finansowania zadań inwestycyjnych do ponad 150 samorządów)

Þ z bazy danych BESTIA, zawierającej sprawozdania finansowe, które samorządy obowiązkowo przesyłają do Ministerstwa Finansów

Þ z informacji pozyskanych w drodze wywiadów telefonicznych, publikacji agencji ratingowych i MTS-CeTO, ogłoszeń w Biuletynie Zamówień Publicznych, danych i informacji publikowanych na stronach BIP poszczególnych JST

n Analiza uzyskanych danych pozwoliła zidentyfikować zjawiska, których usunięcie mogłoby w istotny sposób zwiększyć efektywność zarządzania długiem oraz poprawić przejrzystość finansów samorządowych

12

Wieloletnie planowanie finansowepodstawa efektywnego zarządzania finansami, zwiększa

prawdopodobieństwo skutecznego zdobywania środków

n Wieloletni plan finansowy (WPF) to kilkuletnia prognoza dochodów własnych i zewnętrznych, przychodów oraz wydatków inwestycyjnych, bieżących i rozchodów.

n Sformułowano cztery standardy: Þ Posiadania WPF minimalnego okresu planowania finansów JST

i finansowania inwestycji (7 lat);

Þ wymogów dotyczących formy planu (zatwierdzania go przez radę JST ;

Þ wariantów opracowanego planu (minimum 2, lepiej 3 warianty);

Þ okresu (minimum 7 lat) i charakteru prognozy długu (czy obejmuje tylko dług istniejący, czy też istniejący i planowany.

13

Prognoza długu i stała obecność na rynku kapitałowym

n Prognoza długu - daje wyobrażenie o jakości wieloletniego planowania finansowego w jednostce samorządowej. W JST, w których prognoza kwoty długu obejmuje tylko dług istniejący

Þ w zdecydowanej większości przypadków nie jest wykorzystywany poprawny system wieloletniego planowania finansowego

Þ gdy prognoza krótsza niż 7 lat – nieprawidłowe planowanie wieloletnie (wieloletnie plany inwestycyjne - obowiązkowy składnik dokumentów planistycznych mają, zwłaszcza w gminach, charakter „listy życzeń”)

n pożądane jest, by JST dysponowała prognozą długu na okres co najmniej 7 lat, obejmującą dług istniejący oraz dług planowany.

n pożądane jest, by JST była stale obecna na rynku kapitałowym (badano okres 2004-2007).

n Stała obecność na rynku kapitałowym jest odzwierciedleniem postawy doświadczonego menedżera, który umiejętnie i w bezpieczny sposób korzysta ze wszystkich dostępnych źródeł finansowania inwestycji (traktuje środki pożyczkowe jako jedno ze standardowych źródeł).

14

Polityka dot. długu; Rating

n Określa strategiczne podejście do zaciągania długu w długim okresie; wymaga koordynacji z wieloletnim planem finansowym

n Struktura dokumentu: cele uzasadniające pozyskiwania przychodów z tytułu zaciągniętego długu, maksymalny okres wymagalności (spłaty) zadłużenia, tryb podejmowania decyzji w sprawie wyboru formy długu oraz zasady ograniczania ryzyk finansowych związanych z zaciąganiem długu

n Rating odgrywa podstawową rolę w kreowaniu wizerunku JST jako stabilnego, wiarygodnego, przewidywalnego uczestnika rynku kapitałowego

n Rating stanowi niezależną, zewnętrzną, profesjonalną ocenę całej działalności finansowej JST, umożliwia obniżenie kosztów obsługi zadłużenia, pełni funkcję informacyjno promocyjną

15

Jednostka do spraw zadłużenia

n Umożliwia koncentrację kompetencji, umiejętności i doświadczenia w zakresie zarządzania długiem

n Zadania: Þ opracowywanie projektów polityki (strategii) zadłużania i jej

aktualizacji

Þ opracowywanie prognozy kwoty długu

Þ udział w pracach nad przygotowaniem wieloletniego planu finansowego

Þ koordynacja współpracy z agencją ratingową i realizacji programu kontaktów z inwestorami

