Działalność organizacji pozarząDowych – 10 lat DoświaDczeń¼adnego dyskomfortu auki te nie n...

Działalność organizacji pozarząDowych

– 10 lat DoświaDczeńpod rządami ustawy o działalności

pożytku publicznego i wolontariacie

Redakcja naukowa: Monika Falej, Piotr Majer, Urszula Szymańska

olsztyn 2014

recenzentdr hab. Paweł Woroniecki, prof. UWM

projekt logo X lat ustawy oppŁukasz Łukaszewski dtpBożena Chmielewska artykuły zostały zamieszczone zgodnie z materiałami nadesłanymi przez autorów

druk i oprawaZakład Poligraficzny UWM

3

SpiS treści

wstęp�� 7

część i� Społeczeństwo obywatelskie a organizacje pozarządowe �� 9

Małgorzata Augustyniak społeczeństwo obywatelskie jako podłoże funkcjonowania organizacji pozarządowych �� 11

Anna Bieńkowska co mogą pieniądze? – 1% podatku dla organizacji pożytku publicznego regionu warmii i mazur �� 27

Wojciech Goszczyński partnerstwo jako nowa forma aktywności obywatelskiej: przegląd przypadków �� 35

Marcin Galibarczyk rola trzeciego sektora w wypełnianiu zadań samorządu województwa warmińsko-mazowieckiego �� 45

Jerzy Kawa rola i znaczenie organizacji pozarządowych w rozwiązywaniu problemu niskiego poziomu aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych �� 55

Paweł Klonowski partnerstwo publiczno-społeczne jako pozabudżetowe źródło finansowania i realizacji zadań samorządowych �� 77

Jana Knežová aktualne kwestie finansowanie trzeciego sektora w republice słowackiej �� 91

Miloš Levrin porównanie statusu międzynarodowych organizacji rządowych i pozarządowych �� 103

Agnieszka Pieniążek współpraca samorządu województwa podkarpackiego z sektorem pozarządowym przed i po wejściu w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie �� 111

Przemysław Rajchel spółdzielnia socjalna jako organizacja pozarządowa �� 125

4

Działalność organizacji pozarząDowych – 10 lat DoświaDczeń...

Izabela Ewa Zawadzka organizacje pozarządowe w powiecie olsztyńskim – charakterystyka i rola w kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego �� 131

część ii� Działalność organizacji pozarządowych w świetle prawa �� 141

Stanisław Bułajewski kolsultowanie z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących ich działalności �� 143

Agata Barczewska-Dziobek umowy partnerstwa jako forma współdziałania administracji z organizacjami pozarządowymi – na przykładzie podkarpacia �� 155

Monika Falej zlecenie zadań własnych przez samorząd terytorialny organizacjom pozarządowym na mocy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie �� 169

Anna Franusz udział organizacji pozarządowych w sądowym postępowaniu cywilnym �� 181

Stanisława Kierznikowicz 10 lat funcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie �� 195

Michał Komarnicki Funkcja na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach i orzecznictwa sądu najwyższego �� 207

Bartosz Majewski „ngo” a zamówienia publiczne �� 217

Igor Palúš organizacje pozarządowe w republice słowackiej i ich współpraca z samorządem terytorialnym �� 225

Marek Salamonowicz podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenie rejstrowe �� 235

Piotr Starzyński rozwiązanie organizacji pozarządowej działającej w formie stowarzyszenia �� 253

Magdalena Zielińska ochrona ubezpieczeniowa wolontariuszy �� 269

5

spis treści

część iii� Dobre praktyki organizacji pozarządowych �� 277

Michał Jan Bagiński uniwersytety trzeciego wieku województwa warmińsko-mazowieckiego jako odpowiedź na ważną kwestię społeczną na przykładzie działalności akademii trzeciego wieku przy miejskim ośrodku kultury w olsztynie �� 279

Marta Bomba i Iwona Malczyk działaność amnesty international na rzecz mniejszości seksualnych w polsce �� 289

Justyna Krzywkowska caritas polska w służbie rodzinie �� 299

Dominika Łątkowska organizacje społeczne zajmujące się działalnością na rzecz poprawy bezpieczeństwa �� 311

Monika Paczyńska rola organizacji pożytku publicznego w realizacji zadań ochrony zdrowia psychicznego �� 321

Paulina Siejka Fundacja jako organizacja pożytku publicznego na przykładzie fundacji „telonarius” �� 331

Paweł Strączek wykorzystanie funduszy europejskich przez organizacje pozarządowe w województwie warmińsko-mazurskim �� 343

Krystyna Ziółkowska rola ochotniczego Hufca pracy w przeciwdziałaniu bezrobocia na rynku pracy �� 351

Marian Ďurana civil law status of non gavermental organizations in the slovak republik as a manifestatin of the right of the freedom of association �� 361

nota o autorach �� 367

7

wstępw polsce termin organizacja pożytku publicznego (opp) wszedł do katalogu pojęć

prawnych przepisami przyjętej 24 kwietnia 2003 r� ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie� działalność o takim charakterze – co jest zastrzeże-niem banalnym niemniej koniecznym – ma jednak bardzo bogatą tradycję, zarówno w sensie czasowym jak i rzeczowym� państwo, jako instytucja, było bowiem niemal od początku z reguły przychylne tej formie działalności� odstępstwo od tej reguły powiązane było z państwem typu socjalistycznego, które eksponując w teorii rolę czyn-nika społecznego, w praktyce dyskredytowało pozarządowe formy działalności� stąd w polsce po ii wojnie światowej rola organizacji pozarządowych była systematycznie ograniczana, łącznie z rozwiązywaniem nawet najbardziej użytecznych, o wieloletniej tradycji i dużych osiągnieciach� taka monokulturowa organizacja przestrzeni publicz-nej budziła narastającą krytykę� postulowano – szczególnie w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku – ograniczenie „ubezwłasnowolniającej” roli państwa w działaniach na rzecz dobra wspólnego� wskazywano też, że „etatyzacja życia społecznego” i „upań-stwowienie” polityki społecznej, powodowały pogłębianie się postaw roszczeniowych oraz zmniejszanie odpowiedzialności za zaspokajanie potrzeb własnych i bliskich� konsekwencją takiej diagnozy było oczekiwanie stworzenia sprzyjających warunków dla organizowania się ruchów społecznych i inicjatyw obywatelskich� te elementy społeczeństwa obywatelskiego musiały jednak poczekać na możliwość zaistnienia do początku lat dziewięćdziesiątych�

transformacja ustrojowa zapoczątkowana w 1989 r� objęła niemal wszystkie obsza-ry funkcjonowania państwa i społeczeństwa� rzeczą niestosowną byłoby „licytowanie się”, które z nich zostały poddane najbardziej trwałym i znaczącym przekształceniom� można jednak stwierdzić – bez takich nagannych motywacji – że szczególnie dyna-micznie rozwijał się obszar zwany dziś trzecim sektorem, czemu niewątpliwie sprzyjało z jednej strony reaktywowanie w marcu 1990 r� samorządu terytorialnego, z drugiej znoszenie barier w wymianie międzynarodowej, prowadzące w efekcie do realizacji za-sady swobody przemieszczania się w ramach unii europejskiej� obydwie te przesłanki pełniły rolę zarówno inspirującą jak i wspierającą obszary społecznej aktywności, przybierającej różnorodne formy organizacyjne�

dynamiczny rozwój organizacji pozarządowych wymagał z czasem uporządkowa-nia wielu istotnych kwestii związanych z ich działalnością� zostało to zmaterializowane w przywołanej wyżej ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie� dziesiąta rocznica jej uchwalania była bezpośrednią przyczyną przygotowania od-dawanej do rąk czytelników pracy „Działalność organizacji pozarządowych – 10 lat doświadczeń pod rządami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariatu”� zgromadzono w niej materiały konferencji zainspirowanej wspomnianą rocznicą, a zorganizowanej w czerwcu 2013 r� przez wydział prawa i administracji uni-wersytet warmińsko-mazurski w olsztynie, polski związek stowarzyszeń „razem

8


w olsztynie”, Fundację „inicjatywa kobiet aktywnych” oraz koło naukowe nauk penalnych „nemezis”� zostały one uzupełnione tekstami dopełniającymi merytorycz-nie przedmiotową problematykę, przygotowanymi w większości przez reprezentantów trzeciego sektora, dzielącymi się w ten sposób swoimi doświadczeniami wyniesionymi z działalności na rzecz dobra wspólnego� całość tak zgromadzonego materiału usys-tematyzowano w trzech częściach� w pierwszej z nich zatytułowanej Społeczeństwo obywatelskie a organizacje pozarządowe, uwagę skupiono na relacjach trzeciego sektora z samorządem terytorialnym, na wszystkich trzech poziomach jego funkcjonowania� cześć ii zatytułowana Działalność organizacji pozarządowych w świetle prawa, została zdominowana przez pracowników wydziału prawa i administracji uwm� dokonali oni analizy wybranych form bądź przypadków działalności organizacji pozarządowych na gruncie prawa materialnego lub sądowego� pracę kończy część Dobre praktyki organizacji pozarządowych, która może zostać uznana przez czytelników za szczegól-nie interesującą, jako że w zamyśle, miano w niej zaprezentować inicjatywy i formy działalności przynoszące dobre rezultaty, a tym samym zasługujące na upowszech-nienie� redaktorzy pracy wyrażają nadzieję, że taka jej kompozycja zostanie uznana za poprawną� żywią też przekonanie, że jej lektura przyczyni się do poszerzenia wiedzy o roli i znaczeniu trzeciego sektora we współczesnym świecie�

Monika Falej, Piotr Majer, Urszula Szymańska

część i�

SpołeczeńStwo obywatelSkie a organizacje pozarząDowe

11

dr małgorzata augustyniakkatedra teorii i Filozofii prawa i państwawydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

SpołeczeńStwo obywatelSkie jako poDłoŻe FUnkcjonowania organizacji pozarząDowych

ciVil society as a base For Functioning oF non-goVernmental organizations

Naród, w którym uczucia przyjaźni są rozwinięte, gdziezamiast sobkowstwa i egoizmu panuje przyrodzona potrzebawzajemnej pomocy, bezinteresownego wspomagania się na wszystkich polach życia – naród taki znalazł już mocniezwyciężoną, rozwiązał zagadkę wolności i dobrobytu.Tak samo i pojedynczy człowiek1�

Uwagi wstępnepojęcie „społeczeństwo obywatelskie” stało się pod koniec XX wieku przedmiotem

szerokiej dyskusji angażującej zarówno przedstawicieli teorii, jak i praktyki politycz-nej� większość z nich podziela przeświadczenie o ważkości samego terminu, brak jest jednak zgody co do jego znaczenia� Funkcjonuje on jako pojęcie niejednoznaczne, bogate w historyczne rezonanse, mogące aktualizować się w skrajnie różnych uwa-runkowaniach ustrojowych i przybierać wiele postaci, stąd też trudno je zmateria-lizować w określonym podmiocie społecznym, ruchu lub instytucji� nie sposób też przyporządkować go do zadawnionego w myśleniu politycznym podziału na lewicę i prawicę� ponadto widoczna jest tendencja, by ideę społeczeństwa obywatelskiego automatycznie łączyć z ujęciem wartościującym, przypisując jej wyłącznie pozytywne treści, przez co może ona przybierać cechy utopii, funkcjonować jako nazwa pozba-wiona desygnatu, etykietka, słowo-klucz� nic więc dziwnego, że idea ta bywa wyko-rzystywana i nadużywana przez polityków, nierzadko stając się elementem wyborczej nowomowy2� w tym kontekście warto też zwrócić uwagę, że przecież nie każda dobrowolna aktywność może być uznana za przejaw istnienia społeczeństwa obywa-telskiego� przykładowo takie formy oddolnej aktywności zbiorowej, jak podpalanie

1 e� J� abramowski, Związki przyjaźni, [w:] Filozofia społeczna. Wybór pism, warszawa 1965, s� 422�2 por� k� dziubka, Społeczeństwo obywatelskie: wybrane aspekty ewolucji pojęcia, [w:] a� Jabłoński,

l� sobkowiak (red�) Studia z teorii polityki, t� ii, wrocław 1997, s� 34�

12


domów przedstawicieli różnych mniejszości, czy inne nacechowane agresją, wyrażające zbiorowe uprzedzenia działania, świadczą o braku obywatelskiej kultury� tak więc wpisana w istotę demokracji swoboda ekspresji politycznej, może niekiedy prowadzić także do ujawnienia tego, co stanowi zaprzeczenie idei społeczeństwa obywatelskiego, np� nacjonalizmu, fundamentalizmu, fanatyzmu, czy populizmu3�

w literaturze przedmiotu pojawiają się pytania, dlaczego poszczególni autorzy ulegają swoistej modzie na posługiwanie się pojęciem społeczeństwa obywatelskiego, zamiast korzystać z istniejących już i bardziej klarownych terminów� zwraca na to uwagę krishan kumar twierdząc, że niezależnie od trudności natury semantycznej i niebez-pieczeństwa deformacji samej idei należy zapytać, czy pojęcie to „wnosi do języka nauk społecznych coś takiego, czego nie wniosły wcześniej lepiej znane pojęcia i czy jest bardziej adekwatne od któregoś z nich� Jeżeli zajmujemy się nadużyciami władzy pań-stwowej, rozpoznawaniem i promocją pluralizmu i różnorodności, obroną uprawnień jednostek i czynieniem ich zdolnymi do politycznego działania, czegóż brakuje nam w języku i takich pojęciach jak konstytucjonalizm, obywatelstwo, demokracja?4”�

zasygnalizowane wątpliwości nie wydają jednak przesądzać o nieużyteczności idei społeczeństwa obywatelskiego� „ma ona wprawdzie wiele wad, ale nie jest gorsza od wielu innych, jakimi nauki społeczne się posługują, nie odczuwając z tego powodu żadnego dyskomfortu� nauki te nie są zaiste królestwem jednoznaczności i precyzji� ktoś zajmujący się problemem wolności, demokracji czy sfery publicznej […] nie znaj-duje się bynajmniej w lepszym położeniu niż teoretyk społeczeństwa obywatelskiego”5� współczesna popularność idei społeczeństwa obywatelskiego zdaje się wynikać nie tyle z jego nagłego rozkwitu w społeczeństwach demokratycznych, ile z aksjologicznego potencjału, jaki ta idea w sobie zawiera� przekonuje o tym zarówno liczba publikacji teoretycznych na temat różnych aspektów tego społeczeństwa, jak i traktowanie go jako swoistego drogowskazu, bazującego na bogatej tradycji myśli politycznej� sięganie do tej idei możne też świadczyć o niedostatku liberalnych demokracji w sferze ideałów�

pewien walor porządkujący dyskurs o społeczeństwie obywatelskim wnosi wyodrębnienie postulatywnego i opisowego poziomu analizy6� w pierwszym

3 por� J� szacki, Liberalizm po komunizmie, kraków 1994, s� 143�4 według k� kumara większość zastosowań terminu społeczeństwo obywatelskie znajdujemy

w sferze norm, jeśli nie nostalgii� pojecie to „[…] brzmi dobrze, budzi uczucie sympatii; wygląda na dobre stare wino, nasuwające myśl o głębi i tajemnicy� któż mógłby być przeciwko niemu? któż mógłby nie pragnąć jego urzeczywistnienia? (przestrzega jednak, że- dopisek m�a�) dobre stare wina mogą pobudzić naszą energię, ale można się też nimi upić zatracając orientację i poczucie kierunku”� k� kumar, Społeczeństwo obywatelskie: rozważania na temat użyteczności historycznego terminu, [w:] J� szacki (red�) Ani książę ani kupiec: obywatel. Idea społeczeństwa obywatelskiego w myśli współczesnej, kraków 1997, s� 295 i 318�

5 J� szacki, Wstęp, [w:] Ani książę,..., s� 7�6 por� d� pietrzyk-reeves, Idea społeczeństwa obywatelskiego współczesna debata i jej źródła, wrocław

2004, s� 11�

13

Część I. SpołeCzeńStwo obywatelSkIe a organIzaCje pozarządowe

traktowane jest ono jako idea z zakresu filozofii politycznej, bazująca na apriorycznym wyobrażeniu ładu społecznego i wskazująca pewien wzorzec, do którego należałoby aspirować� mamy tu zatem do czynienia z ujęciem powinnościowym, operującym wartościowaniem� z kolei w płaszczyźnie opisowej społeczeństwo obywatelskie ujmowane jest jako część empirycznej rzeczywistości, która wymaga w szczególności badań socjologicznych czy politologicznych, nastawionych na przedstawienie, jak powstają i funkcjonują instytucje konkretnego społeczeństwa obywatelskiego� mniej liczą się tu subtelne dociekania pojęciowe, ważniejszy jest natomiast szczegółowy opis faktów, do jakich ta idea się odnosiła i odnosi� próby określenia która z tych dróg jest lepsza, a która gorsza wydają się jałowe, podobnie jak rozstrzyganie o wyższości teorii czy praktyki�

w artykule dominować będzie ujęcie postulatywne, jednak zostanie ono również powiązane z występującymi w polsce formalnymi i materialnymi podstawami istnienia społeczeństwa obywatelskiego, ze szczególnym uwzględnieniem funkcjonowania or-ganizacji pozarządowych7� perspektywa ta kieruje nas w stronę ujęcia, które wykracza poza konfrontacyjne postrzeganie społeczeństwa i państwa8� posługiwanie się taką dychotomią bywa zasadne w skrajnych sytuacjach walki z różnymi formami zniewo-lenia np� politycznego, kolonialnego, narodowego� wzrasta wówczas wyobcowanie państwa od społeczeństwa, co można zaobserwować w okresie upadku greckich polis, czy w cycerońskiej koncepcji społecznej podmiotowości, która zbiegła się z kryzysem rzymskiej republiki i perspektywą cesarstwa� również współczesnemu renesansowi idei społeczeństwa obywatelskiego towarzyszyły dramatyczne okoliczności dwudzie-stowiecznych totalitaryzmów, w których omnipotentne państwo dążyło do monopo-lizacji i kontroli przestrzeni politycznej, ekonomicznej i kulturowej, eliminując z niej realny i oddolny wpływ obywateli� z perspektywy tych doświadczeń przeciwstawienie się państwu było bazą transformacji ustrojowej w krajach środkowoeuropejskich�

w warunkach praworządnej, demokratycznej władzy, respektującej wolności i prawa obywatelskie, kierującej się zasadniczo uznawanymi standardami moralny-mi, przeciwstawianie społeczeństwa i państwa traci na konstruktywnym znaczeniu� niewiele z niego wynika poza radykalną krytyką państwa i raczej iluzorycznym

7 w polsce opracowania dotyczące opisu i dokumentacji funkcjonowania konkretnych instytucji społeczeństwa obywatelskiego narastają stosunkowo szybko� wymienić tu można: Miejsce dla każdego. Szkice i opracowania o sektorze pozarządowym w Polsce zebrane w centrum informacji dla organizacji pozarządowych bordo, program pHare, warszawa 1966; p� gliński, b� lewenstein, a� siciński, (red�) Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie, warszawa 2004; komunikat z badań cbos, Stan społeczeństwa obywatelskiego w latach 1998-2006, bs/19/206,warszawa 2006�

8 liczni autorzy zwracają uwagę na to, że łatwiej jest znaleźć negatywną niż pozytywną definicję społeczeństwa obywatelskiego� zgodnie z tą pierwszą jest nim wszystko, „co pozostaje, kiedy już wytyczymy granice, w których działa władza państwowa”� n� bobbio, Społeczeństwo obywatelskie, [w:] J� szacki (red�) Ani książę, ani…, s�64

14


przeświadczeniem, że w gruncie rzeczy obywatele mogliby się bez niego obejść9� z kolei sytuowanie społeczeństwa obywatelskiego w ramach określonego porządku polityczno- -prawnego rodzi pytania o wzajemne powiązania pomiędzy sferą prywatną, społeczną oraz publiczną, a także o wartości, cele i metody realizacji tzw� dobra wspólnego, które również wymagałoby odrębnego wyjaśnienia� nie wystarczy bowiem powiedzieć, że społeczeństwo obywatelskie istnieje wszędzie tam, gdzie „stowarzyszenia mogą znacząco wpłynąć na kształt albo na zmianę kursu polityki i państwa”10� istotne jest jeszcze jaki to kształt i w jakim kierunku będą przebiegały zmiany�

Doktrynalne źródła idei społeczeństwa obywatelskiego w kulturze zachodu rysują się dwie kluczowe tradycje myślowe w kwestii relacji

między państwem a społeczeństwem: republikańska i liberalna� w artykule przedstawię je w dużym uproszczeniu� nie wnikając w niuanse rozważań poszczególnych myślicieli związanych z tymi nurtami, postaram się wydobyć konstytutywne dla nich cechy i okre-ślić ich znaczenie dla współczesnego rozumienia idei społeczeństwa obywatelskiego� podejście takie wykazuje pewną metodologiczną analogię do weberowskiej konstrukcji typu idealnego, jako swoistego idealnego myślowego obrazu, który „[…] skupia pewne relacje i wydarzenia historycznego życia w jeden zgodny kosmos powiązań� co do treści konstrukcja ta posiada cechy utopii, którą uzyskaliśmy poprzez uwydatnienie w myśli określonych elementów rzeczywistości� […] zostaje on (typ idealny – dopisek m�a�) wypracowany przez połączenie wielkiej ilości rozproszonych, dyskretnych, istniejących zjawisk pojedynczych, które podporządkowują się owym jednostronnie wyekspono-wanym aspektom, tworząc w umyśle jednolity obraz� obrazu tego, który jest czystym pojęciem, nigdzie w rzeczywistości nie można empirycznie odnaleźć”11�

korzenie idei społeczeństwa obywatelskiego sięgają greckiej starożytności, w której dominowało ujęcie republikańskie� nawiązywało ono do arystotelesowskiego stwier-dzenia, że „państwo należy do tworów natury, że człowiek jest z natury stworzony do życia w państwie (politikon zoon), taki zaś, który z natury, a nie przez przypadek żyje poza państwem jest albo nadludzką istotą albo nędznikiem”12� skoro zatem człowiek nie jest samowystarczalny musi stanowić część pewnej całości, zaś jego status wiąże się ściśle z przynależnością do wspólnoty13� warto zwrócić uwagę, że w polskich

9 por� szacki, Wstęp, [w:] Ani książę,..., s� 22�10 ch� taylor, Kiedy mówimy społeczeństwo obywatelskie?, [w:] Europa i społeczeństwo obywatelskie.

Rozmowy w Castel Gandolfo, kraków 1994, s� 59�11 m� weber, „Obiektywność” poznania społeczno-naukowego i społeczno-politycznego, [w:] Racjonalność,

władza, odczarowanie, poznań 2004�, s� 172-17312 arystoteles, Polityka, [w:] Dzieła wszystkie, t� Vi, warszawa 2001, s� 27�13 arystoteles wyróżniał trzy podstawowe wspólnoty, z których każda zaspokajała inną kategorię

potrzeb: rodzinne gospodarstwo domowe (oikos), gmina (kome) i państwo (polis)� Jedynie aktywność na forum polis wiązała się ze statusem obywatela i dawała szansę na pełnej samorealizacji (autarakii), choć naprawdę status ten przysługiwał tylko nielicznym członkom zbiorowości�

15


przekładach arystotelesa używa się wymiennie przymiotników: „polityczny”, „spo-łeczny”, „państwowy”� chodzi zawsze o to samo greckie słowo politikon, które nie ma ścisłego odpowiednika w żadnym języku nowożytnym z tego powodu, że grecy nie znali oczywistego dziś rozróżnienia państwa i społeczeństwa14� bycie obywatelem było równoznaczne z aktywnym uczestnictwem w przestrzeni publicznej�

wprawdzie grecy spajali w jedną całość to, co polityczne i społeczne, jednak zakładali wyraźną dystynkcję między obszarem życia prywatnego, skupionego wokół oikos a przestrzenią publiczną� pozostawanie w „cienistym wnętrzu gospodarstwa domowego”, przebywanie we własnej prywatności określano mianem idion� kono-tacje z tym co „idiotyczne” nie są tu przypadkowe, uważano bowiem, że prywatność sprzyja deprawacji, to „stan pozbawienia czegoś, a nawet pozbawienia człowieka jego najwyższych i najbardziej ludzkich zdolności� człowiek, który wiódł wyłącznie życie prywatne, ten, kto podobnie jak niewolnik nie był dopuszczony do dziedziny publicznej lub, jak barbarzyńca nie zdecydował się jej w pełni ustanowić, nie był w pełni człowiekiem”15� zatem gospodarstwo domowe nie stanowiło dla swoich człon-ków ani obszaru wolności ani samorealizacji� sprawy z nim związane, z perspektywy dyskursu politycznego, uchodziły za nieistotne i jako takie nie powinny były do niego przenikać�

Ów wywodzący się z greckiej tradycji model był kontynuowany w rzymie, a następnie w myśli włoskiego renesansu i wczesnonowożytnej myśli politycznej� wspólnym mianownikiem dla tej tradycji jest przekonanie, że człowiek może się w pełni realizować tylko dzięki uczestnictwu w życiu publicznym państwa� w ujęciu republikańskim pojęcie społeczeństwa obywatelskiego ma ontologiczne podstawy we wspólnocie i jej dobru� stąd też wartości komunitarne stoją tutaj ponad jednost-kowymi, nie ma też opozycji między społeczeństwem a państwem, pojmowanym nie tylko w wymiarze instytucjonalnym, ale i etycznym� wartością centralną tu jest odpowiedzialność za dobro wspólne, przewyższające dobra partykularne; człowiek – obywatel realizuje się w pełni tylko we współpracy z innymi� republikanie nie rozgraniczali wolności wspólnoty politycznej od wolności poszczególnych osób i nie pojmowali wolności negatywnie, w kategoriach indywidualnych uprawnień� wolność nie była wolnością od państwa, lecz wolnością w państwie, opartą na pokoju, koope-racji, autorytecie prawa, moralności i obyczajach� realizacja tak pojmowanej wolności wymaga przezwyciężenia indywidualnej bierności i wygodnictwa� podjęcia ryzyka pełnego pojawienia się i działania wśród innych – równych sobie ludzi� Źródłem zagrożenia wolności nie jest państwo, ale utrata atrybutu uczestniczenia w życiu społeczno-politycznym�

14 por� J� szacki, Historia myśli socjologicznej, warszawa 2003, s� 29�15 H� arendt, H� arendt, Kondycja ludzka, warszawa 2010, s� 58�

16


republikańska tradycja wspólnoty polityczno-obywatelskiej ustępuje w czasach nowożytnych ujęciom liberalnym, zapoczątkowanym przez Thomasa Hobbesa i Jahna locke’a16� podłożem dla zmian doktrynalnych jest postępujący w czasach nowożytnych proces indywidualizacji, związany z rozpadem feudalnej społeczności� towarzyszy temu rozwój własności prywatnej, gospodarki rynkowej, komercjalizacja gruntów, pracy i kapitału, a także przełomowe wydarzenia polityczne: rewolucja angielska, amerykańska i francuska�

myśl liberalna nie stanowi monolitu� w kontekście idei społeczeństwa obywa-telskiego możemy wyodrębnić trzy kluczowe kierunki� pierwszy sytuuje aktywność obywateli głównie w sferze ekonomii, która traktowana jest jako obszar prawdziwie wolnej, nieskrępowanej arbitralnymi wpływami państwa działalności jednostek (J� locke, a� smith); drugi wiąże społeczeństwo z uczestnictwem jednostek w życiu publicznym, z samorządnością i samoorganizacją (a� Ferguson, a� de tocqueville, J�s� mill); trzeci, charakterystyczny dla szkockich moralistów (t� reid, d� Hume), najwyraźniej nawiązujący do modelu republikańskiego, przywołuje ideał obywatel-skości, wiążąc go z cnotami publicznymi, z wychowaniem, wiedzą i ogładą, a więc z pewnymi przymiotami moralnymi i intelektualnymi�

największy kontrast względem republikańskiego modelu społeczeństwa obywatel-skiego widoczny jest w pierwszym – ekonomicznym nurcie liberalizmu� Jego klasycy stojąc na gruncie indywidualistycznej antropologii uznają, że człowiek obdarzony jest z natury pewnymi uprawnieniami, których nie można go pozbawić na mocy decyzji politycznych podejmowanych w imię domniemanego dobra ogółu� społe-czeństwo, państwo i gospodarka stanowią sumę jednostkowych działań� zasadniczym celem różnego rodzaju wspólnot jest stwarzanie jednostkom możliwości osiągania większych korzyści, niż te które mogłyby osiągnąć indywidualnie� zatem nawet jeśli działania są wspólne, to cele pozostają jednostkowe17� locke pisał: „ludzie jednoczą się w społeczeństwach, w których mogą tak połączyć swe siły, aby całe społeczeństwo zabezpieczało i chroniło ich własność, ustanawiało określające ją obowiązujące prawa, by każdy mógł wiedzieć co do niego należy”18�

ekspansja obszaru ekonomicznego opartego na „systemie potrzeb jednostkowych” sprzyja rywalizacji i atomizacji społecznej, co prowadzi do stopniowego zaniku tego, co uniwersalne, czyli wspólnej troski o przestrzeń publiczną� w ramach tej przestrzeni jednostki nie tyle współdziałają, ile zachowują się, zaś swą podmiotowość lokują

16 niektórzy badacze idei społeczeństwa obywatelskiego wskazują, że jej początek osadzony jest nie w starożytności, lecz dopiero w czasach nowożytnych, zwłaszcza w myśli brytyjskiej� stanowisko takie reprezentuje p� ogrodziński, Społeczeństwo obywatelskie w brytyjskiej literaturze filozoficznej (1640-1830), „studia Filozoficzne” 1987, nr 9, s� 30

17 c� taylor, Qui pro quo. Debata między liberałami a komunitarianami, „znak” 1998, nr 6, s� 97�18 J� locke, Traktat drugi. Esej dotyczący prawdziwych początków zakresu i celu rządu obywatelskiego,

[w:] Dwa traktaty o rządzie, warszawa 1992, s� 260�

17


głównie w sferze gospodarczej19� rynek postrzegany jest jako bezosobowy, samoregu-lujący się mechanizm popytowo-podażowy, dający jednostkom możliwość bogacenia się� wolność jest tu przede wszystkim wolnością od państwa, traci zatem, tak istotny w ujęciu republikańskim, polityczny wymiar� aksjologicznym drogowskazem staje się ideał społeczeństwa konsumentów, który, jak twierdzi H� arendt, „nie jest niczym nowym; niekwestionowane założenie klasycznej ekonomii politycznej wyraźnie wska-zywało, że ostatecznym celem vita activa jest bogacenie się, obfitość dóbr i <<szczęście jak największej ilości ludzi>>� czymże innym jest w końcu ów ideał nowożytnego społeczeństwa, jeśli nie prastarym marzeniem biedaków i nędzarzy, które może mieć swój urok, dopóki jest marzeniem, zamienia się natomiast w raj głupców, gdy tylko zostanie zrealizowane”20� w ocenie autorki przytoczonego cytatu błąd współczesności polega między innymi na tym, że pracę i konsumpcję traktuje się jako sprawy pierw-szoplanowe, sytuując je w obszarze działań społecznych i politycznych�

Społeczeństwo obywatelskie we współczesnej perspektywiezarówno w republikańskim jak i liberalnym modelu społeczeństwa obywatel-

skiego widoczna jest pewna jednostronność� w pierwszym kluczowe znaczenie odgrywają wartości komunitarne związane ze wspólnotą polityczną, w drugim zaś dominuje aksjologia podkreślająca znaczenie indywidualnych potrzeb i wolności� współczesne interpretacje idei społeczeństwa obywatelskiego czerpią z tych dwóch tradycji, ale w rezultacie powstaje nowa jakość, która przezwycięża skrajności zarówno społecznego holizmu jak i atomizmu� państwo i społeczeństwo nie są traktowane ani na zasadzie jedności, ani opozycji, tylko komplementarnie� szuka się równo-wagi między niezależnością i dążeniami jednostek a wymogami i ograniczeniami wynikającymi z respektowania dobra wspólnego� społeczeństwo obywatelskie można tu uznać za pomost łączący przestrzeń prywatną i publiczną� Fundamentem tego społeczeństwa nie jest ani państwo, ani rynek� w XX wieku obnażyły one swoje niedomagania – zagrożenie, jakim może być dla obywateli państwo najjaskrawiej pokazały doświadczenia totalitaryzmów, z kolei rozwój gospodarki kapitalistycznej zdewaluował wyobrażenie wolnych i równych podmiotów gry rynkowej� rynek stał się bowiem obszarem działania potężnych organizacji, które znacząco ograniczają możliwości samorzutnych inicjatyw� stąd też znaczna część współczesnych autorów uznaje, że „żywiołowe siły kapitalistycznej gospodarki rynkowej mogą być dla społecznej solidarności, społecznej sprawiedliwości czy nawet niezależności równie niebezpieczne jak administracyjna potęga nowoczesnego państwa”21�

19 por� H� arendt, Kondycja …, s� 64�20 tamże, s� 160�21 J� l� cohen, a� arato, Civil Society and Political Theory, cambridge, 1992, s� 20�

18


wielu autorów w kontekście narastającego prymatu kwestii ekonomicznych w życiu społecznym, zwraca uwagę na jeszcze inny rodzaj zagrożeń funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego� wiążą się one z zasklepianiem się ludzi w przestrze-niach własnych prywatności, czemu towarzyszą masowe tendencje konformistyczne, charakterystyczne dla społeczeństw konsumpcyjnych22� tego rodzaju zjawiska rozprze-strzeniają się, zwłaszcza w kulturze euroatlantyckiej, przyczyniając się do destrukcji wspólnego świata, która następuje wówczas, gdy świat ten zaczyna być widziany tylko w jednym aspekcie i prezentuje się tylko w jednej perspektywie� polityczne cele ulegają wówczas zredukowaniu do środków mających zabezpieczyć społeczeństwo wiernych, jak to miało miejsce w średniowieczu; społeczeństwo posiadaczy, jak u locke’a; spo-łeczeństwo producentów, jak u marksa; społeczeństwo robotników, jak w krajach socjalistycznych; społeczeństwo zaangażowane bez reszty proces gromadzenia dóbr, jak ma to miejsce we współczesnych społeczeństwach zachodu23�

typowe dla konsumpcjonizmu wartości materialne, utylitarne i hedonistyczne totalizują życie społeczne, stając się nadrzędnym punktem odniesienia, kryterium sukcesu jednostek� ich aktywność kieruje się w stronę nowej „sprywatyzowanej” utopii, w której każdy na własną rękę dąży do wykrojenia sobie za wszelką cenę względnie wygodnego i bezpiecznego miejsca w niebezpiecznym i niewygodnym dla ludzi świecie24� wszechobecna dominacja konsumpcji zaczyna pełnić rolę jednego z najważniejszych regulatorów procesów społecznych, przytłaczając tym samym inne sfery życia, np� intelektualną, duchową, moralną� głównymi miernikami rozwoju stają się wydajność oraz ciągły wzrost gospodarczy� ludzkie działanie skoncentrowane na dążeniu do dobrobytu i postępu ma wyznaczać kierunek „nowoczesności”, służącej głównie użyteczności pragmatycznej�

istotnym dylematem współczesnych teorii społeczeństwa obywatelskiego jest jego usytuowanie między sferą publiczną a prywatną25� na ogólnym poziomie rozważań możemy przyjąć, że „wymiar publiczny życia społecznego tworzą te zachowania, które dokonują się w otwartej, powszechnie (aczkolwiek często w różnym stopniu) dostępnej przestrzeni społecznej, nakierowane są na integrację (lub wiążą się z nią) w skali makro, czyli na podtrzymywanie istniejącego ładu zbiorowego, i objęte są jakąś formą instytucjonalnej i powszechnie akceptowalnej kontroli (nadzoru)”26� sektor publiczny obejmuje: organy władzy państwowej (legislacyjnej, wykonawczej,

22 b� barber, Dżichad kontra McŚwiat, warszawa 1997�23 H� arendt, Kondycja …, s� 50� 24 kwestie te porusza: z� bauman, Rewolucja jest jedyną nadzieją, „przekrój”, nr 18, 2013, s� 11�25 w pracach ekonomistów i socjologów dotyczących współczesnych społeczeństw demokratycznych

wymienia się zazwyczaj trzy sektory życia społecznego (lub państwowego): publiczny, prywatny (rynkowy), ochotniczy (lub organizacji społecznych, ngos itp�) por� z� woźniak, Organizacje pozarządowe w procesie budowy społeczeństwa obywatelskiego, [w:] m� warowicki, z� woźniak (red�) Aktywność obywatelska w rozwoju społeczności lokalnej, warszawa 2001�

26 k� z� sowa, Szkice o sferze publicznej i polskim społeczeństwie obywatelskim, kraków 2012, s,13

19


sądowniczej); instytucje (organizacje) podległe władzy lub przez nią kontrolowane; partie polityczne; organizacje władzy samorządowej oraz podległe im instytucje i przedsiębiorstwa; instytucjonalne struktury religijne; instytucje masowego przekazu (zarówno państwowe, jak i prywatne); organizacje pozarządowe, zakładane przez obywateli, ale działające dla dobra wspólnego�

Jeśli chodzi o prywatny wymiar życia zbiorowego dotyczy on zachowań indywidu-alizowanych zachodzących w mniej lub bardziej zamkniętych przestrzeniach społecz-nych, nieobjętych bieżącą kontrolą instytucjonalną27� w jego ramach funkcjonują: gospodarstwa domowe; przedsiębiorstwa prywatne, biznes; zrzeszenia i stowarzyszenia społeczne, tworzone przez obywateli i działające dla ich dobra�

zaproponowany podział uwypukla teleologiczne znaczenie funkcjonowania różnych podmiotów życia publicznego i prywatnego� chodzi tu przede wszystkim o określenie prywatnego lub publicznego celu działalności� w tym ujęciu, społe-czeństwa obywatelskiego nie tworzy ani rząd, gdzie podmioty i cele są publiczne, ani rynek, gdzie podmioty i cele są prywatne� Jeśli uwzględnimy dodatkowo zjawiska z zakresu patologii społecznej, to oczywiście społeczeństwa obywatelskiego nie tworzą też działania korupcyjne, gdzie podmioty mają charakter publiczny, natomiast ich cele są prywatne�

współczesna idea społeczeństwa obywatelskiego odchodzi do zakwestionowania dychotomii: państwowe – prywatne� społeczeństwo to tworzą zakładane na mocy oddolnej, dobrowolnej inicjatywy zarówno organizacje pozarządowe, jak i stowa-rzyszenia społeczne, o ile ich cele mają charakter publiczny, dążą do realizacji dobra wspólnego, a zatem wykraczają poza jednostkowe lub wąskie, partykularne interesy grupowe� można więc stwierdzić, że społeczeństwo obywatelskie tkwi swymi wszystki-mi korzeniami w sferze prywatnej, jednak rozwija się dopiero wówczas, gdy jej granice zostaną przekroczone28� przy takim ujęciu nie ma znaczenia skala przedsiębranych inicjatyw� mogą one obejmować zarówno drobne przedsięwzięcia lokalne, jak te o zasięgu ogólnokrajowym czy ponadnarodowym�

zaproponowane powyżej ujęcie społeczeństwa oczywiście nie wyczerpuje jego specyfiki� pewne uzupełnienie wnosi sformułowana przez p� glińskiego operacyjna definicja, zgodnie z którą społeczeństwu obywatelskiemu możemy przypisać nastę-pujące cechy: – miejsce w pośredniej strukturze pomiędzy grupami o charakterze pierwotnym

(np� rodzina) a wielkimi zbiorowościami; – horyzontalny, sieciowy charakter więzi społecznych; – wolność i niezależność aktorów obywatelskich; – dojrzałość zbiorowych tożsamości społecznych;

27 tamże, s� 14�28 J� szacki, Wstęp, [w:] Ani książę��, s� 56

20


– otwartość w znaczeniu nadawanym przez k� poppera; – status akceptacji społecznej; – akceptację podstawowych zasad demokratycznych; – szacunek dla prawa w połączeniu z zasadą obywatelskiego nieposłuszeństwa; – aktywność w wymiarze indywidualnym i zbiorowym; – tolerancję na wysokim poziomie; – ład etyczny wyrażający się w respektowaniu zasady sprawiedliwości społecznej

i godnego życia; – cnoty obywatelskie: w wymiarze pośrednim osiąganie publicznych korzyści

poprzez realizację własnych interesów, a w bezpośrednim – cechy pozwalające na budowanie pozytywnych relacji międzyludzkich we wspólnocie;

– poczucie posiadania reprezentacji politycznej i „sprawstwa obywatelskiego”; – określony poziom kultury obywatelskiej; – kierowanie się zasadą pomocniczości (subsydiarności); – pewien poziom kapitału społecznego (uogólniona zasada wzajemności i społecz-

nego zaufania)29�

Społeczeństwo obywatelskie w działaniuw polskiej literaturze przedmiotu empiryczna analiza konkretnych instytucji

społeczeństwa obywatelskiego skupia się na problematyce organizacji pozarządowych – uwzględniając szeroki kontekst ich działania30� reprezentatywnym przykładem są przeprowadzone badania społeczeństwa obywatelskiego, w wyniku których powstał obszerny faktograficzny materiał, zebrany z licznych źródeł, m�in� instytucji badaw-czych i opinii liderów społeczeństwa obywatelskiego� Jednym z efektów tych prac jest przyjęcie przez radę indeksu społeczeństwa obywatelskiego definicji, która określa je jako „przestrzeń na zewnątrz rodziny, władzy państwowej czy obszaru regulowanego mechanizmami rynkowymi, w której ludzie dobrowolnie zrzeszają się, aby działać na rzecz wspólnego dobra”31�

29 p� gliński, Aktywność aktorów społecznych- deficyt obywatelstwa wobec codziennej zaradności Polaków, [w:] w� wesołowski, J� włodarek (red�), Kręgi integracji i rodzaje tożsamości, warszawa 2005, s� 225-226�

30 Indeks społeczeństwa obywatelskiego w Polsce 2005, Projekt Indeks społeczeństwa obywatelskiego CIVICUS. Badania przeprowadzone przez stowarzyszenie Klon/Jawor w 2005, warszawa 2006; m� warowicki, z� wożniak (red�), dz� cyt�; p� gliński, b� lewenstein, a� siciński, Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: Trzeci Sektor, warszawa 2002 oraz Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie, warszawa 2004; p� gliński, Style organizacji pozarządowych w Polsce. Grupy interesu czy pożytku publicznego, warszawa 2006�

31 Indeks społeczeństwa…, s� 30�

21


wielu autorów wskazuje, że optymizm towarzyszący polakom przy pierwszej fali demokratyzacji po roku 1989 zdecydowanie osłabł32� pojawiły się liczne symptomy zwątpienia w demokratyczne instytucje i wzory partycypacji społecznej� podobnie jak w wielu demokracjach zachodnich przejawami tego rozczarowania jest niedowład demokratyczny33, polityka resentymentu, anomia polityczna� okazuje się, że mecha-nizmy demokracji przedstawicielskiej w warunkach postępującego zróżnicowania spo-łecznego okazują się niewystarczające� wybory w bardziej symboliczny niż rzeczywisty sposób przekazują obywatelom władzę� poczucie iluzoryczności wpływu na działania podejmowane w przestrzeni publicznej wzmacniają procesy globalizacji� również znaczne zwiększenie tempa zmian zachodzących w różnych obszarach rzeczywistości, wiąże się przyspieszeniem procesów decyzyjnych i tworzeniem szeregu nowych regu-lacji normatywnych� skutkuje to zwielokrotnieniem złożoności życia politycznego, ekonomicznego, społecznego, które idzie w parze z rozrostem ustawodawstwa oraz trudnościami w znalezieniu konsensusu aksjologicznego wokół ustawicznie pojawia-jących się kwestii spornych� w tych warunkach nieodzowne wydaje się uzupełnienie demokracji przedstawicielskiej różnymi instytucjami społeczeństwa obywatelskiego� chodzi zwłaszcza o rozwój organizacji pozarządowych, które są głównymi nośnikami wartości konstytuujących owo społeczeństwo�

konstytucyjnie gwarantowana swoboda działań społeczeństwa obywatelskiego tworzy obecnie sprzyjające warunki jego rozwoju34� można mówić o progresywnym procesie tworzenia prawa i współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, czemu sprzyja funkcjonowanie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie� odnotować też należy dużą ilość i różnorodność podmiotów obywatelskich w polsce, co jednak nie zawsze przekłada się na ich po-

32 J� p� Hudzik, w� wożniak (red�), Sfera publiczna . Kondycja – przejawy – przemiany, lublin 2006; J� mariański, Kondycja moralna społeczeństwa polskiego: hipotezy wstępne, „społeczeństwo� studia, prace badawcze, dokumenty z zakresu nauki społecznej kościoła” 2001, t� 10, nr 1; e� mokrzycki, a� rychard, a� zybertowicz (red�) Utracona dynamika?: o niedojrzałości polskiej demokracji, warszawa 2002, a� giza- poleszczuk, m� marody, a� rychard, Strategie i system: Polacy w obliczy zmiany społecznej, warszawa 2000�

33 r� a� dahl, O demokracji, kraków 2000�34 polski ustawodawca nie sformułował w konstytucji rp z 1997 r� zasady społeczeństwa obywatel-

skiego, jednak doktryna coraz częściej wyprowadza ją z art� 12, w myśl którego „rzeczypospolita polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji”� Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r� (dz� u� nr 78, poz� 483)� zob� zwłaszcza w� sokolewicz, Artykuł 12, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red� l� garlicki, t� V, wydawnictwo sejmowe, warszawa 2007, s�10-14� l� garlicki nadaje zasadzie społeczeństwa obywatelskiego szersze znaczenie, odnosząc ją również do zasady pluralizmu politycznego (art� 11 konstytucji), wolności prasy i innych środków masowego przekazu (art� 14), zasady samorządu terytorialnego i zawodowego (art� 16 i 17), jak również zasady wzajemnej niezależności i współdziałania w stosunkach między państwem a kościołem i innymi związkami wyznaniowymi (art�25)� l� garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, warszawa 2008, s� 66-69�

22


tencjał sprawczy, możliwości organizacyjne czy bazę ekonomiczną� wśród przeszkód rozwoju społeczeństwa wskazuje się najczęściej bariery natury mentalnej, takie jak słabe poczucie dobra wspólnego, słaba zdolność do kompromisu, nieumiejętność prowadzenia dyskursu publicznego, brak zaufania społecznego� przyczyny takiego stanu rzeczy, przynajmniej do pewnego stopnia, można wyjaśniać długotrwałymi okresami zniewolenia, które umocniły myślenie raczej kategoriami solidarności rodzinnej i narodowej, niż lokalnej i stowarzyszeniowej� owa gombrowiczowska „naszość”, wycofywanie się z zakresu pojęcia „my”, które leon petrażycki nazywał „przystosowaniem społecznym wstecznym”, przejawia się też w skłonności, by raczej łączyć się przeciwko czemuś (komuś) niż w imię osiągnięcia czegoś� symptomatyczne w tej mirze jest też spostrzeżenie a� świętochowskiego, że „polak gotów jest rzucić się do wisły, żeby ją wypić, jeśli upatrzy w tym zbawienie polski, ale nie zgodzi się dla tego samego celu co dzień chodzić do wisły i wypić szklankę wody”35�

konkludując należy stwierdzić, że kluczową dla społeczeństwa obywatelskiego kwestią jest określenie, jak ma być urządzony ład wolnej wspólnoty politycznej� wiąże się to nie tylko z przestrzenią wolności, lecz także z wymaganiami: zarówno wobec instytucji państwa, jak i samych obywateli� obojętność oraz niska kultura polityczna i prawna nie sprzyjają temu, co tacqueville określał „sztuką stowarzyszania się”� społeczeństwa obywatelskiego nie sposób zadekretować, jest ono procesem ustawicznego współkształtowania, dla którego sprzyjającym gruntem jest stabilny porządek demokratyczny� wymaga on nie tylko gotowości i zdolności państwa do komunikacji ze społeczeństwem, lecz także umiejętności obywateli wykorzystania możliwości stwarzanych przez współczesne demokracje z ich katalogiem wolności i uprawnień, wśród których mieści się także uczestnictwo w negocjowaniu zrębów publicznego dobra, w refleksji nad kształtem i przyszłością społeczeństwa i państwa�

idea społeczeństwa obywatelskiego zdaje się wychodzić z gorsetów politycznych, ekonomicznych i doktrynalnych schematów� w próbach uchwycenia jego istoty chybione okazuje się stosowanie generalnych kwantyfikatorów; postrzeganie ładu polityczno-prawnego przez pryzmat takich kategorii, jak demos, klasa społeczna, naród, konsumenci itp� w społeczeństwo obywatelskie wpisany jest dynamizm i róż-norodność, stąd też zarówno wielkie struktury społeczne, jak i monolity ideologiczne ulegają tu rozdrobnieniu� na dalszy plan schodzą wielkie projekty ładu społecznego, które zwykle cechuje pewien heroizm, wymagający koncentracji energii, pełnego zaangażowania, wyraźnego poczucia kierunku i jednoznacznego zazwyczaj podziału ludzi na przyjaciół i wrogów� budowa społeczeństwa obywatelskiego wydaje się zupełnie czymś innym� przystąpienie do stowarzyszenia nie jest zapewne szczególnie spektakularne, zaś hasła: „przyłącz się do wybranego przez siebie stowarzyszenia!” – raczej nie umieściliby na sztandarach polityczni bojownicy, ale społeczeństwo

35 podaję za: a� garlicki, Śmierć prezydenta, „polityka” 7 Xii 2002, nr 49, s�75�

23


obywatelskie właśnie tego wymaga� Jego jakość zależy nie tyle do uroczystych aktów obalania lub powoływania władzy, proklamowania ustroju itp�, ile od trudniejszej do precyzyjnego zdefiniowania przestrzeni oddolnej aktywności, w ramach której ludzie na co dzień mogą i chcą kształtować rzeczywistość36� różnorodność relacji wspólnotowych, w jakich uczestniczą, stwarza możliwość wielorakich działań or-ganizacyjnych i komunikacyjnych, dających rozległe pole do swobodnego rozwoju nowych dążeń�

bibliografiaabramowski e� J�, Związki przyjaźni, [w:] Filozofia społeczna. Wybór pism, warszawa 1965arendt H�, Kondycja ludzka, warszawa 2010arystoteles, Polityka, [w:] Dzieła wszystkie, t� Vi, warszawa 2001barber b, Dżichad kontra McŚwiat, warszawa 1997bauman z�, Rewolucja jest jedyną nadzieją, „przekrój”, nr 18, 2013bobbio n�, Społeczeństwo obywatelskie, [w:] J� szacki (red�) Ani książę, ani…, centrum informacji dla organizacji pozarządowych bordo, program pHare, Miejsce dla

każdego. Szkice i opracowania o sektorze pozarządowym w Polsce, warszawa 1966cohen J� l�, arato a�, Civil Society and Political Theory, cambridge 1992dziubka k�, Społeczeństwo obywatelskie: wybrane aspekty ewolucji pojęcia, [w:] a� Jabłoński,

l� sobkowiak (red�) Studia z teorii polityki, t� ii, wrocław 1997gliński p�, Aktywność aktorów społecznych- deficyt obywatelstwa wobec codziennej zaradności

Polaków, [w:] w� wesołowski, J� włodarek (red�), Kręgi integracji i rodzaje tożsamości, warszawa 2005

gliński p�, lewenstein b�, siciński a�, (red�) Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie, warszawa 2004

gliński p�, lewenstein b�, siciński a�, Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: Trzeci Sektor, warszawa 2002

Indeks społeczeństwa obywatelskiego w Polsce 2005, Projekt Indeks społeczeństwa obywatelskiego CI-VICUS. Badania przeprowadzone przez stowarzyszenie Klon/Jawor w 2005, warszawa 2006

komunikat z badań cbos, Stan społeczeństwa obywatelskiego w latach 1998-2006, bs/19/206,warszawa 2006�

kumar k�, Społeczeństwo obywatelskie: rozważania na temat użyteczności historycznego terminu, [w:] J� szacki (red�) Ani książę ani kupiec: obywatel. Idea społeczeństwa obywatelskiego w myśli współczesnej, kraków 1997

locke J�, Traktat drugi. Esej dotyczący prawdziwych początków zakresu i celu rządu obywatel-skiego, [w:] Dwa traktaty o rządzie, warszawa 1992

ogrodziński p�, Społeczeństwo obywatelskie w brytyjskiej literaturze filozoficznej (1640-1830), „studia Filozoficzne” 1987, nr 9

pietrzyk-reeves d�, Idea społeczeństwa obywatelskiego współczesna debata i jej źródła, wrocław 2004

sowa k� z�, Szkice o sferze publicznej i polskim społeczeństwie obywatelskim, kraków 2012szacki J�, Historia myśli socjologicznej, warszawa 2003szacki J�, Liberalizm po komunizmie, kraków 1994

36 m� walzer, Spór o społeczeństwo obywatelskie, [w:] Ani książę ani…, s� 103�

24


szacki J�, Wstęp, [w:] Ani książę ani kupiec: obywatel. Idea społeczeństwa obywatelskiego w myśli współczesnej, kraków 1997

taylor c�, Qui pro quo. Debata między liberałami a komunitarianami, „znak” 1998, nr 6taylor ch�, Kiedy mówimy społeczeństwo obywatelskie?, [w:] Europa i społeczeństwo obywatelskie.

Rozmowy w Castel Gandolfo, kraków 1994weber m�, „Obiektywność” poznania społeczno-naukowego i społeczno-politycznego, [w:] Racjo-

nalność, władza, odczarowanie, poznań 2004woźniak z�, Organizacje pozarządowe w procesie budowy społeczeństwa obywatelskiego, [w:]

warowicki m�, woźniak z� (red�) Aktywność obywatelska w rozwoju społeczności lokalnej, warszawa 2001

gliński p�, Style organizacji pozarządowych w Polsce. Grupy interesu czy pożytku publicznego, warszawa 2006

Hudzik J� p�, woźniak w (red�), Sfera publiczna. Kondycja – przejawy – przemiany, lublin 2006mariański J�, Kondycja moralna społeczeństwa polskiego: hipotezy wstępne, „społeczeństwo�

studia, prace badawcze, dokumenty z zakresu nauki społecznej kościoła” 2001, t� 10, nr 1 mokrzycki e�, rychard a�, zybertowicz a� (red�) Utracona dynamika?: o niedojrzałości polskiej demokracji, warszawa 2002,

giza- poleszczuk a�, marody m�, a� rychard, Strategie i system: Polacy w obliczy zmiany społecznej, warszawa 2000

dahl r� a�, O demokracji, kraków 2000Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r� (dz� u� nr 78, poz� 483)sokolewicz w�, Artykuł 12, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, garlicki

l� (red�), t� V, wydawnictwo sejmowe, warszawa 2007garlicki l�, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, warszawa 2008garlicki a�, Śmierć prezydenta, „polityka” 7 Xii 2002, nr 49walzer m�, Spór o społeczeństwo obywatelskie, [w:] Ani książę ani��

Streszczenie: kontekstem rozważań o organizacjach pozarządowych jest społeczeń-stwo obywatelskie� artykuł, uwzględniając postulatywny oraz opisowy (empiryczny) poziom analizy, skupia się na tym pierwszym� traktuje on społeczeństwo obywatelskie przede wszystkim jako ideę z zakresu filozofii politycznej, bazującą na apriorycznym wyobrażeniu ładu społecznego i wskazującą pewien wzorzec, do którego należałoby aspirować� w tej perspektywie przedstawione są doktrynalne korzenie idei społeczeń-stwa obywatelskiego nawiązujące do tradycji republikańskiej oraz liberalnej, które wydają się kluczowe dla współczesnego dyskursu o społeczeństwie obywatelskim� wartości wyprowadzone z tych dwóch ujęć doktrynalnych są odniesione do występu-jących w polsce formalnych i materialnych podstaw istnienia społeczeństwa obywatel-skiego, ze szczególnym uwzględnieniem funkcjonowania organizacji pozarządowychSłowa klucze: społeczeństwo obywatelskie, republikanizm, liberalizm, dobro wspólneabstract: The context of a debate on non-governmental organizations (ngos) is a civil society� This article, taking into account the aspirational and descriptive (empirical) level of analysis, focuses on the first mentioned aspect of the matter� it treats the civil society primarily as an idea in the field of the political philosophy, based on an a priori concept of a social order and indicating a pattern that a society

25


should aspire to� The doctrinal roots of the idea of a civil society are presented from this perspective� They refer to the republican and liberal traditions, which seem to be of key importance to the contemporary discourse on the civil society� The values derived from these two doctrinal perspectives are related to both formal and material bases for the existence of a civil society which occur in poland, with particular regard to the functioning of ngos� keywords: civil society, republicanism, liberalism, common good

27

mgr anna bieńkowskawarmińsko-mazurski oddział straży granicznej

co Mogą pieniąDze? – 1% poDatkU Dla organizacji poŻytkU pUblicznego regionU warMii i MazUr

wHat money can do? – 1% oF personal income taX For public beneFit organisations in warmia and

mazury region

zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy przepisy wprowadzające ustawę o dzia-łalności pożytku publicznego i o wolontariacie podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego mogą od dnia 1 stycznia 2004 r� uzyskiwać szczególny status organizacji pożytku publicznego�

o status organizacji pożytku publicznego (opp) mogą ubiegać się wyłącznie or-ganizacje pozarządowe, osoby prawne, jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego� na liście podmiotów zarejestrowanych jako organizacje pożytku publicznego znajdują się, m�in� straże pożarne, izby przemysłowo-handlowe, izba rolnicza itp� prowadzące działalność w zakresie1: – pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej

oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób, – działalności na rzecz integracji oraz reintegracji zawodowej i społecznej osób

zagrożonych wykluczeniem społecznym, – działalności charytatywnej, – podtrzymywania i upowszechniania tradycji narodowej, w tym pielęgnowania

polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej, – ochrony i promocji zdrowia, – działalności na rzecz osób niepełnosprawnych, – promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy

i zagrożonych zwolnieniem z pracy, – działalności na rzecz równouprawnienia kobiet i mężczyzn, – działalności na rzecz seniorów, – ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego, – kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego,

1 H� izdebski, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, warszawa 2003, str� 31, 32�

28


– porządku i bezpieczeństwa publicznego, – obronności państwa i działalności sił zbrojnych rzeczypospolitej polskiej, – upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich,

a także działań wspomagających rozwój demokracji i�in�ustawa wyłącza prawo do ubiegania się o status opp 2:

– partii politycznych, – związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz samorządów zawodowych, – fundacji, których jedynym fundatorem jest skarb państwa lub jednostka samo-

rządu terytorialnego, chyba że majątek tej fundacji nie jest w całości mieniem państwowym, mieniem komunalnym lub mieniem pochodzącym z finansowania środkami publicznymi, albo fundacja prowadzi działalność statutową w zakresie bądź na rzecz nauki, – fundacji utworzonych przez partie polityczne, – spółek działających na podstawie przepisów o kulturze fizycznej� organizacja pozarządowa uzyskuje status pożytku publicznego z chwilą wpisania

do krajowego rejestru sądowego (krs)3� skutkiem uzyskania statusu opp jest zarówno szereg przywilejów jak i towarzyszących im obowiązków�

przywileje organizacji pożytku publicznego polegają m�in� na4: – możliwości przyjmowania wpłat 1 % podatku, – możliwości korzystania z pomocy małoletnich wolontariuszy oraz zatrudniania

poborowych odbywających służbę zastępczą, – zwolnienie z niektórych podatków i opłat (podatku od nieruchomości, podatku

od czynności cywilnoprawnych, opłaty skarbowej, opłat sądowych), – możliwość nabycia prawa użytkowania nieruchomości należących do skarbu

państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na preferencyjnych zasadach, – nieodpłatny ułatwiony dostęp do publicznego radia i telewizji� – skutkiem uzyskania statusu opp są niewątpliwie zwiększone wymagania do-

tyczące przejrzystości działania organizacji� oprócz nich opp mają obowiązek sporządzania i ogłaszania rocznego merytorycznego i finansowego sprawozdania z działalności, które następnie przekazywane zostają do krs oraz ministra pracy i polityki społecznej sprawującego nadzór w zakresie prawidłowości korzystania z uprawnień określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wo-lontariacie5� osobami uprawnionymi do przekazania 1% podatku są6:

2 tamże, str� 30�3 ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r�

dz�u�nr 234 poz� 1536 z późn� zm�, art� 22�4 tamże, art� 24 pkt� 1, 2, art� 25, 26, 27 pkt� 1�5 H� izdebski, Ustawa …, s� 76 – 77�6 http://wspieramregion�pl/2,jak-przekazac-1-procent-podatku�html, 25�05�2013�

29


– podatnicy podatku dochodowego od osób fizycznych (w tym m�in� podatnicy uzyskujący dochody z odpłatnego zbycia papierów wartościowych),

– podatnicy opodatkowani ryczałtem od przychodów ewidencjonowanych, podatnicy prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą i korzystający z liniowej, 19 procentowej stawki podatku�podatnik, za którego deklarację wypełnia i składa pracodawca lub organ rentowy,

nie rozliczy 1% podatku� ma on taką możliwość, jedynie wówczas jeśli przesłaną mu przez pracodawcę deklarację potraktuje wyłącznie jako informację o zaliczkach za dany rok i sam złoży zeznanie podatkowe jeszcze raz we wskazanym terminie�

w odniesieniu do dochodów uzyskanych w latach 2003 – 2006 przekazanie 1% funkcjonowało na zasadzie ulgi podatkowej� oznaczało to konieczność dokonywania wpłat przez samych podatników na rzecz wybranej przez siebie organizacji pożytku publicznego� od roku 2007 jest ono dokonywane przez naczelników urzędów skar-bowych zgodnie z wnioskami podatników�

zatem, aby przekazać 1% podatku należy wybrać opp, którą chcemy obdarować� wykaz opp jest dostępny na stronach biuletynu informacji publicznej ministerstwa pracy i polityki społecznej, internetowej bazie organizacji pożytku publicznego w por-talu Jedenprocent�pl czy ngo�pl� na liście znajdują się organizacje, które nie prowadzą działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu wyrobów przemysłu elektro-nicznego, paliwowego, tytoniowego, spirytusowego, winiarskiego, piwowarskiego, a także pozostałych wyrobów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 1,5%, oraz wyrobów z metali szlachetnych albo z udziałem tych metali, lub handlu tymi wyrobami� następnie należy wypełnić odpowiednią rubrykę w rocznym zeznaniu podatkowym (pit-36, pit-36l, pit-37, pit-28, pit-38)� w odpowiedniej rubryce zeznania podatkowego wpisujemy numer krs i kwotę, którą chcemy przekazać na rzecz tejże organizacji� kwota nie może przekraczać 1% podatku, wynikającego z zeznania podatkowego, po zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy w dół� na-leży podkreślić, iż błędnie wpisany numer krs organizacji spowoduje, że podatnik zostanie wezwany do urzędu skarbowego w celu złożenia wyjaśnień�

swój 1% podatku podatnik może przekazać tylko w zeznaniach podatkowych złożonych terminowo, gdyż po upływie określonego terminu traci się prawo do przekazania 1% na opp� w związku z powyższym można złożyć zeznanie puste, a następnie w ramach korekty przekazać kwotę na rzecz organizacji7�

przy składaniu deklaracji należy również pamiętać, iż nie ma możliwości podzie-lenia swojego 1% na kilka organizacji� podatnik wskazuje zatem jedną wybraną przez siebie organizację� wyjątkiem od tej zasady jest okoliczność, w której podatnik składa wiele deklaracji podatkowych np� pit-36 i pit-39, wówczas może on w każdym

7 ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych z dnia 26 lipca 1991 r�, dz�u� nr 157 poz� 1240 z 2009 r�, art� 45c pkt� 1, 2�

30


zeznaniu wskazać tę samą lub też tyle różnych organizacji, zgodnych z liczbą składa-nych deklaracji� istotne, aby na jednej deklaracji była wskazana jedna organizacja�

w deklaracji rocznej podatnik może zaznaczyć, że chce przekazać swoje dane obdarowanej organizacji� wówczas zaznacza pole, poprzez które upoważnia organy skarbowe do przekazania informacji o darczyńcy� Jeśli podatnik wyrazi zgodę na prze-kazanie tych informacji, do organizacji pożytku publicznego trafią8:

– dane identyfikacyjne (imię, nazwisko i adres), w tym obojga małżonków, którzy na wniosek podlegają łącznemu opodatkowaniu,

– wysokość kwoty, przekazanej na rzecz tej organizacji, – przeznaczenie kwoty na cel szczegółowy�

podatnik może wskazać również konkretny cel, na który przekazuje swój 1% podatku� podanie celu szczegółowego powoduje, że wraz z kwotą organizacja otrzy-ma informację na jaki cel powinna przeznaczyć uzyskane od podatnika pieniądze� trzeba zaznaczyć, że dla organizacji nie jest to jednak informacja zobowiązująca, gdyż wystarczy, że realizuje ona swe cele statutowe�

liczba powstających organizacji pozarządowych w regionie warmińsko-mazurskim systematycznie wzrasta� powołując się na dane statystyczne urzędu statystycznego w olsztynie na dzień 31 grudnia 2012 r� to w województwie warmińsko-mazurskim zarejestrowanych było 4556 podmiotów (w tym 4238 stowarzyszeń i 318 fundacji)� włączając jeszcze inne organizacje społeczne oraz kościoły i związki wyznaniowe to podmiotów społecznych w regionie jest prawie 5,5 tysiąca� dla porównania w roku 2011 w regionie było 3969 stowarzyszeń i 260 fundacji, łącznie 4229 podmiotów9�

do otrzymywania 1 proc� podatku dochodowego od osób fizycznych za rok 2012 uprawnionych było 289 organizacji pozarządowych� wśród nich wszystkie działały na rzecz wspólnot lokalnych i wolontariatu, 182 zgłaszały działalność w sferze pomocy osobom w trudnej sytuacji życiowej, w ochronie zdrowia działania prowadziło 118 organizacji, zaś na rzecz kultury 154, zapobieganiu bezrobociu 69, a 68 w ochronie praw (m�in� rodziny, konsumentów) 10�

zakłada się, że gdyby każdy podatnik z warmii i mazur przekazał swój 1 proc� podatku dla organizacji pozarządowej działającej w regionie, mogłoby do nich trafić ok� 13 mln zł, jednak w 2012 roku dostały one jedynie 3,9 mln zł�11� wynika z tego, iż podatnicy nadal chętniej obdarowują 1% duże ogólnopolskie fundacje i stowa-rzyszenia� w 2011 r� ponad 50% wszystkich środków trafiło do 50 największych

8 tamże, art� 45c pkt� 5�9 http://www�warmia�mazury�pl/index�php?option=com_content&view=article&id=605:ngo&-

catid=284:organizacje-pozarzadowe&itemid=737&lang=pl, 30�05�2013,10 tamże, http://wspieramregion�pl�11 http://cas�elk�pl/index�php/2-uncategorised/59-swoj-1-procent-zostawmy-na-warmii-i-mazurach,

28�05�2013�

31


organizacji12� spowodowane jest to m�in� tym, iż duże organizacje dysponujące od-powiednimi środkami finansowymi przeprowadzają profesjonalne akcje promocyjne mające na celu dotarcie do jak największej liczby podatników� małym organizacjom, posiadającym niewielkie fundusze, trudno z nimi konkurować� Jednakże na miarę swoich możliwości starają się one aktywnie promować wśród społeczności lokalnych, aby zachęcić podatników do przekazania 1% właśnie im� do akcji włączyły się także lokalne media i prasa, które poprzez liczne reportaże nagłaśniały ideę pozostawiania 1% w regionie� niezwykle istotne w tej kwestii okazały się także, strony internetowe, tj� wspieramregion�pl, na których zamieszczony został wykaz wszystkich organizacji pożytku publicznego z województwa warmińsko-mazurskiego wraz z numerami krs�

do wspierania akcji przekazywania 1% podatku dla opp z warmii i mazur aktywnie zachęcali m�in� marszałek województwa Jacek protas, wicemarszałek Ja-rosław słoma oraz przewodniczący prezydium „rady organizacji pozarządowych województwa warmińsko-mazurskiego” pan marek borowski� zgodnie postulo-wali oni, aby wykazać się lokalnym patriotyzmem i wspierać organizacje z regionu, które służą mieszkańcom warmii i mazur, wypełniając często zadania, których nie są w stanie zrealizować instytucje rządowe czy samorządy� wielokrotnie podkreślali oni znaczenie i zasługi działalności tychże podmiotów dla regionu m.in. poprzez wspieranie osób niepełnosprawnych, dzieci, środowisk wiejskich, czy przezwyciężanie patologii, przygotowywanie osób bezrobotnych do aktywności na rynku pracy a seniorów do integracji i aktywności (czego dobrym przykładem są znajdujące się na Warmii i Ma-zurach Uniwersytety Trzeciego Wieku). ich zdaniem, opp działające na rzecz lub dla dobra mieszkańców regionu są bardziej znane przez co łatwiej można je kontrolować i dlatego właśnie, to im warto przekazać swój 1% podatku 13�

wspaniałym przykładem olsztyńskiej organizacji pożytku publicznego jest sto-warzyszenie pomocy dzieciom i rodzinie „arka”� powstało ono 17 maja 1994 r� jako stowarzyszenie „pomoc dzieciom” archiprezbiteriatu olsztyńskiego przy domu dziennego pobytu dziecka arka w olsztynie� w roku 2008 stowarzyszenie zmieniło nazwę na obecną�

głównym celem działania jest przede wszystkim jest szeroko rozumiana opieka nad dziećmi i całymi rodzinami poprzez 14: – umożliwienie przebywania w domu dziennego pobytu dziecka i korzystanie

z dożywiania i wsparcia żywnościowego rodzin (ok� 100 dzieci i rodzin rocznie), – prowadzenie otwartego ośrodka adopcyjno-opiekuńczego „arka” oraz szkoleń

dla kandydatów do adopcji i rodzin zastępczych,

12 relacja reporterska doroty grzymskiej, http://ro�com�pl/nowe-zasady-przekazywania-1/, 01�06�2013�

13 http://www�olsztyn�com�pl/wiadomosc,49160,zostaw-swoj-1-podatku-w-regionie�html, 28�05�2013�

14 http://arka�olsztyn�pl/procent-podatku/, 01�06�2013�

32


– organizowanie terapii psychologicznej, logopedycznej i prawnej oraz profilaktykę z zagrożeń społecznych,

– prowadzenie poradnictwa psychologicznego, pedagogicznego, logopedycznego i prawnego,

– pomaganie w nauce oraz zaopatrywanie dzieci w podręczniki i przybory szkolne,– prowadzenie dystrybucji żywności,

– organizowanie letniego i zimowego wypoczynku dla dzieci (do tej pory z wy-poczynku skorzystało ponad 1500 dzieci), zaopatrywanie w odzież i obuwie najbardziej potrzebujących,

– modernizacja obiektu stowarzyszenia�za przekazane pieniądze w ramach 1% stowarzyszenie wyremontowało łazienki,

kuchnię oraz dach w ośrodku kolonijnym oraz udzieliło pomocy żywnościowej dla ponad 150 rodzin z olsztyna i na terenie województwa15�

analizując przykład tegoż stowarzyszenia doskonale uchwycić można, jak wiele może zdziałać „skromny” 1% podatku przekazany tego typu organizacjom� podawać można jeszcze wiele innych przykładów różnych stowarzyszeń i fundacji, które rze-telnie i skrupulatnie (dzięki funduszom uzyskanym z 1%) mogą realizować swe cele na rzecz mieszkańców warmii i mazur, a tym samym sprawiać, że los tysięcy osób odmienia się na lepsze�

podsumowanieczy 1% podatku można odmienić czyjeś życie? okazuje się, że tak i nie jest

to wcale takie trudne, wystarczy bowiem wpisać nr krs w jednaj z rubryk swojej deklaracji podatkowej� tym to sposobem na konto organizacji wskazanej w deklaracji wpłynie określona kwota�

w województwie warmińsko-mazurskim jest 289 organizacji pożytku pu-blicznego, którym podatnicy z całej polski mogą przekazywać swój 1% podatku� gdyby wszyscy podatnicy z regionu warmii i mazur przekazali swój 1% podatku organizacjom pożytku publicznego, te wzbogaciłyby się o kwotę ponad 13 mln� zł� ze statystyk urzędów skarbowych wynika, że z roku na rok liczba podatników, którzy decydują się na przekazanie 1% podatku rośnie, jednak wciąż pozostaje znaczny obszar osób, które nie przekazują tzw� 1%, albo przekazują go organizacjom spoza regionu� w ten sposób zamiast 13 mln� zł w województwie warmińsko-mazurskim pozostały niespełna 4 mln� zł� pozostałe 9 mln trafiło do organizacji spoza regionu lub do skarbu państwa�

warmia i mazury to z całą pewnością obszar mający wiele potrzeb a fundusze uzyskane z 1% można by rozsądnie spożytkować w terenie m�in� na ratowanie życia i zdrowia mieszkańców, pomoc uzdolnionym dzieciom czy zapobieganie patologiom

15 tamże,

33


i wykluczeniu społecznemu� tymi i wieloma innymi, równie ważnymi problemami zajmują się właśnie organizacje pożytku publicznego działające regionie�

dlatego też do akcji promującej aktywnie włączają się przedstawiciele admi-nistracji rządowej i samorządów, prasa, media, a zwłaszcza przedstawiciele opp apelując do podatników o lokalny patriotyzm i zachęcając do wspierania organizacji działających po sąsiedzku�

bibliografia:izdebski H�, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz,

warszawa 2003relacja reporterska doroty grzymskiej, http://ro�com�pl/nowe-zasady-przekazywania-1/ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r�

dz�u�nr 234 poz� 1536 z późn� zm�ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych z dnia 26 lipca 1991 r�, dz�u� nr 157

poz� 1240 z 2009 r�http://arka�olsztyn�pl/procent-podatku/, 01�06�2013�http://cas�elk�pl/index�php/2-uncategorised/59-swoj-1-procent-zostawmy-na-warmii

-i-mazurachhttp://wspieramregion�plhttp://wspieramregion�pl/2,jak-przekazac-1-procent-podatku�htmlhttp://www�olsztyn�com�pl/wiadomosc,49160,zostaw-swoj-1-podatku-w-regionie�htmlhttp://www�warmia�mazury�pl/index�php?option=com_content&view=article&id=605:n-

go&catid=284:organizacje-pozarzadowe&itemid=737&lang=pl

Streszczenie: zarówno w krajach europy środkowej jak i europy wschodniej wzrasta zainteresowanie problematyką społeczeństwa obywatelskiego a zwłaszcza rolą organizacji pozarządowych� sektor ów, ma głęboko zakorzenione tradycje zwłaszcza w krajach głębokiej demokracji tj� stany zjednoczone czy wielka brytania, gdzie w każdym z nich od lat obowiązuje ustawodawstwo regulujące sferę tzw� „trzeciego sektora”� w dniu 24 kwietnia 2003 r� sejm uchwalił dwie ustawy o fundamentalnym znaczeniu dla społeczeństwa obywatelskiego i funkcjonowania systemu demokracji w polsce� Jest to ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawa przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które szczegółowo określają zasób praw i zobowiązań wynikających z funkcjonowania or-ganizacji pożytku publicznego oraz określają obszary ich działania� zgodnie z ustawą organizacje posiadające status pożytku publicznego mają możliwość pozyskiwania 1% podatku� Słowa kluczowe: społeczeństwo obywatelskie, organizacje pozarządowe, demokracja, organizacje wolontariackie, pożytek publiczny, podatek, stowarzyszenie, fundacja, warmia i mazury�

34


abstract: in the central as well as in the eastern europe an interest in the issue of civil society and in the role of non-governmental organisations in particular is increasing� traditions of this sector are deeply rooted in the countries of entrenched democracy such as The united states of america or great britain, in which legislation regulating “the third sector” has been in force for ages�on the 24th of april 2003, polish parliament passed two acts of fundamental importance for civil society and the functioning of democratic system in poland� This is the public benefit and Voluntary service act, which defines the rights and obligations consequent to the functioning of public benefit organisations and their range of operation in detail�according to the act, organisations with the status of public benefit, have an oppor-tunity to receive donation of 1% of the personal income tax as support�keywords: civil society, non-governmental organisations, democracy, voluntary organisations, public benefit, tax, act, association, foundation, warmia and mazury

35

dr wojciech goszczyński zakład badań kultury instytut socjologii uniwersytet mikołaja kopernika w toruniu

partnerStwo jako nowa ForMa aktywności obywatelSkiej: przegląD przypaDkÓw

wstępobywatelska aktywność polaków wydaje się przechodzić prawdziwą jakościową

rewolucję� z jednej strony nasycenie liczbą formalnych organizacji pozarządowych w polsce jest wciąż jednym z najniższych w unii europejskiej� w 2006 roku zaledwie 12,4% obywateli deklarowało przynależność do przynajmniej jednej organizacji oby-watelskiej1� z drugiej strony zasady subsydiarności oraz przede wszystkim partnerstwa wyznaczając nowe metody aktywności unii europejskiej kładą nacisk na nowe formy współdziałania sektora publicznego i obywateli państw członkowskich2� szereg aktów prawnych wprowadza zasadę partycypacji jako jeden z mechanizmów wdrażania poszczególnych polityk� szczególną rolę w tym wypadku pełni ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 roku� w kluczowym dla tej pracy artykule 5 zakłada ona, że działalność w sferze zadań publicznych powinna być prowadzona przez organy administracji publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, kościołami, stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego, spółdzielniami socjalnymi, klubami sportowymi� zakładana przez ustawodawcę współpraca może przybierać różnorodne formy, zróżnicowane poziomem złożo-ności i głębokością partycypacji� na tak skonstruowanej osi mieszczą się zarówno stosunkowo mało wymagające założenia o wzajemnym informowaniu o swoich działaniach, stosunkowo wybiórczo traktowane konsultacje jak i pełne partnerstwa potwierdzone umową lub osobną formą organizacyjną� szeroki zakres możliwych form kooperacji w przypadku omawianej ustawy wydaje się być nieco osłabiany przez brak doprecyzowania form partnerstwa oraz podziału odpowiedzialności� w sytuacji dominacji sektora publicznego nad rozdrobnionym i stosunkowo nieaktywnym iii sektorem istnieje realne ryzyko pojawienia się relacji klientystycznych stanowiących

1 p� gliński, Style działań organizacji pozarządowych w Polsce: Grupy interesu czy pożytku publicznego? iFis pan, warszawa 2006, s� 29

2 m� żołędowska, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie: praktyczny komentarz� mpips, warszawa 2011, s� 19

36


zaprzeczenie idei partnerstwa3� pierwsze wyniki badań nowych form wspólnego zarządzania poszczególnymi politykami wskazują na pojawienie się form quasi-part-nerskich, które łączą formę wspólnych działań z bardzo wyraźną dominacją jednego z sektorów4� rosnący nacisk na działania partnerskie oraz obserwowane przez badaczy dysfunkcje ich funkcjonowania rodzą dwa kluczowe dla tej pracy pytania� Jakie są polskie tradycje wspólnych działań jednostek administracji publicznej i szeroko definiowanych organizacji pozarządowych? Jak przestrzeń prawna i instytucjonalna funkcjonowania partnerstw wpływa na ich kształt i perspektywy? w artykule tym zostanie dokonany przegląd najciekawszych form działań partnerskich występujących w polsce oraz w podsumowaniu zostanie dokonana próba określenia możliwości rozwoju tego typu aktywności� praca ta podsumowuje projektów empirycznych wykonanych przez zespół badaczy z instytutu socjologii, najważniejsze z nich to: ewaluacja działania grup partnerskich wykonana na zlecenie Fundacji partnerstwo dla środowiska, diagnoza stanu regionalnych organizacji pozarządowych finanso-wana przez Forum aktywizacji obszarów wiejskich, standard partnerstw lokalnych realizowany przez ministerstwo pracy i polityki społecznej oraz szereg mniejszych ewaluacji lokalnych grup działania�

różne formy działań partnerskichLokalne Grupy Działania przegląd różnych typów aktywności partnerskiej organizacji pozarządowych

i jednostek administracji publicznej rozpocznie się od lokalnych grup działania (dalej też lgd)� te partnerstwa powstała w unii europejskiej na początku lat 90tych� związana początkowo z inicjatywą leader, po 2007 roku wraz z wysoką ocenę efektywności ta forma działań stała się jedną z osi rozwoju obszarów wiejskich w ue� w tej chwili w polsce funkcjonuje ponad 300 lokalnych grup działania obejmujących swoim zasięgiem niemal 100% obszarów wiejskich� idea funkcjonowania lgd opiera się na przesunięciu decyzji o kierunkach rozwoju na poziom lokalny oraz na uwzględnieniu w tym procesie interesów i punktów widzenia różnych sektorów i grup obywateli� w praktyce niezależnie od rozwiązań danego państwa lgd są formą zinstytucjonalizowanego wielosektorowego partnerstwa, które decyduje o sposobie wydawania środków przeznaczonych na rozwój lokalny�

lokalne grupy działania bazują na dwóch podstawowych aktach prawnych pierwszym z nich jest art� 62 ust� 1 rady (we) 1698/2005 drugim, krajowym jest art� 15 ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich

3 w� goszczyński, Program LEADER jako mechanizm kształtowania kapitału społecznego na obszarach wiejskich, w: wasilewski krzysztof, Tworzenie partnerstw lokalnych i ich sieci na obszarach wiejskich, wsg, bydgoszcz 2009, s� 70

4 w� knieć, Wspólna Polityka Rolna a zrównoważony rozwój obszarów wiejskich Polski, umk, toruń 2013, s� 259

37


z udziałem środków europejskiego Funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich� ustawa wprowadza odrębną formę prawną lokalnej grupy działania bazu-jącą na przepisach o stowarzyszeniu, z tym że: członkiem zwyczajnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, lgd mogą prowadzić działalność gospodarczą służącą do realizacji strategii, partnerstwa oprócz walnego zebrania, członków, zarządu i organu kontroli wewnętrznej zobowiązana jest też posiadać radę� lokalne grupy działania są jednym z niewielu przykładów zinstytucjonalizowania wspólnych działań� w ich wypadku luźne zasady zostały przekute w konkretne formy organizacyjne�

innowacyjność tych grup polega przede wszystkim na trójsektorowym charakterze partnerstw� w organach lgd są dwa kryteria kontroli partnerskiego charakteru działań� wertykalne mówi o tym, że w ramach organów lgd przedstawiciele jednego z sektorów (publicznego, biznesowego, społecznego) nie mogą przekroczyć 50% stanu osobowego� ma to zabezpieczyć lgd przed dominacją jednego z sektorów� kryterium horyzontalne zakłada równy udział kobiet i mężczyzn oraz osób w różnym wieku w organach lgd� lokalne grupy działania po licznych zmianach swojej formuły w tej chwili posiadają stosunkowo niewielki budżet, ich głównym zadaniem jest jednak ocena i opiniowanie projektów zgłaszanych przez osoby, instytucje, firmy pochodzące z danego obszaru� lgd mogą startować w konkursach o granty oraz prowadzić ograniczoną działalność gospodarczą� najważniejszym dokumentem partnerstw są lokalne strategie rozwoju – kluczowe dokumenty zawierające opis i diagnozę danej społeczności oraz zakładane kierunki i priorytety rozwoju� lgd opierają swoje działania o gminy wiejskie i obszary do 100�000 mieszkańców� lgd istnieją fizycznie, mają swoich pracowników, biuro – miejsce kontaktu z pracownikami� należy również podkreślić skomplikowaną strukturę instytucjonalną funkcjonowania partnerstw� lokalne grupy działania bazują na rozbudowanych formalnych i nieformalnych sie-ciach współpracy� istnieją krajowe i regionalne organizacje zrzeszające te organizacje�

gwałtowny rozwój programu a później osi ledaer poza ilościowym sukcesem ukazał też pewne zagrożenia związane z funkcjonowaniem sformalizowanych part-nerstw w polsce� wraz z pojawieniem się większej ilości środków publicznych znacznie rozrosła się ilość procedur administracyjnych niezbędnych do sprawnego zarządzania lgg� biuro i pracownicy partnerstwa, których głównym zadaniem miała być anima-cja społeczności lokalnych, skupiają się przede wszystkim zarządzaniem i rozliczaniem środków przeznaczonych na działanie� Formalne zabezpieczenie wielosektorowości partnerstwa okazało się nie wystarczające� w praktyce sektor publiczny w wielu przypadkach dominuje decydując o kierunkach rozwoju lgd (np� goszczyński 2009, knieć 2013)� kolejne zagrożenie związane jest ze zbyt szybkim rozwojem inicjatyw partnerskich� pojawienie się znacznych środków doprowadziło do powsta-wania partnerstw, których głównym celem jest przetwarzanie dotacji, co rodzi pytania o rzeczywistą trwałość działań� należy pamiętać, że mechanizmy działań partnerskich

38


są stosunkowo trudne w realizacji, wymagają pewnych tradycji współdziałania, par-tycypacji oraz określonego poziomu zaufania pomiędzy zaangażowanymi osobami, czy instytucjami� w przypadku braku takiej bazy, nawet najbardziej precyzyjne zapisy prawa mogą nie zagwarantować rzeczywistego charakteru działań partnerskich�

Grupy Partnerskiediametralnie odmienną formę działań partnerskich wprowadziło działanie zapo-

czątkowane przez Fundację partnerstwo dla środowisko oraz polsko-amerykańską Fundację wolności� Jego celem było utworzenie w polsce sieci trwałych, wielosekto-rowych partnerstw zrównoważonym rozwojem� w wyniku tej inicjatywa w tej chwili istnieje 25 dużych grup partnerskich o różnym stopniu zaawansowania� partnerstwa mogą mieć różnorodny charakter prawny i organizacyjny, łączy je kierunek działania� nie istnieje wydzielona w prawie formuła grupy partnerskiej� w zależności od potrzeb i charakteru danego obszaru mogą przyjmują one wspólnych nieformalnych działań, organizacji pozarządowych, lokalnych grup działania, umów partnerskich� grupy partnerskie mogą mieć zarówno charakter formalny, jak i nieformalny – bazujący na deklaracjach współpracy podpisanych przez członków partnerstwa� pewnym minimum mającym zapewnić wielosektorowość oraz trwałość działań partnerstwa są oficjalne standardy grupy wypracowane przez Fundację partnerstwo dla środowiska�

w przeciwieństwie do lokalnych grup działania, grupy partnerskie są formą bardzo elastyczną� w zależności od potrzeb i stopnia zaawansowania partnerów mogą one obejmować różnorodny obszar i formy organizacyjne� zakres i charakter zadań jest różnorodny i ogranicza je tylko bardzo pojemna forma rozwoju zrównoważonego� Finansowanie grup partnerskich bazuje na projektach grantodawców, zadaniach własnych, bądź też poszukują odrębnych źródeł finansowania� Jedną z głównych zasada grup partnerskich jest wielosektorowość, jednak w praktyce widać w nich wyraźną dominację sektora społecznego� w odróżnieniu do programu leader jednostki administracji publicznej stosunkowo rzadko włączają się do działań grup� co ciekawe, wyniki ewaluacji pokazują, że w praktyce grupy partnerskie sprawnie funkcjonują w miejscach, w których silne były tradycje działań wspólnych oraz istniały dobrze zakorzenione organizacje pozarządowe� spostrzeżenie to wzmacnia hipotezę o skomplikowanym charakterze działań partnerskich, które wymagają pewnego przygotowania osób i instytucji�

Jedną z ciekawszych cech grupy partnerskie jest ich otwarta struktura, mogą one dopasować swoją formę do potrzeb i specyfiki danej społeczności, obszaru� grupy partnerskie opierają się na rzeczywistej potrzebie wspólnego działania i nie są bu-dowane tylko w celu przetwarzania środków publicznych� w zależności od potrzeb mogą one sformalizować swoją działalność i pozyskiwać na nią środki� mogę one realizować szereg projektów dotyczących rozwoju lokalnego i polityki społecznej, nie są ograniczone przez ramy finansowe i prawne do jednego obszaru działań� co więcej, partnerstwa tego rodzaju mają trwały charakter, ponieważ powstawały, jako realna

39


i oddolna inicjatywa to w mniejszym stopniu grozi im wygaszenie aktywności zwią-zane ze zmieniającymi się okresami programowania poszczególnych polityk państwa� grupy partnerskie są wspierane przez szereg organizacji pozarządowych o krajowym charakterze, wspierają one partnerstwa zarówno finansowo jak i merytorycznie szkoląc animatorów� opisywane organizacje pomimo znacznej elastyczności bazują na okre-ślonych standardach minimum oraz mogą korzystać z wypracowanych metodologii powstawanie grup partnerskich� silnie rozwinięta została sieć grup partnerskich, wspierająca inicjatywy�

wyraźnie ograniczony jest natomiast potencjał ilościowy grup partnerskich� Jest to działanie o charakterze elitarnym, samych partnerstw jest stosunkowo mało i rozwijają się one regionach z silnymi tradycjami działań wspólnych� w działaniach grup wyraźnie dominuje sektor organizacji pozarządowych, stosunkowo trudno zachęcić samorządy do trwałej, ale nie do końca określonej współpracy� brak spójnej struktury partnerstw pomimo szeregu zalet prowadzi też do utrudnień związanych z brakiem przejrzystości i zasad działania grup, ogranicza też możliwość pozyskiwania dodatkowych źródeł finansowania działalności� część grup nie posiada fizycznej siedziby, miejsca, w którym społeczność lokalna mogłaby się spotkać z członkami partnerstwa� brak przejrzystej struktury oraz umocowania prawnego utrudnia zarządzanie i komunikację wewnątrz i na zewnątrz grupy� badane przez zespół grupy zarządzane był w sposób liderski, ograniczający transparentność podejmowanych decyzji� otwarty pozostaje problem zapewnienie demokratycznego charakteru partnerstw, procedury przekazywania władzy i podejmowania działań w partnerstwie nie zawsze można uznać za satysfakcjonujące� grupy partnerski znajdują się na przeciwległym krańcu osi ustanowionej przez lokalne grupy działania� są to partnerstwa nieusankcjonowane prawnie, bazujące na oddolnej aktywności i zaangażowaniu liderów� zwiększa to efektywność działania, zapewnia trwałość oraz umożliwia elastyczność działań� kosztem takiej otwartości jest jednak pewna nieprzejrzystość i nieokreśloność działań takich partnerstw�

Partnerstwa Projektoweodmienny typ współpracy prezentują coraz popularniejsze w polsce partnerstwa

projektowe� w przeciwieństwie do w miarę trwałych lokalnych grup działania i grup partnerskich prezentują one odmienne podejście do działania� zakładane są one na potrzeby konkretnych mechanizmów finansowania i trwają tak długo jak długo trwa projekt� wraz z upowszechnieniem się zasady subsydiarności oraz naciskiem na tworzenie sieci różnych organizacji do poszczególnych mechanizmów europejskie-go Funduszu społecznego a więc i programu operacyjnego kapitał ludzki włącza się mechanizm partnerstw projektowych� w zależności od działania przyjmują one różne formy i angażują różnorodnych partnerów� sprowadzają się one jednak do wspólnej realizacji działań założonych w określonym priorytecie danego programu operacyj-nego� przyjmują one formę partnerstw publiczno-społecznych, w ramach których wykonywane są określone zadania, w tym działania na rzecz pożytku publicznego�

40


podstawy działania partnerstw porozrzucane są po szeregu ustaw regulujących wdrażanie polityki społecznych, pomocy socjalnej, rozwoju regionalnego, rozwoju lokalnego� nie ma jasno określonej, uniwersalnej formuły prawnej określając kształt i charakter partnerstwa projektowego� definiują je poszczególne rozporządzenia i zasady konkursów grantowych� w praktyce wydają się dominować dwa typy partnerstw projektowych� pierwsza z nich ma charakter quasi-formalny i sprowadza się do rozpisania we wniosku grantowym zadań poszczególnych partnerów� drugi typ ma charakter sformalizowany i opiera się na podpisanej, szczegółowej umowie partnerskiej określającej podział zadań, budżetów, metody podejmowania decyzji i rozdziela odpowiedzialność� Jedną z wyróżniających cech partnerstw projektowych jest ich doraźny charakter, zawiązują się one i trwają przez okres trwania projektu� tego typy struktury tworzą się przede wszystkim w celu rozwiązania konkretnego pro-blemu danej społeczności� zdecydowania większość ma charakter bilateralny� także w tym wypadku możemy mówić o wielosektorowości, mogą one łączyć przedstawi-cieli różnych sektorów� partnerstwa projektowa nie mają struktury organizacyjnej, organów i fizycznego miejsca� nie tworzy się trwały odrębny byt� Jednak także ten typ partnerstwa wymaga pewnego kapitału zaufania pomiędzy interesariuszami�

niewątpliwą zaletą partnerstw projektowych polega na tym, że pozwalają one za-angażować do realizacji projektów różnych partnerów, łączą ich wiedzę, doświadczenie oraz zasoby� pozwalają stosunkowo szybko stworzyć podstawy działań partnerskich, nie są obwarowane większymi obostrzeniami� ponieważ partnerstwo ograniczone jest do materii danego projektu nie występuje problem zarządzania i administrowania samym partnerstwem� współpraca w ramach projektu może zainicjować dalsze współdziałanie, co w efekcie może stworzyć bazę dla dalszych relacji� partnerstwa pro-jektowe charakteryzuje także doraźny charakter oraz niska trwałość samych działań� brak formy organizacyjnej powoduje, że nie do końca jasna są sposoby zarządzania i komunikacji takim partnerstwem� aktywność tego typu jest silnie uzależniona od zewnętrznych źródeł finansowania� pojawiają się także problemy z dystrybucją władzy� koordynator projektu z definicji pełni kluczową rolę, rodzi to zagrożenie pojawienia się relacji klientystycznych� premiuje to najsilniejsze podmioty aktywne na danym terenie�

Lokalne Partnerstwa na Rzecz Pożytku Publicznegoostatnim typem partnerstw opisywanych tej pracy są lokalne partnerstwa na rzecz

pożytku publicznego� wraz z zmieniającą się polityką unii europejskiej pojawiła się w poszczególnych ustawach możliwość realizacji zadań pożytku publicznego w partnerstwie składającym się z jednostek administracji publicznej (w tym przede wszystkim jednostek samorządu terytorialnego) i szeroko rozumianymi organiza-cjami obywatelskimi� w praktyce część zadań z zakresu pożytku publicznego może zostać zleconych iii sektorowi bądź realizowany we współpracy tych jednostek� niestety poszczególne akty prawne nie określają w tej chwili jak ta forma prawna

41


współdziałania różnych sektorów miałaby w rzeczywistości wyglądać� wydaje się to ograniczać systemowy zasięg takich działań� istnieją oczywiście lokalne przykłady współpracy i współdziałania sektora publicznego i organizacji pozarządowych nie istnieje jednak uniwersalny standard określający kształt, zasięg i zadania partnerstw realizujących zadania zapisane w ustawie�

podstaw prawnych takich działań dostarcza przede wszystkim ustawa o działal-ności pożytku publicznego i o wolontariacie, w tym w szczególności art� 5 ust� 2� mówiąca o tym, że organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi� interesującymi formami takiego współdziałania, umożliwionymi przez ustawodawcę są wspólne zespoły o charakterze doradczym i inicjatywnym lub poprzez umowy partnerskie wprowadzone przez ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dz�u z 2009 nr 84, poz� 712 i nr 157, poz� 1241)� warto zauważyć, że w ten sposób wprowadzona zostaje zasada partnerstwa rozwijana w ramach funduszu strukturalnego ue� trzeba jednak zwrócić uwagę, ze zasady z definicji mają dość nieokreślony charakter i w prze-ciwieństwie do norm nie trzeba ich wprowadzać w całości� wyznaczają one raczej ogólny kierunek zmian, nie obligując wdrażającego ustawę do ich przestrzegania� w praktyce oznacza to, że tego typu partnerstwa uzależnione są od dobrej woli repre-zentujących sektor publiczny� administracja państwowa pełni w tym wypadku rolę dominującą decydując o charakterze i kształcie działań partnerskich czy konsultacji�

omawiając fenomen partnerstw lokalnych na rzecz pożytku publicznego należy zauważyć, że w skali kraju jest ich stosunkowo niewiele� otwarty charakter ustawy, wpisanie partnerstwa, jako zasady a nie normy powodują, że model ten nie musi być wdrażany przez poszczególne samorządy� także sama forma opierająca się na konsultacjach bądź dość ogólnej umowie oznacza, że w praktyce takie partnerstwo fizycznie nie istnieje, nie ma swojej struktury, personelu, miejsca, symboli� wydaje się, że samo wpisanie zasady partnerstwa bez określenie podziału ról, obowiązków, odpowiedzialności, sposobów pozyskiwania funduszy jest niewystarczające� należy również podkreślić, że niejako równolegle do takiej ustawy taka współpraca miała już miejsce wcześniej i samo wprowadzenie tej formy stosunkowo niewiele zmieniło� nie do końca jasne są także formy finansowania tak działających partnerstw�

partnerstwa lokalne mają jednak szereg zalet, przede wszystkim dotyczą jasno sprecyzowanego obszaru działań, wiążą partnerów, którzy działają w podobnych obszarach� ustalony, wspólny cel zwiększa prawdopodobieństwo trwałości działań i istnienia takiego partnerstwa� Forma opierająca się na umowie jest stosunkowo prosta, nie wymaga skomplikowanych procedur i nie prowadzi do biurokratyzacji działań� Jednocześnie dominująca rola sektora publicznego zapisana w ustawie rodzi pytanie o to czy mamy do czynienia z partnerstwem czy raczej relacją kliencką� nie ma jasno sprecyzowanych źródeł finansowania poszczególnych partnerów, jeżeli działania wykraczają poza zadania własne� nie ma gwarancji realnej wielosektorowości

42


takiego partnerstwa� brakuje struktury, która odpowiadałaby za komunikację i za-rządzanie partnerstwem� partnerstwo tego typu raczej opiera się na dobrej woli osób reprezentujących poszczególne instytucje niż na jasno określonych zasadach działania�

podsumowanienależy w tym miejscu zauważyć, że powyżej przedstawione porównanie nie

wyczerpuje wszystkich obecnych w polsce form partnerstwa� istnieje szereg instytucji takich jak centra aktywizacji lokalnej czy centra i kluby integracji społecznej, które realizują zadania pożytku publicznego oraz posiadają wpisaną zasadę partnerstwa� generalnie warto zwrócić uwagę, na wyraźne zróżnicowanie partnerskich form współpracy w polsce� wydaje się, że można wyodrębnić trzy podstawowe osie po-działu, według których następuje dywersyfikacja i rozwój form współdziałania osób i instytucji�

ryc� 1 podział partnerstw ze względu na stopień sformalizowania

NIEFORMALNE ➝ FORMALNE ➝ ZINSTYTUCJONOWANE

pierwszy podział związany jest z formuła prawną działań partnerskich� w polsce w tej chwili występują grupy posiadające odrębną osobowość i formę prawną, od-dzielnie istnieją takie oparte o umowę partnerską i zupełnie nieformalne bazujące na dobrej woli i chęci współpracy członków� należy jednocześnie pamiętać, że przy-kład lokalnych grup działania pokazuje, na niebezpieczeństwa procesu biurokratyzacji partnerstw formalnych, zamkniętych ustaloną formą prawną� z drugiej strony, oczy-wistą granicą działania grup nieformalnych jest ich brak podmiotowości, skutkujący min� niezdolnością do uczestnictwa w konkursach�

ryc� 2 podział partnerstw ze względu na trwałość

DORAŹNE ➝ TRWAŁE

druga oś podziału dzieli partnerstwa ze względu na trwałość� część partnerstw zawieranych jest przede wszystkim w celu realizacji określonego celu, w ich wypadku trudno mówić o jakieś stabilnej metodologii działania partnerstwa� warto też zwrócić uwagę, że ta linie dywersyfikacji koreluje z systemem finansowym� trwałym part-nerstwom sprzyjają stabilne budżety zapisane w poszczególnych osiach programów operacyjnych i polityk państwa� partnerstwa doraźne funkcjonują przede wszystkim w oparciu o procedury konkursowe i okresowe projekty�

43


ryc� 3 podział partnerstw ze względu na zakres działalności

SEKTOROWE ➝ ZINTEGROWANE

ostatnia z opisywanych linii podziału partnerstw dotyczy zakresu ich działania, można wyodrębnić partnerstwa zintegrowane – nieograniczające się do pojedynczego, sprecyzowanego obszaru aktywności, ale traktujący społeczności w sposób komplek-sowy� alternatywą dla nich są partnerstwa sektorowe, skupiające się na wybranym zagadnieniu� partnerstwa sektorowe i zintegrowane typu różni spójność organizacyjna oraz zdolność do aktywizacji szerszych zasobów społeczności lokalnych�

podsumowując, należy zwrócić uwagę, że nie istniej jedna, uniwersalna forma partnerstwa� w zależności od potrzeb, obszaru i skali działania, zdolności budżeto-wych oraz pewnej tradycji działania wspólne mogą przybierać szereg różnych form prawnych i organizacyjnych� ta elastyczność będąca jednym z ważniejszych atutów działań partnerskich może niestety także stanowić pewną wadę� brakuje spójnych, uniwersalnych metodologii działania partnerstw, nie do końca jasne są zasady finan-sowania, doboru partnerów, komunikacji, pracy takich grup� warto również zwrócić uwagę na postulatywny charakter zasady partnerstwa wpisanej w poszczególne ustawy� z jednej strony pozostawiają one formalną furtkę dla działań partnerskich, z drugiej nie opisując dokładnych norm wydają się one spychać taką formę działania na margines� należy również pamiętać, że nawet najbardziej przyjazne tło prawne nie wystarcza do prawidłowego rozwoju partnerstw� wciąż otwarta pozostaje kwestia klientystycznych relacji iii sektora i administracji publicznej� wyraźnie negatywne piętno na partnerstwach odciskają wymagania administracyjne związane z biurokra-tyzacją� nie do końca jasne jest to jak i na jakich zasadach partnerstwa miałyby być finansowane i wyłaniane� no i przede wszystkim – działania partnerskie nie mają charakteru uniwersalnego, wymagają one pewnej dojrzałości i dobrej woli partnerów� partnerstwo jest jednocześnie narzędziem efektywnym jak i wymagającym� w tej chwili w polsce wydaje się, ze dopiero budowany jest w poszczególnych obszarach standard działań partnerskich�

bibliografia:gliński piotr, 2006, Style działań organizacji pozarządowych w Polsce: Grupy interesu czy pożytku

publicznego? iFis pan, warszawagoszczyński wojciech, 2009, Program LEADER jako mechanizm kształtowania kapitału

społecznego na obszarach wiejskich, w: wasilewski krzysztof, Tworzenie partnerstw lokalnych i ich sieci na obszarach wiejskich. wsg, bydgoszcz

knieć wojciech� 2013, Wspólna Polityka Rolna a zrównoważony rozwój obszarów wiejskich Polski. umk, toruń

żołędowska marta, 2011, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie: prak-tyczny komentarz� mpips, warszawa

44


Streszczenie: artykuł porusza problem działań partnerskich na rzecz pożytku publicz-nego w polsce� autor stara się przedstawić różne formy działań partnerskich określając ich charakterystykę, zalety i ewentualne problemy� przegląd dotyczy lokalnych grup działania, grup partnerskich, partnerstw projektowych oraz partnerstw lokalnych� w podsumowaniu wyodrębnione zostały podstawowe osie podziału partnerstw� praca stara się powiązać perspektywę nauk społecznych i prawnych, stawiając pytania o społeczne konsekwencje regulacji i wyborów prawnych� Słowa kluczowe: partnerstwo, współdziałania, organizacje pozarządowe, rozwój, prawodawstwo, podział abstract: This paper is devoted to the problem of partnership activity in poland� author is focused on different forms of institutional cooperation between public sector and non-govermental organistations� short review include such forms as: local activities groups, partnerships groups, project partnerships and local partnerships� as a result paper build different axis of institutionalized common activities� paper include both: social and legislative science perspective� which bring to the main question of correlation between legal frames and social outcomes�keywords: partnership, co-operation, non-governmental organizations, develop-ment, legal frames, diversification

45

mgr marcin galibarczykabsolwent wydziału prawa i administracji uniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

rola trzeciego Sektora w wypełnianiU zaDań SaMorząDU wojewÓDztwa warMińSko-MazUrSkiegotHe tHird sector’s perFormance in FullFilling tHe

warmia and mazury goVerment’s tasks

znaczenie organizacji pozarządowych w działalności nowoczesnego samorządu terytorialnego

społeczne i ekonomiczne znaczenie sektora pozarządowego wzrasta� tendencja zauważalna jest zarówno na poziomie ogólnokrajowym, regionalnym, jak i lokalnym� przemawiają za tym zwłaszcza dane statystyczne dotyczące województwa warmiń-sko-mazurskiego� do końca 2012 roku w regionie zarejestrowanych było ponad 4500 stowarzyszeń i fundacji� uzupełniając te dane o inne zarejestrowane organizacje społeczne, kościoły i związki wyznaniowe, liczbę podmiotów obywatelskich w regionie można oszacować na około 5500� tak wynika ze Sprawozdania z realizacji Programu współpracy Samorządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z organizacjami poza-rządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art.3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w roku 2012, przyjętego przez sejmik województwa warmińsko-mazurskiego 22 kwietnia 2013 roku1�

dzięki tak dużym potencjale i powszechności działania w województwie warmiń-sko-mazurskim organizacje pozarządowe spełniać mogą w regionie wiele ważnych funkcji� krystyna kietlińska wymienia siedem funkcji, które trzeci sektor spełnia w społeczeństwie: pluralizmu społecznego, integracyjnego, współdecydowania o roz-woju lokalnym, roszczeniowa, socjalizacyjna, ochronna oraz kontrolna� dla rozwoju lokalnego bardzo istotna wydaje się funkcja współdecydowania i demokratyzacji działań w obrębie wspólnot samorządowych� organizacje pozarządowe skuteczniej niż władza publiczna pełni także funkcję wychowawczą, kształtując w wspólnotach lokalnych postawy obywatelskie2�

1 urząd marszałkowski województwa warmińsko-mazurskiego, sprawozdanie z realizacji programu współpracy samorządu województwa warmińsko-mazurskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art�3 ust� 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w roku 2012, przyjęte przez sejmik województwa warmińsko-mazurskiego 22 kwietnia 2013 roku, dostęp 29�05�2013: http://bip�warmia�mazury�pl/urzad_marszalkowski/479/2412/program_wspolpracy/

2 kietlińska k�, Rola trzeciego sektora w społeczeństwie obywatelskim� diffin, warszawa 2010 s� 17-18

46


o coraz większym znaczeniu organizacji pozarządowych jako alternatywnym dostawcy usług mówił już angielski profesor Jane lewis� badacz z jednej strony podkreślał ekonomiczną rolę trzeciego sektora jako usługodawcy zastępującego coraz częściej instytucje publiczne, z drugiej strony przestrzegał przed marginali-zowaniem znaczenia trzeciego sektora przez rządzących w działalności wykraczające poza świadczenie usług, czyli m�in� rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, współ-decydowaniu o kierunkach rozwoju wspólnot samorządowych3� w podobnym duchu wypowiada się andrzej Juros:,,Choć w obrazie trzeciego sektora w ostatnim dziesięcioleciu wyraźne jest jego odrodzenie się, na ogół przedstawiony on jest jako drugorzędny w stosunku do państwa oraz, praktycznie rzecz biorąc, jako jego instru-ment. W obrazie tym dominują organizacje pozarządowe świadczące usługi na życzenie i często na zlecenia państwa”4.