Þ realizacja technicznych standardów związanych z zarządzaniem długiem

16

Program relacji z inwestorami

n Decyduje o zakresie jawności gospodarki finansowej JST, wpływa na postrzeganie JST przez inwestorów

n Zakres: wyznaczenie pracowników odpowiedzialnych za bieżące kontakty z inwestorami, ustanowienie „zespołu ds. informacji” (złożonej np. ze skarbnika, osób zajmujących sięzarządzaniem długiem, przedstawiciela organu stanowiącego, doradcy prawnego i sekretarza), decydującej okresowo o zakresie informacji, które wymagająrozpowszechniania, utrzymywanie bazy danych potencjalnych pożyczkodawców, określenie sposobów rozpowszechniania informacji ze szczególnym uwzględnieniem Internetu

17

Standardy techniczne w przypadku obligacji

n Charakter współpracy z agentem emisjiÞ Wartości

F Organizator (agent) emisji jest zobowiązany do objęcia obligacji nieobjętych przez inwestorów, przy czym zapewniony jest udziałpracownika urzędu jednostki samorządowej we wszystkich pracach związanych ze strukturyzacją emisji, ustaleniem ceny oraz monitorowaniem sprzedaży, albo organizator emisji jest zobowiązanych do objęcia wszystkich obligacji

F Zobowiązanie organizatora (agenta) emisji nie obejmuje obowiązków określonych powyżej

n Tryb emisji (względny charakter standardu)Þ Wartości

F JST wyemitowała w okresie 2004–2007 obligacje w trybie publicznej subskrypcji

F JST nie wyemitowała w okresie 2004–2007 obligacji w trybie publicznej subskrypcji

18

Standardy techniczne w przypadku kredytu

n Kryteria wyboru kredytodawcyÞ Wartości

F Jedynym kryterium wyboru jest koszt efektywny

F Jedynym kryterium wyboru jest koszt nominalny albo wybór kredytodawcy jest oparty na wielu kryteriach lub nie jest dokonywany w trybie przetargu

n Waluta kredytu (względny charakter standardu)Þ Wartości

F JST zaciągnęła w okresie 2004–2007 kredyt nominowany w walucie obcej

F JST nie zaciągnęła w okresie 2004–2007 kredytu nominowanego w walucie obcej

19

Ograniczanie ryzyk finansowych

n Korzystanie z derywatów jest pożądane o ile służy ograniczeniu ekspozycji na ryzyka i wynika z polityki zadłużenia

n Wartości (przykładowo)Þ JST w okresie 2004–2007 stosowała instrumenty pochodne w

celu ograniczenia ryzyka stopy procentowej lub ryzyka kursowego

Þ JST w okresie 2004–2007 nie stosowała instrumentów pochodnych w celu ograniczenia ryzyka stopy procentowej ani ryzyka kursowego

20

Wyniki dla obszaru I (planowanie wieloletnie)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

prognoza długu

warianty

forma

okres

a b c

21

Wyniki dla obszaru II (organizacja zarządzania długiem)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

relacje z inwestorami

rating

jednostka

polityka długu

stała obecność

abc

22

Wyniki dla obszaru III (techniczne narzędzia zarządzania)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

derywaty

zakres rynku

współpraca z agentem(kredytodawcą)

ab

23

Wyniki dla poszczególnych rodzajów JST

0% 20% 40% 60% 80% 100%

ww

pp

gw

gm

mp

ac

24

Obserwacje i wnioski

n Relatywne niski stopień wypełniania przez JST standardów efektywnego zarządzania

Þ jedynie co drugi samorząd dysponuje planami finansowymi i inwestycyjnymi na okres dłuższy niż 3 lata, a niemal 2/3 samorządów opracowuje plany tylko w jednym wariancie

Þ tylko jeden samorząd na trzy miał opracowaną politykęzarządzania długiem, a tylko jeden na dziesięć – jednostkę lub stanowisko ds. zarządzania długiem, rating lub formalny program relacji z inwestorami

Þ żaden samorząd, z jednym wyjątkiem, nie korzystał z instrumentów pochodnych dla potrzeb ograniczania ryzyka związanego z zaciąganiem długu

25

Obserwacje i wnioski

n Niedoskonałość regulacji (przyczyna niskiej efektywności)Þ Czy JST mogą podejmować uchwały w zakresie zarządzania

długiem bez wyraźnej podstawy prawnej?