Słabością polskiego sektora pozarządowego jest mały wpływ na realne sprawowanie władzy na poziomie lokalnym, choć z pewnością i w tej przestrzeni rola sektora pozarzą-dowego wzrasta. Również w raporcie Standardy współpracy administracji publicznej z sek-torem pozarządowym opracowanym w 2007 roku przez instytut spraw publicznych autorzy dostrzegają, że współpraca sektora publicznego i pozarządowego w polsce coraz powszechniej postrzegana jest jako szerokie partnerstwo, jednakże bardzo często organizacje pozarządowe traktowane są jako realizatorzy usług społecznych [instytut spraw publicznych, 2007]� w tym przypadku pomocniczość rozumiana jest de facto jako pomoc instytucjom publicznym�

Jak wskazuje raport Polskie organizacje pozarządowe 2012 przygotowany przez stowarzyszenie klon/Jawor 61% polaków uważa, że sektor pozarządowy skuteczniej niż instytucje publiczne dostarczają pomocy potrzebującym [stowarzyszenie klon/Jawor, 2013]� potwierdzają to dane o przekazywaniu 1% podatku� działalność or-ganizacji pozarządowych w coraz większym stopniu wspierają obywatele� tendencja ta zauważalna jest także w województwie warmińsko-mazurskim� trend wzrostowy widoczny jest zarówno pod względem wartości przekazanych środków, jak też coraz większej rzeszy osób przekazujących część swoich podatków na rzecz organizacji pożytku publicznego� Jeszcze w 2009 roku opp 218 tys� mieszkańców województwa przekazało 9,458 mln zł, w 2011 roku 302 tys� osób 10,723 mln zł, zaś w 2012 roku 342,5 osób przekazało 12,51 mln zł� należy dodać, że w poprzednim roku w regionie (organizacjom z województwa warmińsko-mazurskiego) przypadło jedynie

3 lewis J�, Państwo i trzeci sektor w nowoczesnych państwach opiekuńczych, niezależność, instrumen-talizacja, państwo� w: Trzeci sektor dla zaawansowanych. Nowoczesne państwo i organizacje pozarządowe – wybór tekstów. stowarzyszenie klon/Jawor, warszawa 2008, s� 15�

4 Juros a�, Wpływ polityki formalizowania otoczenia organizacji pozarządowych na kondycję społeczeństwa obywatelskiego w Polsce� w: Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski� Polityka państwa�, red� marek ramyszy, warszawa 2007,s� 70

47


3,9 mln zł5� problem ten dostrzega samorząd województwa� od 2010 roku organi-zowana jest kampania zachęcającą do przekazywania jednego procentu podatków na rzecz organizacji działających w województwie warmińsko-mazurskim�

rozwój sektora pozarządowego w województwie warmińsko-mazurskim województwo warmińsko-mazurskie zajmuje jedno z najlepszych pozycji w pol-

sce, jeśli chodzi o dynamikę wzrostu liczby organizacji pozarządowych� największy przyrost odnotowano w latach 1999-2004� liczba zarejestrowanych stowarzyszeń i fundacji wzrosła z około 1300 do 2800� w kolejnych latach dynamika nadal była wysoka� w 2008 roku w regionie zarejestrowanych było około 3600 organizacji pozarządowych, zaś w 2012 roku już ponad 4550, w tym 4238 stowarzyszeń oraz 318 fundacji� wraz z zarejestrowanymi organizacjami społecznymi, kościołami i innymi związkami wyznaniowymi w województwie warmińsko-mazurskiem działa 5487 podmiotów obywatelskich 6�

o coraz większej aktywności organizacji pozarządowych świadczy także coraz większa liczba złożonych ofert na realizację zadań samorządu województwa� w 2006 roku złożono 348 takich ofert, w 2008 roku 510, zaś w 2009 roku przy rekordowym budżecie samorządu województwa na ten cel 738 ofert� w 2010 roku przy zdecydo-wanie mniejszych nakładach na konkursy liczba ta spadła do 639 ofert i na podobnym poziomie utrzymywała się w 2011 roku (646 ofert)� rok 2012 złożono rekordową ilość ofert� do urzędu marszałkowskiego województwa warmińsko-mazurskiego wpłynęło ich aż 7417�

Sfera zadań określonych ustawą a zadania zlecane przez samorząd województwa

relację między administracją publiczną a sektorem pozarządowym uporząd-kowała ustawa z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku i o wolontariacie [dz� u� z 2010 r� nr 234, poz� 1536 ze zm]� ustawa określiła formy i zasady współ-pracy, które pozwalają organizacjom pozarządowym zastępować instytucje publiczne w wykonywaniu zadań, przede wszystkim w zakresie praw socjalnych [miruć, 2009, s� 265] specjaliści instytutu spraw publicznych zauważają, że ustawa łączy elementy niemieckiego i angielskiego modelu współpracy administracji publicznej z trzecim sektorem, łączy bowiem pierwszeństwo organizacji pozarządowych w otwartych konkursach (wykluczenie podmiotów komercyjnych) z konkurencją między pomio-tami trzeciego sektora� ustawodawca traktuje konkursy ofert jako podstawowy tryb

5 urząd marszałkowski ��, dostęp 29�05�2013: http://bip�warmia�mazury�pl/urzad_marszalkow-ski/479/2412/program_wspolpracy/

6 tamże7 tamże

48


odpłatnego zlecania zadań organizacjom pozarządowym� Jak podaje Janusz Fudaliński 86,2% samorządów wszystkich szczebli przeznacza środki na zlecanie zadań organiza-cjom pozarządowym� dokonują tego wszystkie miasta na prawach powiatu w polsce i 79,2% gmin wiejskich8�

artykuł 4 ust� 1 ustawy bardzo szeroko określił sfery zadań publicznych� katalog ma charakter enumeratywny i obejmuje obecnie aż trzydzieści cztery zadania� nie mniej rada ministrów w drodze rozporządzenia może określić dodatkowe zadania publiczne należące do sfery działalności publicznej� taka możliwość daje art� 4 ust� 2� w orzecznictwie utarł się pogląd, że działalnością pożytku publicznego, o której mowa w art� 3 ustawy jest działanie mające na celu realizację wymienionych w art� 4 zadań, nie zaś te, które co prawda przynoszą pozytywne efekty, ale nie są rezultatem celowego działania, tylko działaniem przypadkowym�9

przykładowy katalog form współpracy między organizacjami pozarządowymi a organami administracji publicznej przedstawia art� 5 ust� 2� pierwszą pozycją wska-zaną przez ustawodawcę jest zlecanie zadań� w przypadku samorządu województwa o możliwości zlecania zadań publicznych stanowi art� 8 ust� 1 ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa [dz� u� z 2001 r�, nr 142, poz� 1590 ze zm�]�

w 2003 roku samorząd województwa warmińsko-mazurskiego przeprowadził konkursy ofert w ośmiu obszarach: rolnictwo, sport i kultura fizyczna, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, turystyka, opieka społeczna, ochrona zdrowia, profilaktyka uzależnień, pomoc osobom niepełnosprawnym i przemoc w rodzinie� katalog obszarów współpracy ulegał stałemu rozszerzeniu w kolejnych latach� w 2012 roku samorząd województwa współpracował z sektorem pozarządowym poprzez zlecenie zadań samorządu już w 13 obszarach: edukacja i promocja zdrowia publicznego, rozwój kultury fizycznej, promocja zatrudnienia i aktywizacja zawodowa osób pozostających bez pracy, integracja europejska i współpraca międzynarodowa, upowszechnianie i ochrona praw konsumenta, kultura i ochrona dziedzictwa kultu-rowego, ekologia i ochrona zwierząt oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego, rozwój turystki, promocja regionu, zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, aktywizacja społeczności lokalnych na obszarach wiejskich, pomoc społeczna i polityka prorodzin-na, profilaktyka uzależnień i rozwiązywanie problemów uzależnień, przeciwdziałanie pomocy w rodzinie, rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych, wsparcie rozwoju sektora pozarządowego oraz rozwój wolontariatu w regionie i in-tegracja środowisk kombatanckich�

8 Fudaliński J�, Perspektywy rozwoju zarządzania społecznego w sektorze organizacji non profit w Polsce� difin, warszawa 2013, s� 57

9 staszczyk p�, Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, komentarz, warszawa 2013, s� 22

49


nakłady finansowe samorządu województwa warmińsko-mazurskiego w latach 2003-2012 samorząd województwa warmińsko-mazurskiego zawarł

z organizacjami pozarządowymi łącznie 2377 umów na realizację zadań własnych� na ten cel wraz z środkami pFron, z których samorząd województwa finansuje zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, przeznaczono łącznie 41 680 852 złotych� rekordowa kwotę wydatków z budżetu województwa warmińsko-mazurskiego oraz środków pFron będących w dyspo-zycji samorządu województwa na wsparcie zadań realizowanych przez organizacje pozarządowe przeznaczono w 2010 roku� kwota zaplanowanych środków wyniosła w tymże roku 7 467 512 złotych, z czego zrealizowano 7 325 135 złotych� podobne wydatki samorząd województwa poniósł w 2009 roku, odpowiednio zaplanowano 7 291 280 złotych, z czego realizowano wydatki na 7 251 263 złotych�

w 2012 roku największe nakłady finansowe samorząd województwa poniósł na wsparcie zadań z zakresu rozwoju kultury fizycznej� organizacjom pozarządowy przekazano na tego typu działania 2 690 000 złotych, co stanowiło ponad 62,4% wszystkich środków przeznaczonych na zadania zlecone� mimo tak wysokich na-kładów pozwoliło to na wsparcie około 28% inicjatyw organizacji pozarządowych, które złożyły oferty na realizację zadań� do urzędu marszałkowskiego województwa warmińsko-mazurskiego w olsztynie w ramach tego zadania wpłynęło w 2012 roku aż 183 ofert, z których wsparto 36�

duże dysproporcje między możliwościami finansowymi a oczekiwaniami organi-zacji pozarządowych zaobserwować można w zadaniu kultura i ochrona dziedzictwa kulturowego� w 2012 roku przeznaczono na ten cel 192 000 złotych, zaś wartość wszystkich ofert wyniosła 2 672 235 złotych� samorząd województwa podpisał z sek-torem pozarządowym 59 umów spośród 183 złożonych ofert� podobne dysproporcje zaobserwowano w takich obszarach jak: edukacja i promocja zdrowia publicznego, roz-wój turystyki oraz profilaktyka uzależnień� środki samorządu województwa pozwoliły w dużym stopniu wypełnić „zapotrzebowanie” organizacji pozarządowych w takich dziedzinach jak: bezpieczeństwo publiczne, integracja środowisk kombatanckich oraz współpraca rozwoju sektora pozarządowego�

w 2013 roku zabezpieczono w budżecie na realizację zadań własnych samorządu województwa zleconych organizacjom pozarządowych w drodze otwartych konkur-sów 4 680 000 złotych, czyli więcej niż w 2012 roku, kiedy zrealizowano oferty na kwotę 4 309 914 złotych 10�


50


Formy współpracy samorządu województwa z trzecim sektoremw ocenie doktryny przepisy, zarówno na poziomie krajowym, jak i europejskim,

w sposób dość ogólny, nakładają na administrację publiczną obowiązek włączania partnerów społecznych do przygotowania wielu strategicznych dokumentów11� zgod-nie z artykułem 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dokumenty o charakterze strategicznym, a należą do nich m.in. strategia rozwoju kraju, strategie sektorowe, strategia rozwoju województwa oraz programy operacyjne, pod-legają konsultacjom z partnerami społecznymi i gospodarczymi, przez które ustawodawca rozumie się także organizacje pozarządowe [dz�u� 2006 nr 226 poz� 1658]� ponadto artykuł 12 ustęp 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa stanowi, że przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju, samorząd województwa współpracuje w szczególności z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa, samorządem gospo-darczym i zawodowym, administracją rządową, szczególnie z wojewodą, innymi województwami, szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi a także z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art� 3 ust�3 usta-wy z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie [dz� u� nr 96, poz� 873, z późn� zm�]�

zdaniem Janusza Fudalińskiego w polskim prawodawstwie istnieje wiele ure-gulowań, które mają wskazywać na role, funkcje i zadania sektora pozarządowego w relacjach z instytucjami publicznymi� problem jednak tkwi w tym, jak efektywnie przełożyć te unormowania na praktykę realnej współpracy12� w przypadku samorządu województwa warmińsko-mazurskiego powołano specjalne ciała będące platformami współpracy� kierunki współpracy określone są w dokumentach przyjętych przez sejmik województwa� ramy współpracy samorządu województwa z sektorem pozarządowym sejmik województwa warmińsko-mazurskiego określił już 2 grudnia 1999 roku przyjmując Program współpracy Samorządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z organizacjami pozarządowymi w zakresie pomocy społecznej, polityki prorodzinnej, rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz rozwiązywania problemów uzależnień w latach 1999-2003� w 2004 roku organizacje pozarządowe w regionie utworzyły radę orga-nizacji pozarządowych województwa warmińsko-mazurskiego, która wspólnie z sej-mikiem województwa warmińsko-mazurskiego opracowała w grudniu 2005 roku nowy dokument Zasady współpracy Samorządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z organizacjami pozarządowymi’, który obowiązywał do końca 2011 roku. ponadto od 2006 roku w urzędzie marszałkowskim województwa warmińsko-mazurskiego

11 stronkowski p�, Wykorzystanie mechanizmów dialogu obywatelskiego w pracach nad Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki� w: Organizacje pozarządowe i władza publiczna – Droga do partnerstwa� red� grzegorz makowski, tomasz schimanka, instytut spraw publicznych, warszawa 2008, s� 192

12 Fudaliński J�, Perspektywy rozwoju …, s� 57

51


zostało utworzone biuro ds� współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz stanowisko pełnomocnika marszałka ds� współpracy z organizacjami pozarządo-wymi� kolejnym działaniem wspierającym współpracę było powołanie zarządzeniem marszałka województwa z dnia 23 listopada 2011 roku rady działalności pożytku publicznego województwa warmińsko-mazurskiego13�

Sektor pozarządowy w Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego województwa do roku 2025

strategię rozwoju społeczno-gospodarczego województwa warmińsko-mazurskie-go do roku 2025 sejmik województwa przyjął uchwałą nr XXViii/553/13 z dnia 25 czerwca 2013 roku14� zapisy dotyczące trzeciego sektora znajdziemy w priorytecie strategicznym otwarte społeczeństwo� mowa jest tam o relatywnie wysokiej pozycji regionu jeśli chodzi o liczbę organizacji pozarządowych� relatywnie korzystna jest również dynamika wzrostu liczby organizacji� autorzy strategii zwracają jednak uwagę, że nasycenie podmiotów trzeciego sektora jest nierównomierne w różnych częściach województwa� dostrzegana jest zwłaszcza mała liczba organizacji pozarządowych w północnej części województwa� w strategii jest również mowa o głównych proble-mach organizacji pozarządowych w regionie� należą do nich niestabilność finansowa, braki kadrowe oraz niedostatek zasobów materialnych� odrębnym zagadnieniem jest niski poziom zaufania społecznego oraz słabo rozwinięta kultura współpracy� autorzy zauważają także, że województwo warmińsko-mazurskie charakteryzuje się największą liczbą osób objętych pomocą społeczną (1450 na 10 tys�)�

wśród celów Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego województwa do roku 2025 wymienia wzrost aktywności społecznej i wzrost poziomu kapitału społecznego� w tym celu określone są konkretne kierunki działań, takie jak rozwój idei partycypacji społecznej na różnym poziomie administracji, rozwój partnerstwa publiczno-prywat-nego, wspieranie działań na i zachęta dla tworzenia nowych organizacji społecznych 15�

bibliografia:Fudaliński J�, Perspektywy rozwoju zarządzania społecznego w sektorze organizacji non profit

w Polsce� difin, warszawa 2013Juros a�, Wpływ polityki formalizowania otoczenia organizacji pozarządowych na kondycję

społeczeństwa obywatelskiego w Polsce� w: Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski� Polityka państwa�, red� marek ramyszy, warszawa 2007

kietlińska k�, Rola trzeciego sektora w społeczeństwie obywatelskim� diffin, warszawa 2010


14 urząd marszałkowski …, dostęp 1�07� 2013: http://strategia2025�warmia�mazury�pl/artykuly/72/strategia-2025�html

15 tamże

52


lewis J�, Państwo i trzeci sektor w nowoczesnych państwach opiekuńczych, niezależność, instrumentalizacja, państwo� w: Trzeci sektor dla zaawansowanych. Nowoczesne państwo i organizacje pozarządowe – wybór tekstów. stowarzyszenie klon/Jawor, warszawa 2008

staszczyk p�, Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, komentarz, warszawa 2013

stronkowski p�, Wykorzystanie mechanizmów dialogu obywatelskiego w pracach nad Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki� w: Organizacje pozarządowe i władza publiczna – Droga do partnerstwa� red� grzegorz makowski, tomasz schimanka, instytut spraw publicznych, warszawa 2008

urząd marszałkowski województwa warmińsko-mazurskiego, sprawozdanie z realizacji pro-gramu współpracy samorządu województwa warmińsko-mazurskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art�3 ust� 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w roku 2012, przyjęte przez sejmik wojewódz-twa warmińsko-mazurskiego 22 kwietnia 2013 roku, http://bip�warmia�mazury�pl/urzad_marszalkowski/479/2412/program_wspolpracy/

urząd marszałkowski województwa warmińsko-mazurskiego, strategia rozwoju społecz-no-gospodarczego województwa warmińsko-mazurskiego, http://strategia2025�warmia�mazury�pl/artykuly/72/strategia-2025�html

ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa: dz� u� z 2001 r�, nr 142, poz� 1590 ze zm�

ustawa z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku i o wolontariacie: dz� u� z 2010 r� nr 234, poz� 1536 ze zm�

ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: dz�u� 2006 nr 226 poz� 1658

Streszczenie: organizacje pozarządowe wypełniają coraz większą rolę w działaniu samorządu województwa warmińsko-mazurskiego� podstawową formą współpracy w kontekście finansowania działalności trzeciego sektora jest zlecanie zadań, które odbywa się w formie otwartych konkursów� rozszerza się także katalog obsza-rów, w których zlecane są zadania� organizacje pozarządowe biorą także udział w konsultacjach strategicznych dokumentów dla samorządu województwa jakim jest m�in� strategia rozwoju społeczno-gospodarczego województwa� współpracę urzędu marszałkowskiego z iii sektorem koordynuje pełnomocnik marszałka ds� współpracy z organizacjami pozarządowymi i biuro współpracy z organizacjami pozarządowymi� Słowa kluczowe: organizacje pozarządowe, warmia i mazury, urząd marszałkowski, zlecanie zadań, wspólpraca między trzecim sektorem a urzędem marszałkowskim abstract: ngos (non-governmental organizations) are becoming more and more important in warmia and mazury government’s activity� in the terms of financing the third sector’s actions the basic cooperation form is ordering tasks that happen as the open competitions� The range of extent outsourced functions is expanding� ngos take also part in the provincial government’s documents’ strategic consulting including

53


i�a (inter alia): strategy for socio-economic development region� cooperation beetwen third sector and the marshal office is coordinated by marshal’s representative for cooperation with ngos and the office for cooperation with non-governmental organizations� keywords: ngos (non-governmental organizations), province of warmia and mazury, marshal office, ordering tasks, cooperation beetwen third sector and the marshal office

55

mgr Jerzy kawa katedra ekonomii i administrowania instytucjami publicznymiwydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

rola i znaczenie organizacji pozarząDowych w rozwiązywaniU probleMU niSkiego pozioMU

aktywności zawoDowej oSÓb niepełnoSprawnychngos in solVing problem oF low proFessional

actiVity oF persons witH disabilities

wstępproblem niskiej aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych (a także całego

społeczeństwa) pojawił się w polsce wkrótce po wprowadzeniu reformy gospodarczej w roku 1989r�� pomiar tej aktywności wskaźnikiem zatrudnienia osób w wieku produkcyjnym wykazuje, że osoby niepełnosprawne są około 2-3-krotnie mniej aktywni zawodowo�

wskaźnik ten, utrzymujący się na podobnym poziomie przez cały okres 20-lecia po transformacji gospodarki pokazuje, że działania polityki społecznej stosowane przerastają jej możliwości i nie odniosły widocznego skutku w postaci zwiększenia aktywności zawodowej ani całego społeczeństwa, ani niepełnosprawnych� dlatego konieczne wydaje się sięgnięcie do innych rozwiązań, w tym do potencjału drzemią-cego w organizacjach pozarządowych�

tzw� trzeci sektor występuje na terenie całego kraju, a w przypadku pracy z nie-pełnosprawnymi dotyczy niemal 11,6% spośród nich� ponadto zostały stworzone nowoczesne, przystające do unijnych standardy współpracy z tymi organizacjami: w ustawie zasadniczej wprowadzona została pomocniczości (subsydiarności), uchwa-lona została ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, rozwijana jest współpraca pomiędzy organizacjami pozarządowymi a samorządem�

skuteczne rozwiązywanie problemu aktywizacji zawodowej osób niepełno-sprawnych wpisuje się w cele unii europejskiej� w strategii europa 2020 zostało podkreślone, że ogólny wzrost społeczno-ekonomiczny narodów całej unii zależy od zaangażowania kapitału ludzkiego w procesy gospodarcze, a zatem także osób nie-pełnosprawnych� parafrazując, dobrobyt każdego w pełni „sprawnego” kowalskiego zależy także od tego, czy jego niepełnosprawny sąsiad również potrafi samodzielnie zdobywać środki do życia� ustalony dla polski syntetyczny wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 15+ winien osiągnąć 71% na koniec okresu obowiązywania strategii

56


(dla całej unii europejskiej – 75%)� osiągnięcie celów strategii, ale i realny wzrost ogólnego poziomu życia wszystkich mieszkańców zależy więc w dużym stopniu od sukcesów w procesie aktywizowania zawodowego osób niepełnosprawnych�

podstawowe zjawiska na polskim rynku pracy w okresie transformacji i ich wpływ na poziom aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych

problem (niskiej) aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych pojawił się w polsce wkrótce po wprowadzeniu reformy gospodarczej w roku 1989r1� do tego czasu nadmiar siły roboczej nie był widoczny wskutek utrzymywania się zjawiska tzw� „bezrobocia ukrytego”� pod tym pojęciem rozumie się zespół warunków, w wyniku których wszystkie zasoby siły roboczej są zatrudniane, pomimo, że na co dzień nie były potrzebne� dotyczyło to również osób niepełnosprawnych�

w realiach gospodarki socjalistycznej pełne zatrudnienie, obejmujące także bezrobocie ukryte, nie napotykało na istotne przeszkody� w gospodarce centralnie sterowanej, zamkniętej na wpływy gospodarki światowej (gospodarka autarkiczna) przedsiębiorstwa, a także i społeczeństwo pozbawione były obiektywnego kryterium efektywności, jakim są swobodnie ustalane ceny na rynku, obiektywne koszty dzia-łalności i zysk, system ocen działalności przedsiębiorstw sprzyjał wysokim kosztom produkcji (w tym kosztom zatrudnienia)2� Jednym z rezultatów takiego modelu zarzadzania gospodarką były braki nadmiernie zużywanych towarów i nieograniczana niczym konsumpcja, która przerastała możliwości produkcyjne przedsiębiorstw� ceny były w tym czasie ustalanie administracyjnie i służyły jedynie do agregacji (liczenia) produkcji i niejako sprzyjały utrzymywaniu tego stanu rzeczy na rynku panował powszechny i trwały niedobór produktów i usług (rynek producenta), a jedynym często sposobem na zwiększenie produkcji był wzrost zatrudnienia� była to sytuacja oczekiwana przez ówczesne władze państwa socjalistycznego, gdyż jednym z celów socjalistycznego państwa było powszechne prawo do pracy� w takich warunkach makroekonomicznych gospodarka nie znała zjawiska bezrobocia, gdyż wszyscy zdatni do wykonywania pracy byli zatrudniani, w tym osoby niepełnosprawne�

niski poziom wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych i całego społeczeństwa

po wprowadzeniu reform3 sytuacja na rynku pracy diametralnie zmieniła� wolny rynek i urealniony poziom cen doprowadził do sytuacji, w której w ciągu kilku zaledwie lat pojawiło się nieznane dotąd zjawisko masowego bezrobocia�

1 tzw� plan balcerowicza, pakiet dziesięciu ustaw został podpisany przez prezydenta w� Jaruzelskiego w dn� 31 stycznia 1989r� i wprowadzony w życie od 1 stycznia 1990r�

2 milewski roman (red�), 2002, podstawy ekonomii�, pwn, warszawa, ss� 66-71�3 milewski roman (red�), 2002, Podstawy ekonomii, pwn, warszawa, ss� 73-75�

57


Jego skala zaskoczyło i władze i pracowników� przygotowane przez autorów refor-my rozwiązania rynku pracy, pokazały co prawda, że autorzy reformy poważnie liczyli się z wybuchem tego zjawiska, jednak skala tego zjawiska i brak wiedzy praktycznej jak z nim walczyć spowodował, że wprowadzone rozwiązania okazały się nieefektywne, i to pomimo pomocy ze strony zagranicznych ekspertów4� Jedną z kilku dużych grup społecznych, które najbardziej ucierpiały z powodu reformy gospodarczej i proefektywnościowego zaprojektowania gospodarki byli niepełno-sprawni� w dobie rosnącego znaczenia paradygmatu efektywności i konkurencyj-ności, w młodej, tworzonej od nowa polskiej gospodarce rynkowej i od początku poddanej wpływom globalizującej się gospodarki światowej, niepełnosprawni okazali się jednym z najsłabszych ogniw rynku pracy� mając naturalne, zdrowotne ograniczenia5 najszybciej tracili pracę i najtrudniej ją znajdowali� wyrazem tego jest bardzo niski wskaźnik zatrudnienia niepełnosprawnych w stosunku do ogółu społeczeństwa i pracowników sprawnych� sytuacja taka utrzymuje się przez cały czas, praktycznie do czasów współczesnych (rysunek 1)� podczas, gdy w roku 1993 wskaźnik zatrudnienia niepełnosprawnych wyniósł 18,8%, to po upływie siedemnastu lat i znacznie wyższej produkcji gospodarki ten sam wskaźnik spadł

4 sachs Jeoffrey, 2006, koniec z nędzą, pwn, warszawa, s�124�5 por� raporty gus pod wspólnym tytułem stan zdrowia ludności polski z lat 1996, 2004 i 2009;

źródło: www�stat�gov�pl (dostęp: czerwiec 2013)�

Źródło: Opracowanie własne na podstawie GUS/BAEL i MPiPS.

ryc� 1 kształtowanie się wskaźnika zatrudnienia w społeczeństwie w polsce w latach 1993-2010 (w %)

58


o 4,3% do poziomu 14,5%� chociaż podobny trend dotyczył także pełnosprawnych polaków w wieku produkcyjnym, gdyż wskaźnik zatrudnienia wyniósł odpowiednio 58,0% i 54,7% (spadek o 3,3%), to różnica pomiędzy wskaźnikami zatrudnienia osób niepełnosprawnych i w pełni sprawnych wzrosła o 1% z 39,2% do 40,2%� wskaźnik ten pokazuje, że działania polityki społecznej stosowane przez cały ten okres nie odnosiły widocznego skutku w postaci zwiększenia aktywności zawodowej ani całego społeczeństwa, ani niepełnosprawnych�

ekonomiczne i społeczne koszty niskiej aktywności zawodowej niepełnosprawnych i całego społeczeństwa

zarysowane zjawisko stanowi istotny problem cywilizacyjny� przede wszytkom należy mieć na uwadze, że ponad 85% niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym nie pracuje i nie uczestniczy w życiu społecznym w pracy� nie mając stałych docho-dów mają także ograniczone możliwości prowadzenia ożywionego życia rodzinnego w domu lub uczestniczy w ograniczonym zakresie� zjawisko to stanowi zagrożenie wykluczeniem społecznym, a osoby nim dotknięte są bardziej podatne na różnego typu wypaczenia i patologie społeczne, w tym o charakterze kryminalnym� z drugiej niejako strony wypada także pamiętać, że kraje, społeczeństwa jako całość i ludność w swoich gospodarstwach domowych, o wysokich stopach zatrudnienia i przy danej wysokiej wydajności pracy mają większe szanse zapewnienia poziomu życia na miarę ich oczekiwań, niż kraje o niskich stopach zatrudnienia� wyższy poziom życia daje także szansę dostępu do komputera oraz współcześnie jednego z najważniejszych mediów jakim jest internet� dla wielu spośród niepełnosprawnych komputery i internet mogłyby być znakomitym narzędziem zwiększającym możliwości uczest-nictwa w życiu społecznym oraz przyczynić się do wyrównania szans takich osób na rynku pracy� badania pokazują jednak, że osoby niepełnosprawne znacznie rzadziej korzystają z nowych technologii� zaledwie kilkanaście procent z nich korzysta z komputerów i internetu� dzieje się tak pomimo szybkiego przyrostu technologii do komunikowania się, rehabilitacji i wykonywania pracy� również szansa na to, że osoba niepełnosprawna będzie posiadała telefon komórkowy jest znacznie mniejsza6�

u podstaw niskiego poziomu dostępu do najnowszych technologii w przypadku osób niepełnosprawnych leżą ubóstwo, relatywnie niższe wykształcenie i stosunkowo wyższy wiek niepełnosprawnych� wyniki badań jednoznacznie sytuują większość niepełnosprawnych wśród ludzi ubogich, z budżetem domowym niższym w stosunku do przeciętnej rodziny� dzieje się tak zarówno wskutek bierności zawodowej osób

6 czapiński Janusz, panek tomasz (red�), Diagnoza społeczna 2007. Warunki I Jakość Życia Polaków. Raport., warszawa: rada monitoringu społecznego, wyższa szkoła Finansów i zarządzania w warszawie, ss� 275-276�

59


niepełnosprawnych, a w przypadku konieczności sprawowania opieki nad taką osobą – z przyczyny bierności zawodowej członka rodziny� zjawiska te potwierdzają opisy sytuacji osób niepełnosprawnych formułowane przez działaczy organizacji pozarządowych, przedsiębiorców i organizacji samorządowych zajmujących się osobami niepełnosprawnymi� typowe opisy tych osób koncentrują się na biedzie, wycofaniu, nieśmiałości osób niepełnosprawnych, co wiązane jest z brakiem pracy, niższym wykształceniem i skutkami (rodzajem) niepełnosprawności7�

największy przyrost niepełnosprawnych pozostających poza rynkiem pracy wystąpił w pierwszym okresie transformacji gospodarki w latach 1989 – 2003� oprócz nowych reguł gry na rynku, innym istotnym czynnikiem, który na to wpłynął było wejście ludności polski w fazę przyspieszonej prokreacji� rosner i stanny8 wskazują, że transformacja, stanowiąca rezultat reformy gospodarczej prowadziła do uwalniania się gospodarki z bezrobocia ukrytego w pozarolniczych sektorach gospodarki� prowadziło to do spadku popytu na pracę, podczas gdy po stronie podaży pracy na rynku można było obserwować gwałtowny przyrost ludności w wieku produkcyjnym� Już w połowie 2002 roku bezrobocie rejestrowe przekroczyło 3,1 mln osób (a wg bael – 3,4 mln), co stanowiło prawie 20% osób zawodowo czynnych� w tym samym czasie liczba osób biernych zawodowo przekroczyła 8 mln osób (w porównaniu z okresem sprzed transformacji był to przyrost ponad 100-procentowy)� ostatecznie, gdy w polsce tylko 58% osób w wieku produkcyjnym pracowało (rysunek 1), średnia w ue wyniosła w tym czasie 71%, w usa 84,2%, a w sąsiednich czechach, także przechodzących transformację społeczno-gospodarczą 75%, czyli o 4% więcej niż w unii europejskiej i aż 15% więcej niż w polsce� rozmiary nie wykorzystanych zasobów pracy prowadziły w tym czasie do utraty pkb w polsce na poziomie od 97 mld zł do 157 mld zł i wypłaconych zasiłków na poziomie 5 mld zł rocznie9� obydwa zjawiska – spadek popytu na pracę i gwałtowny wzrost podaży zasobów pracy – miały więc w stosunku do siebie przeciwstawny charakter, co sprzyjało powstaniu wysokiego bezrobocia w polsce oraz powstawaniu corocznych wymiernych i policzalnych strat finansowych� ich zderzenie się akurat w okresie transformacji dodatkowo utrudniło osobom niepełnosprawnym warunki poszukiwania i pozyskiwania pracy� mając bowiem do dyspozycji nadmiar sprawnych, poszukujących pracy pracowników,

7 badania własne wśród działaczy samorządowych, organizacji pozarządowych i przedsiębiorców metodą wywiadu indywidualnego pogłębionego w latach 2010-2012 na terenie województwa warmińsko-mazurskiego�

8 rosner andrzej, stanny monika, Demograficzne aspekty zasobów pracy w Polsce do 2030r.,w: polityka społeczna, styczeń 2008, warszawa, ss�1-5�

9 por�: kabaj mieczysław, 2002, Ekspertyza dotycząca ustawy budżetowej oraz założenia alternatywnej strategii stworzenia nowych miejsc pracy w 2003r. Ekspertyza nr 269 (IP – 100G), ipips, warszawa, s 1�

60


zmuszeni do konkurowania w nowych, niezwykle trudnych latach transformacji przedsiębiorcy z dużą łatwością rezygnowali z pracy osób niepełnosprawnych�

Działania interwencyjne na rynku pracy i ich skutecznośćtrudna sytuacja na rynku pracy i ograniczone możliwości walki z bezrobociem

związane z ogólną recesją, walką z inflacją, restrukturyzacją gospodarki, a także otwarcie jej na konkurencję zewnętrzną (w tym procesy globalizacyjne) stały się „legitymacją” dla takich rozwiązań interwencyjnych w latach 90� i na początku następnego dziesięciolecia, jak: wcześniejsza dezaktywacja zawodowa osób w wieku produkcyjnym (wcześniejsze emerytury, emerytury pomostowe, zasiłki przedeme-rytalne, a po wejściu polski do unii europejskiej – renty strukturalne w rolnictwie� szczególnie silny spadek aktywności zawodowej dotyczył osób w wieku powyżej 50 roku życia, z których wywodzi się duża część osób niepełnosprawnych10� stało się tak w wyniku wspomnianej, dominującej w latach dziewięćdziesiątych polityki ukierunkowanej na wczesne wycofywanie z rynku pracy osób starszych� oprócz wymienionych już narzędzi, w stosunku do tej grupy osób stosowano także renty z tytułu niezdolności do pracy (przyznawanych do 1997 r� na bardzo korzystnych dla beneficjentów zasadach) czy zasiłków przedemerytalnych (w latach 1997–2001) i świadczeń przedemerytalnych (od 1997 r�)� według oceny kabaja, działania te łącznie przyczyniły się do łagodzenia napięć społecznych, jednak ich ogólny efekt jest bardzo niekorzystny: nie tylko doprowadziło to do niebezpiecznej sytuacji finansów publicznych i dalszego wzrostu kosztów pracy, ale przede wszystkim usunęło z rynku pracy osoby, które nawet jeśli miały szansę na pracę, wybierały stworzoną przez państwo możliwość dezaktywizacji, utrwalając niekorzystny z punktu widzenia makroekonomicznego i mikroekonomicznego niezwykle niski poziom zatrud-nienia i aktywności zawodowej11� polityka społeczno-gospodarcza zachęcała więc do wychodzenia z rynku pracy w kierunku bierności zawodowej12, tym bardziej, że w tym czasie wiele zakładów po prostu upadało, a pozostałe dążąc do utrzymania się na rynku dokonywały zwolnień grupowych� malejąca liczba stanowisk pracy stwarzała też coraz bardziej dotkliwe były problemy z wchodzeniem młodzieży na rynek pracy� również i ten problem dotyka niepełnosprawnych, z których część jest niepełnosprawna od urodzenia, a inni stają się niepełnosprawnymi w młodym wieku� narastająca liczba osób niepełnosprawnych poza rynkiem pracy wpisywała się zatem w niekorzystne zjawiska o charakterze zarówno makroekonomicznym jak i mikroekonomicznym�

10 por�: Stan zdrowia ludności Polski w 2009 r., gus, warszawa; dostępne są także wcześniejsze edycje raportu z lat 2004 i 1996; źródło: www�stat�gov�pl (dostęp czerwiec 2013)�

11 kabaj mieczysław, 2002, Ekspertyza …jw�12 rosner andrzej, stanny monika, Demograficzne....jw.

61


trzeci sektor szansą na przełamanie impasu w polityce społeczno-gospodarczej w odniesieniu do osób niepełnosprawnych

rezultaty realizowanej polityki społeczno-gospodarczej zbieżne są z wnioskami płynącymi z analizy wskaźnika zatrudnienia w latach 1993-2010� zarówno w odnie-sieniu do pracowników pełnosprawnych, jak i do pracowników niepełnosprawnych stosowano podobne narzędzia i działania ukierunkowane na aktywizację zawodową� w obydwu przypadkach nie dały one spodziewanych rezultatów� sytuacji w obszarze aktywności zawodowej niepełnosprawnych nie zmieniła znacząco także ustawa o dzia-łalności pożytku publicznego i o wolontariacie13 w przypadku osób niepełnosprawnych można zaryzykować stwierdzenie, że wskaźnik zatrudnienia ciągle utrzymuje się poniżej średniej krajowej – na rażąco niskim poziomie 14,5%� tymczasem jeszcze przed uchwaleniem ustawy w polsce powstała silna sieć organizacji pozarządowych, z których część ukierunkowana jest na rozwiązywanie problemów osób niepełno-sprawnych�

Sektor non-profit i jego struktura� Skala zaangażowania w środowisku osób niepełnosprawnych

powszechnie dostępne dane dotyczące sektora non-profit w polsce można uznać za szczątkowe pomimo, że stanowi on jeden z filarów rosnącego w polsce i na świecie społeczeństwa obywatelskiego14� ostatnie zwarte opracowania głównego urzędu statystycznego pochodzi z roku 2010 i 2009� i prezentują dane z lat 2005– 201015 oraz 1997–200716� nieco bardziej aktualne dane statystyczne zawiera baza danych lokalnych gus, która prezentuje statystykę sektora z lat 2008 i 201017�

uzupełnieniem mogą być dane departamentu pożytku publicznego18, gdzie dostępny jest „Wykaz organizacji pożytku publicznego uprawnionych do otrzymania 1% podatku dochodowego od osób fizycznych” z lat 2008-2012� czwartym źródłem o ogólnokrajowym charakterze jest strona internetowa organizacji pozarządowych www�ngo�pl, gdzie dostępna jest baza tych organizacji� Jej wadą jest dobrowolność wpisów dokonywanych przez same organizacje, a zaletą szczegółowe informacje wraz z bazą adresową i deklarowanym profilem działalności�

13 ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dz�u� 2003 nr 96 poz� 873 z późniejszymi zmianami)�

14 Hausner J�, 2008, zarządzanie publiczne�, wn scholar, warszawa, ss�81 – 102�15 Podstawowe dane o wybranych organizacjach trzeciego sektora w 2010r., gus, warszawa, 2013�16 Sektor non-profit w Polsce., główny urząd statystyczny, departament badań społecznych,

warszawa, 2009�17 por�: http://www�stat�gov�pl/bdl/app/dane_podgrup�display?p_id=633527&p_to-

ken=0�6498160145711154; data dostępu: czerwiec 2013r�18 por�: http://www�pozytek�gov�pl/wykaz,organizacji,majacych,status,opp,1020�html; data

dostępu: czerwiec 2013r�

62


tab�

1 o

rgan

izacj

e po

zarz

ądow

e w

pol

sce

w la

tach

� 200

8-20

10 i

w ro

ku 2

012

prog

noza

jedn

ostk

a te

ryto

rial

na

ogół

emak

tyw

ne o

rgan

izac

jeud

ział

w p

roce

ntac

h20

0820

10pr

zyro

st 2

010

w st

osun

ku d

o 20

08 %

2012

pro

gnoz

a20

0820

1020

12

tys�

szt�

tys�

szt�

tys�

szt�

%%

%

(1)

(2)

(3)

(4) =

((3-

2)/2

)*10

0%(5

)= (3

)* (4

)(6

)(7

)(8

)p

olS

ka

70,7

75,0

6,1%

79,5

6 1

00 1

000,

0 ł

Ód

zk

ie4,

64,

84,

3%5,

016,

56,

5:

maz

ow

iec

kie

10,2

11,6

13,7

%13

,19

14,4

15,5

: m

ało

pols

kie

*6,

66,

83,

0%7,

019,

39,

1:

ślą

skie

*6,

36,

53,

2%6,

718,

98,

7:

lu

bels

kie

4,7

4,8

2,1%

4,90

6,7

6,5

: p

od

kar

pac

kie

*4,

64,

72,

2%4,

806,

56,

2:

po

dla

skie

2,3

2,3

0,0%

2,30

3,2

3,1

: ś

wiĘ

tok

rz

ysk

ie2,

42,

40,

0%2,

403,

43,

2:

lu

busk

ie1,

91,

90,

0%1,

902,

72,

5:

wie

lko

pols

kie

6,6

7,4

12,1

%8,

309,

49,

8:

zac

Ho

dn

iopo

mo

rsk

ie3,

13,

10,

0%3,

104,

44,

1:

do

lno

śląs

kie

5,4

5,5

1,9%

5,60

7,6

7,3

: o

pols

kie

2,1

2,0

-4,8

%1,

902,

92,

7:

ku

Jaw

sko

-po

mo

rsk

ie3,

63,

98,

3%4,

235,

15,

1:

po

mo

rsk

ie3,

64,

216

,7%

4,90

5,1

5,6

: w

ar

Miń

Sko

-Ma

zU

rSk

ie2,

73,

114

,8%

3,56

3,8

4,1

:

Źród

ło: op

raco

wan

ie w

łasn

e na p

odsta

wie

BDL/

GU

S.

63


tab� 2 liczba organizacji pozarządowych w przeliczeniu na 10 tys� mieszkańców

łÓdzkie 18,87953Mazowieckie 22,02362

małopolskie * 20,37942śląSkie * 14,02393

lubelskie 22,03239podkarpackie * 22,08701podlaskie 19,11175świĘtokrzyskie 18,71278lUbUSkie 18,56892

wielkopolskie 21,46953zacHodniopomorskie 17,98414dolnośląskie 18,85342opolskie 19,66102kuJawsko-pomorskie 18,58283pomorskie 18,45753warMińSko-MazUrSkie 21,32369

polska 19,46542

Źródło: opracowanie własne na podstawie BDL/GUS.

podążając za wymienionymi źródłami można ocenić, że w polsce działało w 2010 roku ok� 75 tys� organizacji pozarządowych i w stosunku do roku 2008 było ich o 4,3 tys� więcej� zakładając podobne tempo przyrostu ich liczby, w roku 2012 mogło ich działać nawet 79,56 tys� najwięcej organizacji pozarządowych działało w województwie mazowieckim (11,6 tys�), a najmniej w województwie lubuskim (1,9 tys) – tabela 1�

ranking województw pod względem liczby organizacji pozarządowych według województw zmienia się, kiedy porówna się ich liczbę przeliczoną na 10 tys� miesz-kańców� analizując dane z roku 2010, województwo warmińsko-mazurskie staje się liderem rankingu z liczbą 22,32 organizacji, a województwo mazowieckie zajmuje wówczas drugą pozycję (22,02 organizacji na 10 tys� mieszkańców)� w miejsce wo-jewództwa lubuskiego, na ostatnim miejscu pojawia się województwo śląskie (14,02 organizacji na 10 tys� mieszkańców)�

64


tab� 3 rozkład organizacji pozarządowych o statusie pożytku publicznego według województw

województwa

organizacje pożytku publicznego

aktywne organizacje udział w procentach

2008 2010 przyrost 2008 2010 2012

tys� tys� % % % %

łÓdzkie 0,3 0,4 133% 5,4 5,3 : mazowieckie 1,1 1,1 100% 17,5 15,7 : małopolskie * 0,5 0,6 120% 8,0 7,7 : śląskie * 0,5 0,7 140% 8,6 9,8 : lubelskie 0,3 0,4 133% 4,8 4,7 : podkarpackie * 0,4 0,5 125% 6,7 6,6 : podlaskie 0,2 0,2 100% 3,3 3,2 : świĘtokrzyskie 0,1 0,1 100% 1,7 2,0 : lubuskie 0,2 0,2 100% 3,1 3,1 : wielkopolskie 0,4 0,5 125% 6,7 7,1 : zacHodniopomorskie 0,2 0,3 150% 3,2 3,4 : dolnośląskie 0,7 0,8 114% 11,7 11,6 : opolskie 0,3 0,3 100% 4,8 4,7 : kuJawsko-pomorskie 0,2 0,2 100% 2,9 3,4 : pomorskie 0,5 0,6 120% 7,8 7,8 : warmiŃsko-mazurskie 0,2 0,3 150% 3,9 3,9 :

razem polska 6,1 7,2 118% 100,1

z przytoczonych danych wynika, że chociaż bezwzględny potencjał organizacji po-zarządowych z pewnością ulokowany jest w województwie mazowieckim, to najwyższe nasycenie tymi organizacjami mierzonego liczbą organizacji pozarządowych na 10 tys� mieszkańców staje się województwo warmińsko-mazurskie� analiza organizacji po-zarządowych tego województwa może zatem stanowić punkt odniesienia dla innych (tzw� benchmark)� spośród wszystkich organizacji pozarządowych ponad 7,2 tys� posiada status pożytku publicznego (opp) uprawnionych do otrzymania 1% podatku dochodowego od osób fizycznych19. najwyższy przyrost liczby tych organizacji w latach 2008-2010 ponownie odnotować należy w województwie warmińsko-mazurskim (o 50%), jednak ich udział w skali całego kraju jest niewielki i stabilny i w obydwu latach wyniósł 3,9%� liderem o największym udziale w kraju pozostaje województwo mazowieckie (w roku 2010 – ponad 15%)�

19 por� www�pozytek�gov�pl, jw� oraz bdl/gus, kategoria: sektor non-profit, grupa: aktywne fundacje, stowarzyszenia i inne organizacje społeczne; www�gus�pl, dostęp: czerwiec 2013 r�

65


tab� 4 struktura organizacji pozarządowych ze względu na formę prawną (2010 r� – w tys�)

województwa Fundacje stowarzyszenia i organizacje społeczne

łÓdzkie 0,4 4,4 mazowieckie 2,4 9,2 małopolskie * 0,7 6,1 śląskie * 0,6 5,9 lubelskie 0,3 4,5 podkarpackie * 0,1 4,5 podlaskie 0,1 2,2 świĘtokrzyskie 0,1 2,3 lubuskie 0,1 1,8 wielkopolskie 0,5 6,9 zacHodniopomorskie 0,2 2,9 dolnośląskie 0,5 5,0 opolskie 0,1 1,9 kuJawsko-pomorskie 0,3 3,6 pomorskie 0,5 3,8 warmiŃsko-mazurskie 0,2 2,9razem polska 7,1 67,9

wśród organizacji pozarządowych dominują stowarzyszenia, których w 2010 roku było aktywnych 67,9 tys� organizacji, co stanowiło 90,5% wszystkich organizacji pozarządowych (tabela 4)�

duża liczba organizacji pozarządowych nie przekłada się na odpowiednie zabez-pieczenie interesów osób niepełnosprawnych� tylko ok� 11,6% spośród nich (czyli 8698 organizacji) to organizacje deklarujące w swoich celach statutowych działalność na rzecz osób niepełnosprawnych (tabela 5)�

z prezentowanych danych wynika ponownie, że największa liczba tych organizacji znalazła swoje siedziby w województwie mazowieckim (1299 organizacji i 14,9% ogółu w polsce)� Jednocześnie także i w tym przypadku liderem jest województwo warmińsko-mazurskie, gdzie można zaobserwować najwyższe nasycenie tych organi-zacji w przeliczeniu na 10 tysięcy mieszkańców (3,1 organizacji)�

66


tab� 5 organizacje pozarządowe w polsce deklarujące w swoich celach statutowych działalność na rzecz osób niepełnosprawnych

województwa

Fund

acje

(w ty

s�)

stow

arzy

szen

ia i

orga

niza

cje

społ

eczn

e (w

tys�)

licz

ba o

rgan

izacj

i dek

laru

jący

ch

w sw

oich

cel

ach

statu

tow

ych

dzia

łaln

ość

na rz

ecz o

sób

niep

ełno

spra

wny

ch (z

a:ng

o�pl

)

stru

ktur

a w

% (p

olsk

a =1

00)

w p

rzel

icze

niu

na 1

0000

osó

b

dolnośląskie 0,5 5,0 776 8,9% 2,7

kuJawsko-pomorskie 0,3 3,6 447 5,1% 2,1

lubelskie 0,3 4,5 493 5,7% 2,3

lubuskie 0,1 1,8 250 2,9% 2,4

łÓdzkie 0,4 4,4 555 6,4% 2,2

małopolskie * 0,7 6,1 673 7,7% 2,0

mazowieckie 2,4 9,2 1299 14,9% 2,5

opolskie 0,1 1,9 204 2,3% 2,0

podkarpackie * 0,1 4,5 423 4,9% 2,0

podlaskie 0,1 2,2 263 3,0% 2,2

pomorskie 0,5 3,8 600 6,9% 2,6

śląskie * 0,6 5,9 846 9,7% 1,8

świĘtokrzyskie 0,1 2,3 255 2,9% 2,0

warmiŃsko-mazurskie 0,2 2,9 445 5,1% 3,1

wielkopolskie 0,5 6,9 751 8,6% 2,2

zacHodniopomorskie 0,2 2,9 418 4,8% 2,4

razem polska 7,1 67,9 8698 100,0% 2,3

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS/BDL.

67


zdolność organizacji pozarządowych do pełnienia funkcji społecznych mierzona samodzielnością ekonomiczną

organizacje pozarządowe zamiennie nazywane są organizacjami non-profit, a więc działającymi dla innych celów niż generowanie zysku� osiągania celów statutowych wymaga jednak często dysponowania sporymi środkami finansowymi20� tym nie-mniej statystyczna organizacja pozarządowa tylko część swoich dochodów czerpie z działalności gospodarczej: w roku 2005 przychody z tego tytułu wyniosły 24% ogółu przychodów� drugą kategorią przychodów stanowiła odpłatna działalność statutowa (21%), a przychody z majątku – zaledwie 3%�

tab� 6 struktura przychodów w sektorze non-profit i w jego podzbiorowościach (2005 r�)

kategorie przychodów

ogó

łem

sekt

or

non-

profi

t*

Fund

acje

stow

arzy

szen

ia

i org

aniza

cje

społ

eczn

e

org

� sam

orzą

du

gosp

odar

czeg

o

i zaw

odow

ego*

*

społ

eczn

e po

dmio

ty

wyz

nani

owe

działalność gospodarcza 24% 31% 20% 44% 12%

odpłatna działalność statut� 21% 8% 30% 15% 20%

przychody z majątku 3% 7% 2% 3% 2%środki publiczne 29% 23% 28% 6% 56%darowizny i zbiórki 12% 25% 9% 1% 11%

1% i nawiązki sądowe 1% 2% 0% 0% 0%

składki członkowskie 8% 0% 9% 31% 0%inne przychody 2% 4% 2% 2% 0%razem 100% 100% 100% 100% 100%

Źródło: Nałęcz S., Sektor non-profit, w: Nałęcz S. (red.), Gospodarka społeczna w Polsce. Wyniki badań 2005-2007, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 2008: 136.

z konieczności zatem dość dużą pozycję stanowią przychody publiczne – 29% ogółu przychodów i jest to największa pojedyncza pozycja� ostatnie dwie duże pozycje w przychodach organizacji non-profit stanowią darowizny i zbiórki oraz składki członkowskie (tabela 6)�

20 za przykład może stanowić Fundacja anny dymnej mimo wszystko, której koszty działalności statutowej pożytku publicznego wyniosły w 2012r� ponad 9,7 mln zł, a aktywa za ten roku zostały wycenione na poziomie 41,95 mln zł� aby zabezpieczyć na działalność statutową i obsługę posiadanego majątku, niezbędnego do realizacji celów statutowych Fundacja dąży do zysku, który wyniósł w tym samym roku ponad 2,6 mln zł; źródło: www�mimowszystko�org, dostęp: czerwiec 2013�

68


tab� 7 struktura organizacji pozarządowych ze względu na sposób prowadzenia działalności w 2010 wg województw (wartości sumują się do 100% w wierszach)

województwo:

prow

adzą

ce w

yłąc

znie

ni

eodp

łatn

ą dz

iała

lnoś

ć sta

tuto

wą

prow

adzą

ce o

dpła

tną

dzia

łaln

ość

statu

tow

ą or

az

nie

prow

adzą

ce d

ziała

lnoś

ci

gosp

odar

czej

prow

adzą

ce d

ziała

lnoś

ć go

spod

arcz

ą or

az n

ie

prow

adzą

ce o

dpła

tnej

dz

iała

lnoś

ci st

atut

owej

prow

adzą

ce ró

wno

cześ

nie

odpł

atną

dzia

łaln

ość

statu

tow

ą i d

ziała

lnoś

ć go

spod

arcz

ą

podkarpackie * 82 13 3 2świĘtokrzyskie 79 14 5 2warmiŃsko-mazurskie 79 15 4 2wielkopolskie 78 15 5 2opolskie 77 18 2 3podlaskie 77 16 5 2lubuskie 76 17 5 2lubelskie 76 19 4 1zacHodniopomorskie 75 18 3 4mazowieckie 72 19 5 4dolnośląskie 72 22 3 3małopolskie * 71 19 7 3łÓdzkie 71 23 4 2kuJawsko-pomorskie 70 21 5 4śląskie * 70 21 6 3pomorskie 68 22 5 5

Źródło: opracowanie własne na podstawie GUS/BDL

bieżąca struktura organizacji pozarządowych potwierdza ten stan rzeczy (tabela 7)� praktycznie w każdym województwie dominują organizacje pozarządowe (ponad 2/3 ogólnej ich liczby) prowadzące wyłącznie nieodpłatną działalność statutową� oznacza to, że skuteczność ich oddziaływania wyłącznie lub prawie wyłącznie uzależniona jest od źródeł niezarobkowych, w tym od dotacji ze środków publicznych� natomiast organizacje, które decydują się na prowadzenie działalności gospodarczej celem zdobywania środków na działalność statutową jest zdecydowanie mniej i w zależ-ności od województwa ich ilość waha się od 5% (w kilku województwach) do 10% (województwo małopolskie)�

69


koncentracja organizacji pozarządowych na nieodpłatnej działalności statutowej musi odbijać się na strukturze źródeł pozyskiwanych środków� w latach 2005–2010 wystąpiło istotne powiększenie roli źródeł publicznych w przychodach ogółem z 29% w roku 2005 do 40% w roku 2010 oraz odpowiadający temu wzrostowi spadek udzia-łu pozostałych źródeł przychodów (rysunek 2)� i tak: udział odpłatnej działalności statutowej spadł w tym okresie o 4%, odsetek i dywidend o 1%, darowizn i zbiórek publicznych o 1%, składek członkowskich o 2%� wzrósł natomiast udział przycho-dów „innych” źródeł� spadek udziału nie oznacza bezwzględnego spadku wysokości wpływów do kasy organizacji pozarządowych� w stosunku do lat poprzedzających wejście polski do unii europejskiej oraz wejście w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w latach 2005 – 2010 przychody rosły 7-krotnie szybciej (o� ok� 2,5 mld zł rocznie)21�

ryc� 2 struktura źródeł przychodów organizacji pozarządowych w polsce w latach 2005–2010 (w %)

40353025201510

50

%

Działalnośćgospodarcza

Odpłatnadziałanośćstatutowa

Odsetkii dywidendy

2005 r. 2010 r.