Þ Czy JST mogą wykorzystywać instrumenty pochodne dla potrzeb zarządzania długiem?

n Wspieranie przez regulatora „miękkich” form finansowania (dotacje i quasi-dotacje)

n Niesprzyjająca struktura rynku (nadpłynność mit - sytuacja ulegnie zmianie w latach 2008-2013

n Niska efektywność zarządzania długiem w JST może poważnie osłabiać ich zdolność absorpcji środków z UE – a przez to realizację NSRO

26

Rekomendacje skierowane do ustawodawcy lub rządu

n Potrzebna jest nowa regulacja dotycząca planowania wieloletniego

Þ spójność regulacji z przepisami UE i wytycznymi PO

Þ upowszechnienie standardów i zasad dotyczących przygotowania wieloletnich planów finansowych (WPF) i wieloletnich planów inwestycyjnych (WPI)

n Należy stopniowo ograniczać dostępność „miękkiego”finansowania ze środków krajowych

n Potrzeba jednakowej regulacji dotyczącej emisji obligacji i zaciągania kredytów w zakresie zamówień publicznych

27

Rekomendacje skierowane do ustawodawcy lub rządu

n Stymulowanie upowszechniania dobrych praktyk w zakresie organizacji zarządzania długiem, także w formie przywilejów dla najbardziej zaawansowanych JST

Þ ustawowe limity zadłużenia JST mogłyby być stosowane tylko w przypadku braku w danej jednostce strategii dotyczącej długu (uchwalonej przez organ stanowiący i pozytywnie zaopiniowanej przez regionalną izbę obrachunkową)

n Zwiększenie jawności i przejrzystości zarządzania długiem (np. przez wprowadzenie obowiązku publikowania w BIP danych ntistotnych postanowień w zawieranych przez JST umowach i dokumentach stanowiących zobowiązania, które obciążają przyszłe budżety);

n Lepsze monitorowanie i weryfikacja danych przekazywanych przez JST do Ministerstwa Finansów za pośrednictwem regionalnych izb obrachunkowych w ramach obowiązkowej sprawozdawczości finansowej

28

Rekomendacje skierowane do samorządu

n Należy postulować opracowanie przez każdą JST wieloletniej strategii zarządzania długiem w formie dokumentu określającego kwestie związane z obecnością jednostki samorządowej na rynku kapitałowym i okoliczności uzasadniające zaciąganie długu:

Þ pożądany poziom długu, wybór formy zaciągania długu, okres i strukturę spłaty zadłużenia, możliwość zaciągania długu nominowanego w walucie obcej oraz wybór stawki referencyjnej i tryb emisji obligacji

n Należy analizować warunki obecności JST na rynku, potrzebę i funkcje ratingu oraz kwestię ryzyka kursowego

n Wieloletni plan finansowy winien umożliwiać prognozowanie nadwyżki dochodów nad wydatkami bieżącymi (nadwyżki operacyjnej) i ze strategią zarządzania długiem powinny określaćgranice możliwości pożyczkowych JST (bezpieczny dług)

29

Rekomendacje skierowane do samorządu

n JST, dla których obecność na rynku kapitałowym jest istotna, powinny tworzyć wyodrębnione jednostki (lub stanowiska) do spraw zarządzania długiem, w ramach struktur urzędów;

Þ Koncentracja wiedzy i doświadczenia w profesjonalnych jednostkach ds. zarządzania długiem - najlepszą gwarancją upowszechniania dobrych praktyk w zakresie pozyskiwania środków zewnętrznych, także o „technicznym” charakterze

n Poprawa jakości zarządzania długiem w JST wzmocni konkurencyjną pozycję samorządów, uczestników rynku kapitałowego; może doprowadzić do zmniejszenia rzeczywistych kosztów obsługi zadłużenia

n W ramach struktur samorządowych JST winny tworzyć banki informacji ze zbiorem dobrych praktyk i przykładów dotyczących zarządzania długiem oraz upowszechniać wiarygodne informacje na temat bieżących wydarzeń rynkowych i narzędzi wspomagających zarządzanie długiem.