Źródłapubliczne

Darowizny,zbiórki

publiczne

Składkiczłonkowskie

Inne

24%

17%21%

17%

2% 1%

29%

40%

12%11%8% 6% 4%

8%

Źródło: Podstawowe dane o wybranych organizacjach trzeciego sektora w 2010r., GUS, Warszawa, 2013, s. 13

można przyjąć, że duży wpływ na ten wzrost miała m�in� rosnąca zdolność do pozyskiwania środków unijnych oraz dalszy wzrost aktywności w obszarze poli-tyki społecznej� tym niemniej za niepokojące można uznać zbyt duże uzależnienie tych organizacji od finansów publicznych i ich kondycji, które w przypadku cięć budżetowych mogą okazać się źródłem załamania dużej części działalności statu-towej ze szkodą dla adresatów� patrząc na te dane od strony finansów publicznych,

21 za: Podstawowe dane o wybranych organizacjach trzeciego sektora w 2010r., gus, warszawa, 2013, s� 13�

70


szczególnie w okresie nadmiernego zadłużenia państwa, niepokojące jest rosnące ich obciążenie pomocą publiczną, co może oznaczać zbyt małą samodzielność finansową organizacji pozarządowych w stosunku do realnych potrzeb i możliwości finansowych państwa i systemu podatkowego�

w obliczu tak dużego ryzyka ciągłości działalności nie dziwi niewielki udział pra-cowników etatowych w pracy organizacji pozarządowych� w ubiegłym roku jedynie 45% organizacji pozarządowych zatrudniało pracowników etatowych, a zaledwie 16% z nich sporadycznie zlecało zadania organizacjom zewnętrznym�

ryc� 3 ludzie w organizacjach pozarządowych

Źródło: http://civicpedia.ngo.pl/wiadomosc/843745.html; por.: portal organizacji pozarządowych NGO.PL: http://www.ngo.pl/FaktyNGO2012/index_2.html

natomiast 66% organizacji pozarządowych opierało swoją działalność wyłącznie na pracy społecznej (45% ngo) lub pracy stałych nieetatowych współpracowników� tak duży odsetek wolontariuszy i nieetatowych współpracowników można uznać za zaletę, bo stanowi realizację społecznikowskiej misji organizacji społecznych, a także w świetle uwag powyżej obniża zagrożenie utraty ciągłości działania z przyczyn leżących po stronie finansów publicznych, ale też wyjaśnia niską zdolność do samofinansowania i często ograniczony zasięg (tabela 8), co może również podpowiadać niewielki stopień oddziaływania tych organizacji na otaczające środowisko i profesjonalizm działania�

prowadzone badania22 tylko częściowo potwierdzają te przypuszczenia� w wy-wiadach niezależnie od siebie działacze organizacji pozarządowych ukierunkowanych na pracę z osobami niepełnosprawnymi jednomyślnie stwierdzają, że chociaż będąc sami najczęściej osobami niepełnosprawnymi są w stanie pracować skuteczniej niż organizacje samorządowe, urzędy pracy oraz inne jednostki w kierunku aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych�

22 badania własne wśród działaczy organizacji pozarządowych, przedsiębiorstw i samorządów zaanga-żowanych w aktywizację zawodową osób niepełnosprawnych w okresie od ii poł� 2010r� do i poł� 2012 r� na terenie województwa warmińsko-mazurskiego metodą wywiadu indywidualnego pogłębionego�

71


tab� 8 lokalny charakter działalności organizacji non-profit (2005 r�)

ogółem

snp*

Fund

acje

sto

war

zysz

enia

i o

rgan

izacj

e sp

ołec

zne

org

aniza

cje

sam

orzą

du

gosp

odar

czeg

o i

zaw

odow

ego*

*

społ

eczn

e po

dmio

ty

wyz

nani

owe

organizacje, których działalność nie przekracza granic jednego powiatu

56% 24% 59% 67% 51%

organizacje potwierdzające, że ich działalność służy wsparciu lub rozwojowi lokalnej społeczności

36% 15% 37% 51% 34%

* bez związków zawodowych i partii politycznych�** razem z organizacjami pracodawców�Źródło: Nałęcz, S., Sektor non-profit, w: Nałęcz, S. (red.), Gospodarka społeczna w Polsce. Wyniki badań 2005-2007, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 2008: 151�

przekonanie swoje opierają na dwóch przesłankach: – znają, najczęściej z autopsji, drogę od momentu stwierdzenia niepełnosprawności

do pełnej aktywności społecznej i/lub zawodowej i płynącej stąd satysfakcji, mogą stanowić wzór i lepiej nawiązywać kontakt z drugą osobą niepełnosprawną (z tą samą najczęściej niepełnosprawnością), mogą o tym opowiadać i osłabiać opór bądź zachęcać� działacze są przekonani, że osoby, które zawodowo zajmują się problematyką aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych, ale same są sprawne, nie są w stanie uzyskać tej samej skuteczności w działaniu,

– system „sam” produkuje osoby niepełnosprawne bierne zawodowo23; dzieje się to ich zdaniem z powodu braku chęci współpracy z organizacjami pozarządowymi już u lekarza, a także na etapie orzecznictwa, gdzie niepełnosprawny dowiaduje się, że „jest niepełnosprawny” i pozostaje sam bez niczyjej pomocy, nie jest także kierowany do jednej z wielu organizacji pozarządowych24� respondenci w trakcie wywiadów twierdzili, że w rezultacie takiego procesu, zaraz na początku drogi

23 spostrzeżenie to zgłaszały także osoby spoza grona organizacji pozarządowych współpracujących z niepełnosprawnymi i wynikało często z doświadczeń osobistych tych osób w odniesieniu do członków najbliższej rodziny dotkniętej niepełnosprawnością (badania własne, jw�)�

24 wyjątkiem w regule jest stowarzyszenie olsztyńskich amazonek, które siedzibę ma na terenie szpitala z odziałem onkologicznym i na bieżąco monitoruje wypisy ze szpitala oraz nawiązuje kontakt z kobietami po operacji�

72


niepełnosprawnego każdy „nowy” niepełnosprawny przechodzi tę samą drogę samotnie po wyjściu od lekarza, sam radzi sobie ze swoją traumą, nie jest przygo-towywany do funkcjonowania w nowej rzeczywistości� Jak stwierdzają, sami, bez pomocy organizacji samorządowych, lekarskich, urzędów pracy nie są w stanie tej luki naprawić� tymczasem niepełnosprawny sam dowiaduje się o swoich uprawnieniach, zasiłkach, możliwości otrzymywania renty inwalidzkiej� kiedy to nastąpi, najczęściej już nie jest zainteresowany podjęciem pracy i jej nie szuka, gdyż oduczył się pracować a nauczył żyć w oparciu o uzyskane świadczenia, często w ubóstwie� gdy to nastąpi, jak stwierdzali respondenci, organizacje pozarządowe też już niewiele mogą osiągnąć� drugą grupę instytucji, którą respondenci – działacze organizacji pozarządowych

wymieniali w kontekście niewystarczającej współpracy to samorządy� zdaniem re-spondentów zapisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie są w pełni respektowane, w szczególności gdy chodzi o zlecanie zadań publicznych25, chociaż jednocześnie potwierdzają, że inne formy współpracy rozwijają się bardzo dobrze (np� konsultacje projektów normatywnych, udział w pracy zespołów i in�)� te dwie przytoczone grupy wypowiedzi respondentów – działaczy pozarządowych stoją ze sobą w sprzeczności: skoro dobrze przebiegają konsultacje, to dlaczego tak trudno uzgodnić efektywną współpracę w obszarze realizacji zadań publicznych przez organizacje pozarządowe? na tak postawione pytanie jeden z respondentów – pracow-ników samorządu stwierdził, że przyczyna leży po stronie organizacji pozarządowych: w porównaniu z ofertami płynącymi z rynku ich projekty są postrzegane jako słabsze, a same osoby niepełnosprawne są nieśmiałe, wycofane, bez inicjatywy�

zacytowana wypowiedź w zderzeniu ze stanowiskiem respondentów z organizacji pozarządowych sugeruje ich (niepełnosprawnych) postawy jako roszczeniowe� analiza zasady pomocniczości26 oraz społecznej klauzuli w zamówieniach publicznych27

25 art� 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jw.26 zasada ta doczekała się wielu interpretacji i komentarzy� w polsce zasada ta została wprowadzona

już w ustawie zasadniczej (w preambule), a także w samej ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art� 5 ust� 3 ustawy)� Jak pisze izdebski: „zasada ta powinna zacząć działać w sytuacjach, kiedy „wielu osobom mimo podejmowania wszelkich starań wielu osobom może nie udać się, ze względu na niesprzyjające okoliczności, rozwiązać ważnych kwestii życiowych (…)� dopiero, gdy efektywne niesienie pomocy osobie lub grupie osób przekracza możliwości rodziny właściwe stają się odpowiednie inne szczeble organizacji społecznej – szczeble pozarządowe, chyba, że i i one nie są zdolne do rozwiązywania problemów, które mają już charakter problemów społecznych� dopiero wówczas, a nie – co jest charakterystyczne dla myślenia kolektywistycznego, od razu – pojawia się obowiązek odpowiedniej interwencji władz publicznych, występuje zadanie publiczne�” za: izdebski Hubert, 2003, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz�, warszawa, s�8; źródło: http://www�rops-opole�pl/pobierz/pomoc/prawo/ustawaodpp_komentarz�pdf (dostęp: czerwiec 2013)�

27 możliwość wprowadzenia klauzul społecznych i środowiskowych przewiduje dyrektywa 2004/17/we parlamentu europejskiego i rady z dnia 31 marca 2004 r� koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług

73


sugeruje, że takiej tezy postawić wprost nie powinno się stawiać� zarówno zasada pomocniczości, jak i treść klauzuli stanowi, że możliwie jak najwięcej spraw doty-czących danego środowiska powinno być rozwiązywane przez to samo środowisko� z zasady tej wynika, że tylko wówczas samorząd powinien przejmować inicjatywę, gdy adresaci problemu nie są w stanie samodzielnie go rozwiązać� oznacza to także, że nawet tam, gdzie istnieje lepsza oferta rynkowa, zadania publiczne powinny być kierowane do podmiotu, którego sprawy w danym momencie są rozwiązywane, tak aby stymulować rozwój adresata w kierunku wzrostu samodzielności28� Jeżeli zatem podstawowym problemem jest słabość zgłaszanych przez organizacje pozarządowe projektów, celem powinno stać się dążenie do podniesienia kompetencji organizacji pozarządowych w tym zakresie29� w praktyce problem współpracy samorządu z orga-nizacjami pozarządowymi ciągle czeka na rozwiązanie� szczególnie ważny wydaje się system finansowania ze względu na duże uzależnienie się organizacji pozarządowych od środków publicznych� Jak piszą Frączak i skrzypiec: „praktycznie nie zdarza się – określone w ustawie – powierzanie zadań (również kontraktowanie usług nie znalazło swojego miejsca we współpracy)� nagminne jest obniżanie kwoty dotacji w stosunku do składanego przez organizacje zapotrzebowania� dodatkowo nadal tryb uchwalania „rocznych programów współpracy” uniemożliwia w wielu przypadkach finansowanie współpracy w pierwszych miesiącach roku budżetowego”�

w tak trudnych warunkach trudno o wysoką skuteczność działania tym bardziej – jak sami osobie mówią działacze organizacji zajmujących się osobami niepełno-sprawnymi – nie są oni menedżerami, często też nie mają koniecznego wykształcenia, gdyż ich uczestniczenie w pracach tych organizacji wynika najczęściej z przyczyn losowych, powodowanych sytuacjami życiowymi, w tym poprzez własną chorobę i nabycie statusu osoby niepełnosprawnej30� osoby te najczęściej nie przygotowy-wały się, a nawet wcześniej nie myślały osobie w kategoriach osoby zarządzającej organizacją pozarządową i nie są do tej roli przygotowane, co stanowi przyczynę licznych utrudnień, niższej niż standardowa sprawności i skuteczności zarządzania, słabego finansowania� a jednocześnie uważają, że są najbliżej osób dotkniętych

pocztowych oraz dyrektywa 2004/18/we parlamentu europejskiego i rady z dnia 31 marca 2004 r� w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi; por: http://www�ekonomiaspoleczna�pl/x/615834, gdzie czytelnik znajdzie duży wybór tekstów poświęconych temu zagadnieniu (dostęp: czerwiec 2013)�

28 m�in� skierowanie zamówienia do podmiotów społecznych powinno zachęcać do „organizacji wewnętrznych szkoleń zawodowych, zatrudniania osób mających szczególnych trudności z integracją, a także zwalczania bezrobocia lub ochrony środowiska”; za: http://www�ekonomiaspoleczna�pl/x/61583, jw�

29 Frączak piotr, skrzypiec ryszard, 2009, Analiza aktualnych warunków współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym�, w: Standardy współpracy administracji

publicznej z sektorem pozarzadowym � Ekspertyza przygotowana na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, ss�18-19�

30 badania własne, jw�

74


niepełnosprawnością i najlepiej rozumieją ich problemy (i potrzeby) i potrafią stosować środki zaradcze�

na przeszkodzie wykorzystania potencjału organizacji pozarządowych stoi zarówno wspomniana słabość menedżerska, ale i słabość komunikacyjna z samorządem teryto-rialnym� działacze artykułują liczne swoje potrzeby w zakresie wiedzy i umiejętności w zakresie zarządzania oraz poruszania się w rozbudowanych przepisach prawa, ocze-kują przyjaznych narzędzi dotyczących sposobu rozpoczynania lub rozwijania takiej aktywności, dopływu wykwalifikowanych kadr i identyfikowania korzyści związanych z działalnością organizacji pozarządowych� Jednym z najważniejszych problemów jest poszukiwanie i pozyskiwanie potencjalnych źródeł finansowania oraz, niejako w lustrzanym odbiciu w stosunku do organizacji samorządowych, nowoczesnych standardów współpracy z tymi instytucjami na wszystkich jego szczeblach31�

podsumowaniew realiach zreformowanej gospodarki problem niskiej aktywności zawodowej

osób niepełnosprawnych wydaje się ponadczasowy, tym bardziej, że dotyczy także osób pełnosprawnych, chociaż na innym poziomie� poziom aktywności zawodowej polaków, w tym niepełnosprawnych, stanowi zagrożenie zarówno z punktu widzenia realizacji strategii 2020, jak i – co może ważniejsze – zabezpieczenia zaspokajania pod-stawowych potrzeb zabezpieczenia przez wykluczeniem zawodowym i społecznym�

dotychczas realizowana polityka społeczna nie dała w zakresie aktywizowania niepełnosprawnych zadowalających rezultatów� pomimo stworzonych ram prawnych, w tym uchwalenia ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie potencjał drzemiący w organizacjach pozarządowych czeka dopiero na eksplorację� wpływają na to przede wszystkim niewłaściwe interpretacje kluczowych zapisów ustawy oraz przyzwyczajenia, w tym niechęć do współpracy z organizacjami po-zarządowymi� po stronie organizacji pozarządowych wymienić należy ich słabość kadrową i wynikającą z przypadkowych kompetencji oraz niskiego nasycenia stałym personelem� wydaje się, że inicjatywa w poprawie tego stanu rzeczy leży po stronie samorządów i właściwie rozumianej zasady pomocniczości oraz społecznej klauzuli w zamówieniach publicznych, których wykorzystanie powinno zostać ukierunkowane na wzrost kompetencji i samodzielności organizacji pozarządowych oraz budowy ich potencjału do rozwiązywania problemu niskiej aktywności zawodowej niejako we własnym zakresie�

31 badania własne, jw�

75


bibliografia:czapiński Janusz, panek tomasz (red�), Diagnoza społeczna 2007. Warunki i Jakość Życia

Polaków. Raport., warszawa: rada monitoringu społecznego, wyższa szkoła Finansów i zarządzania w warszawie, ss� 275-276�

Frączak piotr, skrzypiec ryszard, 2009, Analiza aktualnych warunków współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym�, w: Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym� Ekspertyza przygotowana na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa, ss�18-19�

Hausner J�, 2008, zarządzanie publiczne�, wn scholar, warszawa, ss�81 – 102�kabaj mieczysław, 2002, Ekspertyza dotycząca ustawy budżetowej oraz założenia alternatywnej

strategii stworzenia nowych miejsc pracy w 2003r. Ekspertyza nr 269 (IP – 100G), ipips, warszawa, s 1�

izdebski Hubert, 2003, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz�, warszawa, s�8;

milewski roman (red�), 2002, podstawy ekonomii�, pwn, warszawa, ss� 66-71, 73-75�Podstawowe dane o wybranych organizacjach trzeciego sektora w 2010r., gus, warszawa,

2013, s� 13�rosner andrzej, stanny monika, Demograficzne aspekty zasobów pracy w Polsce do 2030r.,w:

polityka społeczna, styczeń 2008, warszawa, ss�1-5�sachs Jeoffrey, 2006, koniec z nędzą, pwn, warszawa, s�124�Sektor non-profit w Polsce., główny urząd statystyczny, departament badań społecznych,

warszawa, 2009�Stan zdrowia ludności Polski w 2009 r., gus, warszawa; dostępne są także wcześniejsze edycje

raportu z lat 2004 i 1996; Źródła internetowewww�ekonomiaspoleczna�pl www�gus�stat�gov www�mimowszystko�orgwww�pozytek�gov�plwww�rops-opole�plprzepisy prawakonstytucja rzeczypospolitej polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r�, preambułaustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

(dz�u� 2003 nr 96 poz� 873 z późniejszymi zmianami)�dyrektywa 2004/17/we dyrektywa 2004/18/we

Streszczenie: aktywność zawodowa osób niepełnosprawnych mierzona wskaźnikiem zatrudnienia osób w wieku produkcyjnym wykazuje, że osoby niepełnosprawne są około 2-3-krotnie mniej aktywni zawodowo od osób sprawnych� działania polityki społecznej w długim okresie czasu nie doprowadziły do poprawy sytuacji� dzieje się tak, pomimo że w strategii europa 2020 położono szczególnie duży nacisk na zaangażowanie kapitału ludzkiego w procesy gospodarcze, a zatem także

76


na wzrost indywidualnej aktywności zawodowej każdego mieszkańca, w tym osób niepełnosprawnych� w artykule nawiązano do makroekonomicznych uwarunkowań obniżonej aktyw-ności zawodowej osób niepełnosprawnych, opisano ewolucję aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych w latach 1993 – 2010 oraz ekonomiczne i społeczne koszty niskiej aktywności zawodowej niepełnosprawnych i całego społeczeństwa� ich wy-sokość uzasadnia potrzebę zwrócenia się w kierunku organizacji pozarządowych� w artykule omówiono uwarunkowania, jakie powinny zostać spełnione dla pełnego wykorzystania organizacji pozarządowych w walce o wzrost aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych� dla zilustrowania podstawowych zjawisk zastosowano metody badawcze polegające na analizie statystycznej, dogmatyczno-prawnej, analizie piśmiennictwa� Słowa kluczowe: makroekonomia, niepełnosprawność, rynek pracy, ngo, zasada pomocniczości, klauzula społeczna w zamówieniach publicznych, stopa zatrudnienia, europa 2020abstract: measurement of employment rate of people with disabilities of the working age shows that people with disabilities are about 2-3 times less active population� activities of social policy in the long run did not lead to improvements even though The europe 2020 strategy has been strongly emphasized that the overall socio-economic growth across the nation depends on the involvement of human capital in economic processes, including those with disabilities� in the battle for the high economic activity, which is also a challenge across the european union need to delve into the resources of ngos� The article refers to the macro-economic conditions resulting from the system of transformation after 1989, which formed the basis of a reduced labor force partici-pation of people with disabilities, describes the evolution of labor force participation of people with disabilities in the years 1993-2010 and the economic and social costs of low economic activity with disabilities and the general public� Their height, is the subject of numerous analyzes justifies need to look towards ngos which provide lot of potential�to illustrate the basic phenomena of research methods involving statistical analysis, dogmatic and legal analysis of the literature were used�keywords: macro economy, disability labor market, ngo, principle of subsidiarity, social contract clause, employment rate, europa 2020

77

mgr paweł klonowskidoktorantuniwersytet warszawskiprawnik w kancelarii radcowskiej

partnerStwo pUbliczno-Społeczne jako pozabUDŻetowe ŹrÓDło

FinanSowania i realizacji zaDań SaMorząDowych

actiVity iF tHe non-goVernmental sector as a source oF realising

and oFF-budget Financing tasks oF tHe local

selF-goVernment units

wprowadzenieśrodki publiczne, gromadzone w ramach budżetów mają zawsze ograniczony

zakres, natomiast potrzeby lokalnych społeczności, które za ich pomocą należy zaspokoić są zdecydowanie większe� polskie samorządy z największymi miastami na czele, od lat zmagają się z problemami ze zbilansowaniem budżetów oraz wysokim stopieniem zadłużenia� wprowadzane ograniczenia w zadłużaniu i stale zwiększający się katalog zadań samorządowych powodują, że jednostki samorządu terytorialnego coraz chętniej swoją uwagę kierują ku źródłom umożliwiającym pozyskiwanie do-datkowych środków na finansowanie swojej działalności�

kończąca się perspektywa budżetowa unii europejskiej na lata 2007-2013 uświadomiła, że fundusze unijne stanowiące przez ostatnie lata jedno z podsta-wowych źródeł finansowania inwestycji samorządowych są dominującą, ale nie jedyną możliwością pozyskiwania dodatkowych środków� katalog pozabudżeto-wych źródeł finansowania jest szerszy, a co najważniejsze nie jest on katalogiem zamkniętym�

oczekiwanym zjawiskiem, będącym konsekwencją kończących się funduszy unijnych w obecnej perspektywie budżetowej, powinna być dywersyfikacja źródeł finansowania polskich samorządów� rezultatem natomiast otwarcie na mniej do tej pory znaczące sposoby realizacji i finansowania zadań samorządowych, jak na przykład współpraca z tzw� trzecim sektorem�

78


budżetowe i pozabudżetowe źródła finansowania zadań samorządowych

Budżetowe źródła finansowaniadecentralizację władzy publicznej, zapewniającą jednostkom terytorialnym zdol-

ność wykonywania zadań publicznych, gwarantuje art� 15 ustawy zasadniczej� udział jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych zapewnia się zgodnie z przepisami art� 167 konstytucji rp1 odpowiednio do przypadających im zadań2� wszelkie zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialne-go następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych� w budżetach jednostek samorządu terytorialnego rozróżniamy dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa� tak skonstruowany katalog stanowi definicję tzw� budżetowych (ustawowych) form finansowania jednostek samorządu terytorialnego�

Źródła dochodów oraz konstrukcja finansów określone zostały przez akty ponadu-stawowe: konstytucja rzeczypospolitej polskiej z dnia 2 kwietnia 1997, europejska karta samorządu lokalnego, sporządzona w strasburgu dnia 15 października 1985 roku3; akty ustrojowe: ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (niegdyś terytorialnym)4, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie po-wiatowym5, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa6; akty ustawowe: ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych7, ustawa z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych8, ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju9, ustawa z dnia 29 stycznia 2004 roku prawo zamówień publicznych10, ustawa z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych11, ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego12, ustawa z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych13�

1 dz�u� 1997 nr 78 poz� 483�2 e� chojna-duch, Teoretyczne i legislacyjne problemy decentralizacji finansowej samorządu

terytorialnego [w:] Samorząd terytorialny, zagadnienia prawne i administracyjne, red� a� piekara, z� niewiadomski, warszawa 1998, s�331�

3 dz�u� 1994 nr 124 poz� 607�4 dz�u� 1990 nr 16 poz� 95�5 dz�u� 1998 nr 91 poz� 578�6 dz�u� 1998 nr 91 poz� 576�7 dz�u� 2009 nr 157 poz� 1240�8 dz�u� 2005 nr 14 poz� 114�9 dz�u� 2006 nr 227 poz� 1658�10 dz�u� 2004 nr 19 poz� 177�11 dz�u� 1992 nr 85 poz� 428�12 dz�u� 2003 nr 203 poz� 1966�13 dz�u� 1991 nr 9 poz�31�

79


Finansów samorządowych dotyczą także coroczne ustawy budżetowe, ustawy podatkowe, regulujące podatki gminne, rozporządzenia14, a na obszarze działania danych organów samorządowych również akty prawa miejscowego�

Pozabudżetowe źródła finansowaniatradycyjne instrumenty gospodarki finansowej oparte na wykorzystywaniu

środków gromadzonych w ramach budżetów publicznych mają zawsze ograniczony zakres� stąd tak ważne znaczenie dla większego zaspokajania potrzeb o charakterze publicznym ma poszukiwanie dodatkowych (pozabudżetowych) źródeł finansowania� pozabudżetowe źródła finansowania zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego podzielić możemy na cztery zasadnicze grupy: bezzwrotne, zwrotne, współfinansowane i wykorzystujące aktywność społeczną� wartym podkreślenia jest fakt, że przedstawiona lista nie stanowi katalogu o charakterze zamkniętym�

do bezzwrotnych źródeł finansowania zadań samorządowych zaliczamy fundu-sze unijne� nieco w cieniu znajdują się tzw� fundusze szwajcarskie i norweskie tj� szwajcarsko-polski program współpracy15 oraz norweski mechanizm Finansowy i mechanizm Finansowy europejskiego obszaru gospodarczego (eog)16, a także źródła krajowe jak np� narodowy Fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej czy państwowy Fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych�

katalog zwrotnych źródeł finansowania zadań samorządowych jest bardzo roz-budowany� warto wspomnieć o preferencyjnych kredytach i pożyczkach ze źródeł krajowych takich jak bank gospodarstwa krajowego (bgk) czy narodowy Fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej (nFośigw), a także funduszach celowych i programach rządowych dystrybuowanych przez bank gospodarstwa krajowego� pożyczki i kredyty preferencyjne oferowane są również przez międzynaro-dowe instytucje finansujące jak m�in� europejski bank inwestycyjny, bank światowy, europejski bank odbudowy i rozwoju oraz bank rozwoju rady europy� samorządy mogą w granicach upoważnień zawartych w uchwałach budżetowych zaciągać kredyty komercyjne w wybranych przez siebie bankach w trybie ustawy o zamówieniach publicznych oraz korzystać z tzw� leasingu komunalnego� atrakcyjny instrument finansowy stanowią również cieszące się coraz większym powodzeniem obligacje czy stanowiące ciągle pewną nowość euroobligacje�

14 kwestii finansów samorządowych dotyczą m�in� rozporządzenie ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; rozporządzenie ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych; rozporzą-dzenie ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej; rozporządzenie ministra Finansów w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych�

15 www�swissgrant�pl/pl/szwajcarski-grant-blokowy/program16 www�eog�gov�pl/eog_2004_2009/podstawowe%20informacje/strony/podstawowe%20

informacje�aspx

80


perspektywiczną formą pozyskiwania środków na realizację zadań samorządowych jest współfinansowanie przedsięwzięć i współpraca z sektorem prywatnym� najbardziej znaną wykorzystywaną w tym celu formułą jest partnerstwo publiczno-prywatne, w skrócie ppp17� istotę współpracy pomiędzy jednostkami administracji publicznej a podmiotami prywatnymi określają przepisy ustawy z 19 grudnia 2008 roku o partner-stwie publiczno-prywatnym18� istnieje prawna możliwość realizacji inwestycji w oparciu o wykorzystanie dotacji unijnych, jednak jak pokazuje praktyka jest to póki co możliwość jedynie teoretyczna19� Formę szeroko rozumianego partnerstwa publiczno-prywatnego stanowią również kontrakty koncesyjne20� zasady zawierania umów koncesyjnych zawarte zostały w ustawie z dnia 9 stycznia 2009 roku o koncesji na roboty budowlane lub usługi21� Jednostki samorządu terytorialnego do finansowania dużych inwestycji wykorzystywać mogą również formułę zwaną forfaiting�

Jako źródło finansowania i realizacji zadań samorządowych zaliczyć można rów-nież szeroko pojętą aktywność społeczną� na potrzeby niniejszej publikacji kwestie związane ze współpracą z sektorem społecznym wyodrębnione i omówione zostały w oddzielnym rozdziale�

Partnerstwo publiczno-społecznerozważania na temat istoty partnerstwa publiczno-społecznego rozpocząć na-

leży od ustalenia definicji tej instytucji, która przybierać może różnorodne formy instytucjonalne i prawne� na potrzeby niniejszej publikacji wykorzystana zostanie definicja ujmująca istotę partnerstwa publiczno-społecznego analogicznie do istoty partnerstwa publiczno-prywatnego�

partnerstwo publiczno-społeczne jest współpracą w sferze usług publicznych pomiędzy jednostkami administracji publicznej i samorządowej, a podmiotami tzw� trzeciego sektora, niezwiązanego instytucjonalnie ani z sektorem administracji publicznej ani też z sektorem prywatnym22� grupę podmiotów zaliczanych do tej kategorii stanowią w szerokim ujęciu organizacje pozarządowe prowadzące działalność pożytku publicznego, a także grupy nieformalne i oddolne inicjatywy obywatelskie, w tym te niesformalizowane i spontaniczne23� Formuła stworzona została w celu

17 m� galibarczyk, Partnerstwo publiczno-prywatne szansą na realizacje inwestycji w dobie zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, [w:] 2nd International Conference on Comparative Law. Private Interest and Public Interest in European Legal Tradition, uwm, olsztyn 2012 (w publikacji)�

18 dzu 2009 nr 19 poz� 100�19 m� koźmińska, a� kiwiel, J� patorska, Łączenie PPP z funduszami UE, [w:] Partnerstwo

publiczno-prywatne w praktyce – praca zbiorowa, c�H� beck, warszawa 2009, s� 107�20 k� łyszyk, m� domurat, Uregulowania prawne dotyczące PPP oraz koncesji na roboty budowlane

i usługi, [w:] Partnerstwo publiczno-prywatne w praktyce – praca zbiorowa, warszawa 2009, s� 26-29�21 dzu 2009 nr 19 poz� 101�22 e� kornberger-sokołowska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, warszawa 2012, s�179-181�23 niekiedy w odróżnieniu do sektora organizacji pozarzadowych mówi się o istnieniu tzw�

czwartego sektora, który miałby stanowić grupy nieformalne, oddolne inicjatywy obywatelskie oraz działania niesformalizowane i spontaniczne�

81


takiego wykorzystania potencjału partnerów, który umożliwi pełniejszą realizację celów do których zostali oni powołani� w przypadku jednostek samorządu teryto-rialnego jest to świadczenie usług publicznych, natomiast w przypadku jednostek sektora społecznego jest to realizacja celów danej organizacji pozarządowej bądź grupy nieformalnej� partnerstwo publiczno-społeczne stanowi połączenie działań władzy publicznej oraz podmiotów społecznych na rzecz realizacji zadań, które pozostawały dotychczas w domenie działalności jednostek administracji publicznej� nie zwalnia jednak władzy publicznej z obowiązku świadczenia usług o charakterze publicznym�

partnerstwo publiczno-społeczne stanowi w niektórych dziedzinach realne odciążenie dla samorządów, które ze względów ekonomicznych i organizacyjnych decydują się na powierzanie podmiotom tzw� trzeciego sektora coraz większej liczby zadań publicznych�

Finansowanie i realizacja zadań samorządowych przez podmioty trzeciego sektora

Kwestie ogólnepodstawową regulacją w zakresie współpracy pomiędzy jednostkami administra-

cji publicznej a podmiotami społecznymi jest ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i wolontariacie24� zgodnie z art� 3 tej regulacji działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie� organizacjami pozarządowymi są osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku� przepisy ustawy stosuje się w szczególności w stosunku do działalności prowadzonej przez fundacje i stowarzyszenia, jednak działalność pożytku publicznego może być prowadzona także przez: osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku państwa do kościoła katolickiego w rzeczypospolitej polskiej, o stosunku państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności po-żytku publicznego; stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego; spółdzielnie socjalne; spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sporto-we będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r� o sporcie25, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników� przepisów nie stosuje się

24 dz�u� 2003 nr 96 poz� 873�25 dz�u� 2010 nr 127 poz� 857�

82


natomiast do partii politycznych, związków zawodowych i organizacji pracodawców, samorządów zawodowych oraz fundacji utworzonych przez partie polityczne�

zgodnie z przepisami ustawy sfera zadań publicznych obejmuje zadania w zakre-sie, m�in� pomocy społecznej; działalności na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej; działalności charytatywnej; ochrony i promocji zdrowia; działalności na rzecz osób niepełnosprawnych; porządku i bezpieczeństwa publicznego; pomocy ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen w kraju i za gra-nicą� szczegółowy katalog zadań publicznych zawarty został w art� 4 ustawy�

działalność w sferze zadań publicznych prowadzona jest na podstawie art� 5 we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz wymienionymi wcześniej pod-miotami prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów� podstawowymi zasadami współpracy są pomocniczość suwe-renność stron, partnerstwo, efektywność, uczciwa konkurencja i jawność� współpraca przebiegać może w formie: zlecania organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art� 3 ust� 3 realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie; wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności; konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji; konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych; tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych, podmiotów wymienionych oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej; umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na zasadach określonych w ustawie; umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r� o zasadach prowadzenia polityki rozwoju26�

Działalność odpłatna i nieodpłatna pożytku publicznegodziałalność pożytku publicznego nie stanowi działalności gospodarczej w rozu-

mieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i może być prowadzona jako działalność nieodpłatna lub jako działalność odpłatna27� działalnością nieodpłatną pożytku publicznego jest działalność prowadzona w sferze zadań publicznych wymie-nionych wcześniej, za które nie pobierają one wynagrodzenia� działalnością odpłatną

26 dz�u� 2006 nr 227 poz� 1658�27 działalność odpłatna pożytku publicznego organizacji pozarządowych oraz podmiotów

wymienionych w art� 3 ust� 3 stanowi działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli: 1) wynagrodzenie, o którym mowa w art� 8 ust� 1, jest w odniesieniu do działalności danego rodzaju wyższe od tego, jakie wynika z kosztów tej działalności, lub 2) przeciętne miesięczne wynagrodzenie osoby fizycznej z tytułu zatrudnienia przy wykonywaniu statutowej działalności odpłatnej pożytku publicznego, za okres ostatnich 3 miesięcy, przekracza 3–krotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw ogłoszonego przez prezesa głównego urzędu statystycznego za rok poprzedni�

83


pożytku publicznego jest działalność prowadzona w sferze zadań publicznych, za które pobierają one wynagrodzenia, a także sprzedaż towarów lub usług wytworzonych lub świadczonych przez osoby bezpośrednio korzystające z działalności pożytku publicznego, w szczególności w zakresie rehabilitacji oraz przystosowania do pracy zawodowej osób niepełnosprawnych oraz reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym� przychód z działalności odpłatnej pożytku publicznego służy wyłącznie prowadzeniu działalności pożytku publicznego�

Zlecanie realizacji zadań publicznychdziałalność pożytku publicznego prowadzona może być w ramach zlecenia reali-

zacji zadań publicznych� zlecanie realizacji zadań publicznych jako zadań zleconych w rozumieniu art� 127 ust� 1 pkt 1 lit� e, art� 151 ust� 1 oraz art� 221 ustawy o finansach publicznych, może mieć formę powierzania wykonywania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji, lub wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji� wspieranie oraz powierzanie zadań odbywa się co do zasady po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecania28� organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert uwzględnia planowany udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego, a także uwzględnia planowany wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków� powierzanie zadań następuje w przypadku, gdy organizacja prowadząca działalność pożytku pu-blicznego jest w stanie zadanie prawidłowo wykonać� powierzenie zadania organizacji pożytku publicznego następuje w sposób zapewniający wysoką jakość wykonywanego zadania, na które wraz z powierzeniem udzielana jest dotacja na wykonanie�

Regrantingnowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2010

roku umożliwiła polskim samorządom zlecanie prowadzenia konkursów dotacyjnych organizacjom pozarządowym lub innym podmiotom� przepisy, które miały umożliwić wprowadzenie regrantingu ze środków publicznych znajdują się w ustawie w art� 11 ust� 2b, umożliwiającym administracji publicznej przekazanie organizacjom poza-rządowym organizacji konkursu na realizację zadania publicznego, a także w art� 16 ust� 7, który przewiduje, że organizacje pozarządowe, z którymi organ administracji publicznej zawarł umowę na realizację zadania publicznego mogą tę realizację zlecić innym organizacjom, niebędącym stronami umowy; organizacje te muszą być wy-brane w sposób zapewniający jawność i uczciwą konkurencję29�

rozwiązanie zwane powszechnie regrantingiem powszechnie uznawane jest za sposób na zwiększenia zakresu, skali i efektywności realizacji zadań publicznych

28 e� kornberger-sokołowska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, warszawa 2012, s�179�29 http://wiadomosci�ngo�pl/wiadomosci/786847�html

84


oraz celowości wydawania środków publicznych� choć instrument wydaje się bardzo dla samorządów korzystny, nie znalazł w polsce powszechnego zastosowania� wydaje się, że głównymi przyczynami takiego stanu rzeczy jest zbytnie ustawowe ograniczenie kompetencji podmiotów trzeciego sektora w relacjach z administracją publiczną, a także niewielka wiedza i obawy nad utratą kontroli nad realizacją projektów ze strony sektora administracji publicznej30�

Inicjatywa lokalnaciekawą instytucją jest również tzw� inicjatywa lokalna mająca swoje korzenie

w dawnym czynie społecznym� w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, za pośrednictwem organizacji pozarządo-wych lub wymienionych wcześniej podmiotów, mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę� w przypadku złożenia wniosku przez organizację pozarządową pełni ona jedynie rolę pełnomocnika mieszkańców� oprócz sformali-zowanych podmiotów rolę reprezentanta pełnić może również grupa nieformalna, np� koło gospodyń wiejskich� szczegółowy zakres zadań określony został w art� 19 b ust� 1 ustawy, a dotyczyć może np� remontu dróg, budowy kanalizacji, inwestycji w sferze kultury fizycznej czy bezpieczeństwa publicznego� organ wykonawczy jed-nostki samorządu terytorialnego, dokonując oceny wniosku, bierze pod uwagę jego celowość z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej, wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej oraz ewentualny wkład pieniężny lub rzeczowy inicjatorów� inicjatywa finansowana jest ze środków publicznych przez jednostkę samorządu, która może również przekazać wnioskodawcom na czas trwania umowy rzeczy konieczne do wykonania inicjatywy lokalnej�

Działalność organizacji pożytku publicznegow przypadku organizacji pozarządowych osobną kategorią są organizacje pożytku

publicznego (opp)� pojęcie często mylone jest ze wspomnianym prowadzeniem działalności pożytku publicznego, które prowadzić mogą wszystkie organizacje pozarządowe� status opp posiada natomiast jedynie części organizacji, gdyż oprócz pewnych korzyści i przywilejów niesie on również za sobą pewne ograniczenia� organizacje posiadające status opp stanowią ok� 9% wszystkich organizacji31�

organizacje pożytku publicznego mogą na przykład otrzymywać od podatników podatku dochodowego od osób fizycznych 1 % podatku obliczonego zgodnie z od-rębnymi przepisami� otrzymane środki finansowe mogą być wykorzystane wyłącznie na prowadzenie działalności pożytku publicznego� w przypadku organizacji o re-gionalnym zakresie działania środki przeznaczane są na realizację zadań lokalnych� organizacje te zwolnione są z podatku dochodowego, podatku od nieruchomości,

30 http://wiadomosci�ngo�pl/wiadomosci/787428�html31 Podstawowe dane o wybranych organizacjach trzeciego sektora w 2010 r�, gus, warszawa 2013, s�2-3�

85


opłat skarbowych, podatku od czynności cywilnoprawnych, opłat sądowych, podatku Vat od żywności przekazanej przez jej producenta, a także przy sprzedaży towarów nieobjętych podatkiem akcyzowym oraz takich, które organizacja dostała jako daro-wiznę rzeczową podczas zbiórki publicznej lub zakupiła za pieniądze zebrane podczas zbiórki publicznej (w zakresie prowadzonej działalności pożytku publicznego)� mają ponadto prawo użytkowania państwowych lub samorządowych nieruchomości na preferencyjnych warunkach, angażowania do zbiórek publicznych małoletnich wolontariuszy, zatrudniania osób skierowanych do odbycia służby zastępczej, nieod-płatnego informowania przez radio i telewizję publiczną o działalności�

organizacje pożytku publicznego mają dodatkowe obowiązki sprawozdawcze, a także liczne ograniczenia co do okresu działania, sposobu dysponowania majątkiem oraz obostrzenia w stosunku do osób wchodzących w skład organów i ich odpowie-dzialności za działalność organizacji�

Praca społeczna i wolontariatwolontariat to dobrowolna, bezpłatna i świadoma praca na rzecz innych lub

całego społeczeństwa, wykraczająca poza związki rodzinne czy koleżeńskie32� wo-lontariusz za swoją pracę otrzymuje korzyści niematerialne jak satysfakcję, spełnienie motywacji, nawiązanie znajomości, a także zdobycie wiedzy, doświadczenia i nowych umiejętności pozwalających uzyskać lepszą pozycję na rynku pracy�

zgodnie z art� 42 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wolontariusze mogą wykonywać świadczenia na rzecz: organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art� 3 ust� 3 w zakresie ich działalności statutowej, w szczególności w zakresie działalności pożytku publicznego, z wyłączeniem prowa-dzonej przez nie działalności gospodarczej (świadczenia w tej formie wykonywać mogą również członkowie stowarzyszenia); organów administracji publicznej, z wyłą-czeniem prowadzonej przez nie działalności gospodarczej; jednostek organizacyjnych podległych organom administracji publicznej lub nadzorowanych przez te organy, z wyłączeniem prowadzonej przez te jednostki działalności gospodarczej; podmiotów leczniczych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej w zakresie wykonywanej przez nie działalności leczniczej�

praca na rzecz społeczeństwa wywodząca się jeszcze z przedwojennych tradycji organizacji harcerskich i kościelnych w formie wolontariatu rozwija się w polsce do-piero od początku lat dziewięćdziesiątych, kiedy to zaczęły licznie powstawać kolejne organizacje pozarządowe� od tego czasu rola wolontariatu systematycznie rośnie, będąc mimo to zjawiskiem znacznie mniej powszechnym, niż w krajach zachodnich� mimo to wiele cennych przedsięwzięć społecznych odbywa się na zasadzie wolonta-riatu� najbardziej znanymi przykładami są działalność wielkiej orkiestry świątecznej

32 m� Falej, Efektywne zarządzanie wolontariatem, Fika, olsztyn 2011, s� 6�

86


pomocy doposażającej placówki medyczne w nowoczesny sprzęt33, a także polskiego czerwonego krzyża niosącego pomoc potrzebującym34� znane są przykłady angażo-wania w akcje sprzątania terenów zielonych tysięcy wolontariuszy, jak w przypadku akcji sprzątania gór pt� „czyste tatry”35, w ramach której bezinteresowni miłośnicy przyrody pracując dla idei i faktu bycia w górach przejęli od firm sprzątających wiele odpowiedzialnych obowiązków, wykonując zadanie efektywniej� przepracowując w sumie około 12 tysięcy godzin rocznie, zastąpili pracę nawet kilkunastu osób, które trzeba by było zatrudnić� pozwoliło to zaoszczędzić w budżecie tatrzańskiego parku narodowego około 200 tysięcy złotych36� nic nie stoi na przeszkodzie by podobny model współpracy powielać na poziomie jednostek samorządu terytorialnego�

Możliwość pozyskiwania środków zewnętrznychorganizacje pozarządowe oprócz angażowanych własnych środków finansowych,

mają również możliwość pozyskiwania środków zewnętrznych� duża część środ-ków, w tym funduszy unijnych, środków zgromadzonych w funduszach celowych i funduszach wsparcia płynących z państw spoza ue takich jak szwajcarsko-polski program współpracy oraz norweski mechanizm Finansowy i mechanizm Finansowy europejskiego obszaru gospodarczego (eog), dostępna jest jedynie poprzez lokalne organizacje pozarządowe� pozyskane w ten sposób środki mogą być częstokroć wyko-rzystane jedynie na realizację inicjatyw oddolnych lub projektów o charakterze lokal-nym adresowanych do ściśle określonej grupy odbiorców� dotyczy to zwłaszcza tzw� projektów miękkich, czyli nie inwestycyjnych, związanych między innymi z kulturą, oświatą, aktywizacją zawodową, cyfryzacją, itd� przykładem takich funduszy mogą być działania 6�3, 7�3 i 9�5 programu operacyjnego kapitał ludzki na inicjatywy oddolne na terenach wiejskich 37�

ekonomia społecznapodmioty ekonomii społecznej można w pewnym sensie poczytywać za podmioty

realizujące i współfinansujące zadania samorządowe� działalność gospodarcza przed-siębiorstw społecznych nastawiona jest na realizację określonych celów społecznych, natomiast uzyskiwane przez nie zyski w dużej mierze reinwestowane w dalszą działal-ność lub w samą wspólnotę� realizacja celów przyświecających funkcjonowaniu tych podmiotów, z których jednym z podstawowych jest przeciwdziałanie wykluczeniu,

33 http://www�wosp�org�pl/fundacja/o_nas34 http://www�pck�pl/media/repository/pliki/podstawy_prawne/statut_pck_2011�pdf35 http://www�rp�pl/artykul/1027047�html36 http://podhaleregion�pl/wiadomości/powiat-tatrzanski/2377-wolontariusze-będą-mieli-swo-

ją-bazę-w-tatrach37 J� szamańska, J� zgierski, Program Operacyjny Kapitał Ludzki. Poradnik dla organizacji pozarzą-

dowych. Wydanie II, dz eFs mrr, warszawa 2011, ańska,ywy oddolne na terenach wiejskich s� 47

87


stanowi aspekt ważniejszy niż maksymalizacja zysku lub zwiększenie dochodu udzia-łowców czy właścicieli�

przedsiębiorstwa społeczne przybierać mogą formę fundacji, stowarzyszeń, spółek non profit, spółdzielni socjalnych, spółdzielni pracy, spółdzielni osób prawnych, centrów integracji społecznej (cis), zakładów aktywności zawodowej (zaz) czy niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej (nzoz)�

charakter przedsiębiorstw społecznych wyraża się w szczególności poprzez38: wyraźną orientację na społecznie użyteczny cel przedsięwzięcia; oddolny, obywatel-ski charakter inicjatywy; specyficzny, możliwie demokratyczny system zarządzania; możliwie wspólnotowy charakter działania; ograniczoną dystrybucję zysków�

istotna część dochodów wypracowanych przez podmioty ekonomii społecznej, a także pozyskiwanych przez nie środków zewnętrznych przeznaczana jest na działal-ność społecznie użyteczną taką jak np� doszkalanie zawodowe, integracja społeczna, resocjalizacja, aktywizacja osób bezrobotnych i niepełnosprawnych, itd� zakres prowadzonych działań w dużej mierze stanowi przedmiot zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego�

zakończeniepozabudżetowe źródła finansowania zadań samorządowych mają charakter nad-

zwyczajny i ze względu na swoją specyfikę nie mogą być systematycznym lub stałym źródłem finansowania� wobec środków budżetowych pełnić powinny zawsze rolę uzupełniającą39� Funkcję taką pełni opisana współpraca z sektorem pozarządowym, którego podmioty poprzez dobrowolną i bezinteresowną pracę społeczną realizują cele statutowe, będące niejednokrotnie zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego� organ administracji publicznej decydując się na współpracę uwzględ-nia planowany udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego, a także planowany wkład rzeczowy i osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków� podmioty trzeciego sektora nie tylko realizują, lecz w pewnym stopniu współfinansują realizację zadań publicznych, stanowiąc tym samym realną alternatywę zwiększającą wolumen i efektywność świadczonych usług publicznych przy zachowaniu porównywalnych bądź niższych kosztów�

współpraca w ramach partnerstwa publiczno-społecznego, polegająca na wyko-rzystaniu różnorodnych form aktywności obywatelskiej do pełniejszego zaspokajania potrzeb społecznych, ma również uzasadnienie pozafinansowe� poprzez wzmożoną wagę przykładaną do przyjętych celów i wyznawanych wartości wzmacnia poczu-cie odpowiedzialności za zakres i jakość usług świadczonych na rzecz wspólnot

38 www�ekonomiaspoleczna�pl/x/43322539 e� chojna-duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, warszawa 2006, s� 50�

88


samorządowych40� realizacja usług lokalnych pojmowana jako służba wobec spo-łeczności, oparta na poczuciu więzi obywatelskiej, zaufania i identyfikacji, stanowi także pod względem kontroli formę bardziej przejrzystą i mnie narażoną na podatność korupcji41�

bibliografiachojna-duch e�, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, warszawa 2006,chojna-duch e�, Teoretyczne i legislacyjne problemy decentralizacji finansowej samorządu teryto-

rialnego [w:] Samorząd terytorialny, zagadnienia prawne i administracyjne, red� a� piekara, z� niewiadomski, warszawa 1998

Falej m�, Efektywne zarządzanie wolontariatem, Fika, olsztyn 2011galibarczyk m�, Partnerstwo publiczno-prywatne szansą na realizacje inwestycji w dobie zadłu-

żenia jednostek samorządu terytorialnego, [w:] 2nd International Conference on Comparative Law. Private Interest and Public Interest in European Legal Tradition, uwm, olsztyn 2012 (w publikacji)�

gus, Podstawowe dane o wybranych organizacjach trzeciego sektora w 2010 r�, warszawa 2013http://podhaleregion�pl/wiadomości/powiat-tatrzanski/2377-wolontariusze-będą-mieli-swo-

ją-bazę-w-tatrachhttp://wiadomosci�ngo�pl/wiadomosci/786847�htmlhttp://wiadomosci�ngo�pl/wiadomosci/787428�htmlhttp://www�pck�pl/media/repository/pliki/podstawy_prawne/statut_pck_2011�pdfhttp://www�pnec�org�pl/fio/page/partnerstwo�htmlhttp://www�rp�pl/artykul/1027047�htmlhttp://www�wosp�org�pl/fundacja/o_naskornberger-sokołowska e�, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, warszawa 2012koźmińska m�, a� kiwiel, J� patorska, Łączenie PPP z funduszami UE, [w:] Partnerstwo

publiczno-prywatne w praktyce – praca zbiorowa, c�H� beck, warszawa 2009łyszyk k�, m� domurat, Uregulowania prawne dotyczące PPP oraz koncesji na roboty budowlane

i usługi, [w:] Partnerstwo publiczno-prywatne w praktyce – praca zbiorowa, warszawa 2009szamańska J�, J� zgierski, Program Operacyjny Kapitał Ludzki. Poradnik dla organizacji

pozarządowych. Wydanie II, dz eFs mrr, warszawa 2011www�ekonomiaspoleczna�pl/x/433225www�eog�gov�pl/eog_2004_2009/podstawowe%20informacje/strony/podstawowe%20

informacje�aspxwww�swissgrant�pl/pl/szwajcarski-grant-blokowy/programdz�u� 1990 nr 16 poz� 95�dz�u� 1997 nr 78 poz� 483�dz�u� 1998 nr 91 poz� 576�dz�u� 1998 nr 91 poz� 578�dz�u� 2003 nr 96 poz� 873�dz�u� 2006 nr 227 poz� 1658�dz�u� 2009 nr 157 poz� 1240�

40 e� kornberger-sokołowska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, warszawa 2012, s� 179�41 http://www�pnec�org�pl/fio/page/partnerstwo�html

89


dz�u� 2010 nr 127 poz� 857�dzu 1991 nr 9 poz�31�dzu 1992 nr 85 poz� 428�dzu 1994 nr 124 poz� 607�dzu 2003 nr 203 poz� 1966�dzu 2004 nr 19 poz� 177�dzu 2005 nr 14 poz� 114�dzu 2006 nr 227 poz� 1658�dzu 2009 nr 19 poz� 100�dzu 2009 nr 19 poz� 101�

Streszczenie: tradycyjne instrumenty gospodarki finansowej oparte na wykorzysty-waniu środków gromadzonych w ramach budżetów publicznych mają zawsze ogra-niczony zakres� ważne znaczenie dla większego zaspokajania potrzeb o charakterze publicznym ma poszukiwanie dodatkowych (pozabudżetowych) źródeł finansowania� Jednym ze źródeł finansowania i realizacji zadań samorządowych jest szeroko pojęta aktywność społeczna� podmioty sektora pozarządowego poprzez dobrowolną i bezin-teresowną pracę społeczną realizują cele statutowe, będące niejednokrotnie zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego� ponadto do realizacji zadań częstokroć wnoszą wkład własny pieniężny bądź osobowy w postaci świadczeń wolontariuszy i pracy społecznej członków, a także środki ze źródeł zewnętrznych przeznaczone na realizację projektów pozarządowych�Słowa kluczowe: finansowanie, samorząd, partnerstwo pubiczno-społeczne, zlecanie zadań, regranting abstract: traditional instruments of financial management based on the use of funds collected in public budgets are always limited� more important for meeting the needs of the public is seeking for additional (off-budget) funding� widely defined social activity can be one of the sources of funding and realising tasks of local self-govern-ment units� nongovernmental organizations by voluntary and selfless social work accomplish their statutory objectives, which are often tasks that should be fulfilled by the local self-government units� They also contribute their own work and money as well as funds from additional sources for the implementation of non-governmen-tal projects�

91

phdr� Jana knežová, phd�univerzita p�J�ŠafárikaFakulta verejnej správypopradská 66040 11 košiceslovensko

aktUalne kweStie FinanSowanie trzeciego Sektora w repUblice Słowackiej

aktuÁlne otÁzky FinancoVania tretieHo sektora V sloVenskeJ republike

Mimovládne organizácie v SrVymedziť mimovládny sektor na slovensku v celej jeho komplexnosti, ktorá sa

naplno rozvinula po roku 1989 možno cez spektrum organizácii, ktoré v ňom pôsobia� odhliadnuc od množstva neformálnych združení a iniciatív, ktoré majú svoje nezastupi-teľné miesto v občianskom sektore štátu sa sústredíme len na organizácie formalizované� k základným právnym formám patria: občianske združenia (zák� č� 83/1990 zb� o združovaní občanov), nadácie (zák č� 34/2002 z�z o nadáciách), neziskové organizácie poskytujúce všeobecne prospešné služby (zák� č� 213/1997 z�z� o neziskových organizá-ciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby), neinvestičné fondy (zák� č� 147/1997 z�z� o neinvestičných fondoch)� tieto štyri typy organizácií sa etablovali ako základné, avšak v širšom slova zmysle nemožno opomenúť, že do spektra mimovládnych orga-nizácií je možné zaradiť tiež záujmové združenia právnických osôb (zákon č� 40/1964 zb�§ 20 f a nasl� občianskeho zákonníka), organizácie s medzinárodným prvkom (zák� č� 116/1985 zb� v znení neskorších predpisov o podmienkach činnosti organizácií s medzinárodným prvkom v Československej socialistickej republike) a pod� Špecifický status možno prisúdiť cirkvám a náboženským spoločnostiam (zák� č� 308/1991 zb� o slobode náboženskej viery a postavení cirkví a náboženských spoločností) a politickým stranám a hnutiam (zák� č� 85/2005 z�z� o politických stranách a politických hnutiach)� Čo sa týka oficiálne neregistrovaných cirkví a „neparlamentných“ politických strán, je ich zaradenie do systému mimovládnych organizácií nepochybné� avšak napríklad v prípade politických strán, ktorých agenda sa stáva po víťazstve vo voľbách legitímnou súčasťou štátnej, regionálnej či komunálnej politiky a presadzovania verejnej moci možno sa prikloniť k názorom, ktoré dávajú týmto typom organizácií v tejto pozícii skôr „hraničné“ postavenie�

už z naznačeného prehľadu vyplýva, že spektrum formálnych organizácií pôso-biacich v treťom sektore v sr je pomerne rozsiahle� túto skutočnosť možno na jednej

92


strane vnímať pozitívne, nakoľko takto široko rozvetvený priestor umožňuje realizáciu rôznorodých záujmov a potrieb v rôznych oblastiach, čo je pre existenciu a rozvoj tretieho sektora typické a nevyhnutné� na strane druhej to však spôsobuje problémy ohľadom prehľadu a objektívneho vykazovania informácií o tomto sektore� dostupné štatistiky uvádzajú, že v súčasnosti možno evidovať viac ako 40 000 mimovládnych organizácií, (pričom najfrekventovanejšiu právnu formu predstavujú združenia fy-zických osôb – občianske združenia)� 1� V súbore neziskových organizácií tak možno nájsť také, ktoré prostredníctvom poskytovania špecifických statkov a služieb plnia servisnú funkciu tam, kde zlyháva trh i verejný sektor (najmä oblasť sociálna, zdravot-ná, vzdelávacia a pod�)� cez participačnú funkciu uspokojujú potrebu združovať sa či aktívne sa podieľať na určitej činnosti (napr� v oblasti životného prostredia, miestneho rozvoja a pod�) watch-dogové organizácie, či organizácie think-tankového typu, prispievajúc k pluralite sektora skôr monitorujú a analyzujú rôzne oblasti spoločensko-ekonomického života (napr� v súvislosti s procesmi demokratizácie a modernizácie a pod�)� poslanie, forma ako aj náročnosť aktivít, ktoré uvedené príklady neziskových organizácií vykonávajú je viazaná aj na rozdielnosť foriem a spôsobov ich financovania�

základné princípy a zdroje financovania mimovládnych organizáciínapriek určitým špecifikám v zdrojovej základni mimovládnych organizácií

v závislosti od konkrétnej právnej formy možno vymedziť niekoľko spoločných princípov2 systému ich financovania: viaczdrojovosť, neziskovosť, špecifický spôsob nadobúdania zdrojov (fundraising, sponzorstvo, filantropia),efektívnosť, transparentnosť, preukázateľnosť použitia prostriedkov, dôveryhodnosť ako súčasť hospodárenie s cudzími zdrojmi, projektovosť a účelová viazanosť�

mimovládny sektor sa všeobecne vymedzuje ako sektor, ktorého cieľom nie je zisk, ale priamy úžitok a ktorý je financovaný z financií fyzických a právnických osôb, pričom príspevok z verejných zdrojov nie je vylúčený� táto definícia v sebe zároveň obsahuje dva základné princípy, ktorými je neziskovosť a viaczdrojovosť� neziskové organizácie sú naviazané na financie, ktoré im priamou alebo nepriamou formou vyčlení verejný sektor a príspevkov od jednotlivcov a firiem, z čoho vyplýva, že byť závislý na jednom zdroji nie je predpokladom ich dlhodobej udržateľnosti�

Finančná udržateľnosť znamená omnoho viac, ako mať dostatok financií� V skutočnosti označuje finančná udržateľnosť schopnosť organizácie zaistiť dlhodobý

1 strečanský, b� 2012� the situation of the third sector in slovakia, the impacts of crisis, trends, mainstreams and challenges� country studies� in: civil szemle 2012/3� s� 75-93� [online] http://www�cpf�sk/files/files/pages%20from%20civil_szemle_2012_3�pdf [cit� 31�5�2013]

2 marček, e�2004� Finanovanie neziskového sektora na slovensku po roku 1989� súhrnná analýza� panet, inštitút pre verejné otázky� [online] http://www�panet�sk/download/5_publikacia�pdf [cit� 31�5�2013]

93


a rôznorodý príjem, aby mohla vykonávať činnosti v duchu svojho poslania� kľúčom k finančnej udržateľnosti je rôznorodá skladba prostriedkov, z viacerých zdrojov rôzneho typu, z ktorých aspoň niektoré sú dlhodobo garantované�3

skutočnosť, že hospodária s finančnými zdrojmi, ktoré nie sú priamo nárokovateľné spôsobuje, že sa od nich absolútne legitímne vyžaduje vysoká transparentnosť, ktorá je predpokladom budovania dôvery pre ďalšie poskytovanie podpory do budúcna� V tomto ohľade rozlišujeme špecifické formy získavania prostriedkov typické práve mimovládne organizácie ako fundraising, sponzorstvo, firemná filantropia, a pod� v mnohom využívajúce tiež projektový spôsob získavania prostriedkov� Fundraising sa zaužíval ako pojem, ktorým označujeme starostlivo naplánovanú, systematicky organizovanú a strategicky orientovanú činnosť neziskových organizácií s cieľom získať finančné a nefinančné zdroje� zahŕňa komplex rôznych metód a postupov získavania finančných a iných zdrojov pre aktivity neziskových organizácií� 4

zdrojová základňa mimovládneho sektora je veľmi rozmanitá� možno v rámci nej rozlíšiť zdroje, ktoré sú spoločné pre všetky typy organizácií (napr� dary, príspevky, dedičstvo, sponzorstvo, dotácie) a osobitné špecifické príjmy (napr� členské príspevky a príjmy z podnikania sú typické pre občianske združenia, výnosy z obchodovania s majetkom sú typické pre nadácie a pod�)5

Vo všeobecnosti možno uplatniť niekoľko základných kritérií pre klasifikáciu finančných zdrojov� základom je určenie či ide o externé príjmy, ktoré predstavujú zásadnú a rozhodujúcu súčasť príjmovej stránky alebo príjmy interné, resp� získané vo forme samofinancovania� externé zdroje možno ďalej členiť na verejné a sú-kromné a tiež na domáce a zahraničné� V tomto kontexte je dôležité podotknúť, že práve štedrá zahraničná podpora z verejných a súkromných nadačných zdrojov v podstatnej miere stála pri znovuzrodení a bohatom rozmach občianskeho života na slovensku po roku 1989� situácia sa však zmenila okolo roku 2000, kedy možno reflektovať zmenu priorít zahraničných, najmä amerických nadačných donorov a ich postupný odchod smerom do krajín balkánu a bývalých krajín sovietskeho zväzu�6 zároveň s ďalšími zmenami a demokratizačnými procesmi v spoločnosti, vstupom slovenska do eÚ apod� sa očakáva, že omnoho viac bude narastať podpora z domácich zdrojov� V rámci zahraničnej podpory sú dnes kľúčovým nástrojom

3 etchart, n�et al� 2001� príručka podnikania neziskových organizácií� bratislava: centrum prevencie a riešenia konfliktov, pdcs� isbn: 80-968095-8-X

4 rektořík, J� a kol� 2001� organizace neziskového sektoru� základy ekonomiky, teorie a řízení� praha: ekopress� isbn 80 – 86119 – 41 – 6, s� 88-90�

5 majdúchová,H� a kol�2004� neziskové organizácie� bratislava: sprint vfra, elita, isbn 80 – 88848 – 59- 8� s�123�

6 marček, e�2004� Finanovanie neziskového sektora na slovensku po roku 1989� súhrnná analýza� panet, inštitút pre verejné otázky� [online] http://www�panet�sk/download/5_publikacia�pdf [cit� 31�5�2013]

94


európske štrukturálne fondy, bilaterálne dohody a finančné mechanizmy (nórsky, Švajčiarsky a pod�) a iné�

V oblasti súkromných zahraničných zdrojov okrem niektorých etablovaných súkromných nadácií (open society Foundation a pod�) možno dnes skôr reflektovať posun v oblasti rozvoja kultúry firemnej filantropie v pobočkách zahraničných firiem� tab č�1 sumarizuje zdrojovú základňu neziskových organizácii v sr a v ďalšom texte bude tým najvýznamnejším venovaná bližšia pozornosť�

tab� 1 Finančné zdroje mimovládnych organizácií

zDroje

eXternÉ internÉ

VerejnÉ SÚkroMnÉ

Samofinancovanie(súčasťou aj podnikanie)

Domáce/Zahraničné

priama

nepriama

nadáciepodniky -firemná

filantropia

individuál-ne darcovstvoRozpočtové Mimoroz-

počtové

dotácie,granty,

príspevky

kofinanco-vanie

projektov,prerozdeľo-

vanievýnosov z lotérií, verejných zbierok

oslobode-nie od

daní a ciel,asignácia 2% dane

zrážky zo mzdy,

priame dary,verejné akcie

a zbierky,sms, poštové

poukážky

členské príspevky,predaj výrobkov

a služieb,využitie majetku,

investovanie

Zdroj: vlastné spracovanie

podpora z verejných zdrojovpriame financovanie z verejných zdrojov je spravidla najčastejší spôsob takejto

finančnej podpory sektora, pričom ide o priame vyčlenenie prostriedkov z rozpoč-tov jednotlivých ministerstiev, Úradu vlády sr a pod� najmä na národnej úrovni sa uplatňuje rezortný prístup, pričom každý subjekt poskytujúce dotácie, granty a transfery má vlastné vopred spracované pravidlá prideľovania financií� V prevažnej väčšine ide o projekty s ročným trvaním, prípadne sa podpora poskytuje už tradičným organizáciám (napr� slovenský červený kríž a pod�)� slabinou tohto spôsobu financo-vania je podľa niektorých štúdií rôzna mieru transparentnosti pri ich poskytovaní� Vo veľkej časti rezortov absentujú konzistentné a komplexné informácie, ktoré by boli ľahko a prehľadne dostupné nielen žiadateľom o dotácie, ale aj širokej verejnosti�

95


V súvislosti s tým boli v roku 2010 prijaté zmeny, kde vláda deklarovala jednoznač-nejšie postupy a pravidlá pre systém poskytovania dotácií�7

okrem dotačných a grantových mechanizmov sú typickými aj príspevky za služby na základe kontraktov a zmlúv, kedy sú neziskové organizácie „najímané“ na posky-tovanie rôznorodých služieb v prípade, že je to pre verejná správu efektívnejšie� tento postup napomáha rozvoju medzisektorovej spolupráce a aj do budúcna je veľmi žiaduce preferovať v týchto vzťahoch princíp partnerstva� V súvislosti s procesmi decentralizácie verejnej správy a posilňovaním regionálnej a miestnej úrovne sa čoraz častejšie objavujú tieto iniciatívy aj na nižších úrovniach� V neziskových organizáciách pracujú častokrát ľudia s nadšením, príp� z iných ako len finančných motívov a v tomto prípade môže byť kontrahovanie služieb, ktoré má zabezpečovať verejný sektor organizáciám tretieho sektora nielen efektívne ale aj adresnejšie� k ďalším potenciálnym zdrojom priamej finančnej podpory možno zaradiť aj príspevky na kofinancovanie projektov, prerozdeľovanie výnosov z lotérií, verejných zbierok (k nim sa v súčasnosti pripravuje nový zákon) a pod�

za posledných desať rokov prišlo na slovensku ku viacerým legislatívnym zmenám, následkom ktorých boli menené najmä inštitúty slúžiace na nepriamu podporu� od roku 2004 je zrušený odpočet hodnoty daru zo základu dane, príjmy neziskových organizácií z vedľajšej činnosti sú od roku 2007 zdaňované štandardnou sadzbou dane z príjmu a pod�

slovenská republika má zavedený mechanizmus asignácie 2 % dane z príjmov fyzických a právnických osôb�8 asignácia % dane je do istej miery rozporuplným nástrojom, ktorý podlieha mnohým kritickým diskusiám a aj za svoje krátke trvanie od roku 2002 už prešiel výraznými zmenami� tie možno zhrnúť do nasledujúcich etáp: 1� zvýšilo sa percento poukazovaného podielu z pôvodného 1 % na 2 % a súčasne sa

umožnilo aj právnickým osobám, aby poukazovali svoje 2 % zo zaplatenej dane v prospech prijímajúcich organizácií (v roku 2004),

2� neskôr prišlo k zvýšeniu minimálnej sumy na poukázanie 2 % od fyzických osôb z 20 sk (0,6 eura) na 100 sk (3 eurá) ( roku 2006),

3� priebežne dochádzalo k zmenám v účeloch, na ktoré sa financie z 2 % mohli používať (v rokoch 2007 a 2008),

4� aktuálne zmeny v daňovej asignácie právnickými osobami z 2 % až na 0,5 %, a to v časovom horizonte 9 rokov (2011–2020)�9

7 uznesenie č� 695 z 13� októbra 2010 k návrhu na zvýšenie transparentnosti pri poskytovaní dotácií z prostriedkov štátneho rozpočtu a novela zákona č� 523/2004 z� z� o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení ďalších zákonov účinná od 1� januára 2011, v súlade s ktorou sa dotácie môžu poskytovať už iba na základe osobitného zákona v rozsahu, spôsobom a za podmienok ním ustanovených alebo ustanovených podrobnejšie iným všeobecne záväzným právnym predpisom vydaným na jeho vykonanie (§8a) atď�

8 zákon č� 595/2003 zb� o dani z príjmov, § 50 použitie podielu zaplatenej dane na osobitné účely9 Farenzenová m� (2011): správa o stave v rezorte financii in� bútora m�–bútorova z� –strečanský

b� –ondrušekd� –mesežnikov g� (ed�) (2011): Štúdia súčasného stavu občianskej spoločnosti na slovensku� bratislava: inštitút preverejné otázky, centrum pre filantropiu n�o�, pdcs o�

96


tab� 2 Výška asignovanej dane Fo a po v rokoch 2002-2012

rokpo

čet p

rijím

ateľ

ov

poče

t Fo

, kto

ré

pouk

azal

i pod

iel

zapl

aten

ej d

ane

poče

t po

, kto

ré

pouk

ázal

i pod

iel

zapl

aten

ej d

ane

sum

a po

ukáz

aná

fyzic

kym

i oso

bam

i (ti

s� eu

r)

sum

a po

ukáz

aná

práv

nick

ými o

soba

mi

(tis�

eur)

cel

ková

sum

a po

diel

ov za

plat

enej

da

ne v

roku

(tis�

eur

)

2002 4 042 341 776 – – – 3 3822003 3 398 286 164 – – – 3 2222004 3 829 402 057 8 364 9 159 18 896 28 0552005 5 746 418 241 14 063 10 371 20 252 30 8962006 7 100 446 976 17 740 11 713 25 629 37 3422007 7 662 408 277 21 632 12 819 29 306 42 1252008 7 759 449 909 26 691 15 036 34 144 49 1802009 9 098 503 253 30 078 17 684 37 496 55 1802010 9 585 467 983 26 172 15 553 28 259 44 1452011 10 045 475 843 25 427 16 526 25 444 41 9702012 10 711 538 814 26 621 18 548 26 146 44 694

stav k 31�12�2012Zdroj: Finančné riaditeľstvo, 201210

prijatím zákona o dobrovoľníctve11 sa nepriamo zasiahlo aj do inštitútu asignácie 2% dane, a to k možnosti 3 % daňovej asignácie, ak ide o daňovníka, ktorý v zda-ňovacom období, ktorého sa vyhlásenie týka vykonával dobrovoľnícku činnosť počas najmenej 40 hodín a predloží o tom písomné potvrdenie 12 a možnosť odpustiť alebo znížiť niektoré miestne dane, poplatky za komunálne odpady a drobné stavebné odpady v prípade, ak bude daňovník vykonávať dobrovoľnícku činnosti v prospech obce na podporu plnenia jej úloh�13

možnosť asignovať 2% dane z príjmu právnických osôb je unikátnym mechaniz-mom podpory mimovládnych organizácií� V ostatných krajinách, v ktorých je tento mechanizmus tiež zavedený majú túto možnosť len fyzické osoby� V súčasnosti sa

10 Financovanie mno a os� [online] http://tretisektor�gov�sk/financovanie-mno-a-os/[cit� 20�5�2013]

11 na slovensku bol prijatý zákon o dobrovoľníctve až v roku 2011 – zák� č� 406/2011 o dobrovoľníctve12 § 50 ods� 1 písm� a) zák č� 595/2003 z� z� o dani z príjmov 13 § 103 ods� 5 zák� č� 582/2004 z� z� o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne

odpady a drobné stavebné odpady

97


v tejto oblasti prebiehajú ďalšie dôležité úpravy14� podľa vyjadrenia ministerstva financií sr bolo dôležitým faktorom pre zmeny zistenie o možných daňových úni-koch a neoprávnenom poukázaní 2% prijímateľom, o ktorých existencii bolo možné pochybovať� Ďalším podkladom bolo aj zistenie, že väčšina poskytovateľov – práv-nických osôb sú najväčšie prosperujúce podniky na území sr, ktoré si založili vlastné nadácie a poukazujú podiel zaplatenej dane sami sebe� práve toto bolo impulzom pre zavedenie systému naviazania výšky percenta pre poukázanie podielu zaplatenej dane aj na povinnosť daňovníka poskytnúť finančný dar na verejnoprospešné účely z vlastných zdrojov� právnické osoby sa po prvýkrát rozhodovali aké percento z dane poskytnú: či 1,5% alebo 2%� asignátori 2% mali povinnosť prispieť z vlastného zisku čiastkou 0,5%� 15

Finančná kríza a zároveň aj uvedené legislatívne zmeny mali vplyv na zníženie objemu prerozdelených peňazí a tento trend si je možné všimnúť najmä po roku 2009� súčasne s poklesom počtu právnických osôb, ktoré sa zapojili do asignačného mecha-nizmu (pravdepodobne aj pod vplyvom finančnej krízy) došlo aj k poklesu celkovo poukázanej sumy, pričom po takmer 24% prepade v roku 2010 nastal v roku 2011 ďalší, viac ako 12% pokles� V roku 2011 z celkového počtu zapojených právnických osôb iba 9,53% (2 467) využilo možnosť poukázať dar na verejnoprospešné účely, čo im následne umožnilo asignovať 2% zo zaplatenej dane� zvyšných 90,47% (23 489) právnických osôb asignovalo iba 1,5% zo zaplatenej dane (bez poskytnutia daru)�

V tomto kontexte je dôležité podotknúť, že asignáciu 2 % z dane nemožno v žiad-nom prípade považovať za dar� princíp spočíva v to, že poskytovateľovi však umožňuje rozhodnúť sa, komu poukáže malú časť svojej dane� niektorí kritici poukazujú na to, že istým spôsobom môže negatívne vplývať na rozvoj darcovského správania subjektov tým, že vo svojej podstate tento príspevok by aj tak zaplatili štátu� napriek tomu predstavujú 2% dane jeden z najdôležitejších príjmov neziskových organizácií a pre niektoré sa stali priam kľúčovým nástrojom fungovania a prežitia�

Firemná filantropia a individuálne darcovstvodôležitú úlohu vo vzťahu súkromného podnikateľského a neziskového sektora

zohráva podnikové darcovstvo (bezplatný prevod) alebo korporatívna/firemná filantropia, teda ochota podniku venovať nejakú hodnotu (finančnú či nefinančnú) na verejnoprospešný účel, a to buď jednorazovo alebo opakovane bez nároku na nejakú protislužbu� inou formou spolupráce podnikov a ngo, ktorú sprevádza aj nejaké protiplnenie zo strany neziskového subjektu (zväčša vo forme reklamy), môže byť klasický komerčný vzťah na báze sponzoringu�

14 novela č� 504/2009 z� z� zákona č� 595/2003 zb� o dani z príjmov�15 aktuálny vývoj v daňovej asignácii, centrum pre filantropiu (2�12�2011) [online] http://www�

cpf�sk/files/files/2percenta%20v%20r%202012_cpf�pdf [cit� 20�5�2013]

98


koncept firemnej filantropie sa na slovensku rozvíja najmä v posledných rokoch aj v súvislosti s koncepciou spoločensky zodpovedného podnikania (corporate social responsibility)� táto koncepcia zahŕňa záväzok podniku vyvíjať svoje ekonomické aktivity efektívne a zodpovedne voči spoločnosti a životnému prostrediu pri zohľad-není záujmov všetkých zainteresovaných subjektov, ktoré svojou činnosťou nejakým spôsobom ovplyvňujú� Vo výraznej miere k jej rozvoju prispeli zahraničné firmy, ktoré si túto politiku presadzujú vo svojich dcérskych spoločnostiach na slovensku, no pozitívnym trendom je, že tento koncept si nachádza svoje uplatnenie aj v domácom podnikateľskom prostredí� Firemná filantropia sa tak stala neoddeliteľnou súčasťou politiky a imidžu viacerých veľkých zahraničných a domácich firiem�

súčasťou darcovskej scény je aj inštitucionalizovaná filantropia – čiže nadácie� podľa centra pre filantropiu v roku 2010 poskytlo na slovensku 404 nadácií dary a granty v hodnote 32,8 milióna eur, čo bolo o 2,2 milióna viac ako v predchádzajúcom roku� Štyridsaťjeden najväčších grantových nadácií prerozdelilo až 91 percent celkovej sumy poskytnutej na verejnoprospešné aktivity alebo ako pomoc v núdzi�16 nadácie sú účelovými združeniami majetku, ktorý slúži na podporu verejnoprospešného účelu� zatiaľ čo neziskové organizácie sa osobne podieľajú na organizovaní verejnoprospeš-ných služieb, nadácie slúžia najmä na akumuláciu peňažných a nepeňažných zdrojov a ich následné rozdelenie tretím osobám tak, aby sa tým dosiahol verejnoprospešný účel� základnými typmi nadácii na slovensku sú grantové nadácie, klasické nadácie, firemné nadácie a komunitné nadácie� najmä posledne menované rozvíjajú svoju činnosť v posledných rokoch na podporu miestneho komunitného života, čo vytvára dobré podmienky pre rozvoj spolupráce s lokálnou samosprávou a okrem iných pozitívnych efektov podmieňujú najmä rozvoj sociálneho kapitálu�17

nenahraditeľným zdrojom financovania mimovládnych organizácií je individu-álne darcovstvo. bežne sa pod darcovstvom rozumie darcovstvo peňazí� to je aj jeden z indikátorov mnohých prieskumov, ktoré skúmajú a porovnávajú darcovstvo u nás i vo svete� na slovensku sa tento indikátor pohybuje od r� 2004 na úrovni cca 40 percent� toľko respondentov odpovedá kladne na otázku, či podporili nejakú organizáciu, inštitúciu, neziskovú organizáciu, obec, iniciatívu alebo jednotlivca v priebehu posledných 12 mesiacov� zaujímavé je, že toto percento sa za posledných 10 rokov výrazne nezmenilo, čo znamená, že ani finančná a ekonomická kríza, ktorá po r� 2008 zasiahla aj slovensko, sa na darcovskom rozhodovaní výraznejšie neodrazila

16 strečanský b� 2012� darcovstvo na slovensku – medzi modernitou a tradíciou� in: arbe, s� a kol� 10 kapitol o vývoji občianskeho sektora na slovensku� bratislava: pdcs� isbn 978-80-89563-07-4 (brož�)�

17 bližšie pozri: repiská, k� 2012� Úloha ľudského a sociálneho kapitálu pri skvalitňovaní verejnej správy� in: aktuálne problémy a výzvy verejnej správy : recenzovaný zborník z vedeckej konferencie s medzinárodnou účasťou konanej dňa 21� novembra 2012 v košiciach� košice : upJŠ, Fakulta verejnej správy, 2012� – isbn 9788081290213� – s� 246-255

99


Je to do istej miery potvrdením tézy, že rozhodnutie o darovaní nemusí priamo súvisieť s objektívnym bohatstvom� kríza sa, samozrejme, odrazila na objeme poskytnutých prostriedkov� world giving index (svetový index darcovstva) za rok 2011, ktorý zverejnila charities aid Foundation, sa pokúsil o globálne porovnanie darcovstva� V ňom sa slovensko nachádza v druhej tretine pomyselného globálneho rebríčka – na 113 mieste spomedzi 153 krajín, čo nie je práve najlichotivejšie umiestnenie� podstatnejšie je, že index sa v meraní darcovstva zameral nielen na otázku posky-tovania peňazí, ale vzal do úvahy aj dva ďalšie rozmery darcovstva: dobrovoľníctvo a pomoc neznámej osobe�18

popri verejných zbierkach v posledných rokoch individuálnych darcov oslovujú aj nové nástroje sprostredkovania platby využívajúce sms (darcovská sms), internet- darcovské portály (napr� dobrá anjel, Ľudia ľuďom, magna a pod�

Samofinancovanie a podnikaniepre neziskové subjekty je okrem podpory z verejných zdrojov (vrátane zahranič-

ných), aktívnej podpory domácich nadácií a korporatívnej filantropie možnou voľbou aj samofinancovanie, ktoré zahŕňa najmä spoplatnenie služieb, členské príspevky, predaj výrobkov, využívanie hmotných (prenájom nehnuteľností či zariadenia) i ne-hmotných aktív (meno, licencie, patenty) alebo podnikateľské investície (aktivity nesúvisiace s poslaním)� samofinancovaním možno označiť stratégiu neziskovej organizácie vytvoriť vlastný príjem s cieľom posilniť svoje poslanie, pričom môže ísť o nepodnikateľské ako aj podnikateľské aktivity� samofinancovanie napomáha relatívnej nezávislosti mimovládnych organizácii vo vzťahu k externým zdrojom, ale predstavuje skôr doplnkový zdroj� Čo sa týka podnikania mimovládnych orga-nizácií, táto oblasť je často diskutovanou témou z morálneho i odborného hľadiska� nezisková organizácia vstupuje na trh s cieľom vymeniť službu alebo produkt za trhovú cenu� zároveň je však – na rozdiel od podniku – vopred dané, ako sa s finančným príjmom naloží a to bez ohľadu na úroveň zisku alebo straty� V prípade podnikania neziskovej organizácie je teda finančný zisk iba druhoradým cieľom, ktorý sa prirodzene podriaďuje hlavnému účelu organizácie – jej poslaniu� peniaze získané z podnikateľského zámeru teda nie sú v neziskovej organizácii cieľom, ale prostriedkom na ďalšie použitie� 19

Čo sa týka možnosti podnikania pri jednotlivých právnych formách neziskových subjektov, legislatíva dôsledne vymedzuje možnosť podnikateľskú činnosť môžu realizovať� napr� táto možnosť je dovolená v prípade občianske združení, ktoré často

18 strečanský b� 2012� darcovstvo na slovensku – medzi modernitou a tradíciou� in: arbe, s� a kol� 10 kapitol o vývoji občianskeho sektora na slovensku� bratislava: pdcs� isbn 978-80-89563-07-4 (brož�)�

19 etchart, n�et al� 2001� príručka podnikania neziskových organizácií� bratislava: centrum prevencie a riešenia konfliktov, pdcs� isbn: 80-968095-8-X

100


využívajú živnosti, či v prípade neziskových organizácií poskytujúcich všeobecne prospešné služby a pod� zákaz podnikateľskej činnosti majú napr� politické strany, veľmi obmedzené možnosti súvisiace skôr so zhodnocovaním majetku sú umožnené nadáciám, neinvestičným fondom a pod�

záverV súhrnnej správe o udržateľnosti mimovládnych organizácií na slovensku za rok

2011 sa uvádza, že znížením, alebo zrušením viacerých dôležitých finančných zdrojov sa v roku 2011 zhoršila ich finančná udržateľnosť� znížil sa príjem z asignácie 2% z dane, ukončilo sa programovacie obdobie nórskeho finančného mechanizmu, kvôli nižším rozpočtom v samosprávach došlo k zníženiu podielu z dane pre poskytovateľov sociálnych služieb, ktoré sú častokrát realizované práce prostredníctvom neziskových organizácií a pod�20 zmeny v oblasti podpory z verejných zdrojov (prísnejšie pravidlá pre poskytovanie dotácií, zmeny v asignácii dane z príjmov právnických osôb apod�), rozvíjanie kultúry darcovstva a firemnej filantropie zo súkromných zdrojov, neustále vyššie nároky na profesionálny finančný manažment a fundraising sú v súčasnosti výzvou, ktorá sa týka nielen tretieho sektora, ale aj ostatných sektorov spoločnosti� pristupovať k rozvoju občianskej spoločnosti systémovo bolo zo strany predošlej vlády deklarované zriadením postu splnomocnenca pre rozvoj občianskej spoločnosti – poradný orgán zodpovedný za koordináciu koncepcie rozvoja občianskej spoloč-nosti� nakoľko finančná situácia tretieho sektora je v mnohom závislá od politických rozhodnutí, nálad verejnosti i celkovo socio-ekonomickej situácie v spoločnosti, je vhodné pristupovať k otázke finančného systému veľmi opatrne a zároveň s cieľom, aby sa stal čo najviac prehľadný, pružný a predvídateľný�

Streszczenie: powstawanie organizacji pozarządowych przeszło interesującą ewolucję, zwłaszcza mając na względzie rozwój trzeciego sektora po 1989 r� obecnie trzeci sektor składa się z organizacji o różnym statusie prawnym, typie i rodzaju działalności� kwestią niezwykle istotną dla ich funkcjonowania jest finansowanie� w republice słowackiej wspieranie organizacji pozarządowych jest realizowane w dwojaki sposób (subsydia, granty, kontrakty itp�) oraz pośrednio (możliwość odpisu 2% kwoty podat-ku dochodowego) ze środków publicznych� wsparcie ze strony sektora prywatnego wzrastało w miarę upływu czasu� kultura filantropii korporacyjnej oraz indiwidualnej rozwija się coraz lepiej� żywotność i trwałość organizacji pozarządowych jest testowana przez kryzys finansowy� stąd konieczna jest dywersifikacja źródeł finansowania tych

20 index udržateľnosti mimovládnych organizácií na slovensku za rok 2011(jún 2012) [online] http://www�nadaciapontis�sk/tmp/asset_cache/link/0000033166/index%20udr%beate%b5nosti%20mVo%20za%20rok%202011�pdf [cit� 22�5�2013]

101


organizacji� niniejsza praca ma za zadanie przedstawić, ocenić oraz wskazać kierunki rozwoju finansowania organizacji pozarządowych na słowacji� Úvod: tretí21 sektor predstavuje v súčasnosti v socio-ekonomických štruktúrach slovenskej republiky významný segment rozvoja občianskej spoločnosti� Je však dôležité poznamenať, že jeho vývoj je sprevádzaný rôznymi rozporuplnými udalos-ťami, ktoré podmienili jeho terajšiu podobu a otvárajú legitímne otázky ohľadom jeho udržateľnosti do budúcna vrátane spôsobu a foriem financovania� Finančné zdroje predstavujú jednu zo základných podmienok fungovania a rozvoja každej organizačnej jednotky� V prípade tretieho sektora, ktorý je priamo závislý na podpore zo súkromného a verejného sektora je táto téma aktuálna obzvlášť v čase hospodárskej krízy� V tomto kontexte je príspevok zameraný na prehľad a zhodnotenie súčasných možností financovania mimovládnych organizácií na slovensku�

tłumaczenie: adam poszewiecki

21 V literatúre označovaný tiež ako neziskový súkromný, mimovládny, dobrovoľný, charitatívny, terciárny z pod� medzinárodnej komunikácii sa štandardne používa non-profit sector a čo sa týka konkrétne organizácií v ňom – ngos – non-governmental organizations

103

miloš levrincautor príspevku pôsobí od r� 2002 na právnickej fakulte umb v banskej bystrici, v r� 2008 úspešne ukončil doktorandské štúdium vykonaním dizertačnej skúšky a obhajobou dizertačnej práce na tému- zmluvy v medzinárodnom obchode� V súčasnosti pôsobí ako odborný asistent na katedre európskeho a medzinárodného práva, na oddelení medzinárodného práva, medzinárodných vzťahov a politiky

porÓwnanie StatUSU MięDzynaroDowych organizacji rząDowych i pozarząDowych

comparison oF tHe status oF international goVernmental and international non-

goVernmental organizations

pred vymedzením pojmu medzinárodná vládna organizácia je potrebné podot-knúť, že všeobecné medzinárodné právo a ani náuka medzinárodného práva doteraz nevypracovali jednotnú definíciu tohto pojmu�1 (Valuch, J�, rišová, m�, seman, r� 2011, s� 7) V praxi a vede existuje niekoľko definícií� pod pojem medzinárodná vládna organizácia môžeme subsumovať združenia štátov, ktoré na základe právneho aktu, ktorým boli zriadené (medzinárodnej zmluvy) trvalo vykonávajú určité úlohy pre členské štáty, a to vlastným menom a vlastnými orgánmi� medzinárodná organi-zácia požíva niektoré aspekty medzinárodnoprávnej subjektivity�2 (ondřej, J� 1998, s� 28) aj podľa prof� potočného možno za medzinárodné organizácie považovať medzivládne inštitúcie, ktoré vznikli na základe medzinárodnej zmluvy uzatvorenej medzi najmenej troma štátmi, sú vybavené niektorými atribútmi medzinárodnej právnej subjektivity, majú trvalý charakter, disponujú vlastnými orgánmi, ktoré majú medzi sebou rozdelené úlohy a usilujú sa o dosiahnutie cieľov vytýčených v zakladajúcej listine�3 (potočný, m� 1980, s� 29) podľa definície prof� J� tomka sú medzinárodné organizácie združenia štátov zriadené na základe štatútu (zakladajúceho aktu), ktoré vykonávajú určité úlohy pre členské štáty a koordinujú ich činnosť (napr� medzinárodná organizácie práce a pod�) medzinárodné organizácie majú vlastné orgány a bývajú vybavené niektorými atribútmi medzinárodnoprávnej subjektivity� Všeobecné medzinárodné právo nezriaďuje nijaké medzinárodné organizácie� tie vznikajú len na základe zmluvy, ktorá vymedzuje ciele činnosti medzinárodnej

1 Valuch, J�, rišová m�, seman r� právo medzinárodných organizácií, 1� Vydanie� praha: c�H� beck, 2011, s� 7

2 ondřej, J� základy mezinárodního práva� praha: karolinum, 1998, s� 283 potočný, m� medzinárodní organizace� praha: svoboda, 1998, s� 29

104


organizácie, určuje štruktúru jej orgánov a ich kompetenciu� (tomko, J� a kol� 1988, s� 315) podľa nemeckého politológa Volkera rittbergera rozumieme medzinárodnou organizáciou sociálnu inštitúciu, ktorá môže voči svojmu okolitému prostrediu vy-stupovať ako aktér� medzinárodné organizácie sú charakterizované interne prijatými a záväznými normami a pravidlami, ktoré boli prijaté medzi členmi� tieto normy a pravidlá určujú záväzne možnosti konania členov a ich zástupcov v opakujúcich sa situáciách a vedú k predvídateľnosti vzájomného správania sa� medzinárodné organizácie sa navonok vyznačujú schopnosťou autonómne vystupovať voči svojmu okoliu, teda napr� voči štátom a ich zástupcom� 4(rittberger, V�, 1995) anglický politológ clive archer definuje medzinárodné organizácie ako formálnu kontinuálnu štruktúru, ktorá je vytvorená na základe dohody medzi členmi, a to buď vládnymi alebo nevládnymi zástupcami, z minimálne dvoch suverénnych štátov s cieľom do-siahnuť spoločného záujmu členov� zoskupenia vytvorené s cieľom dosiahnuť zisk sú z tejto definície vylúčené� 5 (archer, c� 2001) zatiaľ čo archer a rittberger definujú medzinárodnú organizáciu veľmi všeobecne, ďalší nemecký politológ wichard woyke vo svojej definícii medzinárodnej organizácie rozdeľuje medzinárodné organizácie na vládne a nevládne: pod pojmom medzinárodnej vládnej organizácie rozumieme zoskupenie štátov, ktoré vzniklo na základe multilaterálnej medzinárodnej zmluvy, a ktoré má vlastné orgány a kompetencie� toto zoskupenie je tvorené najmenej dvoma štátmi a zameriava sa na spoluprácu v politickej, alebo ekonomickej, bezpečnostnej, kultúrnej oblasti� medzinárodné vládne organizácie sú, tak ako štáty, subjektmi medzinárodného práva, majú vlastnú organizačnú štruktúru, ktorá pôsobí dovnútra i navonok organizácie, a sú splnomocnené štátmi konať ich menom v určitých obla-stiach� medzinárodné nevládne organizácie je spoločné zoskupenie minimálne troch spoločenských aktérov z minimálne troch štátov, ktorý s cieľom regulovať cezhraničnú spoluprácu vytvárajú vlastné mechanizmy�6 (woyke, w�, 1998)

V publikácii ročenka medzinárodných organizácií (Yearbook o International Organizations7) z r� 1967 je uvedených sedem kritérií medzinárodnej organizácie:a) ciele organizácie musia mať medzinárodný charakter a cieľom zahrnúť najmenej

tri štáty,b) členstvo musí byť individuálne alebo kolektívne, s plnými hlasovacími právami

aspoň troch členov, musí byť otvorené akémukoľvek jednotlivcovi, alebo bytosti spôsobilej činnosti v organizácii, hlasovanie nesmie umožňovať kontrolu organi-zácie žiadnou národnou skupinou,

4 waisová, Š� mezinárodní organizace a režimy� praha: eurlex bohemia, 2003, s� 215 tamtiež, s� 216 tamtiež, s� 217 ročenka poskytuje vyčerpávajúcu databázu medzivládnych a medzinárodných mimovládnych

organizácií vo svete�

105


c) štatút musí poskytovať formálnu štruktúru, ktorá umožňuje členom organizácie periodicky voliť výkonné orgány a najvyšších predstaviteľov tejto organizácie,

d) najvyšší predstavitelia nesmú byť v jednom období rovnakej štátnej príslušnosti,e) musí existovať podstatný príspevok do rozpočtu a nesmie existovať pokus o pro-

fitovanie z distribúcie medzi členmi,f ) vo vzťahu k iným medzinárodným organizáciám musí organizácia prejaviť schop-

nosť samostatnej existencie a schopnosť menovať vlastných úradníkov,g) musí existovať evidencia obvyklých aktivít�8

zovšeobecnením uvedených definícií možno dospieť k záveru, že medzinárodná vládna organizácia je zoskupením, trvalým útvarom, zväzkom vytvoreným niekoľkými štátmi (najmenej tromi), ktorú štáty zakladajú medzinárodnou zmluvou – zakladajú-cim aktom (štatútom) rôzneho pomenovania (charta, pakt, dohoda, dohovor a pod�), s vlastnou organizačnou štruktúrou, s vlastnou medzinárodnoprávnou subjektivitou odvodenou od medzinárodnoprávnej subjektivity zakladajúcich štátov (vymedzenou v zakladajúcom akte), s cieľom spoločného úsilia účastníckych štátov dosahovať a uskutočňovať určité spoločné záujmy� medzinárodné vládne organizácie môžu byť založené nakoniec nielen štátmi, ale aj inými už jestvujúcimi medzinárodnými vládnymi organizáciami�

medzinárodná vládna organizácia je subjektom medzinárodného práva (medzinárodného práva verejného)� má medzinárodnoprávnu subjektivitu, a to teda je spôsobilá byť nositeľom subjektívnych práv a povinností vyplývajúcich z medzinárodného práva, spôsobilá vlastnými úkonmi zakladať, meniť, alebo rušiť tieto svoje práva a povinnosti vyplývajúce z medzinárodného práva a preberať na seba medzinárodnoprávne záväzky a napokon spôsobilá porušiť právne pravidlo správania sa vyplývajúce z medzinárodného práva, alebo inak niesť medzinárodnoprávnu zod-povednosť� osobitným atribútom medzinárodnoprávnej spôsobilosti je „legislatívna“, „exekutívna“ a „súdna“ spôsobilosť� sú to právne subjekty medzinárodného práva, ktoré medzinárodné právo tvoria, vykonávajú ho a zároveň zabezpečujú jeho kontrolu a ochranu�9 obsah medzinárodnoprávnej subjektivity medzinárodných vládnych organizácií je potrebné hľadať v zakladajúcom akte (štatúte) medzinárodnej vládnej organizácie, kde rozsah tejto subjektivity určujú zakladajúce štáty, ako základné subjekty medzinárodného práva� medzinárodnoprávna subjektivita medzinárodnej vládnej organizácie je teda ohraničená a odvodená od neobmedzenej medzinárod-noprávnej subjektivity zakladajúcich štátov, ktoré sa rozhodnú v akom rozsahu vybavia medzinárodnú vládnu organizáciu medzinárodnoprávnou subjektivitou�

8 Valuch, J�, rišová m�, seman r� právo medzinárodných organizácií, 1� Vydanie� praha: c�H� beck, 2011, s� 14

9 tamtiež s� 43

106


zovšeobecnením možno určiť niektoré základné práva a povinnosti medzinárodnej vládnej organizácie:a) právo na vonkajšie styky,b) oprávnenie uzatvárať medzinárodné zmluvy (tzv� kontraktuálna spôsobilosť),c) právo na výsady a imunity medzinárodnej vládnej organizácie a jej predstaviteľov,d) právo riešiť spory pred medzinárodnými orgánmi a oprávnenie domáhať sa svojich

nárokov pred medzinárodnými orgánmi,e) právo vydávať vnútorné akty (normotvorná činnosť smerom dovnútra organizácie),g) povinnosť dodržiavať pravidlá všeobecného medzinárodného práva,h) spôsobilosť niesť medzinárodnoprávnu zodpovednosť�10

Život a fungovanie medzinárodnej vládnej organizácie je regulovaný nielen medzinárodnou zmluvou, ktorou bola založená, ale taktiež normami všeobecného medzinárodného práva verejného, najmä tými kogentnými, a napokon aj tzv� vlast-ným vnútorným právom medzinárodnej vládnej organizácie, ktoré vytvára samotná medzinárodná organizácia a ktoré sa týka vnútorného života organizácie (napr� schvaľovanie rozpočtu, prijímanie nových členov, procedurálne pravidlá – rokovací poriadok a pod�)� medzinárodné vládne organizácie sú súčasťou medzinárodného spoločenstva a sústavy medzinárodných vzťahov, sú založené za účelom, aby dopĺňali funkcie štátov a spolupôsobili za účelom dosahovania spoločných záujmov� i keď medzinárodné vládne organizácie sú prevažne zakladané, aby svojou činnosťou dopĺňali činnosť štátu (ov), výnimočne existujú aj také medzinárodné vládne orga-nizácie, ktoré činnosť štátov v určitých oblastiach nahradzujú� V takomto prípade zakladajúce štáty na medzinárodné vládne organizácie prenášajú v určitých oblastiach svoju zvrchovanú právomoc (napr� eÚ), pričom súčasne sa tejto svojej zvrchovanej právomoci, v prospech medzinárodnej vládnej organizácie, zriekajú�

tak ako štát je základným určujúcim subjektom v medzinárodnom práve verejnom, tak v medzinárodnom práve súkromnom, vnútroštátnom súkromnom práve tvorí základný určujúci subjekt jednotlivec� pre jednotlivcov (fyzické osoby) je príznačné združovať sa a vytvárať určité organizácie� V teórii súkromného práva potom hovoríme o vzniku právnych subjektov sui generis, tzv� právnických osobách, ktoré majú samostatnú právnu subjektivitu v intenciách súkromného práva, odlišnú od spomínanej medzinárodnoprávnej subjektivity, ktorú majú medzinárodné vládne organizácie v intenciách medzinárodného práva verejného� znamená to, že právnic-ké osoby môžu v intenciách súkromného práva daného vnútroštátneho poriadku samostatne nadobúdať práva a povinnosti a zároveň majú spôsobilosť na právne ako aj protiprávne úkony� právnickou osobou môže byť len ten subjekt, ktorý spĺňa právnym poriadkom daného štátu predpísané podmienky na to, aby mohol vniknúť ako právnická osoba�

10 tamtiež s� 47

107


mimovládne organizácie môžu byť založené fyzickými a právnickými osobami, ktoré túto mimovládnu organizáciu zakladajú, nie na základe medzinárodnej zmluvy v zmysle medzinárodného verejného práva, ale v prípustných právnych formách, a podmienkach stanovených tým ktorým vnútroštátnym právom� V podmienkach stanovených vnútroštátnym poriadkom slovenskej republiky môžeme najčastejšie hovoriť o občianskych združeniach, neziskových organizáciách poskytujúcich verej-noprospešné služby, nadáciách a podobne� mimovládne organizácie môžu ďalej vytvárať platformy a koalície, ktoré združujú jednotlivé mimovládne organizácie na základe ich vecného záujmu a oblasti ich pôsobenia (životné prostredie, mládež, zdravie a pod�) pre označenie všetkých mimovládnych organizácií sa na slovensku zaužívalo spojenie tretí sektor� základom vzniku mimovládnych organizácií nie je teda medzinárodná zmluva, ale ich existencia vychádza zo základnej slobody jednotlivca združovať sa s inými, ktorá je zakotvená nielen vo vnútroštátnych právnych poriadkoch (čl� 29 Ústavy slovenskej republiky), ale je garantovaná aj v medzinárodných zmluvách (čl� 11 európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd)� Členmi mimovládnych organizácií sú neštátni aktéri�

Činnosťou týchto aktérov vznikajú rôzne súkromnoprávne vzťahy� pokiaľ sa v súkromnoprávnych vzťahoch objaví cudzí, alebo inak povedané, zahraničný alebo medzinárodný prvok (či už v osobe- jeden zo subjektov právneho vzťahu je štátnym občanom iného štátu alebo má sídlo na území iného štátu, v objekte- predmet po-sudzovaného právneho vzťahu sa nachádza na území iného štátu alebo v inej právnej skutočnosti, ktorá nastala na území iného štátu), hovoríme o právnych vzťahoch, ktoré sú záujmom medzinárodného práva súkromného� typickou metódou právnej úpravy pre tieto špecifické súkromnoprávne vzťahy s cudzím, zahraničným alebo inak povedané medzinárodným prvkom je metóda kolízna, kde sa prostredníctvom špeciálnej kolíznej normy vyberá vnútroštátny právny poriadok určitého štátu, ktorým sa bude tento vzťah spravovať� zriedkavejšou je metóda priama, kde je zákla-dom právnej úpravy medzinárodná zmluva uzatvorená niekoľkými štátmi výslovne za účelom priamej regulácie určitého druhu súkromnoprávneho vzťahu s cudzím prvkom� medzinárodné mimovládne organizácie majú postavenie právnických osôb, môžu pôsobiť a zakladať súkromnoprávne vzťahy s cudzím prvkom, ktoré sú typické pre oblasť medzinárodného práva súkromného� V tomto smere by sme mohli o nich hovoriť aj ako o subjektoch medzinárodného práva súkromného�

i keď, ako už bolo povedané, medzinárodné mimovládne organizácie nedisponujú subjektivitou v medziach medzinárodného práva, viaceré z nich pôsobia vo svetovej politike paralelne popri medzinárodných vládnych organizáciách, pričom majú významný podiel na vývoji medzinárodných vzťahov a v konečnom dôsledku aj na vývoji medzinárodného práva� medzinárodné mimovládne organizácie sa často podieľajú na „verejnej“ kontrole plnenia konkrétnych medzinárodných záväzkov štátov, najmä prostredníctvom monitoringu parlamentných volieb, referend, či

108


vyvíjajú tlak na štát, ktorý porušuje svoje medzinárodnoprávne záväzky�11 európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd priznáva mimovládnym organizáciám dokonca spôsobilosť podať sťažnosť a začať konanie pred európskym súdom pre ľudské práva v dôsledku porušenia práv priznaných dohovorom alebo jeho protokolmi jednou z Vysokých zmluvných strán�12

medzinárodné mimovládne organizácie zahŕňajú rôzne asociácie, spoločnosti, nadácie, únie , výbory, kluby, ligy, konferencie, federácie, konvencie a mnohé ďalšie, ktorých členovia sú prijímaní na celosvetovej úrovni� pôsobia v rôznych oblastiach ži-vota, či už v oblasti kultúrnej, spoločenskej, humanitárnej, v oblasti vedy a priemyslu, environmentálnej, ekonomickej, osobitne by sme mohli taktiež hovoriť o obchodných medzinárodných mimovládnych organizáciách� Vo svete patria azda medzi najznámej-šie greenpeace, amnesty international, lekári bez hraníc, ako aj ďalšie iné činné v určitých oblastiach celospoločenského života� pokiaľ by sme ich chceli definovať, tak podľa waisovej sú to transnacionálne neziskové autonómne nevládne (nie sú ovládané vládami štátov) organizácie založené na dobrovoľnej participácii občanov, ktorí využívajú obmedzené zdroje k vytváraniu pravidiel a štandardov a propagujú princípy a hodnoty vis-à-vis štátom a iným aktérom na medzinárodnej úrovni� V porovnaní so štátmi medzinárodné nevládne organizácie nedisponujú legálnou autoritou; v porovnaní s nadnárodnými korporáciami disponujú len s nepatrnými finančnými zdrojmi�13

podľa oddelenia verejných informácií osn nevládnu organizáciu tvorí neprofitu-júca skupina občanov založená na dobrovoľnosti, ktorá je organizovaná na lokálnej, národnej či medzinárodnej úrovni� nevládna organizácia sa orientuje na zvláštne úlohy a je riadená ľuďmi s rovnakým záujmom� nevládne organizácie môžu vy-konávať najrôznejšie služby a funkcie, vrátane funkcií humanitárnych, artikulujú záujmy občanov voči vládam, monitorujú politiku a podporujú politickú participáciu na miestnej úrovni� nevládne organizácie uskutočňujú analýzy a expertízy, fungujú ako systém včasného varovania a pomáhajú implementovať medzinárodné dohody� Vznik medzinárodných nevládnych (alebo inak povedané mimovládnych) organizácií podporuje vznik a posilňovanie globálnej občianskej spoločnosti a naopak, rozvoj a posilňovanie globálnej občianskej spoločnosti vedie k vzniku medzinárodných ne-vládnych organizácií� medzinárodné vládne organizácie dnes stále viac spolupracujú s medzinárodnými mimovládnymi organizáciami a to či už pri distribúcii informácií, odborných posudkov a v niektorých oblastiach im prenechávajú voľné pole pôsobnosti (napr� humanitárna činnosť)�14

11 kľučka, J� medzinárodné právo verejné� bratislava: iura edition, 2008, s� 7912 Čl� 34 európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd13 waisová, Š� mezinárodní organizace a režimy� praha: eurlex bohemia, 2003, s� 9014 tamtiež s� 91

109


Vznik a vývoj medzinárodných vládnych organizácií siaha do druhej polovice 19� storočia, súvisí s rozvojom vedy, techniky, priemyslu, priaznivou situáciou pre ich vznik je obdobie po skončení druhej svetovej vojny, ich rozvoj nastáva po skončení studenej vojny, začiatkom deväťdesiat rokov minulého storočia� Vznik a vývoj medzinárodných mimovládnych organizácií paralelne siaha rovnako do 19� storočia, pričom pojem medzinárodné mimovládne organizácie môžeme spájať s druhou polovicou minulého storočia� priaznivá situácia pre ich vznik nastala rovnako so skončením druhej svetovej vojny, ich rozmach a nárast členskej základne môžeme sledovať na konci druhej polovice minulého storočia�

cieľom tohto článku bolo priblížiť základnú charakteristiku medzinárodných vládnych a medzinárodných mimovládnych organizácií a porovnať ich právne po-stavenie a zaradenie v systéme práva�

zoznam použitej literatúry archer, c� international organizations� Third edition� routledge: london and ny, 2001kľučka, J� medzinárodné právo verejné� bratislava: iura edition, 2008ondřej, J� základy mezinárodního práva� praha: karolinum, 1998potočný, m� medzinárodní organizace� praha: svoboda, 1980rittberger, V� internationale organisationen- politik und geschichte� europäsche und

weltweite zwischenstaatliche tomko, J� a kol� medzinárodné verejné právo� bratislava: obzor, 1988Valuch, J�, rišová m�, seman r� právo medzinárodných organizácií, 1� Vydanie� praha:

c�H� beck, 2011waisová, Š� mezinárodní organizace a režimy� praha: eurlex bohemia, 2003woyke, w� internationale organizationen� Handwörterbuch internationale politik� bonn:

bundeszentrale für politische bildung, 1998

abstract: at the firs sign we can notice a certain similarity between the words: international governmental organizations and international non – governmental organizations, we can expect them to belong to the same familiar group� but after short analysis and after adding the content to each title, we can find out that the si-milarity is just fortuitous� considering the origin of titles: international governmental and international non – governmental we find each of them in deferent part of the continental system of law, one in the public law (close to the international public law) and the other in private law (close to the international private law)� The purpose of this article is to characterize and to compare the legal status of the international governmental organizations and international non – governmental organizations�keywords: international governmental organizations, international non – go-vernmental organizations, international legal personality, Freedom of association, international public law, international private law, law of international organizations, Third sector, Foreign element

110


Úvod: pri skúmaní, na prvý pohľad príbuzných pojmov, medzinárodné vládne a medzinárodné mimovládne organizácie, môžeme predpokladať určitú podobnosť, príbuzenskú skupinu� po vykonaní krátkej analýzy, po priradení obsahu uvedeným slovným spojeniam zistíme, že východisková predpokladaná príbuznosť je iba zdan-livá� pri posúdení pôvodu slovných spojení medzinárodný vládny a medzinárodný mimovládny zistíme, že sa okamžite ocitáme v dvoch odlišných častiach kontinentál-neho systému práva, práve verejnom (blízko odvetviu medzinárodné právo verejné) a práve súkromnom (blízko odvetviu medzinárodné právo súkromné)� Účelom článku je základná charakteristika a porovnanie právneho postavenia medzinárodných vládnych a medzinárodných mimovládnych organizácií�

111

dr agnieszka pieniążekinstytut politologii i polityki regionalnejpaństwowa wyższa szkoła wschodnioeuropejska w przemyślu

wSpÓłpraca SaMorząDU wojewÓDztwa poDkarpackiego z SektoreM pozarząDowyM przeD i po wejściU w Życie UStawy o Działalności poŻytkU

pUblicznego i o wolontariacieco-operation witH tHe local goVernment oF

podkarpackie region witH tHe ngo sector beFore and aFter tHe act on public beneFit and Volunteer

work coming into Force

wstępdla większości organizacji najważniejszym, najbliższym oraz najbardziej

naturalnym partnerem jest samorząd, umożliwiający również dostęp do finansów publicznych� dla samorządu zaś współpraca z organizacjami pozarządowymi to szansa na autentyczną partycypację społeczną (aktywny udział mieszkańców w sprawach dla nich istotnych lub) i praktykowanie demokracji w jej lokalnym wymiarze1�

w literaturze amerykańskiej wyróżnia się trzy zasadnicze stanowiska dotyczące współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych� zgodnie z third party government – koncepcją l�m� salamona, współpraca obu sektorów jest prawdziwym partnerstwem równych stron, najbardziej efektywnym, bo wykorzystującym jedynie ich dobre cechy2� według p�l� bergera i r�J� neuhaus umożliwia ona obywatelom większy wpływ na sprawowaną władzę i politykę społeczną (empowerment), poprzez ich upodmiotowienie3� zgodnie natomiast z koncepcją m� lipsky’ego i s� smitha przez zlecanie realizacji zadań publicznych państwo poszerza w rzeczywistości swoją władzę i wpływy4� badania prowadzone przez m� lipsky’ego i s� smitha potwierdziły także, że organizacje pozarządowe, realizując zadania publiczne, „przejmują” jedno-cześnie priorytety administracji publicznej, w wyniku czego stopniowo „upodabniają”

1 J� kwiatkowski, partycypacja społeczna i rozwój społeczny, warszawa 2003, s� 9�2 więcej zob�: l�m� salamon, Partners in Public Service. Government – Nonprofit Relations in the

Modern Welfare State, baltimore 1995�3 więcej zob�: p�l� berger, r�J� neuhaus, To Empower People: The Role of Mediating Structures in

Public Policy, washington 1977�4 więcej zob�: s�r� smith, m� lipsky, Nonprofits for Hire: The Welfare State in the Age of Contracting,

cambridge 1993�

112


się do instytucji publicznych5� w europie organizacje pozarządowe uważane są nawet za potencjalnych sukcesorów administracji publicznej w świadczeniu niektórych usług, w szczególności związanych z zatrudnieniem i pomocą społeczną6�

punktem zwrotnym w kształtowaniu się współpracy samorządu województwa podkarpackiego z organizacjami pozarządowymi było uchwalenie w 2003 r� ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie�

szczegółowych informacji na temat współpracy samorządów wojewódzkich z or-ganizacjami pozarządowymi dostarczają sprawozdania z wykonania ustawy o dzia-łalności pożytku publicznego i o wolontariacie, opracowane za lata 2004–2008 przez departament pożytku publicznego mpips7� zgromadzony tam materiał dostarcza informacji na temat współpracy finansowej i pozafinansowej�

współpraca przed uchwaleniem Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

po 1999 r�, czyli od czasu kiedy wprowadzona została reforma administracyjna kraju, w wyniku której, powstało m�in� województwo podkarpackie, zauważyć można stopniowo zachodzące zmiany w zakresie kształtowania się zasad współpracy środo-wiska pozarządowego i samorządowego� Jednak trudno nie zgodzić się z m� rymszą, że w wyniku reformy administracyjnej przyjęta została niekorzystna dla iii sektora wąska definicja zasady pomocniczości państwa, określająca relacje pomiędzy organami i instytucjami państwowymi a samorządowymi z pominięciem znaczenia i funkcji organizacji sektora obywatelskiego� Jednocześnie wówczas obserwowano rosnące zain-teresowanie organizacji pozarządowych wejściem do systemu odpłatnego świadczenia usług społecznych8�

od 1999 r� zaczęła również obowiązywać ustawa o finansach publicznych, w której nałożony został przez ustawodawcę obowiązek unormowania w prawie lokalnym reguł przekazywania środków publicznych organizacjom „nienależącym do sektora finansów” i „niedziałającym w celu osiągnięcia zysku” (art� 118 ustawy)9� wprowadzenie tej regulacji było pozytywnie oceniane jako próba uporządkowania

5 a� rymsza, Partnerzy służby publicznej? Wyzwania współpracy sektora pozarządowego z administracją publiczną w świetle doświadczeń amerykańskich, „trzeci sektor” 2005, nr 3, s� 53�

6 J� Herbst, Trzeci sektor na rozdrożu – kondycja organizacji pozarządowych w Polsce w świetle wyników badań, „trzeci sektor” 2006, nr 8, s� 66� na ten temat również: m� campbell, The Third System Employment and Local Development, leeds 1999�

7 departament pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�pozytek�gov�pl, lipiec 2013�

8 m� rymsza, Polityka państwa wobec trzeciego sektora w Polsce w latach 1989–2006, „trzeci sektor” 2006, nr 8, s� 6–7�

9 ustawa z dnia 19 grudnia 1998 r� o finansach publicznych (dz� u, nr 155, poz� 1014)�

113


zasad finansowania zadań publicznych realizowanych przez organizacje pozarządowe (m� nowakowska)10� niemniej pojawiały się również głosy krytyki przyjętych w niej rozwiązań� zdaniem bowiem p� Frączaka, w wyniku wprowadzenia tej regulacji po-gorszeniu uległa sytuacja funkcjonujących wówczas lokalnych programów współpracy – przede wszystkim za sprawą znacznego utrudnienia finansowania zadań zlecanych organizacjom pozarządowym, z budżetów samorządowych� tym samym wprowadzo-ne na podstawie ustawy rozwiązania zmuszały samorząd również do zweryfikowania funkcjonujących programów współpracy� tworzenie zasad współpracy nie było już koniecznością, a jedynie narzędziem mającym wspierać aktywność publiczną11� sytuacji tej nie sprzyjała też zmiana postrzegania organizacji pozarządowych, które wcześniej uważane były za atrakcyjnego partnera z uwagi na możliwość pozyskania zagranicznych środków, które po 1997 r� uległy znacznemu zmniejszeniu�

przed uchwaleniem ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ważne znaczenie dla kształtowania współpracy samorządu województwa z organi-zacjami pozarządowymi miały programy wdrażane przez instytucje państwowe, jak też polskie i zagraniczne organizacje pozarządowe (współfinansowane zarówno ze środków ue, jak i np� amerykańskich)�

do takich programów, realizowanych również przez samorząd województwa podkarpackiego, zaliczyć można program partnerstwa lokalnego (ppl), wdrażany w latach 2002–2004� program popularyzował metodologię modelu partnerstwa lokalnego (mpl) zaadaptowanego do polskich realiów przez instytut współpracy i partnerstwa lokalnego� w ramach ppl podejmowano współpracę z różnymi instytucjami i organizacjami, funkcjonującymi na trzech poziomach: krajowym, wojewódzkim i lokalnym (powiatowym i gminnym)�

w ramach programu przeszkolono w skali kraju 592 osoby oraz stworzona została sieć specjalistów partnerstwa lokalnego na poziomie krajowym, wojewódzkim oraz powiatowym� mpl był jednym z narzędzi budowania partnerstw na rzecz rozwoju społeczności lokalnej12�

model partnerstwa lokalnego zawierał następujące komponenty (zestawy działań): (1) lokalne ożywienie gospodarcze – działania wspomagające społeczności lokalne we wspólnym opracowywaniu i wdrażaniu projektów gospodarczych tworzących miejsca pracy; (2) szybkie reagowanie – działania wspierające osoby zwalniane i bez-robotne w zdobyciu ponownego zatrudnienia; (3) wzmacnianie konkurencyjności przedsiębiorstw – działania wspierające lokalne firmy poprzez zastosowanie metody

10 m� nowakowska, p� marciniak, Codzienne partnerstwo. Poradnik dla działaczy samorządowych i pozarządowych, warszawa 2000, s� 3�

11 p� Frączak, Między współpracą a konfliktem: dylematy relacji między organizacjami pozarządo-wymi a władzami lokalnymi [w:] Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, pod red� m� rymszy, warszawa 2004, s� 44�

12 Ibidem�

114


szybkich i efektywnych szkoleń, przekwalifikowań pracowników, tworzenie klastrów gospodarczych13; (4) organizowanie środków Finansowych – w celu zapewnienia finansowania powyższych działań z różnych źródeł�

uczestnicy programu z województwa podkarpackiego brali udział głównie w szkoleniach przewidzianych we wszystkich komponentach programu14� program na podkarpaciu został objęty patronatem marszałka województwa�

mimo że w województwie podkarpackim nie zostały wdrożone bezpośrednio me-chanizmy modelu partnerstwa lokalnego, realizacja programu była okazją do integra-cji społeczności lokalnej, wzmocnienia środowiska gospodarczego, upowszechnienia wiedzy nt� zasad rozwoju gospodarczego, analizy sytuacji w danej społeczności nie tylko pod względem problemów, ale także potrzeb, zasobów i szans oraz możliwością wykreowania liderów społecznych�

współpraca po wejściu w życie Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zostały stworzone podstawy prawne do systematycznej współpracy organów administracji samorządowej z organizacjami pozarządowymi w sferze realizacji zadań publicznych, gdyż zastąpiono dotychczasową uznaniowość przy rozdzielaniu środków finansowych, obowiązkiem współpracy z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego15� tym samym powstały warunki dla rozwoju konkurencji w realizacji zadań publicznych16� ustawa nie miała jednak charakteru „konstytucji organizacji pozarządowych”, o czym świadczyło, wyłączenie spod jej regulacji zlecania zadań publicznych z zakresu pomocy społecznej17� zapisy te zostały zmienione w wyniku nowelizacji ustawy w 2010 r�18 rozszerzono wówczas zakres przedmiotowy otwartych konkursów ofert o zadania z zakresu pomocy społecznej oraz wykonywania usług i instrumentów rynku pracy19�

pierwszy program współpracy samorządu województwa podkarpackiego z orga-nizacjami pozarządowymi (z 2004 r�) został skonstruowany oryginalnie� uchwalono bowiem w rzeczywistości oddzielne programy regulujące współpracę, w czterech

13 a� zybała, Siła partnerstwa. Jak partnerstwa społeczne pomagają lokalnym środowiskom pokonywać problemy i sprostać wyzwaniom przyszłości, warszawa 2007; centrum partnerstwa Społecznego „Dialog”: www�dialogspoleczny�pl/files/sila%20partnerstwa_azybala�pdf, lipiec 2009�

14 instytut współpracy i partnerstwa lokalnego: www�partnerstwo�org�pl, lipiec 2009�15 r� skiba, Jak współpracować z administracją, „gazeta�ngo�pl” 2004, nr 3, s� 10�16 m� dobranowska, Nie o miłość tu chodzi, lecz o solidną przyjaźń, „gazeta�ngo�pl” 2004, nr 3, s� 5–6�17 na posiedzeniu nr 56 w dniu 17 grudnia 2009 r� sejm uchwalił nowelizację ustawy o działalności

pożytku publicznego i wolontariacie, 18 grudnia tekst ustawy przekazany został do senatu� 18 ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r� o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (dzu, nr 28, poz� 146)�19 p� kontkiewicz, Jak nowe mechanizmy współpracy zawarte w nowelizacji Ustawy o działalności

pożytku publicznego i o wolontariacie wpłynęła na współdziałanie administracji publicznej z trzecim sektorem?, „trzeci sektor” 2011, nr specjalny, s� 75�

115


sferach aktywności: kultura i sztuka, turystyka i wypoczynek, kultura fizyczna oraz pomoc społeczna� przy czym trzy programy zostały uchwalone w 2003 r� (co jest oczywiście najbardziej pożądanym rozwiązaniem, z uwagi na przewidywalność dostępnych środków)� w przeprowadzonym przez instytut spraw publicznych na zlecenie mpips projekcie badawczym Monitoring Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie rozwiązanie to ocenione zostało bardzo negatywnie20: „z dokumentów dostarczonych przez władze województwa podkarpackiego oraz z informacji, które znajdują się na jego stronie internetowej, wynika, że władze albo nie mają podstawowej wiedzy na temat uregulowań prawnych sfery pożytku publicznego, albo przepisy te niewłaściwie interpretują� na podstawie dostarczonych dokumentów można uznać, że współpraca międzysektorowa jest w tym województwie niezadowalająca”21�

przede wszystkim podważano zasadność uchwalania programu dla każdej sfery ak-tywności oddzielnie (w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zostały zdefiniowane aż 24 takie obszary, stąd w przypadku, gdyby organy administracji publicznej chciały przygotować roczne programy współpracy w odniesieniu do każde-go z zadań, należałoby uchwalić 24 programy współpracy)� kwestionowano również fakt adresowania przygotowanych programów jedynie do wąskiej grupy organizacji pozarządowych – organizacji mających status pożytku publicznego (wszystkie przyjęte programy zostały w ten sposób zatytułowane)� oznaczało to ograniczenie współpracy jedynie do organizacji, które taki status posiadały, co w roku 2004 było wyjątkiem, z uwagi na krótki okres obowiązywania ustawy (118 organizacji)22� w kolejnych programach nie stosowano już podobnych rozwiązań�

w grudniu 2004 r� przestawiono podkarpackim organizacjom (ostatecznie przyjęty został 21 marca 2005 r�) program współpracy na 2005 r�23� w spotkaniu uczestniczyli pracownicy urzędu marszałkowskiego� udział wziął również sekretarz zespołu do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi� w konsultacjach uczestniczyli jednak nieliczni przedstawiciele podkarpackich organizacji�

20 część prac badawczych została wykonana w ramach projektu „budowanie przyjaznego środowiska dla organizacji pozarządowych kompas”, realizowanego przez instytut spraw publicznych, finansowanego przez trust for civil society in central and eastern europe oraz Fundację im� stefana batorego� podstawą przygotowania raportu były badania terenowe (w rzeszowie spotkanie takie zorganizowane było 8 listopada 2004 r�, uczestniczyło w nim 4 przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz 2 administracji publicznej)�

21 m� rymsza, op. cit.22 na podstawie danych krajowego rejestru sądowego: www�krs�cors�gov�pl (stan na 31�12�2004),

lipiec 2009� 23 uchwała nr XXXVii/403/05 sejmiku województwa podkarpackiego w rzeszowie z 21 marca

2005 r� w sprawie programu współpracy województwa podkarpackiego z organizacjami pozarządowymi w 2005 r�

116


w województwie podkarpackim w przygotowaniu programu współpracy na 2006 r� (uchwalonego 30 stycznia tr�)24 tym razem uczestniczyła podkarpacka rada organizacji pozarządowych, która powołana została w 2005 r� jako reprezentacja środowiska pozarządowego regionu, w ramach projektu rzeszowskiego ośrodka samorządu terytorialnego25� nie była to jednak pierwsza tego typu inicjatywa� Jedną z pierwszych prób konsolidacji środowiska pozarządowego było powołanie w 2002 r� z inicjatywy centrum wspierania organizacji pozarządowych (cewop) z rzeszowa – podkarpackiego Forum pozarządowego, zrzeszającego 56 organizacji26�

utworzenie prop poprzedzone zostało 25 powiatowymi konwencjami wybor-czymi we wszystkich powiatach (ziemskich i grodzkich) w 2005 r�, w czasie których wyłoniono po 2 przedstawicieli27� utworzenie rady poparte zostało również przez samorząd województwa�

w 2007 r�, przygotowany został program współpracy wspólnie z podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego (w tym również z organizacjami pozarzą-dowymi)� samorząd województwa podkarpackiego udostępnił go interesariuszom przed uchwaleniem, m�in� za pośrednictwem prop, która przekazała organizacjom pozarzą-dowym z projekt programu� projekt ten został następnie zaopiniowany przez członków prop oraz sieć powiatowych rad organizacji pozarządowych� w wyniku dyskusji wypracowane zostało również wspólne stanowisko sektora pozarządowego w sprawie programu współpracy� przestawione uwagi dotyczyły m�in� poszerzenia katalogu zadań objętych wsparciem, zagadnień proceduralnych związanych z ogłaszanymi konkursami na realizację zadań publicznych28� uchwalony 26 lutego 2007 r� program współpracy nie uwzględniał jednak wszystkich tych postulatów, podobnie jak w latach poprzednich�

w podobnym schemacie przygotowywano programy współpracy na lata 2008–201229� prace te koordynował pełnomocnik zarządu województwa podkar-

24 uchwała nr l/608/06 sejmiku województwa podkarpackiego w rzeszowie z 30 stycznia 2006 r� w sprawie programu współpracy województwa podkarpackiego z organizacjami pozarządowymi w 2006 r�

25 projekt „podkarpacka rada organizacji pozarządowych – kształtowanie systemu współpracy pomiędzy sektorem pozarządowym i publicznym” współfinansowany z Funduszu inicjatyw oby-watelskich 2005�

26 podkarpackie Forum pozarządowe: www�forum�podkarpackie�free�ngo�pl, październik 2009�27 podkarpacka rada organizacji pozarządowych: www�prop�info�pl/index�php?option=com_con-

tent&view=article&id=74&itemid=61, sierpień 2009�28 stanowisko podkarpackiej rady organizacji pozarządowych w sprawie projektu programu

współpracy województwa podkarpackiego z organizacjami pozarządowymi na rok 2007; urząd marszałkowski województwa podkarpackiego: www�si�podkarpackie�pl/pliki/2008/konsultacjepro-gwspółpracy07�pdf, sierpień 2009�

29 uchwała nr XVi/242/07 sejmiku województwa podkarpackiego z 14 grudnia 2007 r� w sprawie programu współpracy województwa podkarpackiego z organizacjami pozarządowymi w 2008 r�; uchwała nr XXX/560/09 sejmiku województwa podkarpackiego z 26 stycznia 2009 r�; uchwała nr XLI/777/09Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie programu współpracy województwa podkarpackiego z organizacjami pozarządowymi w 2010 r�

117


packiego ds� organizacji pozarządowych (instytucja ta w województwie podkarpackim ustanowiona została jeszcze w roku 2004)30� projekty były udostępnione na stronie internetowej urzędu marszałkowskiego oraz portalu organizacji pozarządowych� zebrane tą drogą uwagi były materiałem wykorzystywanym w dyskusji nad jego treścią, m�in� wśród pracowników departamentów, organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli prop�

współpraca finansowaw roku 2004 w ramach wspierania oraz powierzania realizacji zadań publicznych,

w skali kraju, przekazano podmiotom działającym w sferze pożytku publicznego łącznie 60 976 953 zł, z tego w wyniku otwartego konkursu ofert 18 063 186 zł31� znacznie więcej środków przekazano w kolejnych latach obowiązywania ustawy� w 2005 r� wydatkowano ogółem 128 018 604 zł, w tym w trybie otwartego konkursu ofert aż 74 240 002 zł32� w następnym roku ogólna kwota środków przekazanych przez samorządy województw wyniosła 102 776 546 zł33� w roku 2007 odnotowano natomiast wzrost wielkości przekazywanych środków o 21% w stosunku do roku poprzedniego (146 900 374,62 zł)34� w roku następnym przekazano jednak o 18% mniejszą kwotę w porównaniu do 2007 r� (120 389 960 zł)35� dane za rok 2008, które zostały udostępnione w 2010 r�, są jednak ostatnimi dostępnymi informacjami na ten temat�

zestawienie kwot wydatkowanych w wyniku rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert potwierdza występowanie pozytywnego zjawiska, jakim jest coraz częstsze

30 pełnomocnik zarządu województwa podkarpackiego do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi powołany został uchwałą nr 118/1803/04 zarządu województwa podkarpackiego w rzeszowie z 16 czerwca 2004 r� kolejno funkcję tę pełnili: t� sosnowski – członek zarządu województwa podkarpackiego (2004–2006), J� ozimek – wicemarszałek województwa podkarpackiego (2006–2008), a� pakuła-sacharczuk (od 2008 r�)�

31 Sprawozdanie z działania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za okres od dnia jej wejścia w życie do dnia 31 grudnia 2004 roku, warszawa 2005, s� 75; departament pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�pozytek�gov�pl, lipiec 2009 (dalej: Sprawozdanie MPiPS za 2004 r.)�

32 a�e� strzała, J� Jaworski, Sprawozdanie z działania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za okres od dnia jej wejścia w życie do dnia 31 grudnia 2005 roku, warszawa 2006, s� 127; departament pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�pozytek�gov�pl, lipiec 2009 (dalej: Sprawozdanie MPiPS za 2005 r.)�

33 a�e� strzała, J� diakonow, Sprawozdanie z działania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za okres od dnia jej wejścia w życie do dnia 31 grudnia 2006 roku, warszawa 2007, s� 92–93; departament pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�pozytek�gov�pl, lipiec 2009 (dalej: Sprawozdanie MPiPS za 2006 r.)�

34 departament pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�pozytek�gov�pl/badania-i-analizy-aktualnosci-1058�html, lipiec 2009�

35 Sprawozdanie z funkcjonowania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2008 rok, warszawa 2010, s� 256, departament pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�pozytek�gov�pl, lipiec 2013 (dalej: Sprawozdanie MPiPS za 2008 r.)�

118


stosowanie tej formy przekazywania pieniędzy� w roku 2004 podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych (w tym organizacje pozarządowe) otrzymały tą dro-gą jedynie 29,6% wszystkich środków, w roku kolejnym już 58% ogólnej kwoty, w 2006 r� 87,7% całości przekazanych, w 2007 r� 86,4% wszystkich środków, zaś w roku kolejnym – 70,3% ogólnej� podobne praktyki były stosowane przez samorząd województwa podkarpackiego (tabela 1)�

tab� 1: wysokość środków przekazanych przez samorząd województwa podkarpackiego w formie powierzenia realizacji zadania (sfinansowania) oraz wspierania (dofinansowania)�

rok

tryb przekazania środków

w drodze otwartego konkursu ofert w innym trybie

w zł odsetek w zł odsetek2004 552 900 9,0% 5 571 305 90,97%2005 2 290 760 84,6% 416 058 15,37%2006 2 495 096 99,7% 8 387 0,34%2007 2 458 134 84,1% 464 762 15,90%2008 1 498 816 76,3% 466 724 23,75%2009 brak danych brak danych

Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z funkcjonowania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za okres 2004-2008.

zlecane zadania dotyczyły upowszechniania kultury fizycznej i sportu, kultury, ochrony dóbr kultury i tradycji, krajoznawstwa oraz wypoczynku dzieci i młodzieży, działań na rzecz osób niepełnosprawnych, pomocy społecznej, w tym pomocy rodzi-nom i osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans� we wszystkich tych obszarach samorząd województwa podkarpackiego przyznawał organizacjom środki finansowe� od roku 2011 podkarpackie organizacje korzystają również ze środków na realizację przedsięwzięć w zakresie turystyki� dotacje prze-znaczane są głównie na organizację imprez turystycznych�

w opisywanym okresie najwięcej dotacji otrzymywały organizacje działające w ob-szarze kultury fizycznej i sportu (z wyjątkiem roku 2005)� w tej grupy dominowały stowarzyszenia kultury fizycznej oraz kluby sportowe36�

drugą co do wielkości grupą organizacji, realizujących przedsięwzięcia finan-sowane z dotacji uzyskiwanych w ramach środków budżetu województwa, były organizacje działające w sferze pomocy społecznej (przeciwdziałanie alkoholizmowi, profilaktyka uzależnień, zwalczanie narkomanii, wyrównywanie poziomu życia osób

36 na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu województwa podkarpackiego za lata 2004–2012�

119


niepełnosprawnych, łagodzenie skutków ubóstwa i tworzenie warunków wyjścia z trudnych sytuacji życiowych, ochrona macierzyństwa oraz pomocy dzieciom za-grożonym patologiami społecznymi)� wielkość przekazywanych środków stopniowo się jednak zmniejszała, co wynikać mogło z finansowania podobnych przedsięwzięć w ramach programów unijnych� Jednocześnie zauważyć można, że od czasu dostęp-ności środków unijnych część z organizacji zrezygnowała z ubiegania się o środki z budżetu województwa na rzecz przygotowywania projektów znacznie większych finansowanych ze środków ue�

zaobserwować można także stopniowe zwiększanie wielkości środków przeznacza-nych na realizację inicjatyw kulturalnych, przy czym wielkość tych dotacji w stosunku do ogólnej liczby wydatków kształtuje się względnie na tym samym poziomie i wynosi ok� 0,5% wszystkich wydatków województwa37�

przyjęte w niniejszym opracowaniu pojęcie współpracy pozafinansowej admini-stracji samorządowej z organizacjami pozarządowymi nawiązuje do dychotomicznego podziału, jaki wprowadzony został w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie�

współpraca pozafinansowaanalizując formy współpracy pozafinansowej (wymienione w ustawie), zauważyć

należy, iż większość polskich samorządów wojewódzkich (w tym podkarpacki) z nich korzystała�

w województwie podkarpackim współpraca w zakresie wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności i współdziałaniu w celu ich zharmonizowa-nia polegała przede wszystkim na bieżącej wymianie informacji na temat działalności organizacji oraz możliwości ubiegania się o dofinansowanie przedsięwzięć ze środków województwa� informacje te przekazywane były głównie za pośrednictwem stron internetowych, ogłoszeń zamieszczanych w prasie, telewizji, poczty e-mail kierowanej do regionalnej sieci partnerów lokalnych� wiedza na temat działalności środowiska pozarządowego pozyskiwana była przede wszystkim na podstawie danych z banku projektów oraz na podstawie wniosków składanych w ramach kolejnych konkursów38�

tworzono wspólne zespoły o charakterze doradczym i inicjatywnym, w których uczestniczyli przedstawiciele organizacji i innych podmiotów działających w sferze po-żytku publicznego� samorząd województwa podkarpackiego takich zespołów powołał w 2004 r� 9, w 2005 – 10, była to wówczas największa liczba zespołów powołanych w jednym województwie w skali kraju� w 2006 i 2008 r� takiej formy już, niestety, nie odnotowano� w 2007 r� odnotowany został jeden przypadek� wskazane powyżej

37 Ibidem�38 bazy danych o organizacjach pozarządowych i instytucjach stowarzyszenia klon/Jawor: www�

bazy�ngo�pl/search/info�asp?id=79363&p=wspolpraca2004pozafinans, sierpień 2009�

120


zespoły doradcze dotyczyły m�in� powoływania panelu ekspertów i regionalnego komitetu sterującego, składających się z przedstawicieli różnych instytucji, w tym organizacji pozarządowych�39� przedstawiciele organizacji pozarządowych byli również członkami zespołu programującego system wdrażania inicjatywy wspólnotowej interreg iii w polsce w latach 2004–200640� w tej grupie ciał doradczych należy też wymienić zespoły robocze ds� aktualizacji strategii rozwoju województwa� oprócz struktur sformalizowanych powoływano zespoły nieformalne�

w niewielkim zakresie korzystano z możliwości konsultowania projektów ak-tów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji (w 2005 r� – 1 akt prawny, w 2006 r� – 0, w 2007 i 2008 r� – 2)�

zebrane dane potwierdzają, że właściwie jedynie w zakresie tworzenia zespołów doradczych z udziałem organizacji pozarządowych (i tylko w 2005 r�) podkarpacki samorząd województwa wyróżniał się na tle kraju� w pozostałych przypadkach sytuacja przedstawiała się znacznie gorzej�

w województwie podkarpackim stosowano również inne formy współpracy z or-ganizacjami pozarządowymi, takie jak: wspólne organizowanie konferencji i szkoleń, prowadzenie badań i przygotowywanie raportów, wymianę doświadczeń�

organizacje pozarządowe uczestniczyły także w konsultacjach społeczno-go-spodarczych narodowego planu rozwoju na lata 2007–2013, pracach zespołu programującego ds� strategii nad Strategią rozwoju województwa podkarpackiego na lata 2007–2020, konsultacjach wstępnego projektu regionalnego programu operacyjnego województwa podkarpackiego na lata 2007–2013 oraz programów operacyjnych służących realizacji npr na lata 2007–2013�

zauważyć należy jednak, że inne samorządy wojewódzkie dodatkowo zapraszały również organizacje pozarządowe na sesje sejmiku województwa i posiedzenia komi-sji w zakresie spraw związanych z ich działalnością statutową, promowały działalność organizacji, ich wizerunek w mediach, udzielały pomocy w nawiązywaniu kontaktów międzynarodowych41�

badania funkcjonowania sektora pozarządowego prowadzone przez stowarzy-szenie klon/Jawor potwierdziły jednak, że znaczna liczba organizacji deklaruje brak kontaktów z samorządem regionalnym (województwa)� w 2004 r� aż 46% badanych wskazało brak jakichkolwiek form współpracy42� podobna liczba organizacji wskazała

39 zespoły te zostały powołane na podstawie uzupełnienia zporr przyjętego rozporządzeniem ministra gospodarki i pracy z 25 sierpnia 2004 r� w sprawie przyjęcia uzupełnienia zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego na lata 2004–2006 (dz� u, nr 200, poz� 2051)�

40 członkowie zespołu powołani byli przez marszałka województwa podkarpackiego na podstawie zgłoszonych kandydatur�

41 Sprawozdanie MPiPS za 2004 rok, s� 80–81�42 m� gumkowska, J� Herbst, Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych – raport z badania

2004, warszawa 2005, s� 33�

121


taki stan rzeczy w 2006 r� zmniejszył się jednak odsetek tych organizacji, które wskazywały utrzymywanie regularnych kontaktów – w 2004 r� było to 30% badanych, w 2006 tylko 26,5%� rozbieżności pomiędzy deklaracjami przedstawicieli obydwu sektorów świadczyć mogą, że nałożenie na samorząd obowiązku współdziałania z organizacjami i tworzenia programów współpracy powoduje sytuację, iż te pierwsze ją deklarują, ponieważ została ujęta w programie�

podobnych informacji dostarczają wyniki badania własnego autorki prowadzone w latach 2008–2009� współpracę z samorządem województwa podkarpackiego deklarowało jedynie 38% podmiotów objętych badaniem� analogicznie jak w przy-padku innych opisanych badań samorząd województwa był najrzadziej wskazywanym samorządowym partnerem�

dane zebrane przez autorkę pozwalają również na stwierdzenie, iż w grupie or-ganizacji, które wskazały podejmowanie tego rodzaju współpracy, najwięcej działała w sferze ochrony środowiska oraz edukacji i wychowania� oznacza to, że współ-działanie dotyczy najwyraźniej form pozafinansowych, gdyż ogłaszane konkursy na realizację zadań publicznych przeważnie nie koncentrowały się w tych sferach� Jednocześnie podmioty aktywne w obszarze ochrony środowiska częściej niż inne popadają w konflikt z samorządem�

zakończeniezgromadzony materiał potwierdził, że również w przypadku samorządu wo-

jewództwa decydujące znaczenie ma współpraca finansowa (choć właściwie obie strony wskazują iż środki te są niewystarczające)� podejmowane oczywiście są formy współdziałania pozafinansowego, ale wydają się one mieć bardziej drugorzędne znaczenie� dodatkowo badania prowadzone w skali kraju pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku innych regionów polski stosowano więcej form współpracy�

oczywiście również w województwie podkarpackim nie brak pozytywnych ele-mentów współpracy środowiska samorządowego i pozarządowego, jak np� działalność pełnomocnika zarządu województwa ds� organizacji pozarządowych (zwłaszcza w ostatnim okresie) czy podkarpackiej rady organizacji pozarządowych� zauważyć należy, iż duże znaczenie, jeśli chodzi o rozwój pozafinansowych form tej współpracy, odgrywają regulacje prawne stwarzające możliwość jej rozwoju lub wręcz nakładające takie obowiązki43� przyczyniają się do tego także programy unijne, zagraniczne�

43 d� długosz, J�J� wygnański, Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej, warszawa 2005, s� 29–30�

122


bibliografiabazy danych o organizacjach pozarządowych i instytucjach stowarzyszenia klon/Jawor:

www�bazy�ngo�pl�berger p�l�, neuhaus r�J�, To Empower People: The Role of Mediating Structures in Public

Policy, washington 1977�campbell m�, The Third System Employment and Local Development, leeds 1999�dane departamentu pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�

pozytek�gov�pl�dane instytutu współpracy i partnerstwa lokalnego: www�partnerstwo�org�pl�dane krajowego rejestru sądowego: www�krs�cors�gov�pl (stan na 31�12�2004)�dane podkarpackiego Forum pozarządowe: www�forum�podkarpackie�free�ngo�pl, paź-

dziernik 2009�dane podkarpackiej rady organizacji pozarządowych: www�prop�info�pl�dane portalu organizacji pozarządowych: www�wiadomosci�ngo�pl�długosz d�, wygnański J�J�, Obywatele współdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej,

warszawa 2005�dobranowska m�, Nie o miłość tu chodzi, lecz o solidną przyjaźń, „gazeta�ngo�pl” 2004, nr 3�Frączak p�, Między współpracą a konfliktem: dylematy relacji między organizacjami pozarządowy-

mi a władzami lokalnymi [w:] Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, pod red� m� rymszy, warszawa 2004�

gumkowska m�, Herbst J�, podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych – raport z badania 2004, warszawa 2005

Herbst J�, Trzeci sektor na rozdrożu – kondycja organizacji pozarządowych w Polsce w świetle wyników badań, „trzeci sektor” 2006, nr 8�

kontkiewicz p�, Jak nowe mechanizmy współpracy zawarte w nowelizacji Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wpłynęła na współdziałanie administracji publicznej z trzecim sektorem?, „trzeci sektor” 2011, nr specjalny�

kwiatkowski J�, Partycypacja społeczna i rozwój społeczny, warszawa 2003�nowakowska m�, marciniak p�, Codzienne partnerstwo. Poradnik dla działaczy samorządowych

i pozarządowych, warszawa 2000�rymsza a�, Partnerzy służby publicznej? Wyzwania współpracy sektora pozarządowego z admini-

stracją publiczną w świetle doświadczeń amerykańskich, „trzeci sektor” 2005, nr 3�rymsza m�, Polityka państwa wobec trzeciego sektora w Polsce w latach 1989–2006, „trzeci

sektor” 2006, nr 8�salamon l�m�, Partners in Public Service. Government – Nonprofit Relations in the Modern

Welfare State, baltimore 1995�skiba r�, Jak współpracować z administracją, „gazeta�ngo�pl” 2004, nr 3�smith s�r�, lipsky m�, Nonprofits for Hire: The Welfare State in the Age of Contracting, cam-

bridge 1993� Sprawozdanie z działania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za okres

od dnia jej wejścia w życie do dnia 31 grudnia 2004 roku, warszawa 2005, departament pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�pozytek�gov�pl�

Sprawozdanie z funkcjonowania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2008 rok, warszawa 2010, departament pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�pozytek�gov�pl�

123


strzała a�e�, diakonow J�, Sprawozdanie z działania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za okres od dnia jej wejścia w życie do dnia 31 grudnia 2006 roku, warszawa 2007, departament pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�pozytek�gov�pl�

strzała a�e�, Jaworski J�, Sprawozdanie z działania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za okres od dnia jej wejścia w życie do dnia 31 grudnia 2005 roku, warszawa 2006, departament pożytku publicznego ministerstwa pracy i polityki społecznej: www�pozytek�gov�pl�

uchwała nr l/608/06 sejmiku województwa podkarpackiego w rzeszowie z 30 stycznia 2006 r� w sprawie programu współpracy województwa podkarpackiego z organizacjami pozarządowymi w 2006 r�

uchwała nr XLI/777/09 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie programu współpracy województwa podkarpackiego z organizacjami poza-rządowymi w 2010 r�

uchwała nr XVi/242/07 sejmiku województwa podkarpackiego z 14 grudnia 2007 r� w sprawie programu współpracy województwa podkarpackiego z organizacjami poza-rządowymi w 2008 r�

uchwała nr XXX/560/09 sejmiku województwa podkarpackiego z 26 stycznia 2009 r�uchwała nr XXXVii/403/05 sejmiku województwa podkarpackiego w rzeszowie z 21 marca

2005 r� w sprawie programu współpracy województwa podkarpackiego z organizacjami pozarządowymi w 2005 r�

ustawa z dnia 19 grudnia 1998 r� o finansach publicznych (dz� u, nr 155, poz� 1014)�ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r� o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (dz� u, nr 28, poz� 146)�zybała a�, Siła partnerstwa. Jak partnerstwa społeczne pomagają lokalnym środowiskom poko-

nywać problemy i sprostać wyzwaniom przyszłości, warszawa 2007; centrum partnerstwa społecznego „dialog”: www�dialogspoleczny�pl/files/sila%20partnerstwa_azybala�pdf�

Streszczenie: do czasu wejścia w życie ustawy współpraca samorządu województwa podkarpackiego z organizacjami pozarządowymi opierała się na rozwiązaniach przewi-dzianych w ustawie o finansach publicznych� punktem zwrotnym w kształtowaniu się współpracy samorządu województwa podkarpackiego z organizacjami pozarządowymi było uchwalenie w 2003 r� ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontaria-cie� współpraca ta obecnie przybiera formę współpracy finansowej i pozafinansowej� bardziej rozwiniętą formą współpracy jest jednak współpraca pozafinansowa, która wymaga znacznie mniej nakładów� Jednak rozwiązania stosowane przez podkarpacki samorząd nie odbiegają od działań podejmowanych w innych regionach�Słowa kluczowe: samorząd województwa, organizacje pozarządowe, partnerstwo, współpraca finansowa, współpraca pozafinansowa, program współpracyabstract: until the act coming into force, the cooperation of the local government of podkarpackie region with ngos was based on the solutions provided in the public Finance act� The turning point in shaping cooperation between the local government of podkarpackie region cooperation and ngos was adoption in 2003

124


the act on public benefit and Volunteer work� This co-operation takes currently both financial and non-financial form� a more developed form of these mentioned above is, however, non-financial cooperation for it requires much less effort� nonetheless, solutions adopted by the local government of podkarpackie region do not differ from measures undertaken in other regions�keywords: the local government of podkarpackie region, ngos, partnership, financial cooperation, non-financial co-operation, co-operation program

125

mgr przemysław rajchelwydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

SpÓłDzielnia Socjalna jako organizacja pozarząDowa

social cooperatiVe as a non – goVermental organisation

mówiąc o działalności użytecznej publicznie w polsce najczęściej mamy na myśli inicjatywy podejmowane przez fundacje i stowarzyszenia, jako instytucje działające na rynku polskim od ponad 20 lat� warto zwrócić uwagę, że katalog podmiotów, które mogą prowadzić tego typu działalność, został znacznie rozszerzony przez ustawę o pożytku publicznym i wolontariacie (uoppiw) z dnia 24 kwietnia 2003 roku� ustawa wprowadza m�in� pojęcie działalności pożytku publicznego� w art� 3 ust� 3 pkt 3 wskazuje natomiast spółdzielnie socjalne jako podmioty, który może taką dzia-łalność prowadzić� szerokie możliwości wprowadzone przez ustawodawcę oraz duże kwoty środków finansowych przeznaczanych w polsce na tworzenie oraz wsparcie istniejących spółdzielni socjalnych sprawiają, że tematyką tą interesuje się coraz więcej osób� w moim odczuciu można mówić o swoistej modzie na spółdzielczość socjalną� proces ten potęguję fakt, że rolę spółdzielni, jako sposobu na realizowanie zadań z zakresu pomocy społecznej, zauważają decydenci tak krajowi jak i europejscy� wiąże się przede wszystkim z pozytywnymi zmianami w przepisach oraz mentalności ludzi odpowiedzialnych za pomoc społeczną� czym więc jest spółdzielnia socjalna i skąd wynikają możliwości prowadzenia przez nią działalności pożytku publicznego, którą przewidział dla niej ustawodawca?

problematykę działalności spółdzielni socjalnych w polsce reguluje ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 roku o spółdzielniach socjalnych (uoss)� dwa lata wcześniej, ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadziła stosowną nowelizację do ustawy prawo spółdzielcze, która pozwoliła zaistnieć na rynku polskim spółdzielniom socjalnym� w obecnym stanie prawnym warto podkreślić fakt, że uoss jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy prawo spółdzielcze� zgodnie ze wskazaną ustawą spółdzielnia socjalna jest to podmiot, który łączy cechy przedsiębiorstwa, dążącego do osiągnięcia zysku oraz organizacji pozarządowej, nastawionej na realizację celów społecznych, w tym działań określonych jako działalność pożytku publicznego�

126


ustawa o spółdzielniach socjalnych w art� 2 ust� 1 wprost stanowi, że przedmiotem działalności spółdzielni jest prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa w oparciu o oso-bistą pracę swoich członków� poprzez przedsiębiorstwo, zgodnie z przepisami ustawy kodeks cywilny, rozumiemy zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych, przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej� pojęcie działalności gospodarczej na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej rozumiemy z kolei jako zarobkowa działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły1� zgodnie z tymi przepisami, działalność spółdzielni socjalnych w głównej mierze oparta jest właśnie na czynnościach mających na celu osiąganie dochodu� w praktyce spotyka się wiele osób, które nie doceniają tego aspektu działalności spółdzielnie socjalnych� podnoszą one argumenty mówiące, że spółdzielnia jest tylko i wyłącznie narzędziem pomocy społecznej, które ma zastąpić wsparcie polegające na udzielaniu zasiłków poprzez tworzenie podmiotów, gdzie środki niezbędne dla utrzymania siebie i swojej rodziny uprawniona osoba zdobędzie poprzez prowadzenie wspólnego przedsię-biorstwa w warunkach innych niż wolnorynkowe� analizując przepisy uoss oraz doświadczenia z istniejącymi spółdzielniami socjalnymi trudno zgodzić się z taką argumentacją�

aspekt ekonomiczny działalności spółdzielni socjalnych powinien być brany pod uwagę w pierwszym rzędzie, gdyż bez niego trudno mówić o utrzymaniu się spółdzielni na rynku� pomimo bowiem możliwych form wsparcia przez instytucje państwowe tworzonych i działających już spółdzielni przychodzi im głównie konku-rować z podmiotami komercyjnymi� problemy finansowe spółdzielni prowadzą z kolei do sytuacji, kiedy nie ma ona środków finansowych na prowadzenie działalności pożytku publicznego�

biorąc pod uwagę powyższe przemyślenia warto zadać sobie pytanie dlaczego ustawodawca wymienia spółdzielnię socjalną w gronie podmiotów, które mogą pro-wadzić działalność pożytku publicznego ? analizując ustawę o pożytku publicznym i wolontariacie nasuwa się spostrzeżenie, że jest to działalność przeznaczona głównie dla podmiotów niekomercyjnych, nastawionych na realizację celów społecznych, jak wspominane już stowarzyszenia czy fundacje� spółdzielnie socjalne mają z kolei przede wszystkim prowadzić działalność gospodarczą, która z definicji nastawiona jest na osiąganie dochodu� odpowiedź na to pytanie kryje się w art� 2 ust� 2 wspominanej ustawy� zgodnie z brzmieniem tego przepisu spółdzielnie działają na rzecz społecznej oraz zawodowej reintegracji swoich członków� ustawodawca zastrzega, że działalność ta nie jest prowadzona w ramach działalności gospodarczej� wnioskować z tego można, że powinna być ona prowadzona niejako obok działalności komercyjnej�

1 dr hab� Jerzy supernat, pojęcie przedsiębiorstwa, s� 3, wrocław�

127


poza tym przepis ten nakłada na spółdzielnie socjalne obowiązek prowadzenia takiej działalności�

warto jednak zwrócić uwagę przede wszystkim na fakt, że sama możliwość podjęcia pracy przez osoby będące w szczególnej sytuacji życiowej, realizuje już, poza innymi formami wsparcia dla nich, postulat przywrócenia odbudowania i podtrzymania umiejętności uczestniczenia w życiu społecznym oraz pomoc w uzyskaniu lub od-zyskaniu możliwości świadczenia pracy na rynku pracy� doświadczenia działalności spółdzielni socjalnych w polsce pokazują, że wiele osób, które podjęły decyzję o byciu członkiem spółdzielni poprzez sam fakt wykonywania pracy na jej rzecz skutecznie powróciło na rynek pracy oraz odnalazło się w społeczeństwie�

pomimo pozytywnego wpływu, wynikającego z zaangażowania się członka spół-dzielni socjalnej w działalność gospodarczą przez nią prowadzoną, zgodnie ze wskaza-nymi wyżej przepisami, spółdzielnia realizować powinna zadania, które mieszczą się w pojęciu celu społecznego� stąd właśnie stwierdzić można, że spółdzielnie socjalne łączą w sobie funkcję przedsiębiorstwa i funkcję organizacji pozarządowych�

sens istnienia spółdzielni socjalnych oraz realizacji przez nich zadań innych niż działalność gospodarcza, przybliży nam katalog osób, które mogą być członkami tej instytucji� zgodnie z art� 4 ust� 1 ustawy o spółdzielniach socjalnych osoby uprawnio-ne do założenia spółdzielni socjalnej to w szczególności: bezrobotni, niepełnosprawni, uzależnieni od alkoholu, narkotyków lub środków odurzających po zakończeniu leczenia, chorzy psychicznie, bezdomni realizujący indywidualny program wychodze-nia z bezdomności, osoby opuszczające więzienie, które mają trudności z reintegracją społeczną, uchodźcy uczestniczący w indywidualnym programie integracji� wycho-dząc z założenia, że osoby te pozostają w szczególnie trudnej sytuacji życiowej oraz stanowią grupę osób wykluczonych społecznie dano im możliwość zaangażowania się w prowadzenie działalności gospodarczej na określonych w ustawie warunkach� nie bez znaczenia dla podejmowanej przez nich działalności jest duże wsparcie ze strony państwa� osoby, które nie spełniają wskazanych wyżej warunków, mogą być również członkami spółdzielni socjalnej� ich zaangażowanie podlega jednak ograniczeniom� zgodnie z art� 4 ust� 2 mogą to być pozostałe osoby fizyczne pod warunkiem jednak, że ich liczba nie przekracza 50 % członków spółdzielni�

analizując możliwy skład osobowy spółdzielni socjalnej widać wyraźnie, że w za-myśle ustawodawcy, pracę wykonywać będą osoby, które z różnych przyczyn nie są aktywne na rynku pracy� mogą być oni wspomagani przez specjalistów, którzy poprzez swoją wiedzę i doświadczenie w danej branży pomogą im uruchomić oraz skutecznie prowadzić działalność gospodarczą� Jest to niezwykle ważne z punktu widzenia celu społecznego, realizowanego przez spółdzielnie� proces reintegracji zawodowej i społecznej odbywa się niemal automatycznie, w trakcie codziennych zadań, z którymi przychodzi zmierzyć się członkom spółdzielni�

128


z drugiej strony możliwość angażowania osób innych niż wymienione w katalogu daje możliwość profesjonalizacji działań spółdzielni� Jest to szczególnie istotne biorąc pod uwagę fakt, że spółdzielnia działać będzie na wolnym rynku� angażowanie osób, które w założeniu mają doświadczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz znają daną branżę, w której działa spółdzielnia, ma za zadanie pomóc sprostać konkurencji�

zgodnie z ustawą spółdzielnie socjalne mają obowiązek przeznaczania wygenero-wanego zysku na działalność społeczną� zgodnie z art� 2 ust� 3 ustawy spółdzielnia może działać, poza aspektem reintegracji zawodowej i społecznej, również na polu oświatowym oraz oświatowo – kulturalnym na rzecz swoich członków oraz społecz-ności lokalnej� może ona również realizować zadania ze sfery pożytku publicznego, wskazanego w uodppiw� uprawnienie to wzmacnia rolę spółdzielni socjalnych jako podmiotu pozarządowego, który realizuje zadania w sferze społecznej� dzięki niemu spółdzielnie nie muszą ograniczać się tylko do swojej podstawowej roli� nie muszą być tylko miejscem, dzięki któremu osoby wykluczone społeczne wracają na rynek pracy oraz do społeczeństwa� warto podkreślić ważną rolę, jaką powinny odgrywać spół-dzielnie socjalne na tym polu� ich działalność powinna w szerokim stopniu wpływać nie tylko na zrzeszone w nich osoby, ale również bliższe i dalsze otoczenie� zysk, który jest generowany przez spółdzielnie nie powinien być, zgodnie z art� 10 ust� 2 uoss, przeznaczany na wypłaty dla członków spółdzielni� zgodnie z założeniami środki te w odpowiedniej części muszą być przeznaczane na działalność społeczną spółdzielni� wzmacnia to w znacznym stopniu działania, które są regulowane w uoppiw jako działalność pożytku publicznego� Jest to szczególnie ważne, jeżeli weźmiemy pod uwagę fakt, że organizacje pozarządowe mają ograniczone źródła finansowania, co nie pozwala im na swobodny rozwój oraz zaspokojenie wszystkich potrzeb społecznych� szczególnie w warunkach polskich, niedobór środków finansowych sprawia, że wiele potrzeb, na które nie odpowiada państwo, pozostaje niezaspokojonymi� obowiązek przeznaczania minimum 40 % osiąganych zysków w dużej mierze przyczynia się więc do pełniejszej realizacji celów społecznych�

szczególną pozycję wśród spółdzielni socjalnych zajmują podmioty tworzone przez osoby prawne� na podstawie art� 4 ust� 2 uoss spółdzielnie socjalne mogą być tworzone nie tylko przez osoby fizyczne, ale również przez stowarzyszenia, fun-dacje oraz kościelne osoby prawne� w takim ujęciu spółdzielnia jest swego rodzaju instrumentem dla wyżej wskazanych podmiotów, który ma służyć realizacji zadań pożytku publicznego z zakresu pomocy społecznej� osoby prawne mają obowiązek za-trudnienia w spółdzielni pracowników, którzy spełniają warunki określone w art� 4 ust 1� dzięki temu utworzona spółdzielnia w pełni może realizować postulat reintegracji zawodowej oraz społecznej osób wykluczonych� pomimo tego, że w tym przypadku założycielami nie są osoby fizyczne, spółdzielnia socjalna osób prawnych działa na po-dobnych zasadach jak ta o której mowa była powyżej� wśród nich podkreślić należy

129


obowiązek przeznaczania części zysku na działalność pożytku publicznego� z uwagi na fakt, że założycielami najczęściej są podmioty realizujące również w innych sposób cele statutowe w zakresie pomocy społecznej spółdzielnia oraz zysk z niej pochodzący w doskonały sposób uzupełniają podejmowane działania�

podsumowując warto zwrócić uwagę na kwestię związaną z rozwojem ruchu spółdzielczego w polsce oraz na jakość realizowanych przez spółdzielnie inicjatyw społecznych� od kilku lat realizowane są liczne projekty, których celem jest utwo-rzenie spółdzielni socjalnych� biorąc pod uwagę duże wsparcie, zwłaszcza funduszy europejskich, proces ten jest dynamiczny� dzięki temu każdego roku powstaje wiele nowych spółdzielni socjalnych� problemem jest jednak to, że wiele z nich nie jest przy-gotowanych do prowadzenia działalności gospodarczej� w sporej części spółdzielnie zakładane są wyłącznie przez osoby, które do tej pory nie radziły sobie na rynku pracy� w efekcie braku specjalistów oraz występowania innych czynników wiele spółdzielni nie radzi sobie na rynku� z uwagi na to, że przynoszą straty są likwidowane� nie mając środków finansowych na regulowanie bieżących płatności nie są w stanie prowadzić działalności pożytku publicznego lub działania te mają bardzo ograniczony zasięg�

powstaje fundamentalne pytanie czy w związku z tym warto inwestować środki w ich tworzenie oraz wspieranie ich działalności? biorąc pod uwagę realizację celu podstawowego, którym zgodnie z uoss jest reintegracja zawodowa i społeczna, na to pytanie zdecydowanie należy odpowiedzieć twierdząco� nawet podmioty ge-nerujące straty mają bardzo pozytywny wpływ na postawy życiowe swoich członków� pomagają im wziąć swój los w swoje ręce zamiast uczyć, że pomoc społeczna to tylko świadczenia pieniężne� analiza poszczególnych przypadków spółdzielni, które jako instytucja nie sprawdziły się, pokazuje, że długotrwałe efekty są zadowalające� byli już członkowie, dzięki nabytemu doświadczeniu oraz zmianie postawy życiowej, łatwiej odnajdują się na rynku pracy� biorąc pod uwagę ten fakt można stwierdzić, że największym sukcesem spółdzielczości socjalnej w polsce jest skuteczna pomoc członkom spółdzielni w procesie reintegracji zawodowej i społecznej, przez co potrafią oni samodzielnie wziąć odpowiedzialność za swoje życie�

bibliografiasupernat Jerzy, Pojęcie przedsiębiorstwa� wrocław s� 3, http://www�supernat�pl/wyklady/

plk/i_37_2_microsoft_word_-_pojecie_przedsiebiorstwa�pdfgodlewska bujok barbara, miżejewski cezary, Ustawa o spółdzielniach socjalnych z komen-

tarzem� warszawa 2012żołędowska marta, Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, praktyczny

komentarz� warszawa 2011

130


Streszczenie: spółdzielnia socjalna jest to podmiot, który łączy cechy przedsiębiorstwa, dążącego do osiągnięcia zysku oraz organizacji pozarządowej, nastawionej na realizację celów społecznych� w polsce w ostatnim czasie pojawiła się moda na tworzenie tego typu instytucji� analizując problematykę spółdzielczości socjalnej należy podkreślić współistnienie dwóch celów, dla jakich przedsiębiorstwo społeczne jest tworzone: aspekt prowadzenia działalności gospodarczej oraz aspekt społeczny� cele te łączą się z uwagi na to, że członkami spółdzielni, wykonującymi pracę zarobkową są przedsta-wiciele grup zagrożonych wykluczeniem społecznym� spółdzielnie socjalne pracują na rzecz osiągnięcia zysku, który przeznaczony powinien być na działalność społeczną� ruch spółdzielczości socjalnej w polsce rozwija się dzięki swojej wyjątkowości na tle innych podmiotów obrotu gospodarczego� Słowa kluczowe: spółdzielnia socjalna, wykluczenie społeczneabstract: The social cooperative is an entity that combines features of the company seeking to make a profit, and non-governmental organization focused on the im-plementation of social objectives� recently in poland a fashion to create this type of institution appeared� analysis of the problems of social cooperatives should be emphasized as coexistence of two purposes for which social enterprise is created: one is economic activity while the another one is the social aspect� These objectives are combined by the fact that members of the cooperative, performing gainful employ-ment are representatives of groups at risk of social exclusion� social cooperatives are working to make a profit, which should be invested in social activities� The movement of social cooperatives in poland is growing due to its uniqueness compared to other subjects of economic activity�keywords: social cooperative, social exclusion

131

mgr izabela ewa zawadzkamagister socjologiidoktorantka w instytucie nauk politycznychwydział nauk społecznychuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

organizacje pozarząDowe w powiecie olSztyńSkiM – charakteryStyka i rola w kSztałtowaniU

SpołeczeńStwa obywatelSkiegonon-goVernmental organisations in tHe district oF olsztyn and tHeir role in sHaping ciVil society

wstępbudowanie społeczeństwa obywatelskiego w polsce rozpoczęło się po roku 1989�

wcześniej naturalne dążenia społeczeństwa do samoorganizacji i wejścia w przestrzeń publiczną były tłumione przez aparat państwowy prl� najnowsza historia pokazuje jednak, że nie wystarczy samo uwolnienie społeczeństwa od ograniczeń i barier rozwo-jowych – należy stworzyć możliwości działania i współdziałania organizacji, zwłaszcza na szczeblu samorządowym oraz wykorzystywać ich potencjał dla dobra obywateli�1

definiowanie społeczeństwa obywatelskiego jest przedmiotem sporów i dys-kusji, a także wielu prac akademickich i naukowych� profesor gliński w książce „ o społeczeństwie obywatelskim w polsce” uważa, że w dyskusji nad społeczeństwem obywatelskim można wyróżnić cztery nurty interpretacyjne:1� pierwszy nurt obywatelski odwołuje się do cnót i odpowiedzialności obywateli –

zgodnie z duchem arystotelesa, 2� drugi – liberalny – odwołuje się do interesu i rynku, przedstawicielami

są tu smith i Hegel, 3� trzeci – to nurt polityczny, odwołujący się do opozycyjnej roli społeczeństwa

obywatelskiego wobec państwa, jego przedstawicielami są marks i gramsci, 4� wreszcie nurt czwarty, wspólnotowy, akcentujący dojrzałość tożsamości zbiorowych

i solidarności grupowej – przedstawicielem tego nurtu są częściowo tocqueville, gramsci i teoretycy współcześni�2

1 J� szacki, Ani książę, ani kupiec: obywatel. Idea społeczeństwa obywatelskiego w myśli współczesnej, pod red� J� szackiego, kraków, warszawa 1997, s 5-62

2 p� gliński, O społeczeństwie obywatelskim w Polsce: teoria i praktyka [w:] Homo eligens.Społeczeństwo świadomego wyboru. Księga jubileuszowa ku czci Andrzeja Sicińskiego, iFis pan,warszawa 1999, s� 113�)

132


najczęściej mianem społeczeństwa obywatelskiego określa się takie społeczeń-stwo, w którym do minimum ograniczona jest ingerencja władzy publicznej w życie obywateli� w takim społeczeństwie obywatele z własnej inicjatywy tworzą takie formy życia gospodarczego, społecznego i kulturalnego – które odpowiadają ich potrzebom� obywatele muszą mieć prawo do wyrażania własnych opinii i do dzia-łania przy przekształcaniu tych opinii w czyn� narzędziem do realizacji tych zadań są przede wszystkim organizacje pozarządowe, które są fundamentem społeczeństwa obywatelskiego i działają dla dobra wspólnego� istnienie oraz działanie organizacji społecznych jest jedną z najważniejszych przesłanek dla pojawienia się społeczeństwa obywatelskiego�3

Specyfika powiatu olsztyńskiegopodobnie jak w całym kraju również w powiecie olsztyńskim – lokalni liderzy,

wspólnie z popierającymi ich organizacjami i nieformalnymi grupami społeczny-mi – już w 1989 roku zaczęli tworzyć zręby społeczeństwa obywatelskiego� rozwój organizacji pozarządowych w powiecie olsztyńskim idzie w parze z rozwojem społe-czeństwa obywatelskiego, które konsekwentnie zwiększa swój wpływ na otaczającą rzeczywistość i coraz precyzyjniej definiuje potrzeby swojego otoczenia�

wspomaga przy tym tworzenie lokalnych strategii i zachęca do debaty z samorzą-dami� bardzo interesujące jest to, w jaki sposób organizacje w powiecie olsztyńskim pokonują trudną drogę przeistaczania się z małych organizacji samopomocowych do profesjonalnych ngo� nie sposób nie zauważyć, że ta droga jest o wiele trud-niejsza, niż w innych regionach naszego kraju� dają o sobie znać czynniki bardzo charakterystyczne dla powiatu olsztyńskiego i wyróżniające go wyraźnie z pozostałych:• sytuacjaekonomicznai wysokie bezrobocie, • wiejskicharakteri mała gęstość zaludnienia, • słabaintegracjardzennychmieszkańcówz nowymi mieszkańcami napływającymi

z dużych miast, • wpływczynnikówhistorycznych i kulturowych�, które znacząco osłabiły więzi

społeczne mieszkańców regionu�powiat olsztyński to obszar bezrobocia strukturalnego, stopa bezrobocia wynosi

tu 23%�4 rodzi to negatywne skutki nie tylko w sferze ekonomicznej, ale także spo-łecznej i moralnej� zła kondycja ekonomiczna jest czynnikiem hamującym aktywność społeczną� lokalnym liderom trudno pokonać apatię i zniechęcenie� ludzie trwale pozbawieni pracy skupiają się na zaspokajaniu własnych, bardzo podstawowych po-trzeb� najmniej organizacji pozarządowych w powiecie olsztyńskim działa w gminie kolno i gminie świątki – co pokrywa się z ekonomiczną sytuacją w powiecie�

3 a� siciński, O idei społeczeństwa obywatelskiego, „wiedza i życie”, nr 6, 1996 r4 http://www�stat�gov�pl/gus/5840_1487_plk_Html�htm, 25�06�2013r�

133


trudna sytuacja gospodarcza w oczywisty sposób utrudnia istniejącym orga-nizacjom uzyskanie środków na realizację swoich planów – trudniej jest pozyskać darczyńców i sponsorów� lokalny biznes jest naturalnym wsparciem działalności organizacji pozarządowych w polsce i na świecie – jego wsparcie nie ogranicza się do sponsoringu – polskie przedsiębiorstwa coraz częściej angażują się w programy wolontariatu pracowniczego� powiat olsztyński ma wiejski charakter i organizacje korzystają z takiego wsparcia w nieporównanie mniejszym stopniu, niż się to dzieje w regionach uprzemysłowionych i gęściej zaludnionych�

powiat olsztyński, ze względu na swoje walory przyrodnicze – w ostatnim dwudziestoleciu stał się regionem, gdzie chętnie osiedlają się nowi mieszkańcy� lokalnym organizacjom nie sprzyja niestety fakt, że nowi mieszkańcy ciągle jeszcze są postrzegani przez miejscowych bardziej jako goście, niż współgospodarze� „nowi” pochodzą z dużych miast, są wykształceni, a przede wszystkim charakteryzują się odmiennym stylem życia – w praktyce realizuje się więc znana teoria „swój-obcy”� „obcy” zakładają organizacje pozarządowe, często prężnie działające i umiejętnie zdobywające środki, ale starzy mieszkańcy nie angażują się w ich działalność� widać to wyraźnie w gminie Jonkowo, gdzie działają stowarzyszenia „ręką-dzieło”, „teatr węgajty”, „zielona gmina”, „dzieciom wiejskim” – założone przez „obcych”� „swoi” nie angażują się w ich działalność i przedsięwzięcia, postrzegają ich aktywność jako skierowaną na realizację własnych potrzeb i ambicji� nowi są tu odbierani jako „na-wiedzeni”, „wariaci”, a nawet doczekali się określenia „alianci”, które podkreśla ich wyalienowanie od „tubylców”� dorasta jednak nowe pokolenie i daje się zauważyć, że dzieci „swoich” i „obcych”, uczące się w tych samych szkołach – integrują się w sposób naturalny i dorastając – angażują się wspólnie na rzecz swojego środowiska, co dobrze rokuje na przyszłość�

różnorodność kulturowa w powiecie olsztyńskim ma jeszcze jedno, głębsze pod-łoże� Jest związana z trudną historią tych ziem� prawie wszyscy obecni mieszkańcy są potomkami ludzi, którzy odcięli się od swoich korzeni� pierwsza grupa to ci, którzy osiedlili się na ziemiach odzyskanych dopiero po ii wojnie światowej, często zostawiając za sobą lata biedy i niedostatku, lub zgoła trudną przeszłość, o której woleli zapomnieć� druga grupa to mieszkańcy dawnych prus, którzy także odcinali się od swoich korzeni, w tym przypadku niemieckich korzeni, z powodu powojennych prześladowań� wychowując swoje dzieci w obcej tradycji, sami często przyswajając ją tylko powierzchownie – mieli nadzieję, że młode pokolenie uniknie ich traumatycz-nych przeżyć� podobne zjawiska zachodzą w trzeciej grupie – ukraińców z powojennej „akcji wisła”, którzy do dziś zachowują swoją odrębność kulturową� pomimo, że dojrzałość społeczną osiąga właśnie trzecie pokolenie od tamtych czasów – więzi społeczne w powiecie olsztyńskim są wciąż za słabe, żeby mogły się stać mocnym fundamentem budowanego społeczeństwa obywatelskiego�

134


rezultatem wszystkich wymienionych czynników, które znacząco wpływają na działalność organizacji pozarządowych i ich rolę w kształtowaniu społeczeństwa obywatelskiego jest to, że liczba, wielkość, zasięg oddziaływania i realizowane cele – znacząco i na niekorzyść różnią się od większości pozostałych regionów polski�

organizacje pozarządowe w powiecie olsztyńskim na koniec 2009 roku w rejestrze starostwa powiatowego istniało 356 organizacji

pozarządowych, a według stanu na dzień 31 maja tego roku – już 423� wyraźnie widać wzrost i tendencja ta jest stała� w wykazie organizacji pożytku publicznego na terenie powiatu olsztyńskiego znajdują się 22 fundacje i stowarzyszenia, którym podatnicy mogą przekazać symboliczny jeden procent� organizacje pożytku publicz-nego z powiatu niosą pomoc osobom chorym i niepełnosprawnym, fundują stypendia zdolnej młodzieży, dbają o rozwój małych miejscowości�5

Jeszcze kilka lat temu to organizacje pozarządowe zabiegały o dobre kontakty z władzami samorządowymi, dziś ta tendencja zaczyna się odwracać – władze lokalne – świadome znaczenia organizacji w społeczności lokalnej, starają się wspierać ich inicjatywy, zdając sobie sprawę, jaki duży wpływ może to mieć na ich wizerunek w społeczności, od której pochodzi ich mandat do sprawowania władzy�

badania wykazują, że administracja samorządowa w powiecie olsztyńskim jest dla organizacji pozarządowych najważniejszym partnerem – kontakty z nią utrzymują prawie wszystkie stowarzyszenia i fundacje, dwie trzecie z nich aktywnie działa mając na celu pozyskanie środków ze źródeł samorządowych, a niemal połowa z nich – faktycznie je otrzymuje�

tab� 1� organizacje pozarządowe w powiecie olsztyńskim�

organizacje pozarządowe w latach 2009 % 2011 % 2013 %

(ogółem) 356 100 411 100 424 100stowarzyszenia społeczno-kulturalne 180 50,5 214 52,07 204 8,1ochotnicze straże pożarne 64 18,0 70 17,03 70 16,5

stowarzyszenia kultury fizycznej 60 16,9 56 13,63 61 14,4

uczniowskie kluby sportowe 25 7,0 32 7,79 32 7,5Fundacje 11 3,1 21 5,11 33 7,8stowarzyszenia zwykłe 16 4,5 18 4,38 24 5,6

Źródło: Opracowanie na podstawie analizy danych zastanych�

5 dane z analizy materiałów zastanych w starostwie powiatowym w olsztynie, wydział oświaty i kultury Fizycznej�

135


tab� 2� słabe strony organizacji pozarządowych w powiecie olsztyńskim� (n=30)

brak środków finansowych 23 33,33%

trudności w sprostaniu wszystkim obowiązkom formalnym (np� prawidłowe rozliczanie projektów, sporządzanie sprawozdań do starostwa, urzędu skarbowego itp�)

14 20,29%

braki w wyposażeniu (komputery, sprzęt, umeblowanie itp�) 14 20,29%

trudności we współpracy z administracją publiczną 6 8,70%braki lokalowe 6 8,70%brak odpowiedniej ilości pracowników/wolontariuszy 3 4,35%niewystarczająca promocja organizacji 2 2,90%inne 1 1,45%brak odpowiednich kwalifikacji wśród kadry 0 0,00%

Źródło: Opracowanie na podstawie analizy badań własnych�

tab� 3� bariery przeszkadzające organizacji w działalności� (n=30)

brak środków finansowych 23 71,88%brak wsparcia instytucji 5 15,63%bariery kulturowe 3 9,38%brak wolontariuszy 1 3,13%

Źródło: Opracowanie na podstawie analizy badań własnych.

przedstawiciele organizacji pozarządowych skarżą się jednak na skomplikowane procedury i wymogi, związane z przyznawaniem i rozliczaniem dotacji� postulują wprowadzenie zmian mających na celu ułatwienie procedur� wskazują przy tym nie tylko na wymogi formalne, uważają – co warto podkreślić – że czynnikiem po-prawiającym współpracę międzysektorową jest moralna postawa i wzajemne, dobre nastawienie uczestników partnerstwa�

badane stowarzyszenia w powiecie nie są duże, liczba ich członków waha się od wymagalnych 15 do 25 osób, z czego aktywnych jest zaledwie kilka� swym zasię-giem na ogół nie przekraczają wsi, w której są zarejestrowane� w ich stylu działania wyraźnie zaznacza się także styl liderski� chętnie współpracują z lokalnymi władzami samorządowymi� wśród organizacji pozarządowych w powiecie olsztyńskim najwięcej jest stowarzyszeń krs� są one organizacjami sformalizowanymi, ich przedstawiciele wskazują, że konieczność wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych, księgowych i informacyjnych jest problemem ograniczającym ich działalność� z drugiej strony zaś – wskazują, że ich silną stroną jest dobrze wykształcona kadra�

136


podsumowaniew organizacjach społecznych powiatu olsztyńskiego – większość działań obywa-

telskich skierowanych jest bardziej do wewnątrz organizacji – na rzecz jej członków i podopiecznych� pomimo tej skłonności – działania takie wpływają pozytywnie na całe otoczenie i sprawiają, że dotychczas bierni mieszkańcy zaczynają się angażować nie chcąc uchodzić za outsiderów� w tym procesie ogromną rolę mogą i powinny odegrać samorządy lokalne, zwłaszcza tam gdzie chodzi o współpracę w organizacji szkoleń zarówno dla członków organizacji, jak i dla tak potrzebnych organizacjom wolontariuszy�

konieczność profesjonalizacji iii sektora jest oczywista� należy pamiętać, że jest to współpraca długoterminowa, nie nastawiona na potencjalny zysk materialny, lecz na – często niemierzalne – efekty, takie jak zacieśnianie więzi międzyludzkich, pielęgnowanie tradycji lokalnych, realizowanie potrzeb kulturalnych, a także wspie-ranie się w pokonywaniu wszelkich trudności związanych z rozwojem społeczeństwa obywatelskiego� kwestią bezsporną w przypadku partnerstwa ngo z samorządami jest równowaga działań, równość stron, przepływ informacji oraz wzajemny szacunek�

wielorakość działających stowarzyszeń i organizacji zdaje się potwierdzać założe-nie, że – cytując wojciecha łukowskiego „wytwarzanie się, utrwalanie się poczucia więzi z lokalną przestrzenią społeczną stanowi podstawę zakorzenienia się każdego ładu społecznego, w tym ładu, który nazywamy demokratycznym� Jeśli ludzie, działając, doznają satysfakcji, to również instytucjonalizują reguły, dzięki którym jest ona doznawana”�6

organizacje pozarządowe powiatu olsztyńskiego stopniowo odchodzą od nostal-gicznego stylu działania, sięgającego korzeniami epoki prl i ewoluują w kierunku nowoczesnego stylu wspólnotowego, tworząc więzi wokół konkretnych wartości i celów� daje się również zauważyć dużo większą aktywność ludzi młodych, którzy nierzadko stają na czele organizacji i przyciągają do nich swoich rówieśników�

adam sierzputowski, wieloletni starosta olsztyński i gorący zwolennik organizacji pozarządowych, od wielu lat zajmuje się kwestią warmińskiej tożsamości� uważa, że budowaniu tożsamości regionu sprzyjają programy osadzone w realiach warmiń-skich, ale tempo tego procesu będzie zależne od integracji samorządów lokalnych i organizacji pozarządowych, które w tym procesie będą odgrywać coraz większą rolę�

adam sierzputowski7 jest przekonany, że organizacje te w wielu gminach i powiatach zdołały się porozumieć odnośnie wspólnej reprezentacji, co w najbliżej przyszłości znacznie ułatwi nawiązywanie z nimi kontaktów i proces podejmowania

6 w� łukowski (red�), Społeczności lokalne. Teraźniejszość i przyszłość, wydawnictwo naukowe scholar, warszawa 2006, s� 38�

7 w latach 1990-1998 wójt gminy Jonkowo, starosta olsztyński w latach 1998–2008, prezes warmińskiego związku gmin�

137


decyzji� „podobnie jak w gospodarce tak też w samorządzie tylko silni mają rację� ustawy wprowadzające zasady podziału administracyjnego państwa przewidują możliwość dokonywania zmian różnymi ścieżkami� Jedną z tych ścieżek jest wola społeczności lokalnej wyrażona uchwałą organu stanowiącego np� o połączeniu się dwóch lub większej liczby samorządów w jeden organizm�”8

wszystko to razem pozwala mieć nadzieję, że społeczeństwo powiatu olsztyńskie-go, coraz bardziej obywatelskie w swym charakterze – przez zmianę stylu działania organizacji pozarządowych i aktywizację młodzieży – w najbliższym czasie rozwiąże swoje największe problemy, zwłaszcza zapóźnienie ekonomiczne i bezrobocie struk-turalne, co w chwili obecnej ciągle jeszcze powoduje odpływ wykwalifikowanych, młodych kadr z terenu powiatu�

niestety zdarza się też, iż iii sektor niebezpiecznie wykorzystuje zaufanie społeczne, często grając na ludzkich uczuciach, przy okazji realizując prywatne cele, najczęściej wykorzystując środki finansowe na własne potrzeby� w przypadku mówienia o war-tościach łatwo jest usprawiedliwiać w imieniu dobra wyższego rzędu zachowania korupcyjne tzn� niezgodnie z prawem, które w większości związane są z wykorzysty-waniem środków publicznych niezgodnie z celami zawartymi w statucie organizacji� mylne poczucie, że cel uświęca środki, może łatwo zagłuszyć wyrzuty sumienia�

odwołanie się do wartości jest podstawą działania, ale też jakakolwiek wątpliwość ze strony społeczeństwa co do szczerości intencji danej organizacji, może tę organizację po prostu zniszczyć�9

zauważam niedostateczny wpływ obywateli na kształtowanie państwa, a także na kształt uchwalanego prawa� organizacje pozarządowe w powiecie olsztyńskim rzadko starają się o wpływ na podejmowane decyzje, chociażby na poziomie gminnym� przedstawiciele iii sektora jedynie okazjonalnie bywają na sesjach rad gmin i rady powiatu, nie wykształcił się jeszcze obyczaj ich stałej obecności, w celu reprezentowania obywateli i wyrażania ich opinii�

organizacje pozarządowe teoretycznie starają się działać wspólnie tworząc na przy-kład powiatowe i gminne rady organizacji pozarządowych� niestety – działalność tych rad kończy się często na dobrych chęciach� zauważam też niedostateczny poziom współpracy organizacji pozarządowych ze sobą, często spowodowany niezdrową rywalizacją liderów, brakiem porozumienia i świadomości wspólnego interesu�

partycypacja społeczna w powiecie olsztyńskim jest na początku drogi� mam nadzieję, że prawa zawarte w konstytucji, a także w licznych ustawach i aktach prawnych niższej rangi, a przede wszystkim zasada dialogu społecznego zostaną

8 http://www�domwarminski�pl/index�php?option=com_content&view=article&id=512:adam-sie-rzputowski-wzmacnianie-tozsamosci-warmii&catid=63&itemid=194, 04�06�2013r�

9 por� Frączak, skrzypiec, Główne mechanizmy korupcjogenne występujące w działalności organizacji pozarządowych. Przejrzysta gmina. Organizacje pozarządowe. Korupcja. warszawa 2002, s� 45�

138


dostrzeżone i wykorzystane przez lokalne organizacje pozarządowe tym samym wzmacniając społeczeństwo obywatelskie�

wypada też mieć nadzieję, że nowe tendencje w zarządzaniu sprawami publicznymi zwane administracją obywatelską, dadzą większe możliwości i poczucie, iż mieszkańcy mają wpływ na decyzje władz, że mogą je blokować, popierać, modyfikować – a w re-zultacie – być współodpowiedzialnym za kształt regionu i państwa� tylko wtedy społeczeństwo obywatelskie stanie się realną rzeczywistością, a nie jedynie postulatem�

bibliografiagliński p�, Style działań organizacji pozarządowych w Polsce� warszawa 2006�gliński p�, O społeczeństwie obywatelskim w Polsce: teoria i praktyka [w:] Homo eligens�Herbst J�, przewłocka J�, Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych�krasnodębski z�, Społeczeństwo obywatelskie i jego przyjaciele, „nowe państwo”, nr 4 (368),łukowski w� (red�), Społeczności lokalne. Teraźniejszość i przyszłość, warszawa 2008�murawski k,, Państwo i społeczeństwo obywatelskie, kraków 1999�pietrzyk–reeves d�, dz� cyt�, s� 21� d� pietrzyk–reeves, Idea społeczeństwa obywatelskiego.

Współczesna debata i jej źródła, wrocław 2004�popper k� r�, Społeczeństwo otwarte i jego wrogowie� t� 1� urok platona, warszawa 1993� por� Frączak, skrzypiec, Główne mechanizmy korupcjogenne występujace w działalności organiza-

cji pozarządowych. Przejrzysta gmina. Organizacje pozarządowe. Korupcja� warszawa 2002�putnam r�d�, Samotna gra w kręgle� wydawnictwa akademickie i profesjonalne�putnam r�d�, Demokracja w działaniu� tłum� J� szacki, kraków 1995�przewłocka J�, Zaangażowanie społeczne polaków w 2011 roku, wolontariat, filantropia, 1%�szacki J�, Ani książę, ani kupiec: obywatel. Idea społeczeństwa obywatelskiego w myśli współczesnej,

pod red� J� szackiego, kraków, warszawa 1997�szustek a�, Polski sektor społeczny� warszawa 2008�ustawa z 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

(dz�u� z 2010 r�, nr 234, poz� 1536 z późn� zm�)

Streszczenie: głównym zadaniem artykułu jest scharakteryzowanie organizacji pozarządowych działających na terenie powiatu olsztyńskiego oraz ukazanie ich aktualnego i potencjalnego wpływu na kształtowanie społeczeństwa obywatelskiego� artykuł uwzględnia fakt, że badana jednostka administracyjna jest regionem bardzo specyficznym – skomplikowana historia oraz warunki ekonomiczne mają bardzo duży wpływ na to, że budowanie tu społeczeństwa obywatelskiego napotyka na trudności nie występujące w pozostałej części kraju� organizacje pozarządowe w powiecie olsz-tyńskim funkcjonują głównie na wsi, ich zasięg działania jest niewielki� tylko 5,2% istniejących organizacji to organizacje pożytku publicznego, podczas gdy w kraju jest to około 10%� dominują stowarzyszenia społeczno- kulturalne, niezbyt duże, o liderskim stylu działania� zdarza się, że są zakładane dla załatwienia jednego celu, po czym przestają działać� z charakterystyki istniejących organizacji pozarządowych

139


wynika, że nie wykorzystują one pełni swoich możliwości kształtowania przestrzeni publicznej� badania jasno pokazują, że istnieje wyraźna potrzeba współpracy orga-nizacji z samorządami lokalnymi oraz współpracy organizacji między sobą w celu zwiększenia zasięgu działania, a także wzajemnej pomocy i inspiracji�Słowa kluczowe: organizacje pozarządowe, społeczeństwo obywatelskie, powiat olsztyński, samorząd lokalny, przestrzeń publiczna, stowarzyszeniaabstract: The main task of the article is to describe the ngos active in the district of olsztyn and show their current and potential influence on shaping civil society� The articles acknowledges the fact that the district under investigation is a peculiar one – complicated history as well as economic conditions have a significant impact, making the creation of civil society more difficult here than in the rest of the country� in the district of olsztyn, ngos are active mainly in the rural area and have limited range� only 5�2% of the existing organisations are non-profit organisations, while the rate on the national level is around 10%� The dominant type of organisations are rather small socio-cultural associations, driven by sole leaders� it is not uncommon they are established to accomplish one, single goal and cease to function upon completion� The characteristics of the existing ngos indicate that they do not fully use their capabilities to shape public space� The research clearly shows that there is a pronounced necessity of cooperation with local government bodies as well as cooperation between the ngos themselves, in order to extend their range, help and inspire one another�keywords: non-governmental organisations (ngos), civil society, district of ol-sztyn, local government, public space, associations�

część ii�

Działalność organizacji pozarząDowych w świetle prawa

143

dr stanisław bułajewskikatedra prawa konstytucyjnegowydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

konSUltowanie z organizacjaMi pozarząDowyMi i innyMi poDMiotaMi

projektÓw aktÓw prawa MiejScowego w DzieDzinach Dotyczących ich Działalności StatUtowej

consultation witH non-goVernmental organizations and otHer entities oF draFts oF

local laws in areas pertaining to tHeir statutory actiVities

1� zagadnienie wstępne Jak słusznie zauważył p� staszczyk ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności

pożytku publicznego i o wolontariacie1 „stworzyła podstawy rozwoju współpracy pomię-dzy administracją publiczną a tzw� trzecim sektorem� określenie „trzeci sektor” oznacza ogół organizacji pozarządowych i jest wyrazem teorii nowoczesnego państwa, którego działania dzielą się na następujące sektory: państwowy, rynkowy oraz organizacji no-n-profit� organizacje pozarządowe działają na rzecz dobra ogółu, nie będąc jednocześnie związanymi z organami państwowymi� aktywność organizacji pozarządowych stanowi wyraz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, skierowanego na działanie niezależnie od instytucji państwowych� autonomii działań tych jednostek nie należy traktować, jako konkurencji z państwem, a raczej, jako wspieranie go i uzupełnianie jego funkcji� społeczeństwo obywatelskie dąży do zaspokojenia potrzeb swoich członków oraz czuje się współodpowiedzialne za ich los� przejawem społeczeństwa obywatelskiego są insty-tucje powołane niniejszą ustawą – działalność pożytku publicznego oraz wolontariat”2�

oczywiście interesujący nas akt prawny reguluje szereg kwestii istotnych z punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego� w wielu miejscach stara się on zaangażować społeczności lokalne za pośrednictwem organizacji pozarządowych w różne działania3� Jednakże w ramach mojego krótkiego artykułu pragnę zająć się jedynie niewielkim wycinkiem tej ustawy, który to donosi się do zasad konsultowania m�in� z organizacja-

1 tekst jedn�: dz� u� 2010 r�, nr 234 poz� 1536 z późn� zm�2 p� staszczyk, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, legalis

2013 – wydanie elektroniczne�3 zob� obszernie na ten temat: p� kledzik, Działalność organizacji pozarządowych na rzecz realizacji

celów publicznych – studium administracyjno-prawne, warszawa 2013�

144


mi pozarządowymi projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej�

2� zasady współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami

zgodnie z art� 5 ust� 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organy administracji publicznej prowadzące działalność w sferze zadań publicznych, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami wymieniony-mi w art� 3 ust� 3 tejże ustawy prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności� • „w myśl zasady pomocniczości przy suwerenności stron organy administracji

publicznej, respektując odrębność i suwerenność zorganizowanych wspólnot obywateli, uznają ich prawo do samodzielnego definiowania i rozwiązywania problemów, w tym należących także do sfery zadań publicznych i w takim zakresie współpracują z tymi organizacjami, a także wspierają ich działalność oraz umożli-wiają realizację zadań publicznych na zasadach i w formie określonej w ustawie;

• zgodniez zasadą partnerstwa organizacje pozarządowe, na zasadach i w formie określonej w ustawie oraz według trybu wynikającego z odrębnych przepisów, uczestniczą w identyfikowaniu i definiowaniu problemów społecznych, wypra-cowywaniu sposobów ich rozwiązania oraz wykonywaniu zadań publicznych;

• kierującsięzasadąefektywnościorganyadministracjipublicznej,przyzlecaniuorganizacjom pozarządowym zadań publicznych, dokonują wyboru najefek-tywniejszego sposobu wykorzystania środków publicznych, przestrzegając zasad uczciwej konkurencji oraz z zachowaniem wymogów określonych w art� 25 i art� 28 ust� 3 ustawy o finansach publicznych;

• mającna względzie zasadę jawności, organy administracji publicznej udostępniają współpracującym z nimi organizacjom pozarządowym informacje o zamiarach, ce-lach i środkach przeznaczonych na realizację zadań publicznych, w których możliwa jest współpraca z tymi organizacjami oraz o kosztach realizacji zadań publicznych już prowadzonych w tym zakresie przez jednostki podległe organom administracji publicznej lub nadzorowane przez te organy, wraz z informacją o sposobie obliczania tych kosztów, tak, aby możliwe było ich porównanie z kosztami realizacji analogicz-nych zadań przez inne instytucje i osoby (jednym z instrumentów upublicznienia informacji powinien być biuletyn informacji publicznej)”4

4 z� wejcman, O pomocniczości i innych fundamentalnych zasadach współpracy, [w:] d� bielawska, m� bielawski, a� Jachimowicz (red�), Partnerstwo w praktyce. System współpracy samorządów lokalnych z organizacjami pozarządowymi, elbląg 2007, s� 8-9�

145

Część II. DzIałalność organIzaCjI pozarząDowyCh w śwIetle prawa

• z kolei poprzez zasadę uczciwej konkurencji jednostki samorządu terytorialnego będą równorzędnie traktowały podmioty konkurujące o realizację zadań publicz-nych tj� organizacje pozarządowe i jednostki samorządowe� samorząd terytorialny będzie ogłaszał w analogicznym czasie, takie same założenia określające zadanie oraz będzie stosował takie same kryteria oceny w stosunku do zgłoszonych ofert podmiotów, które zgłosiły chęć realizacji danego zadania5�

3� obowiązek konsultacji ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolonta-

riacie (dalej, jako u�d�p�p�)6 w art� 5 ust� 2 pkt 37 i 4 nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi lub z ra-dami pożytku publicznego (tam, gdzie powstaną) projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (art� 5 ust 5)�

z kolei art� 5 ust� 5 znowelizowanej u�d�p�p�8 zobowiązał organ stanowiący jednost-ki samorządu terytorialnego do uchwalenia szczegółowego sposobu konsultowania z sektorem pozarządowym9 aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji� zgodnie z przywołaną wyżej ustawą kon-sultacje należy prowadzić z powołaną radą działalności pożytku publicznego lub

5 a� Jachimowicz, System współpracy samorządu lokalnego z organizacjami pozarządowymi, [w:] d� bielawska, m� bielawski, a� Jachimowicz (red�), op� cit�, s� 42�

6 tekst jedn�: dz� u� 2010 r�, nr 234 poz� 1536 z późn� zm�7 poprzez art� 5 ust� 3 ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie wyrażone zostały nadrzędne

zasady współpracy organu administracji z organizacjami pozarządowymi i innymi wskazanymi w ustawie podmiotami� do zasad nadrzędnych należy: zasada pomocniczości, zasada suwerenności współpracujących stron, zasada partnerstwa (czy inaczej „zasada równości stron”), zasada efektywności, zasada uczciwej konkurencji i zasada jawności – zob� szerzej na ten temat w publikacji elektronicznej: w� laszkiewicz, Zasady współpracy organu administracji z organizacją pozarządową, http://lponline�lexpolonica�pl/plweb-cgi/main�pl, legalis 1393937, dostęp: 10 sierpnia 2013 r�

8 oczywiście ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie reguluje szereg kwestii istotnych z punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego� w wielu miejscach stara się ona zaangażować społeczności lokalne za pośrednictwem organizacji pozarządowych w różne działania� Jednakże w ramach mojego krótkiego artykułu będę w stanie zająć się niewielkim wycinkiem tej ustawy, który to donosi się do zasad konsultowania m�in� z organizacjami pozarządowymi projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej�

9 poza organizacjami pozarządowymi lub z radami pożytku publicznego do sektora pozarządowego zaliczamy: osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku państwa do kościoła katolickiego w rzeczypospolitej polskiej, o stosunku państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego; stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego; spółdzielnie socjalne; spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r� o sporcie, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników�

146


bezpośrednio z organizacjami pozarządowymi, działającymi na terenie danego samorządu�

„w tym miejscu należy zaznaczyć, że konsultacje, to nie tylko poinformowanie organizacji o treści projektu uchwały� informacja taka winna być ogólnodostępna, dla wszystkich mieszkańców za pośrednictwem biuletynu informacji publicznej, ale nie spełnia ona jeszcze wymogu konsultacji� zasady konsultacji uchwalane przez organ stanowiący, winny zawierać cztery podstawowe elementy:• sposób przekazywania środowisku organizacji lub radzie pożytku projektów

uchwał (np�: wysyłka, poczta elektroniczna, strona internetowa, spotkania podczas których projekty są przedstawiane);

• sposóbzbieraniauwagze strony sektora pozarządowego (np�: skrzynka w urzędzie, adres poczty elektronicznej, osoba wyznaczona do przyjmowania uwag, spotkania poświęcone wysłuchaniu opinii);

• sposóbprocedowanianaduzyskanymiuwagami(np.:przedłożenieichkomisjomrady, rozpatrzenie przez wójta, jako wnioskodawcę uchwały);

• sposóbprzekazaniaorganizacjominformacjizwrotnejo tym, czy ich uwagi zostały przyjęte, a jeśli nie to dlaczego�szczególnie istotne dla procesu konsultacji są zwłaszcza dwa ostatnie elementy,

które gwarantują sektorowi pozarządowemu, że jego głos będzie wysłuchany� władze samorządowe działają w ramach udzielonego im przez mieszkańców mandatu, wyni-kającego z wyborów� nie muszą one uwzględniać uwag organizacji, gdyż to organy podejmujące decyzje ponoszą za nie odpowiedzialność� kluczowym elementem jest jednak zagwarantowanie, że opinie sektora pozarządowego, zostaną nie tylko zebrane, ale także rozpatrzone� stąd w uchwale należy kłaść nacisk na zapewnienie przepływu informacji w obie strony� od władz lokalnych do organizacji powinny trafiać te wszystkie strategie, uchwały, dokumenty, które dotyczą ogółu mieszkańców lub też konkretnej grupy tożsamej z klientami organizacji pozarządowych� w przeciwnym kierunku spływać będą uwagi ze strony trzeciego sektora� zwieńczeniem procesu konsultacji jest przyjęcie uwag bądź też ich odrzucenie, jednak do wnioskodawców powinno trafić uzasadnienie stanowiska, które przyjęły władze lokalne� tylko przy zapewnieniu powyższych warunków konsultacje będą przynosiły rzeczywiste efekty w postaci dobrych i ogólnie akceptowanych zapisów prawa miejscowego, a także będą stanowiły element wzajemnej edukacji i wymiany doświadczeń pomiędzy sektorem pozarządowym a władzami samorządowymi”10�

Jak słusznie zauważono „powyższe wymogi oznaczają, że od wejścia w życie no-welizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, konsultowanie aktów prawnych nie jest dobrą wolą władz lokalnych, lecz ich obowiązkiem� organi-zacje – w przypadku braku takich konsultacji mogą się wręcz domagać i egzekwować

10 http://www�ngo�pl/x/527359, dostęp: 10 sierpnia 2013 r�

147


uchwalenie przez radę zasad konsultacji� zasady te mogą być też częścią programu współpracy� w ustawie zapisano szerokie kompetencje rad pożytku publicznego� obowiązkowy zakres obejmuje opiniowanie przez rady projektów strategii, projektów uchwał i aktów prawa miejscowego dotyczących sfery pożytku publicznego, w tym programów współpracy� ponieważ zarówno dziedziny, w jakich działają organizacje, jak i sfera zadań publicznych wymieniona w art� 4 powyższej ustawy (33 różne prze-jawy życia społecznego i publicznego11) są bardzo różnorodne i szerokie – może się okazać, że znaczna część projektów uchwał wymagać będzie konsultowania� w razie nie przyjęcia przez radę zasad konsultacji, każdy podmiot, który ma interes prawny w jego uchwaleniu (organizacja pozarządowa działająca na terenie danej jednostki samorządu) może – po bezskutecznym wezwaniu do podjęcia uchwały – zaskarżyć jej brak do sądu administracyjnego� niezależnie od powyższego obowiązku, szczególnej konsultacji wymaga uchwalenie rocznego lub wieloletniego programu współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi� Jej przebieg musi być wpisany w samym programie współpracy”12�

niestety normy ustawowe nakładające na organy gminy, powiatu i województwa samorządowego obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi i innymi

11 1) pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób; 1a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

2) działalności na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wyklu-czeniem społecznym; 3) działalności charytatywnej; 4) podtrzymywania i upowszechniania tradycji narodowej, pielęgnowania polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej; 5) działalności na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego; 6) ochrony i promocji zdrowia; 7) działalności na rzecz osób niepełnosprawnych; 8) promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy; 9) działalności na rzecz równych praw kobiet i mężczyzn; 10) działalności na rzecz osób w wieku emerytalnym; 11) działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości; 12) działalności wspomagającej rozwój techniki, wynalazczości i innowacyjności oraz rozpowszechnianie i wdrażanie nowych rozwiązań technicznych w praktyce gospodarczej; 13) działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych; 14) nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania; 15) wypoczynku dzieci i młodzieży; 16) kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego; 17) wspierania i upowszechniania kultury fizycznej; 18) ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego; 19) turystyki i krajoznawstwa; 20) porządku i bezpieczeństwa publicznego; 21) obronności państwa i działalności sił zbrojnych rzeczypospolitej polskiej; 22) upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji; 23) ratownictwa i ochrony ludności; 24) pomocy ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen w kraju i za granicą; 25) upowszechniania i ochrony praw konsumentów; 26) działalności na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami; 27) promocji i organizacji wolontariatu; 28) pomocy polonii i polakom za granicą; 29) działalności na rzecz kombatantów i osób represjonowanych; 30) promocji rzeczypospolitej polskiej za granicą; 31) działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka; 32) przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym; 33) działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art� 3 ust� 3, w zakresie określonym w pkt 1-32�

12 http://www�ngo�pl/x/527359, dostęp 10 sierpnia 2013 r�

148


podmiotami projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej nie są precyzyjne13� m�in� w artykule 5 omawianej w ni-niejszym punkcie ustawy w ust� 3-4 ustawodawca używa pojęcia akt normatywny a w ust� 5 pojęcia akt prawa miejscowego� należy pamiętać, że nie są to pojęcia tożsame, co prawda każdy akt prawa miejscowego jest aktem normatywnym, ale już nie każdy akt normatywny podejmowany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego� to niechlujstwo ustawo-dawcy powoduje wiele kontrowersji i sporów a co za tym idzie nie tylko może, ale i doprowadza do umniejszenia roli organizacji pozarządowych w procesie tworzenia prawa lokalnego�

4� roczne i wieloletnie programy współpracy z organizacjami pozarządowymizgodnie z art� 5a u�d�p�p�, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego

uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami wymienionymi w art� 3 ust� 3 u�d�p�p�, przeprowadzonych w sposób określony w art� 5 ust� 5 u�d�p�p�, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art� 3 ust� 3 u�d�p�p� roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania progra-mu� ponadto organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uchwalić, w ten sam sposób, wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art� 3 ust� 3 u�d�p�p� co więcej organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie później niż do dnia 30 kwietnia każdego roku, jest obowiązany przedłożyć organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz opublikować w biuletynie informacji publicznej sprawozdanie z realizacji programu współpracy za rok poprzedni� analizowany w niniejszym punkcie artykułu przepis prezentuje przykładową zawartość takiego programu i to niezależnie od tego czy jest on jednoroczny czy też wieloletni� ustawodawca określa, iż program powinien zawierać w szczególności: cel główny i cele szczegółowe programu; zasady współpracy; zakres przedmiotowy; formy współpracy, o których mowa w art� 5 ust� 2 u�d�p�p�; priorytetowe zadania publiczne; okres realizacji programu; sposób realizacji programu; wysokość środków planowanych na realizację programu; sposób oceny realizacji programu; informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu

13 zob� rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów i orzeczenia sądów administracyjnych: rozstrzy-gnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 25 listopada 2010 r� nk�ii�mw2�0911-21/10; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 8 grudnia 2010 r� nk�ii�am5�0911-56/10; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 20 października 2010 r� nk�ii�Jt1�0911-8/10; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 26 lipca 2010 r� nk�ii�bsz2�0911-20/10; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 23 lipca 2010 r� nk�ii�bsz2�0911-18/10; wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w olsztynie z dnia 19 października 2010 r� ii sa/ol 665/2010; wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w gliwicach z dnia 17 listopada 2011 r� iV sa/gl 155/2011�

149


konsultacji; tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opinio-wania ofert w otwartych konkursach ofert�

5� tezy orzeczeń sądów administracyjnych i rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów dotyczących zasad współpracy samorządów z organizacjami

pozarządowymiw ramach tego punktu, chciałbym przytoczyć kilka (moim zdaniem bardzo

istotnych) orzeczeń i rozstrzygnięć nadzorczych organów nadzoru, które potwierdzają, iż tak prawodawcy lokalni jak i organizacje pozarządowe maja ogromne problemy nie tylko w wypracowaniu optymalnego programu współpracy, ale i w przygotowaniu uchwały, która jest główna bazą tej współpracy�a) wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w gliwicach z dnia 17 listopada

2011 r� iV sa/gl 155/2011� „Samo umieszczenie projektu uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej nie spełnia wymogu przedstawienia projektu uchwały do kon-sultacji organizacjom pozarządowym”.

b) wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w olsztynie z dnia 19 październi-ka 2010 r� ii sa/ol 665/2010� „Sam fakt, iż uchwała jest skierowana do określonego rodzaju adresatów nie pozbawia jej cech generalności. Nie określa, bowiem sytuacji konkretnego adresata, ale wszystkich którzy spełniają określone kryteria”�

c) rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 25 listopada 2010 r� nk�ii�mw2�0911-21/10� „Rada Powiatu Trzebnickiego, powołując się na przepis upoważniający, w § 3 uchwały ograniczyła uprawnienia organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy do uczestniczenia w przepro-wadzanych konsultacjach tylko do czasu, kiedy nie zostanie powołana Powiatowa Rada Pożytku Publicznego. Zdaniem organu nadzoru takie działanie zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności § 3 zdanie drugie uchwały”.

d) rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 8 grudnia 2010 r� nk�ii�am5�0911-56/10. „Skoro ustawodawca upoważniając Radę do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wskazał zakres aktów prawnych podlegających konsultowaniu, Rada określając szczegółowy sposób konsultowania, nie jest władna do doprecyzowywania tego katalogu. Rada nie ma kompetencji do wskazywania innych uchwał, odnośnie których ustawodawca nie przewidział obowiązku konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy”.

e) rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 20 października 2010 r� nk�ii�Jt1�0911-8/10� „Pozostawienie Wójtowi, w akcie prawa miejscowego podejmowanym na podstawie art. 5 ust. 5 przedmiotowej ustawy, prawnej możliwości dokonywania wyboru innych form konsultacji z organizacjami pożytku publicznego

150


niż ustanowione w podjętej przez Radę uchwale stanowi przekroczenie udzielonej Radzie w powyższym przepisie kompetencji, stanowiącego istotne naruszenie prawa”.

f ) rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 26 lipca 2010 r� nk�ii�bsz2�0911-20/10� „Ograniczenie uprawnienia organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, do uczestniczenia w przeprowadzanych konsultacjach tylko do cza-su, kiedy nie zostanie powołana gminna rada pożytku publicznego stanowi istotne naruszenie prawa”.

g) rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 23 lipca 2010 r� nk�ii�bsz2�0911-18/10/� „Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do określenia kręgu podmiotowego, który został przez ustawodawcę uregulowany w art. 5 ust. 5 oraz w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Przyznanie powiatowej radzie pożytku publicznego kompetencji do decydowania o przeprowadzeniu konsultacji, jak również o wyborze formy przeprowadzenia konsultacji, jest naruszeniem kompetencji wykonawczych zarządu powiatu”.

6� zalety i wady instytucji konsultacji aktów prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi – próba podsumowania

dokonując poniżej syntezy zaprezentowanych w niniejszym artykule rozważań, poglądów doktryny, rozwiązań normatywnych, analizy orzeczeń sądów administra-cyjnych jak i rozstrzygnięć nadzorczych polskich wojewodów można podjąć próbę wskazania nie tylko zalet, ale i wad tej jakże ciekawej instytucji konsultacji�

do zalet instytucji konsultacji z organizacjami pozarządowymi i innymi podmio-tami projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej możemy z pewnością zaliczyć:1) włączenie społeczności lokalnej w proces uchwałodawczy� dzięki tej instytucji

mieszkańcy, gminy, powiatu czy też województwa samorządowego mają (co praw-da tylko potencjalny, ale jednak) wpływ na jakość i kształt tworzonego przez samorząd prawa lokalnego�

2) kontrola działalności prawotwórczej samorządu terytorialnego� konsultowanie aktów prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi to nic innego jak do-puszczenie przez ustawodawcę, osób wchodzących w skład tej organizacji do pro-cesu uchwałodawczego a co za tym idzie do kontroli tego procesu na każdym jego etapie� organizacja pozarządowa może w ramach swoich uprawnień (jeżeli jest niezadowolona z procesu konsultacji) zarówno w trakcie postępowania uchwało-dawczego jak i tuż po jego zakończeniu zawiadomić o zaistniałych nieprawidłowo-ściach organ nadzoru� dzięki temu uprawnieniu organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego, podlega permanentnej kontroli nie tylko ze strony

151


organów kontroli państwowej i organów nadzoru, ale i organizacji pozarządowych działających na terenie gminy, powiatu lub województwa samorządowego�

3) zwiększenie świadomości prawnej obywateli� mieszkańcy lokalnej wspólnoty samorządowej stają się osobami współodpowiedzialnymi za przepisy tworzone na ich terenie� instytucja konsultacji wymusza na mieszkańcach współdziałanie nie tylko z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, ale i z poszczególnymi radnymi, którzy to są formalnie odpowiedzialni za prawo stanowione na terenie ich działania�oczywiście instytucja konsultacji zawiera także liczne wady, które ustawodawca

w niedalekiej przyszłości powinien starać się usunąć lub przynajmniej ograniczyć ich negatywny skutek� do wad zaliczyłbym:1) brak spójności przepisów m�in� brak wyjaśnienia co ustawodawca rozumie

przez pojęcie akt normatywny a co przez pojęcie prawo miejscowe� poprzez te niejasności, organizacje pozarządowe, często są odsuwane od procesu konsultacji, gdyż prawodawca lokalny, jakim jest głównie organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego ma dużą swobodę w zaliczeniu danej uchwały do aktów prawa miejscowego lub uznania jej za akt wewnętrznie obowiązujący, który już takiej konsultacji nie podlega�

2) realnie niewielka liczba uchwał konsultowanych z organizacjami pozarządowymi (w małych gminach konsultowanych jest jedynie kilka uchwał w skali roku)�

3) niewielkie zainteresowanie organizacji pozarządowych kompetencją konsultacji miejscowych aktów normatywnych� organizacje wskutek niedużej wiedzy i ni-skiego zaangażowania bardzo często same pozbawiają się tego jakże istotnego uprawnienia� musimy, bowiem pamiętać, iż po upływie ustawowego terminu, jaki ma organ nadzoru na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do podjętej przez radę lub sejmik uchwały, organizacji pozarządowej będzie bardzo trudno wymusić na organie wykonawczym ponowne skonsultowanie przyjętej już wcze-śniej uchwały�

4) niewiążący charakter konsultacji� wydaje się, że ustawowe uregulowanie instytucji konsultacji, jako instytucji obligatoryjnej, ale niewiążącej organu uchwałodawczego jest błędem� ponadto projekt wcześniej skonsultowany z organizacją pozarządową lub innym uprawnionym ustawowo podmiotem może być w trakcie procesu uchwałodawczego niemal swobodnie modyfikowany� tym samym często może dochodzić do sytuacji, w której projekt uchwały wcześniej skonsultowany jest diametralnie różny od uchwały ostatecznie przyjętej przez radnych�Jak więc łatwo możemy zauważyć ustawa o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie w części, która dotyczy obowiązku konsultacji z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami projektów aktów prawa miejscowego w dzie-dzinach dotyczących ich działalności statutowej nie jest aktem idealnym� oczywiście

152


koncepcja ustawodawcy, która miała na celu włączenie obywateli wchodzących w skład organizacji pozarządowych w proces tworzonego prawa miejscowego była i jest kon-cepcją słuszną i zasługującą na pełną aprobatę� Jednakże tak jak to często w naszym kraju bywa, teoria często rozmija się z praktyką� obecna regulacja powoduje, iż realny wpływ organizacji pozarządowych lub innych uprawnionych podmiotów, na kształt i jakość tworzonego prawa lokalnego jest niewielki�

bibliografiaJachimowicz a�, System współpracy samorządu lokalnego z organizacjami pozarządowymi,

[w:] d� bielawska, m� bielawski, a� Jachimowicz (red�), Partnerstwo w praktyce. System współpracy samorządów lokalnych z organizacjami pozarządowymi, elbląg 2007�

laszkiewicz w�, Zasady współpracy organu administracji z organizacją pozarządową, http://lponline�lexpolonica�pl/plweb-cgi/main�pl, legalis 1393937, dostęp: 10 sierpnia 2013 r�

kledzik p�, Działalność organizacji pozarządowych na rzecz realizacji celów publicznych – stu-dium administracyjno-prawne, warszawa 2013�

staszczyk p�, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, legalis 2013 – wydanie elektroniczne�

wejcman z�, O pomocniczości i innych fundamentalnych zasadach współpracy, [w:] d� bie-lawska, m� bielawski, a� Jachimowicz (red�), Partnerstwo w praktyce. System współpracy samorządów lokalnych z organizacjami pozarządowymi, elbląg 2007�

Streszczenie: celem niniejszego artykułu była analiza wybranych przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie a głównie jej art� 5�oczywiście powyższy akt prawny, reguluje szereg kwestii istotnych z punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego� Jednakże w ramach tak krótkiego artykułu zająłem się jedynie niewielkim wycinkiem tej ustawy, który to odnosi się do zasad konsultowania m�in� z organizacjami pozarządowymi projektów aktów prawa miejscowego w dziedzi-nach dotyczących ich działalności statutowej� w artykule krótko scharakteryzowałem zasady współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami� przedmiotem mojego szczególnego zainteresowania był nałożony przez ustawę (na jednostki samorządu terytorialnego) obowiązek konsulto-wania z organizacjami pozarządowymi lub z radami pożytku publicznego (tam, gdzie powstaną) projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji� krótko odniosłem się także do kwestii związanych z uchwalaniem przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego rocznych i wieloletnich programów współpracy z organizacjami pozarządowymi� natomiast analiza orzeczeń sądów administracyjnych i rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów wyraźnie potwierdziła, iż omawiana ustawa nie jest wolna od niedopowiedzeń i luk, które ustawodawca powinien jak najszybciej wypełnić� tym samym instytucja

153


konsultacji aktów prawa miejscowego z organizacjami pozarządowymi jest instytucją, która oprócz bezspornych pozytywów posiada także elementy negatywne, których nie trudno nie zaważyć�Słowa kluczowe: konsultacje, organizacje pozarządowe, prawo miejscowe, opinio-wanie, samorząd terytorialnyabstract: The objective of the present article is to analyze selected provisions of the act of 24 april 2003 on public-benefit activities and on volunteering, more specifically its art� 5�The aforementioned act regulates a number of issues that are important to the civil society� However, in this brief article i focused only on a small part of the act that governs the principles of consultation with, among others, non-governmental organizations, of draft local laws in areas that pertain to the statutory activities of such organizations�in the article, i briefly described the principles of cooperation of public administration bodies with non-governmental organizations and other entities�i focused in particular on the duty, imposed by the act, of local and regional go-vernment bodies to consult with non-governmental or with public-benefit councils (wherever they have been established) draft normative acts in areas that pertain to their statutory activities�i also briefly discussed the issues related to the adoption by the decision-making bodies of local and regional government of yearly and multi-year programs of cooperation with non-governmental organizations�on the other hand, the analysis of the verdicts of administrative courts and supervi-sory decisions of province governors has clearly confirmed that the act in question is not free from incomplete information and gaps that should be eliminated by the legislator as soon as possible�Thus, consultation of local laws with non-governmental organizations is an insti-tutions that, besides unquestionable advantages, has some negative aspects that are hard not to notice�keywords: consultations, non-governmental organizations, local law, evaluation, local and regional government

155

dr agata barczewska-dziobekkatedra nauki administracjiwydział prawa i administracjiuniwersytet rzeszowski

UMowy partnerStwa jako ForMa wSpÓłDziałania aDMiniStracji z organizacjaMi pozarząDowyMi – na

przykłaDzie poDkarpaciapartnersHip agreements as Form oF cooperation

between public administration and ngo’s – in tHe podkarpackie proVince, case study

wprowadzeniew 2013 roku, ogłoszonym przez ue rokiem obywatela dla podkreślenia coraz

bardziej znaczącej roli obywateli i udziału zorganizowanych struktur obywatelskich w życiu publicznym, mija jednocześnie 10 lat od wprowadzenia w system prawa administracyjnego w polsce znaczącego dla tej materii aktu, który w swych założe-niach stanowi zasadnicze podstawy do regulowania relacji pomiędzy administracją publiczną a obywatelami działającymi zbiorowo w formie organizacji pozarządowych� mowa tu o ustawie z dnia 23 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie1� akt ten wielokrotnie do tej pory nowelizowany dostosowywany był do wyzwań nowoczesności związanych z wprowadzaniem modelu partycypa-cyjnego zarządzania oraz do oczekiwań społecznych� „dziesięcioletnia tradycja” obowiązywania rozwiązań prawnych umożliwiających współdziałanie organizacji oby-wateli z organami administracji publicznej wskazuje na upowszechnienie rozwiązań w zakresie zlecania, czy powierzania zadań publicznych do wykonania organizacjom pozarządowym, ugruntowanie planowej współpracy, choćby wskutek wprowadzenia obligatoryjnego trybu uchwalania programów współpracy przez jednostki samorządu terytorialnego, czy też coraz bardziej szeroki zasięg konsultacji2� ostatnia znacząca w tym względzie nowelizacja dokonana w dniu 22 stycznia 2010 roku3 wprowadziła

1 t� jedn� dz� u� 2010 r� nr 234, poz� 1536 ze zm�2 por� Raport końcowy z realizacji projektu badawczego „Monitoring ustawy o działalności pożytku

publicznego i o wolontariacie”, opr� zb�, warszawa 2005, s� 63-89; a� strzała, Współpraca organów administracji publicznej z podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego-podsumowanie, [w:] Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za rok 2007� warszawa 2008, s�1n�; Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2009 rok, warszawa 2011, s� 33n i 122�

3 ustawa z dnia 22 stycznia 2010 roku o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, dz� u� 2010 r� nr 28, poz� 146, art� 1, ust�5�

156


nowe formy współpracy, w tym umowę o wykonanie inicjatywy lokalnej i umowy partnerstwa�

partnerstwo i zasada partnerstwapojęcie partnerstwa należy nadal do terminów nieostrych na gruncie norm

prawnych� pojawia się coraz częściej w dokumentach programujących działania ad-ministracji publicznej w ślad za przyjmowaną w coraz szerszym zakresie, a wynikającą z przepisów unijnych zasadą partnerstwa� w szerokim sensie partnerstwo oznacza sposób współdziałania pomiędzy władzą dążącą do legitymizacji swoich decyzji z jej otoczeniem� termin ten można by rozumieć posługując się znaczeniem leksykalnym, i tak wg słownika języka polskiego: „partnerstwo to równe traktowanie siebie nawza-jem”4� takie ujęcie wydaje się znajdować w opozycji do podstawowych zasad prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, które reguluje m�in� relacje pomiędzy jednostką a organami administracji� zakłada ono istnienie stosunków nadrzędności i podległości oraz uprawnienia do władczego ze strony państwa kształtowania pozycji podmiotów poddanych regulacji� niemniej jednak, nie można nie zauważyć postę-pującego rozwoju form niewładczego oddziaływania administracji, tzw� „miękkich form” działania w celu realizacji dobra wspólnego5� wśród nich na czołowe miejsce wysuwają się formy partycypacyjne i partnerskie, których istotą jest włączanie podmio-tów niepublicznych w system planowania i wykonywania zadań publicznych� owo włączanie spełnia znamiona współdziałania6, które choćby z punktu widzenia teorii skutecznego i efektywnego działania planowego, rozumieć można jako co najmniej „taką sytuację, w której dwa podmioty znajdują się w stosunku do siebie w takim układzie, że co najmniej jeden z nich przeszkadza lub pomaga drugiemu”� zatem współdziałanie może mieć negatywny lub pozytywny wymiar� w sensie pozytywnym współdziałaniem nazwiemy kooperację dodatnią, w której podmioty współdziałają wzajemnie ze względu na określone cele i określone czynności� tj� cel jednego pod-miotu wywołuje pomoc-działania drugiego i odwrotnie� wyróżnić można także tzw� współdziałanie właściwe (genuiely cooperative action), w którym uczestnicy kooperacji udzielają sobie wzajemnej pomocy ze względu na wspólny cel7�

4 http://sjp�pwn�pl/slownik/2570791/partnerstwo5 istnieje potrzeba głębszej refleksji i przedefiniowania paradygmatów działania administracji

publicznej, którą podejmowano na gruncie doktryny w związku z rozważaniami nad wpływem koncepcji „good governance”� por� H� izdebski, m� kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, warszawa 2004, s� 313n; H� izdebski, Nowe kierunki zarządzania publicznego a współczesne kierunki myśli polityczno-prawne [w:] a� bisiacki, H� izdebski, a� nielicki, i� zachariasz (red�) Nowe zarządzanie publiczne i public governance w Polsce i w Europie, warszawa 2010, s. 24�

6 i� niżnik-dobosz, Współdziałanie jako pojęcie redefiniujące administracyjne prawo ustrojowe [w:] b� dolnicki (red�) Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, warszawa 2012, s� 161-177�

7 t� kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, warszawa 1982, s� 86�

157


w podjętych tutaj rozważaniach partnerstwo może być rozumiane w sposób określony w przepisach unijnych dotyczących programowania wdrażania funduszy strukturalnych, zwłaszcza, że wraz z ich oddziaływaniem na sferę finansów publicznych w polsce powstała konieczność przyjęcia i stosowania ustalonych dla tego procesu zasad� w sprawozdaniu grupy roboczej państw ue ds� partnerstw „partnerstwo opiera się na doświadczeniu, że wielkowymiarowe problemy mogą być rozwiązane jedynie wtedy, kiedy organizacje o uzupełniających i wspierających się profilach i kompetencjach aktywnie współpracują, rozwijając synergię, dzieląc się pomysłami, celami, ryzykiem, możliwościami, zobowiązaniami i zadaniami, a także kompetencjami i środkami”8.

przepisy unijne zobowiązują do tworzenia partnerstw jako instrumentów ścisłej współpracy pomiędzy komisją oraz poszczególnymi państwami członkowskimi podczas przygotowania, realizacji, monitorowania i oceny programów operacyjnych� na poziomie krajowym oznacza ono włączanie w ten proces partnerów gospodarczych i społecznych z poszanowaniem ich kompetencji9� od istnienia relacji partnerskich, jako wyrazu zasady dobrego rządzenia uzależniona jest sprawna i skuteczna realizacja działań wspieranych przez fundusze10�

w przepisach prawa polskiego odnajdujemy normatywne podstawy współdzia-łania władz z obywatelami, w postaci zasady ustrojowej powiązanej z zasadą dialogu i pomocniczości11� są one podstawowymi dla dalszego wyprowadzania znaczenia normatywnego partnerstwa, jako zasady ogólnej12� zgodnie z preambułą konstytucji podstawą funkcjonowania państwa jest dialog społeczny, jako jedna z zasad, której treścią jest: współuczestnictwo i partnerstwo obywateli w decyzjach podejmowanych przez władze publiczne w imię dobra wspólnego� ustawodawca tutaj wskazuje na po-trzebę konsultacji i dialogu organów władzy publicznej z instytucjami samoorgani-zującego się społeczeństwa obywatelskiego� kolejna z zasad konstytucyjnych – zasada pomocniczości – umacnia uprawnienia obywateli i ich wspólnot, i określa sferę stosunków miedzy państwem a społeczeństwem: władza nie powinna przeszkadzać, czy też wyręczać osoby lub grupy społeczne w podejmowaniu ich własnych działań�

8 Zasada partnerstwa w nowych programach EFS (2007-2013), http://ec.europa.eu/employment_social/equal_consolidated/data/document/200606-reflection-note-partner_pl.pdf, s�4�

9 rozporządzenie rady (we) z dnia 11 lipca 2006 r� nr 1083/2006, ustanawiające przepisy ogólne dotyczące europejskiego Funduszu rozwoju regionalnego, europejskiego Funduszu społecznego oraz Funduszu spójności i uchylającego rozporządzenie (we) nr 1260/1999, dz� urz� ue l 210/25, art� 11�

10 rozporządzenie (we) nr 1081/2006 parlamentu europejskiego i rady z dnia 5 lipca 2006 r� w sprawie europejskiego Funduszu społecznego i uchylające rozporządzenie (we) nr 1784/1999, dz� urz� ue l 210/12, wstęp par�14�

11 por� J� m� lang, Współdziałanie administracji ze społeczeństwem, warszawa 1985; w� brzozowski, Współdziałanie władz publicznych, państwo i prawo, 2/2010, s� 3n�

12 rozważania te wymagają osobnego ujęcia� autorka rozwinęła problematykę w wystąpieniu pt� „Zasada partnerstwa w relacjach administracji z obywatelami”, wygłoszonym na konferencji zastosowanie public governance w prawie publicznym w europie środkowej i wschodniej, rzeszów 21 października 2013 r�, niepubl�

158


aby obywatele mogli brać swoje sprawy w swoje ręce, aby mogli być partnerami dla władz publicznych konstytucja gwarantuje im również prawo do zrzeszania się i tworzenia własnych organizacji, reprezentujących ich interesy�

w tym kontekście partnerstwo może być tworzone na różnych poziomach zarządzania i przyjmować rozmaite formy� w sensie ścisłym oznacza ono sposób współdziałania polegający na dobrowolnym porozumieniu różnych stron, powoływa-nym w celu wykonania zadania poprzez współdziałanie i współdecydowanie� strony partnerstwa wnoszą (udostępniają) swoje zasoby ludzkie, techniczne lub finansowe� takie wspólne komplementarne działanie przynosi korzyści wszystkim uczestnikom, bowiem pozwala na osiąganie rezultatów, które nie są możliwe do uzyskania przez pojedynczo działającego partnera, a także przyczynia się do wyeliminowania wysiłku, który byłby niezbędny do wykonania tego samego zadania niezależnie przez każdego z partnerów13�

partnerstwa mogą być tworzone na poziomie lokalnym, tj� w formie przewidzianej przez przepisy dotyczące wdrażania środków funduszu rozwoju obszarów wiejskich� mają one wówczas ukształtowaną strukturę o charakterze trwałym, określone władze – w których biorą udział z zachowaniem parytetu przedstawiciele wszystkich partnerów, strategię działania określającą jego cele i sposoby ich osiągania� uzyskują one także finansowanie pochodzące z dotacji14� Jedną z podstaw prawnych wprowadzających na grunt polski ten rodzaj partnerstwa było rozporządzenie rady (we) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r� w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez europejski Fundusz rolny na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (eFrrow)15� wskazuje ono na konieczność tworzenia lokalnych partnerstw publiczno-prywatnych funkcjonujących w postaci lokalnych grup działania16, jako podmiotów niezbędnych dla prowadzenia skutecznej polityki lokalnego rozwoju obszarów wiejskich� part-nerstwo lokalne jest formą współdziałania o sformalizowanym charakterze, które charakteryzują: istnienie konkretnej struktury organizacyjnej, ustalenia odnoszące się do procedur podejmowania decyzji oraz określone zasady członkostwa�

na tym poziomie mogą być również zawiązywane partnerstwa tzw� między-sektorowe� działają one na podstawie porozumienia (w przeciwieństwie do po-wyższych – tworzonych w oparciu o normy w postaci stowarzyszenia) pomiędzy osobami indywidualnymi, grupami, ich organizacjami i władzą lokalną� partnerstwa

13 Budowanie i prowadzenie partnerstw. Skrypt dla animatora, warszawa 2012, s� 8n�14 ustawa z dnia 7 marca 2007 r� o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków

europejskiego Funduszu rolnego na rzecz obszarów wiejskich, dz� u� 2007 nr 64, poz� 427 ze zm�15 dz� urz� ue l 277/2005�16 a� barczewska-dziobek, Instytucjonalne formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego

z organizacjami pozarządowymi [w:] b� dolnicki (red�) Formy współdziałania…, dz� cyt� s� 25n� oraz tamże: b� przywora, Lokalne grupy działania jako nowa forma współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, s� 99-110�

159


międzysektorowe podejmowane są dla wspólnej realizacji celów partykularnych związanych z podstawową działalnością tworzących je członków� dzielą się oni korzyściami i ryzykiem oraz na bieżąco podejmują działania służące korygowaniu współpracy i zmianom w porozumieniu partnerskim17�

partnerstwa projektowepodstawą prawną do współdziałania administracji publicznej z organizacjami po-

zarządowymi o generalnym charakterze stanowią przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która dla współpracy ustala podstawowe zasady: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efek-tywności i uczciwej konkurencji18� należałoby tutaj uwypuklić zasadę partnerstwa� zgodnie z jej interpretacją organizacje pozarządowe uczestniczą, na zasadach i w formach przewidzianych przez ustawę, w rozpoznawaniu i ustalaniu problemów będących przedmiotem działań ogólnie użytecznych, tj� stanowiących materię zadań publicznych� uczestniczą one również w wypracowywaniu sposobów wykonywania tych zadań przez organy administracji oraz biorą udział w ich wykonywaniu, czy to poprzez bezpośrednie ich wykonanie na podstawie przewidzianych umów zlecenia zadania, bądź też współuczestniczą w innych formach19�

dla rozumienia kategorii pojęciowej partnerstwa projektowego, jako szczególnej formy współdziałania posłużyć należy się z jednej strony zasadami wynikającymi z krajowych dokumentów programowych europejskiego Funduszu społecznego� Jedną z nich jest zasada partnerstwa� Jej realizację na każdym poziomie realizacji określono w programie operacyjnym kapitał ludzki (pokl) zarówno w wymiarze celów szczegółowych programu, jak i zagadnień horyzontalnych� z drugiej strony będą nimi przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju20� możliwość realizacji projektów w partnerstwie została określona w obowiązującym od 20 grudnia 2008 r�- dodanym art� 28a, który determinuje:• ogólnezasadyrealizacjiprojektówpartnerskich,• zasadywyborupartnerówspozasektorafinansówpublicznychprzezprojektodaw-

ców będących jednostkami sektora finansów publicznych�Jednocześnie, co zostało już zaznaczone, znowelizowana ustawa o działalności

pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadza od 2010 r� nowe brzmienie art�5, przewidujące w ust�2, pkt 7 nową formę tj�: umowy partnerstwa zawierane

17 r� tenysson, Poradnik dla animatora. Jak skutecznie wspierać współpracę w ramach międzysek-torowego partnerstwa na rzecz zrównoważonego rozwoju , warszawa 2005, s�101�

18 t� jedn�: dz� u� 2010 nr 234, poz� 1536 ze zm�, art� 5, ust� 3�19 H� izdebski, Ustawa o działalności pożytku i o wolontariacie. Komentarz, warszawa 2003, s� 37�20 t� jedn�: dz� u� 2009 nr 84, poz� 712 ze zm�

160


na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r� o zasadach prowadzenia polityki roz-woju21� powiązanie tych dwóch regulacji sprawia, iż pojęcie partnerstwa projektowego staje się pojęciem zdefiniowanym, o ustalonej postawie prawnej, a współdziałanie w ramach połączonych potencjałów w celu wykonania zadania publicznego staje się dodatkową formą współpracy obok tradycyjnych� pojawia się poprzez owo powiązanie norm forma, co do której nie było dotychczas jasnych i konkretnych rozwiązań nie budzących wątpliwości22�

pod pojęciem partnerstwa projektowego rozumieć należy współpracę polegającą na wspólnej realizacji projektu23� Jest nim nieinstytucjonalne porozumienie zawie-rane przez partnerów (mogą zaś nimi być podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych oraz spoza tego sektora) dotyczące współdziałania podczas realizacji przedsięwzięcia� partnerzy w projekcie to podmioty wnoszące do niego zasoby: ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe� współpraca partnerska odbywać się może na podstawie i na warunkach określonych w porozumieniu partnerskim lub umowie, bądź w oparciu o przepisy odrębne24�

regulacje ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zostały uszczegółowione w tym zakresie przez dokument zawierający wytyczne ministra rozwoju regionalnego pt�:„zakres realizacji projektów partnerskich określony przez instytucję zarządzającą programu operacyjnego kapitał ludzki”25� zgodnie z nim realizacja projektów partnerskich w ramach pokl wymaga spełnienia łącznie następujących warunków:• posiadanialiderapartnerstwa,któryjest jednocześniebeneficjentemprojektu

(stroną umowy o dofinansowanie projektu ze środków unijnych);• uczestnictwapartneróww realizacji projektu na każdym jego etapie, co oznacza

również wspólne przygotowanie wniosku o dofinansowanie projektu, oraz wspólne zarządzanie projektem, przy czym partner może uczestniczyć w realizacji tylko części zadań w projekcie;

• adekwatnościudziałupartnerów,co oznacza odpowiedni udział partnerów w re-alizacji projektu (wniesienie zasobów ludzkich, organizacyjnych, technicznych lub finansowych odpowiadających realizowanym zadaniom);

21 ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r� o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw, dz� u� 2010 nr 28, poz� 146, art� 1, ust�5�

22 brak uregulowań kwestii partnerstw projektowych powodował problemy praktyczne podczas wdrażania programu pilotażowego leader+� por� F� piotrowski, r� włoch, Idea partnerstwa w praktyce programu Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL, warszawa 2008

23 pojęcie projektu, projektu europejskiego zostało rozwinięte w słowniczku ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tutaj będzie nim przedsięwzięcie o złożonym charakterze, mające określony cel, realizowane w określonej dziedzinie, konsumujące w określonym czasie odpowiednie środki służące osiągnięciu założonych rezultatów�

24 t� jedn�: dz� u 2009 nr 84, poz� 712 ze zm�, art� 28a�25 http://www�efs�gov�pl/wiadomosci/documents/zakres_partnerstwa_%201_stycznia_2013�pdf�

161


• zawarciapisemnejumowylubporozumieniapartnerów,określającegopodziałzadań i obowiązków pomiędzy partnerami oraz precyzyjne zasady zarządzania finansami, w tym przepływy finansowe i rozliczanie środków partnera26�ponadto na partnerstwo projektowe nakłada się obowiązek posiadania quasi orga-

nu – grupy sterującej, która na zasadzie konsensusu, podejmuje decyzje o zasadniczych kwestiach związanych z realizacją projektu� Jest ona organem wspierającym benefi-cjenta w jego działaniu i ma określone zadania, takie jak m� innymi: wspomaganie podejmowania strategicznych decyzji, ponosi odpowiedzialność za długoterminowe zarządzanie projektem i jego monitoring, weryfikuje postęp w realizacji projektu, ocenia i akceptuje jego zmiany w trakcie realizacji, zajmuje się także ich koordynacją i spójnością z innymi realizowanymi projektami, jak również zmianami w zakresie składu personelu projektu27�

kwestia tworzenia partnerstw projektowych pomiędzy organami administracji publicznej i organizacji pozarządowych uregulowana została dwuwariantowo, tj� w zależności od tego, jaki typ instytucji jest projektodawcą� i tak, w przypadku, gdy jest nim jednostka sektora finansów publicznych przepisy wymagają stosowanie zasady przejrzystości tworzenia partnerstwa oraz równego traktowania podmiotów28� zatem wyłonienie organizacji pozarządowej jako partnera wymaga zastosowania przewidzianego przez przepisy trybu ogłoszenia otwartego konkursu�

ogłoszenie to powinno określać cel i zakres tematyczny partnerstwa oraz oczeki-wania wobec ewentualnych partnerów, np� : propozycję działań partnera, wymagania w zakresie posiadania przez niego doświadczenia, proponowany wkład partnera w realizację celu partnerstwa� z kolei cel partnerstwa powinien zostać przedstawiony w ogłoszeniu w sposób konkretny, tak, aby zapewnić dostęp do informacji i zgłoszenia swojej kandydatury potencjalnym partnerom� w ogłoszeniu może również pojawić się informacja o maksymalnej liczbie partnerów, których planuje wybrać instytucja ogłaszająca nabór partnerów� ogłoszenie ma charakter informacyjny, umożliwia zgłoszenie się ewentualnych partnerów oraz wskazuje przesłanki ich wyboru� nie stanowi ono ogłoszenia w rozumieniu przepisów o zamówieniach publicznych oraz o działalności pożytku publicznego� przepisy ustalają 21 dniowy termin na zgłaszanie się potencjalnych partnerów oraz sposób publikacji� ogłoszenia powinno się ukazać w dzienniku ogólnopolskim , lokalnym i bip29�

kryteriami, które instytucja ogłaszająca nabór partnerów jest zobowiązana do uwzględnienia przy wyborze partnerów mogą być: • zgodnośćdziałaniapotencjalnegopartneraz celami partnerstwa;

26 tamże, s� 8�27 tamże�28 t� jedn�: dz� u 2009 nr 84, poz� 712 ze zm�, art� 28a, ust� 4�29 tamże, art� 28a, ust� 4, pkt 1�

162


• oferowanywkładpotencjalnegopartneraw realizację celu partnerstwa;• doświadczeniew realizacji projektów o podobnym charakterze (wykazanie reali-

zacji projektów o różnych źródłach finansowania, lecz realizowanych w obszarze, którego dotyczy projekt partnerski);

• współpracyz beneficjentem w trakcie przygotowania projektu30�w odpowiedzi na ogłoszenie potencjalny partner deklaruje gotowość uczestnictwa

w przygotowaniu projektu partnerskiego� przesłane w odpowiedzi na ogłoszenie zgłoszenia podlegają ocenie, w wyniku której wybierane są te, które spełniają kryteria� następnie prowadzi się negocjacje z wszystkimi podmiotami, których oferty spełniają kryteria� przedmiotem negocjacji są: doprecyzowanie celu partnerstwa, dookreślenie zadań i ich podziału pomiędzy partnerami, sposób zarządzania partnerstwa oraz inne kwestie niezbędne do zawarcia partnerstwa� negocjacje prowadzone są ze wszystkimi instytucjami, które zgadzają się na wspólnie ustalone warunki31�

po wyborze partnera podaje się do publicznej wiadomości (poprzez bip) infor-mację o stronach partnerstwa oraz o zakresie zadań partnerów� ze sposobu wyboru partnera powinna zostać przygotowana pisemna informacja, dokumentująca sposób jego wyłonienia, która stanowi informację publiczną udostępnianą zgodnie z prze-pisami o dostępie do informacji publicznej�

instytucja ogłaszająca nabór partnerów zapewnia podmiotom, które nie zostały wybrane do pełnienia funkcji partnera w projekcie możliwość wniesienia środka od-woławczego od decyzji dotyczącej wyboru partnerów zgodnie z zasadami określonymi w wewnętrznych procedurach tej instytucji� ustalone zostały również minimalne wymagania dotyczące procedury odwoławczej� musi ona określać sposób i termin wniesienia środka odwoławczego oraz zasady i termin jego rozpatrywania, a także sposób postępowania w razie jego uwzględnienia32�

dodatkowa kwestia podlegająca szczególnemu ujęciu w wytycznych to przepływy finansowe� zgodnie z ustalonymi zasadami to lider projektu/partnerstwa (co wydaje się zrozumiałe i uzasadnione) reprezentuje je na zewnątrz, ale też odpowiada za całość zobowiązań finansowych za wszystkich członków partnerstwa na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie projektu i realizacji projektu� wiąże się to z konicznością złożenia weksla in blanco na zabezpieczenie całego wymiaru finansowego projektu33� zaś kwestie wzajemnych roszczeń partnerów reguluje umowa cywilnoprawna� za-uważyć należy, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wydatkach – środki

30 tamże, art� 28a, ust� 4, pkt 2�31 Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego pt.:„Zakres realizacji projektów partnerskich…, dz�

cyt�, s� 18�32 tamże, s�19-20�33 rozporządzenie ministra rozwoju regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r� w sprawie warunków

i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, dz� u� nr 223, poz� 1786�

163


podlegają zwrotowi� wytyczne również określają wymagania dotyczące obowiązków partnerów, przy czym największy ciężar odpowiedzialności nakładają one na lidera34�

projekty partnerskie na podkarpaciuinstytucją wdrażającą komponent regionalny pokl w latach 2007-2013 w woje-

wództwie podkarpackim jest wojewódzki urząd pracy, odpowiedzialny za realizację w obszarze 4 priorytetów:• PriorytetVI–Rynekpracyotwartydlawszystkich;• PriorytetVII–Promocjaintegracjispołecznej;• PriorytetVIII–Regionalnekadrygospodarki;• PriorytetIX–Rozwójwykształceniai kompetencji w regionach�

instytucja ta nie prowadzi żadnych statystyk dotyczących umów partnerskich w projektach ani monitoringu nt� liczby projektów realizowanych w partnerstwie w ramach komponentu regionalnego pokl� Jedynym wskaźnikiem monitorowanym przez ip na bieżąco jest liczba projektów partnerskich w zakresie wzmacniania lokalne-go partnerstwa na rzecz adaptacyjności w ramach priorytetu Viii, która – wynosi 035�

obserwację zawiązywanych partnerstw do projektów prowadzą regionalne ośrod-ki eFs (roeFs) ze względu na realizowane zadania w zakresie animacji i wsparcia partnerstw lokalnych – jednakże uzyskane dane mają charakter poglądowy36� wśród danych objętych sprawozdaniami przekazywanymi do krajowego ośrodka eFs szczegółowych informacji (tj� dotyczących wykorzystywania umowy partnerstwa do projektu, jako formy współpracy administracji i organizacji pozarządowych) nie wykazują, choć wspierają doradztwem przygotowywanie partnerstw lokalnych pod kątem nowego okresu programowania�

w latach 2009-2013 zawiązane zostały znikome ilości takich partnerstw w projektach tj�: 22 w obszarze rzeszowa i 6 w obszarze tarnobrzega – z czego w 18 tu przypadkach liderem jest podmiot spoza sektora finansów publicznych� w 13-tu przypadkach partnerem jest gmina, albo szkoła, gminna instytucja kultury, bądź ośrodek pomocy społecznej (każda z tych instytucji może być odrębnym pro-jektodawcą/beneficjentem środków, w każdym przypadku jako lider obowiązana jest do stosowania obowiązującej procedury wyłonienia organizacji pozarządowej jako partnera)� przedmiotami podjętej tu współpracy projektowej jest wyrównywanie szans edukacyjnych, poprawa jakości edukacji, aktywizacja społeczna i zawodowa osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, wzmocnienie sektora ekonomii społecznej�

34 Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego pt.:„Zakres realizacji projektów partnerskich…, dz� cyt�, s� 25n�

35 informacja uzyskana w trybie dostępu do informacji publicznej�36 badaniem objęte zostały 4 regionalne ośrodki eFs na podkarpaciu, z czego 2 nie udzieliły

informacji� przedstawione dane dotyczą obszaru ośrodków w rzeszowie i tarnobrzegu prowadzących działania na terenie 12 powiatów, stanowi to połowę obszaru administracyjnego województwa�

164


zauważyć można, że w latach 2010-2013 wyraźnie spada liczba partnerstw, w któ-rych zastosowano procedury wynikające z ustawy� na badanym obszarze w ramach pokl zrealizowane zostały 2 umowy partnerskie w projektach: rops w rzeszowie – projekt systemowy „aktywizacja zawodowa i społeczna osób zagrożonych wyklu-czeniem społecznym” oraz urząd marszałkowski w rzeszowie – budowa centrum wystawienniczo-kongresowego tajęcina� pozostałe partnerstwa, dały efekty w postaci partnera albo nie będącego organizacją pozarządową, albo nie będącego podmiotem krajowym� w przypadku np� um w mielcu ogłoszenie w projekcie na przeciwdzia-łanie wykluczeniu cyfrowemu – wyłoniło przedsiębiorcę� innym przykładem było ogłoszenie zespołu szkół w nisku – w konsekwencji realizacji projektu ponadnaro-dowego dotyczącego jakości systemu kształcenia� z kolei gmina krościenko wyżne zrealizowała 4 projekty – w obszarze edukacji i aktywizacji zawodowej w partnerstwie z przedsiębiorcą, tak samo starostwo powiatowe w przeworsku realizujące projekt dotyczący wspomagania rozwoju szkół na obszarze powiatu37�

z badań wynika, że współdziałanie na rzecz opracowania i realizacji projektu partnerskiego (nie dotyczy to międzynarodowej współpracy) są podejmowane jedynie wówczas, kiedy nie da się tego uniknąć tzn� organizacja aplikująca nie ma wystarczają-cego doświadczenia projektowego, bądź za małe obroty� wykorzystywane są wówczas lokalne powiązania, bowiem ze względu na skomplikowaną procedurę i niepewność dotyczącą efektu prowadzonego konkursu podmioty administracji publicznej nie podejmują ryzyka współpracy z nieznanym partnerem (zwłaszcza w obliczu odpo-wiedzialności finansowej lidera za całość zobowiązań)�

druga prawidłowość to dążenie do sytuacji, w której liderem partnerstwa zostaje podmiot spoza sektora finansów publicznych z uwagi na to, że w takiej sytuacji nie musi być stosowana procedura konkursowego wyłaniania partnera� wówczas najczęściej liderem jest lokalne stowarzyszenie lub podobna organizacja pozarządowa� takie podejście dyktowane jest także dążeniem do eliminowania zagrożeń związanych z możliwością wyłonienia partnera, który w trakcie realizacji projektu może generować zbyt duże ryzyko dla lidera – rzeczowe i finansowe�

spośród identyfikowanych barier na drodze tworzenia porozumień dla realizacji projektu jako formy współpracy organizacji pozarządowych i administracji publicznej w obszarze projektów lokalnych o charakterze prospołecznym wskazuje się:• Zbytryzykownydlaliderapublicznegowynikproceduryskłaniado unikania

przepisów i wykorzystywania rozwiązania, gdzie beneficjentem i liderem jest ngo i nie istnieje konieczność stosowania otwartego trybu wyłaniania partnerów;

37 opracowanie własne na podstawie ogłoszeń w prasie lokalnej o zasięgu wojewódzkim oraz biuletyny informacji publicznej podmiotów�

165


• Zbytniskizakresfinansowymogącychuzyskaćdofinansowanieprojektówpo-woduje, że nie powstaje istotna potrzeba łączenie potencjału, z drugiej są one osiągalne dla pojedynczo występujących beneficjentów;

• Zbytmałypotencjałorganizacji–osobowy,finansowyi rzeczowy;• Wysoki poziomnieufności partnerów–w tym stereotypy biurokratycznego

działania po stronie podmiotów publicznych;• Zawężenieobszaruaktywnościw przypadku ngo, który niekoniecznie wpisuje się

w plany projektowe samorządów;• Ograniczeniapersonalne–niewystarczającypoziomumiejętności stron;• Funkcjonowanielokalnychgrupdziałania,któreskładająjakozinstytucjonalizo-

wana forma swoje wnioski i jednocześnie konsumują potencjał społeczny�

podsumowanienowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego wprowadziła od 2010

roku nową formę współpracy w formie partnerstwa projektowego� może być ono stosowane w przypadku podjęcia wspólnej realizacji przedsięwzięcia finansowanego ze środków budżetu ue, zwłaszcza europejskiego Funduszu społecznego� przepisy prawne oraz wytyczne przewidują obowiązek zastosowania skomplikowanej proce-dury w celu wyłonienia partnera spoza sektora finansów publicznych� Jednocześnie nie przewiduje się takich obostrzeń, jeśli liderem partnerstwa jest organizacja po-zarządowa� z tego powodu, jak też ze względu na utrwalone stereotypy i bariery partnerstwa projektowe nie stały się popularną formą współdziałania� nowy okres programowania przewidujący podejście tzw� terytorialne w miejsce zadaniowego, który jednocześnie w nowy bardziej uwypuklony sposób definiuje zasadę partnerstwa, kładzie nacisk na tworzenie partnerstw instytucjonalnych o trwałym charakterze� może to być przyczynkiem dla rozwoju współpracy międzysektorowej, ale w innym już wymiarze� nie wyklucza to z drugiej strony podejmowania współdziałania w celu realizacji przedsięwzięć objętych projektem, o ile zmieni się postrzeganie wymogów prawnych i podniesie sprawność ich stosowania przez obie strony� nie należy jedno-cześnie zapominać, że tworzenie partnerstwa jest wg obiektywnych ocen procesem długotrwałym, trudnym i żmudnym, co może wielu potencjalnych uczestników zniechęcać, niemniej jednak jest instrumentem oddziałującym aktywizująco38�

38 por� Raport badawczy. Badanie działalności animacyjnej 52 regionalnych ośrodków Europejskiego Funduszu Społecznego, warszawa 2013�

166


bibliografia barczewska-dziobek a�, Instytucjonalne formy współdziałania jednostek samorządu terytorialne-

go z organizacjami pozarządowymi [w:] b� dolnicki (red�) Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, warszawa 2012

brzozowski w�, Współdziałanie władz publicznych, państwo i prawo, 2/2010Budowanie i prowadzenie partnerstw. Skrypt dla animatora, warszawa 2012izdebski H�, kulesza m�, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, warszawa 2004izdebski H�, Nowe kierunki zarządzania publicznego a współczesne kierunki myśli polityczno

-prawne [w:] a� bisiacki, H� izdebski, a� nielicki, i� zachariasz (red�) Nowe zarządzanie publiczne i public governance w Polsce i w Europie, warszawa 2010

izdebski H�, Ustawa o działalności pożytku i o wolontariacie. Komentarz, warszawa 2003kotarbiński t�, Traktat o dobrej robocie, warszawa 1982lang J� m�, Współdziałanie administracji ze społeczeństwem, warszawa 1985niżnik-dobosz i�, Współdziałanie jako pojęcie redefiniujące administracyjne prawo ustrojowe [w:]

b� dolnicki (red�) Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, warszawa 2012piotrowski F�, włoch r�, Idea partnerstwa w praktyce programu Inicjatywy Wspólnotowej

EQUAL, warszawa 2008przywora b�, Lokalne grupy działania jako nowa forma współdziałania jednostek samorządu

terytorialnego, [w:] b� dolnicki (red�) Formy współdziałania jednostek samorządu teryto-rialnego, warszawa 2012

Raport badawczy. Badanie działalności animacyjnej 52 regionalnych ośrodków Europejskiego Funduszu Społecznego, warszawa 2013�

Raport końcowy z realizacji projektu badawczego „Monitoring ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie”, opr� zb�, warszawa 2005

Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2009 rok, warszawa 2011

strzała a�, Współpraca organów administracji publicznej z podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego-podsumowanie, [w:] Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działal-ności pożytku publicznego i o wolontariacie za rok 2007� warszawa 2008

tenysson r�, Poradnik dla animatora. Jak skutecznie wspierać współpracę w ramach międzysek-torowego partnerstwa na rzecz zrównoważonego rozwoju , warszawa 2005

Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego pt.:„Zakres realizacji projektów partnerskich określony przez Instytucję Zarządzającą Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, warszawa 2013, http://www�efs�gov�pl/wiadomosci/documents/zakres_partnerstwa_%201_stycz-nia_2013�pdf

Zasada partnerstwa w nowych programach EFS (2007-2013), http://ec.europa.eu/employment_so-cial/equal_consolidated/data/document/200606-reflection-note-partner_pl.pdf�

Słowa kluczowe: organizacje pozarządowe, współpraca, zasada partnerstwa, part-nerstwo projektoweabstract: amendments of the act on public benefit and Volunteering work done in 2010 introduced the new form of cooperation between public administration and ngo – partnership agreements for the project� it refers to cooperation in activities in the eu-founded� preparation of this agreements requires the use of complex

167


procedures� The legislation imposes many obligations on the parties, in fact constitute a barrier to use� partnership process is long and difficult� agreements concluded in the period 2009-2013, between public administration and ngo in podkarpacie province were rare� most often as a result of procedure used for selecting subject were different entities, not ngo but businesses� on the other hand could be applied to other solution – to circumvent the provision� but also uncommon due to other constraints: lack of confidence, of ability to interact, stereotypes in the perception of their position, and other� The principle of partnership in the newly differently was recognized in the plans for 2014-2020� partnership agreements and institutional arrangements will became more popular as a way to get a grant money� The condition is to remove barriers to action and develop skills sets interaction and application of complex rules�keywords: ngos, cooperation, the principle of partnership, a partnership project�

169

mgr monika Falejwydział prawa wyższa szkoła bankowa w gdańsku

zlecanie zaDań właSnych przez SaMorząD terytorialny organizacjoM pozarząDowyM na

Mocy UStawy o Działalności poŻytkU pUblicznego i wolontariacie

tHe outsourcing oF local goVernment’s own tasks to non-goVernmental organizations under tHe

act oF law on public beneFit and Volunteer work

wstępwraz ze wzrostem profesjonalizacji działań organizacji pozarządowych wzrosła

ich rola jako partnera w realizacji zadań publicznych samorządu� wprowadzenie zasady subsydiarności w ustawodawstwie polskim umożliwiło realizowanie jej w pełni we wspólnotach samorządowych�

problematyka zadań własnych samorządu terytorialnego uregulowana jest w konstytucji rzeczypospolitej polskiej1, w której cały rozdział Vii jest jemu poświęcony� podstawową jednostką samorządu terytorialnego zgodnie z art� 164 ust�1 konstytucji rp jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego2� polskie ustawodawstwo dotyczące bezpośrednio samorządu na poziomie gminy3 określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych przez gminę� z powyższego wynika domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego, który zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej wykonuje przez inne podmioty, jako zadania własne� w uzasadnionych potrzebach państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań

1 zgodnie z konstytucją rzeczypospolitej polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r� (dz� u� z 1997r�, nr 78, poz� 483 z późn� zm�), samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych� art� 166� 1� zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne� 2� Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych� ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych�

2 art� 164� 3� konstytucja rzeczypospolitej polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r� (dz� u� nr 78, poz� 483 z późn� zm�), skrót: konstytucja rp�

3 art� 7 „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy�” ustawa z dnia 8 marca 1990 r� o samorządzie gminnym, (t�j� dz�u� 2013 poz� 594 z 11 marca 2013 r�)�

170


publicznych� tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych określony jest w przepisach ustaw� Jedną z ustaw regulujących zlecanie zadań i ich realizację przez inne podmioty niż samorząd terytorialny, jest ustawa o po pożytku publicznym i wolontariacie z 24 kwietnia 2003 roku4� określa ona podmioty, którym można zlecić wykonanie zadania, formę, zasady5 oraz tryb, by mieć pewność jak najlepszego ich wykonania�

ustawa o samorządzie gminnym6 określa jakie ma on zadania do realizacji na rzecz wspólnoty samorządowej7�

do zakresu działania gminy8 należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokal-nym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów9� zadania gminy dzielą się na zadania własne oraz zadania zlecone� zadania własne nadane są gminie w drodze ustawy, natomiast zadania zlecone przydzielone są przez władze państwowe� do zadań własnych gminy10 należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty� katalog ustawo-

4 ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t�j� dz�u� z 2010 r�, nr 234, poz� 1536 z późn� zm�), skrót: ustawa opp�

5 ustawa opp, art� 1� 1� ustawa reguluje zasady: 1) prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych oraz współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi�

6 ustawa z dnia 8 marca 1990 r� o samorządzie gminnym (t�j� dz�u� 2013 poz� 594 z 11 marca 2013 r�), skrót usamg�

7 pojęcie wspólnoty samorządowej określa art� 16� konstytucja rp, 1� ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową� 2� samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej� przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność�

8 rozdział 2 usamg poświęcony zakresowi działań i zadań gminy�9 art� 6� 1� usamg�10 zgodnie z ar� 7�1 w szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego,

gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, 3a) działalności w zakresie telekomunikacji, 4) lokalnego transportu zbiorowego, 5) ochrony zdrowia, 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego, 8) edukacji publicznej, 9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, 10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 11) targowisk i hal targowych, 12) zieleni gminnej i zadrzewień, 13) cmentarzy gminnych, 14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, 15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, 16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej, 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej, 18) promocji gminy, 19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art� 3 ust� 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dz� u� nr 96, poz� 873, z późn� zm�2)), 20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw�

171


wo wymienionych zadań własnych gminy11 nie ma charakteru zamkniętego, w związku z czym w zależności od potrzeb lokalnych może on być rozszerzany� na mocy ustawy o samorządzie gminy, zobowiązana jest ona realizować zadania użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych12� zgodnie z art� 9� 1 w/w ustawy, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi pod-miotami, w tym z organizacjami pozarządowymi w celu wykonywania zadań�

ustawa o pożytku publicznym i wolontariacie wskazuje podmioty, które mogą działać w sferze pożytku publicznego13� definiuje osoby prawne będące organizacjami pozarządowymi, czyli z jakim podmiotom prawa na mocy ustawy opp administracja publiczna może współpracować, w tym zlecać do realizacji zadania własne�

zgodnie z art� 3� 2� ustawy opp organizacjami pozarządowymi są:1) niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy

o finansach publicznych,2) niedziałające w celu osiągnięcia zysku – osoby prawne lub jednostki organizacyjne

nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia, z zastrzeżeniem ust� 414 tegoż artykułu�zgodnie z ustawą opp art� 4� 1� sfera zadań publicznych, o której mowa w art� 3

ust� 1, obejmuje zadania w zakresie: 1) pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji

życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób;1a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

2) działalności na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób zagro-żonych wykluczeniem społecznym;

11 a� wiktorowska, „Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjno-prawne”, wydawnictwo: a� liber, warszawa 2002, s� 243-245, „[��] prawne wyodrębnienie i uznanie kategorii interesu lokalnego za samoistną wartość jest podstawą do wyodrębnienia tzw� zadań własnych gminy� natomiast w koncepcji zadań zleconych gminie ma odzwierciedlić się i zrealizować kategoria interesu państwowego� […] władza gminna jako zdecentralizowana musi cieszyć się przymiotem samodzielności, skoro atrybutem decentralizacji jest samodzielność prawna� […] samodzielność gminy jest samodzielnością prawną, a nie faktyczną […] nie jest bezwzględna ani absolutna […] jako podstawowy element samorządu terytorialnego – jest odniesiona do administracji rządowej, a nie do państwa� […] należy tu wyraźnie odróżnić decentralizację od autonomii� decentralizacja nie jest tożsama z autonomią� stąd też prawna samodzielność gminy nie oznacza jej autonomii, bowiem gmina podlega państwu tworzonemu przez uprawnione organy państwowe”�

12 usamg, art� 8� 4� zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art� 7 ust� 1�

13 ustawa opp, art� 3� 1� działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie�

14 zgodnie z ustępem 4 art� 3 ustawy opp nie definiuje się na mocy wymienionej ustawy, jako organizacje pozarządowe ani nie stosuje przepisów działu ii do: 1) partii politycznych; 2) związków zawodowych i organizacji pracodawców; 3) samorządów zawodowych; 4) (uchylony); 5) fundacji utworzonych przez partie polityczne; 6) (uchylony)�

172


3) działalności charytatywnej; 4) podtrzymywania i upowszechniania tradycji narodowej, pielęgnowania polskości

oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej; 5) działalności na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego; 6) ochrony i promocji zdrowia; 7) działalności na rzecz osób niepełnosprawnych; 8) promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy

i zagrożonych zwolnieniem z pracy; 9) działalności na rzecz równych praw kobiet i mężczyzn;10) działalności na rzecz osób w wieku emerytalnym;11) działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości;12) działalności wspomagającej rozwój techniki, wynalazczości i innowacyjności

oraz rozpowszechnianie i wdrażanie nowych rozwiązań technicznych w praktyce gospodarczej;

13) działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych;14) nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania;15) wypoczynku dzieci i młodzieży;16) kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego;17) wspierania i upowszechniania kultury fizycznej;18) ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego;19) turystyki i krajoznawstwa;20) porządku i bezpieczeństwa publicznego;21) obronności państwa i działalności sił zbrojnych rzeczypospolitej polskiej;22) upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich,

a także działań wspomagających rozwój demokracji;23) ratownictwa i ochrony ludności;24) pomocy ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen

w kraju i za granicą;25) upowszechniania i ochrony praw konsumentów;26) działalności na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współ-

pracy między społeczeństwami;27) promocji i organizacji wolontariatu;28) pomocy polonii i polakom za granicą;29) działalności na rzecz kombatantów i osób represjonowanych;30) promocji rzeczypospolitej polskiej za granicą;31) działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania

i ochrony praw dziecka;32) przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym;

173


33) działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w zakresie określonym w pkt 1-32�

rada ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, zadania w zakresie innym niż wymienione w ust� 1 jako należące do sfery zadań publicznych, kierując się ich szczególną społeczną użytecznością oraz możliwością ich wykonywania przez podmio-ty, o których mowa w art� 5 ust� 115, w sposób zapewniający wystarczające zaspokajanie potrzeb społecznych� wykonując zadania publiczne określone ustawowo samorząd terytorialny, może je wykonywać samodzielnie, lub też z wykorzystaniem innych podmiotów� samorząd dysponuje samodzielnością, która pozwala mu w granicach wyznaczonych przepisami prawa wykonywać samodzielnie powierzone do realizacji zadania� w imieniu samorządu terytorialnego zadania wykonują powołane zgodnie z prawem przewidziany sposób organy� mogą być one również przekazywane innym podmiotom, mianowicie podmiotom niepublicznym, do których zaliczamy organiza-cje pozarządowe, bądź osobom fizycznym w formie zgodnej z przewidzianą prawem�

organizacje pozarządowe mogą realizować zadania samorządu na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r� o działalności pożytku publicznego i o wolon-tariacie oraz jej nowelizacji z 2010 roku� określa ona model współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi, a organami administracji publicznej, wprowadzając obowiązek współdziałania tych organów z organizacjami pozarządowymi� ustawa stoi na stanowisku zasady pomocniczości, samorząd decydując o przekazaniu wykonywa-nia zadań publicznych organizacjom pozarządowym, czyni to wraz z wyposażeniem tych organizacji w środki finansowe na ich realizację�

Formy i zasady współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami mogą polegać na: 1) zlecaniu organizacjom pozarządowym oraz innym podmiotom realizacji zadań

publicznych, 2) wzajemnym informowaniu się o planowanych kierunkach działalności i współ-

działania w celu zharmonizowania tych kierunków, 3) konsultowaniu z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami odpo-

wiednio do zakresu ich działania, projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji,

15 ustawa opp, art� 5� 1� organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art� 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art� 3 ust� 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów�

174


4) tworzeniu wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych, innych podmiotów oraz przedsta-wicieli właściwych organów administracji publicznej16�nowelizacja ustawy z 2010 roku określa współpracę w art� 5 ust� 2 w szczególności

w formach:1) zlecania organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art� 3

ust� 3 realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie;2) wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności;3) konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi

w art� 3 ust� 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących dzia-łalności statutowej tych organizacji;

4) konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art� 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego;

5) tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych, podmiotów wymienionych w art� 3 ust� 3 oraz przedstawicieli właściwych organów administracji publicznej;

6) umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na zasadach określonych w ustawie;7) umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r� o zasadach

prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: dz� u� z 2009 r� nr 84, poz� 712 i nr 157, poz� 1241)�samorząd współpracuje z organizacjami pozarządowymi na zasadach obowiązujących

wszystkie podmioty uczestniczce we współdziałaniu� zasady te są wymieniane w ustawie o pomocy społecznej, rozporządzeniu oraz ustawie opp� do najczęściej wymienia-nych należą zasady: pomocniczości i partnerstwo, jawności, efektywności, w tym efektywność ekonomiczna oraz uczciwej konkurencji, jak też profesjonalizm, równy dostęp i suwerenność stron�

na podstawie ustawy opp oraz rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z 30 czerwca 2000 r� szczególnie na podstawie art� 12 ustawy i art� 6 rozporządzenia, można określić na czym poszczególne zasady polegają�

począwszy od zasady pomocniczości, w myśl której, organ administracji publicznej, ponosząc odpowiedzialność za należyte oraz zgodne z przepisami wykonanie zadań publicznych, prowadzi działalność wykorzystując pomoc organizacji pozarządowych, korzystając z formy powierzenia lub wsparcia wykonania zadania publicznego� definicja przedstawiona przez prof� H� izdebskiego, brzmi następująco „zasada pomocniczości: organy administracji publicznej uznają prawo obywateli i organi-zacji pozarządowych do samodzielnego definiowania i rozwiązywania problemów,

16 a� kanios „Partnerstwo społeczne szansą na zbudowanie nowej formy współpracy międzysektorowej – rzeczywistość czy utopia?” /w/ praca socjalna z 2011 r� nr 1, s� 17-18�

175


w tym należących także do sfery zadań publicznych� w takim zakresie współpracują z organizacjami, a także wspierają ich działalność oraz umożliwiają realizację zadań publicznych�”17�

zasada partnerstwa natomiast polega na tym, iż współpracujące podmioty uczestniczą w określaniu potrzeb, identyfikowaniu i definiowaniu problemów wspólnoty samo-rządowej, których rozwiązywanie stanowi przedmiot zadań publicznych� organizacje pozarządowe wraz z administracją publiczną wypracowują sposoby wykonywania zadań publicznych przez właściwy organ administracji publicznej, a także uczestniczą w wykonywaniu tych zadań oraz w ocenie ich wykonania� zasada efektywności ob-liguje organy administracji publicznej, przy zlecaniu organizacjom pozarządowym zadań publicznych do realizacji, by dokonywały wyboru ze względu na najefektyw-niejszy sposób wykorzystania środków publicznych, kierując się zasadą uczciwej konkurencji� mając na względzie zasadę jawności organy administracji publicznej ma obowiązek udostępniać współpracującymi z nimi organizacjom pozarządowym informacje o zamiarach, celach i środkach przeznaczonych na realizację zadań pu-blicznych, w których możliwa jest współpraca z tymi organizacjami, oraz o kosztach realizacji zadań publicznych już prowadzonej w tym zakresie przez jednostki podległe organom administracji publicznej lub nadzorowane przez te organy, wraz z informacją o sposobie obliczania tych kosztów, tak aby możliwe było ich porównanie z kosztami realizacji analogicznych zadań przez inne instytucje i osoby� informuje również szcze-gółowych procedurach ich rozdysponowywania� zasada profesjonalizmu zobowiązuje organizacje pozarządowe do aktywności i rozwijania swojej działalności i dostoso-wywania jej do zmieniających się warunków� równy dostęp stwarza równe szanse dla wszystkich organizacji zamierzających współpracować z samorządem, a także równe traktowanie przy procedurach, w tym brak uznaniowości decyzji w procedurze przyznawania dotacji� zasada suwerenności odnosi się do poszanowania odrębności każdego podmiotu w sferze działań i struktur� przyjęte definicje pozwalają stwierdzić, czy zasady te są stosowane w kryteriach współpracy, podziale kompetencji i zadań oraz procedurze przyznawania dotacji18�

mając na uwadze możliwość powoływania zespołów wspólnych, samorządy powołują je (gmina olsztyn – zespół konsultacyjny działający od 2005 roku, po nowelizacji usta-wy, przewidziane są obligatoryjne ciała, doradczo – opiniujące wspólne rady działalno-ści pożytku publicznego19) do opracowania dokumentów o charakterze strategicznym, np� strategii rozwoju społeczno-gospodarczego, rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi (art� 5a� ust� 1), wieloletnich programów współpracy

17 H� izdebski, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie� komentarz, warszawa 2003 r�

18 a� Hryniewiecka, Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, pod red� m� rymszy, instytut spraw publicznych, warszawa 2004r�, s� 118�

19 rozdział 6 ustawy o d�p�p�w�, art�41a – 41i�

176


(art� 5a� ust� 2), zasad współpracy z organizacjami pozarządowymi (przykładowa uchwała z gminy olsztyn20), które są przyjmowane w drodze uchwał i są przez to prawem obowiązującym dla samorządu� w ust� 4 art� 5a ustawodawca określił elementy, z jakich powinien składać się roczny program współpracy, wymieniając w szczególności: cel główny i cele szczegółowe programu, zasady współpracy, zakres przedmiotowy, formy współpracy, o których mowa w art� 5 ust� 2, priorytetowe zadania publiczne, okres realizacji programu, sposób realizacji programu, wysokość środków przeznaczanych na realizację programu, sposób oceny realizacji programu, informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji, tryb powo-ływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert�

dokumenty te, są zbiorem informacji oraz zasad, form wykonywania zadań własnych samorządu przez organizacje pozarządowe�

zadania publiczne zlecane w trybie przewidzianym w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie mogą być organizacjom powierzane, albo wspierane przez stosowne organy� powierzenie polega na tym, że samorząd zlecając zadanie w całości je sfi-nansuje� wówczas organizacja, która chce realizować zadanie nie musi wykazywać, ani faktycznie przewidywać wkładu własnego finansowego, którym miałaby to zadanie dofi-nansować czy rzeczowo wesprzeć� natomiast kiedy samorząd oczekuje wkładu własnego w postaci środków finansowych, pracy własnej wolontariuszy, czy też zapewnić wkład rzeczowy, przykładowo na poziomie 10-20% wartości zadania w jego realizację, wtedy mamy tryb wspierania realizacji zadania� „powierzanie i wspieranie wiąże się z dwiema formami zadań� Jeżeli zadania są dla samorządu obligatoryjne, własne, to zastosowanie ma powierzanie, czyli całkowite finansowanie przedsięwzięcia – wyjaśnia krzysztof więckiewicz, dyrektor departamentu pożytku publicznego mpips� – zadanie, które może być przez samorząd finansowane, a nie musi – wymaga formuły wsparcia�”21� „kiedy mamy do czynienia z zadaniem własnym, samorządowym czy rządowym, np� w zakresie chorób psychicznych czy też cudzoziemców, to takie zadanie wtedy trzeba sfinansować czyli powierzyć – podpowiada krzysztof więckiewicz� być może zatem to zakres zadań, jakie mogą być powierzane, sprawia, że jest ich tak mało?”22� od 2010 roku nowela rozciąga tryb ustawy opp na zadania realizowane na podstawie innych ustaw: – o pomocy społecznej (z pominięciem: ustalania uprawnień do świadczeń, prze-

prowadzania rodzinnych wywiadów środowiskowych; opłacania składek na ubez-pieczenie społeczne i zdrowotne; wypłaty świadczeń pieniężnych; prowadzenie

20 uchwała nr liii/609/09 rady miasta olsztyn z dnia 25 listopada 2009 roku w sprawie uchwalenia zasad współpracy miasta olsztyn z organizacjami pozarządowymi�

21 a� mazgal w: http://wiadomosci�ngo�pl/wiadomosci/520858�html, 2010-03-02�22 ibidem�

177


całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej utworzonej przed dniem 1 stycznia 2005 r�);

– o promocji zatrudnienia i instrumentach rynku pracy (z pominięciem spraw pod-legających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej oraz wydatkowania i gospodarowania środkami Funduszu pracy);

– o przeciwdziałaniu narkomanii; – o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie�

ważną podstawą do wykonywania zadań publicznych są wewnętrzne dokumenty organizacji pozarządowych, a mianowicie statut, czy regulamin dla stowarzyszenia zwykłego� określa on ustrój, organizację i sposób działania, co najważniejsze z punktu widzenia realizacji zadań cele oraz sposoby ich realizacji� potwierdził to sąd najwyższy dokonując wykładni art� 48 ust� 1 pkt 3 lit� c ustawy z 14 marca 2003 r� o referendum ogólnokrajowym23 w postanowieniu z 12 maja 2003 r�, ii sw 26/0324, przyjął, że pro-wadzenie działalności zawiązanej z przedmiotem referendum powinno się mieścić w zakresie celów statutowych stowarzyszenia i nie można tego domniemywać z ogól-nych postanowień statutu� w orzecznictwie sądu administracyjnego przyjęto, że cele statutowe uprawniające do zwolnienia stowarzyszenia z podatku muszą być wprost określone w statucie i nie podlegają żadnej wykładni25� organizacje pozarządowe, które realizują cele i zadania o charakterze publicznym na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r� są obowiązane do udostępniania in-formacji publicznej26� w art� 4 wymienione są podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej, a są nimi min� jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym� dlatego więc, jeżeli ze statutu wynika, że realizowane organizacja takie cele i zadania, ma obowiązek udzielania informacji o swojej działalności� trudno też przyjąć by organizacja stawiająca sobie za statutowe cele ochronę środowiska realizowała cele związane z krzewieniem kultury fizycznej� ustawodawca w art� 11 ustawy opp� wręcz wskazał w ust� 1 pkt 1 organy administracji publicznej wspierają w sferze, o której mowa w art� 4, realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art� 3 ust� 3, prowadzące działalność statutową w danej dziedzinie�

podsumowaniesamorząd terytorialny oraz organizacje pozarządowe mogą działać na rzecz

wspólnoty samorządowej, wykonując zadania własne samorządu zgodnie z ustawą oraz własnym statutem� podkreślić należy, że zlecając zadania własne organizacjom

23 dz�u� nr 57, poz� 507 z późn� zm�24 osnp 2003, nr 17, poz� 403�25 wyrok w sprawie iii sa 3422/01�26 dz�u� nr 112, poz� 1198 z późn� zm�

178


pozarządowym samorząd ma szansę zaspokoić potrzeby mieszkańców w sposób naj-bardziej efektywny, dzięki temu, że organizacje niejednokrotnie mają lepszą diagnozę potrzeb, i sposoby ich zaspokojenia� dzięki zaangażowaniu stowarzyszeń oraz fundacji w rozwiązywaniu problemów mieszkanek i mieszkańców samorządu, uwalniany jest potencjał, który uzupełnia możliwości administracji publicznej� ustawa o pożytku publicznym i wolontariacie reguluje współpracę samorządu terytorialnego z orga-nizacjami pozarządowymi, dzięki niej jest ona oparta na zasadach jasnych dla obu parterów, porządkuje ją� dzięki jej wprowadzeniu samorząd ma obowiązek stosować jednakowe zasady oraz tryb w stosunku do organizacji pozarządowych zlecając im zadania własne co przyczynia się do dobrego rządzenia oraz pełniejszej partycypacji społecznej� ustawa opp szczegółowo określa tryb zlecania i inne formy współpracy samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, o czym w artykule nie wspomniano�

bibliografiawiktorowska a�, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjno-

prawne, wydawnictwo: a� liber, warszawa 2002,kanios a�, Partnerstwo społeczne szansą na zbudowanie nowej formy współpracy międzysektorowej

– rzeczywistość czy utopia?, w: praca socjalna z 2011 r� nr 1izdebski H�, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie� komentarz, war-

szawa 2003 r�Hryniewiecka a�, Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, pod

red� m� rymszy, instytut spraw publicznych, warszawa 2004r�mazgal a� w: http://wiadomosci�ngo�pl/wiadomosci/520858�html, 2010-03-02przepisy prawa:konstytucja rzeczypospolitej polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r� (dz� u� z 1997r�, nr 78,

poz� 483 z późn� zm�)ustawa z dnia 8 marca 1990 r� o samorządzie gminnym, (t�j� dz�u� 2013 poz� 594 z 11 mar-

ca 2013 r�)ustawa o referendum ogólnokrajowym z dnia 14 marca 2003 r, dz�u� nr 57, poz� 507

z późn� zm�ustawa o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r� dz�u� nr 112, poz� 1198

z późn� zm�uchwała nr liii/609/09 rady miasta olsztyn z dnia 25 listopada 2009 roku w sprawie

uchwalenia zasad współpracy miasta olsztyn z organizacjami pozarządowymiwykaz orzeczeń:sąd najwyższy postanowienie z 12 maja 2003 r�, ii sw 26/03, osnp 2003, nr 17, poz� 403,wyrok sądu administracyjnego w sprawie iii sa 3422/01�

Streszczenie: w polsce organizacje pozarządowe specjalizują się, standaryzują swoje działanie jednocześnie profesjonalizują swoje usługi stając się potencjalnym zlece-niobiorcom zadań własnych samorządu terytorialnego� zadania własne samorząd

179


terytorialny wykonuje samodzielnie, przez swoje jednostki lub przez inne podmioty� artykuł porusza problem dotyczący zlecania zadań własnych przez samorząd teryto-rialny na szczeblu gminy organizacjom pozarządowym na mocy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie� wyjaśnia czym są organizacje w rozumieniu ustawy, jakie mogą być przez nie realizowane zadania na rzecz wspólnoty samo-rządowej� zlecanie zadań odbywa się w odpowiednim trybie, zgodnie z zasadami dzięki którym, współpraca w omawianym obszarze jest przejrzysta, efektywna w tym w wymiarze ekonomicznym�Słowa kluczowe: samorząd terytorialny, samorząd gminny, organizacje pozarządowe, zadania zlecone, zadania własne samorządu, zasady współpracy�abstract: in poland ngos get specialize, standardize their action, make their services proffessional and at the same they are becoming a potential contractors of local government’s own tasks� local government performs its tasks by themselves, by their units or by other entities� The article discusses the subject of commissioning the tasks by the local government at the municipal level to ngos under the act of law on public benefit and Volunteer work�it explains what non-governmental organizations are in the meaning of the act , what tasks they could perform for the local community� outsourcing of tasks is carried out in the appropriate mode according to the right rules, what makes that co-operation in this area is transparent, efficient, including in the economic dimension�keywords: local government, municipal government, non-governmental organi-zations, tasks assigned, local government’s own tasks, the principle of cooperation�

181

dr anna Franuszkatedra postępowania cywilnegowydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

UDział organizacji pozarząDowych w SąDowyM poStępowaniU cywilnyM

participation oF non-goVernmental organizations in ciVil proceedings

wprowadzeniew sądowym postępowaniu cywilnym, obok uczestników, których stosunku praw-

nego owo postępowanie bezpośrednio dotyczy1, ustawodawca przewidział również ewentualność udziału innych podmiotów, nie będących stronami rzeczywistymi procesu� podmioty te – jako strona procesowa występują w imieniu własnym, lecz działają w cudzym interesie� z powyższego względu pojęcia „strony procesu” nie można utożsamiać wyłącznie ze „stroną stosunku materialno prawnego”2� do takich podmiotów zaliczyć należy: prokuratora, rzecznika praw obywatelskich, inspek-torów pracy, miejskich lub powiatowych rzeczników konsumentów oraz będące przedmiotem zainteresowania niniejszego artykułu – organizacje pozarządowe�

przepisem o charakterze zasadniczym, stanowiącym podstawę prawną udziału organizacji pozarządowych na rzecz obywateli w postępowaniu cywilnym jest art� 8 k�p�c3� okoliczność umieszczenia wspomnianej normy w tytule wstępnym k�p�c� (zawarte są w nim przepisy ogólne) wydaje się przesądzać o szczególnej roli, jaką przy-pisał ustawodawca organizacjom pozarządowym w udzielaniu pomocy obywatelom w zakresie ochrony ich stosunków prawnych w postępowaniu sądowym� zgodnie z brzmieniem art� 8 k�p�c�: „organizacje pozarządowe, których zadanie statutowe nie polega na prowadzeniu działalności gospodarczej, mogą dla ochrony praw obywateli, w wypadkach przewidzianych w ustawie, wszcząć postępowanie oraz wziąć udział w toczącym się postępowaniu”� zacytowany przepis określa zatem trzy zasadnicze atrybuty związane z udziałem organizacji pozarządowych w postępowaniu cywilnym� po pierwsze działalność takich organizacji nie może polegać na prowadzeniu przez

1 w praktyce stronami procesu najczęściej pozostają podmioty stosunku prawnego, którego dotyczy spór rozpoznawany przez sąd, na który to stosunek wpłynie rozstrzygnięcie sądu�

2 por� J� Jodłowski, z� resich, J� lapierre, t� misiuk-Jodłowska, k� weitz, Postępowanie cywilne, warszawa 2009, s� 258;

3 ustawa z dnia 17 listopada 1964 r� kodeks postępowania cywilnego, dz�u� z 1964 r� nr 43, poz� 296�

182


nie działalności gospodarczej4� po wtóre jakakolwiek partycypacja interesujących nas podmiotów w procesie w trybie art� 8 k�p�c� musi pozostawać w związku z ochroną praw obywateli� odnotować należy, iż ochrona obywateli realizowana w powyższy sposób stanowi przesłankę umożliwiającą partycypację organizacji pozarządowych w sprawie� wreszcie wspomniany przepis określa dwie zasadnicze5 formy (sposoby) udziału organizacji w postępowaniu cywilnym, polegające na jego wszczynaniu (np� poprzez wystąpienie do sądu z określonym powództwem), bądź na wstąpieniu organizacji do toczącego się postępowania�

niniejszy artykuł poświęcony jest wspomnianym powyżej, dwóm formom udziału interesujących nas podmiotów w sądowym postępowaniu cywilnym (określonym w art� 8 k�p�c�)� zaznaczyć należy, iż rozważania zawarte w opracowaniu nie dotyczą realizacji ochrony interesu samej organizacji� Jest to oczywiście dopuszczalne, lecz wówczas organizacja działa jako „zwykła” strona procesu, nie zaś jako strona pro-cesowa w ujęciu formalnym, bowiem będąc rzeczywistą stroną postępowania – nie działa ona na rzecz innych�

charakter spraw, w których dopuszczalny jest udział organizacji pozarządowych

aby organizacja pozarządowa została dopuszczona do udziału w postępowaniu cywilnym należy sprawdzić, czy jej zadania statutowe nie polegają na prowadzeniu działalności gospodarczej� w tym celu wraz z dokonaniem pierwszej czynności pro-cesowej organizacja taka zobowiązana jest do przedłożenia sądowi uwierzytelnionego odpisu swojego statutu, z którego powinno jasno wynikać, iż zadania organizacji nie obejmują prowadzenia działalności gospodarczej, bądź, że działalność taka jest expressis verbis wykluczona6�

oprócz przesłanek podmiotowych, ustawodawca wskazał również przesłanki przedmiotowe udziału interesujących nas podmiotów w postępowaniu cywilnym� podkreślenia wymaga fakt, iż nie istnieje domniemanie dopuszczalności uczestni-czenia przez organizacje pozarządowe w każdej rozpoznawanej sprawie cywilnej, niezależnie od jej charakteru7� w art� 61§1 k�p�c� sformułowano bowiem katalog

4 por� k� gajda-roszczynialska, Komentarz��, s� 90, 95�5 oprócz wskazanych powyżej form, stosownie do art� 63 k�p�c� organizacje pozarządowe mogą,

w sposób przewidziany prawem, przedstawiać sądowi pogląd istotny dla rozpoznawanej sprawy� ponadto organizacje pozarządowe w zakresie swoich zadań statutowych uprawnione są do prowadzenia list stałych mediatorów oraz do tworzenia ośrodków mediacyjnych (listę taką przedstawia się prezesowi sądu okręgowego), zaś przedstawiciele organizacji pozarządowych w sprawach wymienionych w przepisach k�p�c� mogą reprezentować stronę jako pełnomocnicy�

6 por� p� telenga, komentarz do art� 61 k�p�c� (w:) a� Jakubecki, Komentarz zaktualizowany do ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, leX nr 142138 �

7 sąd powinien oddalić powództwo w sprawie nienależącej do katalogu spraw określonych w k�p�c� por� por� p� grzegorczyk (w:) t� ereciński (red�), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz.

183


spraw, w których udział organizacji jest prawnie możliwy� należą do nich sprawy o: a) alimenty; b) ochronę środowiska; c) ochronę konsumentów; d) ochronę praw własności przemysłowej; e) ochronę równości oraz niedyskryminacji przez bezpod-stawne bezpośrednie lub pośrednie zróżnicowanie praw i obowiązków obywateli� w świetle art� 61 §3 k�p�c� przedmiot procesu dotyczyć może również roszczeń wynikających z prowadzenia działalności gospodarczej, pod warunkiem, że przed-siębiorca (wyłącznie osoba fizyczna) na rzecz którego wystąpi organizacja jest jej członkiem� Jeśli postępowania dotyczy powyższych kwestii organizacje pozarządowe mogą wziąć w nim udział w każdej ze wskazanych powyżej dwóch form (wszczęcie postępowania oraz wstąpienie do toczącego się postępowania)� katalog ten należy poszerzyć o sprawy z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w których podmioty te mogą wytaczać powództwa na rzecz pracownika lub wnosić odwołanie od decyzji organów rentowych, a także, za zgodą pracownika lub ubezpieczonego wyrażoną na piśmie, przystępować do nich w toczącym się postępowaniu (art� 462 k�p�c�)� ponadto do listy należy dodać sprawy o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone, w których organizacje8 uprawnione są do wytoczenia powództwa, jeśli do ich zadań statutowych należy ochrona interesów konsumentów (art� 47938§1 i §2 k�p�c�)� organizacje, do których zadań statutowych należy pomoc osobom nie-pełnosprawnym i ochrona praw takich osób mogą również wstąpić do postępowania o ubezwłasnowolnienie (art� 546§3 k�p�c�)�

równie istotną przesłanką warunkującą dopuszczalność podejmowania przez inte-resujące nas podmioty jakichkolwiek czynności procesowych na rzecz osoby fizycznej jest istnienie związku między statutowymi zadaniami organizacji a przedmiotem to-czącego się postępowania9� zgodnie z treścią art� 61§1 k�p�c� organizacje pozarządowe uprawnione są do wytoczenia powództwa na rzecz osoby fizycznej w zakresie swoich zadań statutowych� analogicznie rozwiązanie przyjęto w przypadku wstąpienia przez organizację do toczącego się postępowania (art� 61§2 k�p�c�)�

zdolność sądowa i procesowa oraz legitymacja procesowa organizacji pozarządowych

dokonywanie czynności procesowych przez jakikolwiek podmiot w postępowaniu cywilnym uzależnione jest od posiadania przezeń zdolności sądowej oraz zdolności procesowej� pierwsza z nich w ogóle uprawnia do występowania w postępowaniu jako strona lub inny jego uczestnik (art� 64§1 k�p�c�), druga zaś umożliwia dokonywanie

Postępowanie rozpoznawcze. I, warszawa 2012, s� 306; F� zedler, Recenzja książki: T. Misiuk: Udział organizacji społecznych w ochronie praw obywateli w sądowym postępowaniu cywilnym, warszawa 1972, s� 298�

8 uwaga ta dotyczy również organizacji zagranicznych, uprawnionych do działania w państwach eu, wpisanych na listę takich organizacji w dzienniku urzędowym wspólnot europejskich

9 k� gajda-roszczynialska, Komentarz��, s� 96�

184


czynności wywołujących skutki na gruncie postępowania cywilnego (art� 65§1 k�p�c�)� cechowanie się przez strony i uczestników postępowania zdolnością sądową i proceso-wą należy do tzw� pozytywnych przesłanek procesowych, które sąd bierze pod uwagę z urzędu na każdym etapie postępowania� rozpoznanie sprawy, w której zachodzą braki w omawianych kategoriach zdolności, skutkuje nieważnością postępowania (art�379 pkt 2 k�p�c�)� aby nie dopuścić do tych jakże negatywnych konsekwencji, sąd powinien odrzucić pozew, jeśli w chwili jego wniesienia powód nie posiada zdolności procesowej lub jeśli jedna ze stron nie posiada zdolności sądowej (art� 199§1 pkt 1 k�p�c�)� Jeżeli brak taki nastąpił w toku sprawy i nie ma możliwości jego uzupełnienia, postępowanie należy umorzyć w wydając odpowiednie postanowienie (art� 182§ k�p�c� w zw� z art� 174§1 pkt 1 k�p�c�)�

zgodnie z art� 64 §1 oraz §2 k�p�c� zdolność sądowa przysługuje każdej osobie fizycznej, osobie prawnej, a także wszystkim jednostkom organizacyjnym niebędącym osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną� z kolei stosownie do art� 65§1 k�p�c� oprócz osób fizycznych posiadających pełną zdolność do czynności prawnych, zdolność procesowa cechuje także osoby prawne oraz wspomniane powyżej jednostki organizacyjne� wspomnieć należy, iż katalog zawarty w powyższym przepisie w brzmieniu sprzed nowelizacji k�p�c� uchwalonej w 2011 r� (weszła w życie 3 maja 2012 r�), zawierał również wzmiankę o organizacjach społecznych uprawnionych do udziału wedle przepisów prawa, choćby nie posiadały osobowości prawnej, jako czwartej – obok wymienionych powyżej – kategorii podmiotów odznaczających się zdolnością sądową i procesową� z uwagi na to, że organizacja pozarządowa zasadniczo zawsze przyjmuje bądź to formę osoby prawnej, bądź jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej (której przyznano zdolność prawną), wskazanie jej przez ustawodawcę jako odrębnego rodzaju podmiotu odznaczającego się omawiany-mi atrybutami, stanowiło superfluum ustawowe, będące wyrazem nieprawidłowości w procesie stanowienia prawa� z tego względu w obecnym kształcie, żaden z powoła-nych artykułów nie wspomina już o organizacjach pozarządowych, jako podmiotach posiadających zdolność sądową i procesową10�

od trwałej i ogólnej zdolności do bycia stroną w każdym procesie, wyrażającej się w zdolności sądowej strony, odróżnić należy uprawnienie do bycia stroną kon-kretnego postępowania� przymiot ten określa się mianem legitymacji procesowej� Źródeł legitymacji procesowej poszukiwać należy zwykle w prawie podmiotowym (wówczas zachodzi pełna synchronizacja między legitymacją procesową materialną a formalną), gdyż przysługuje ona podmiotom stosunków materialnoprawnych11, np� wierzyciel posiada legitymację procesową do wytoczenia powództwa (określa się ją wówczas jako czynną) przeciwko dłużnikowi (jest on legitymowany biernie) o speł-

10 por� H� pietrzkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach cywilnych, warszawa 2012, s� 132� 11 por� t� wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego, warszawa 2013, s� 131�

185


nienie świadczenia� wyjątkowo, dysponowanie analizowanym atrybutem wynikać może z przepisu ustawy (legitymacja procesowa formalna), czego przykładem jest właśnie legitymacja procesowa organizacji pozarządowych� Jeśli bowiem podmioty te występują w celu ochrony praw obywatelskich, oczywiste jest, iż nie są one stronami stosunku cywilnoprawnego (nie posiadają legitymacji procesowej materialnej)� k�p�c� (art� 8, 61 i 62) przyznaje organizacjom legitymację procesową do udziału w postę-powaniu cywilnym, uzależniając ją jednak od zgody osoby na rzecz, której mają one zamiar wszcząć postępowanie lub w interesie której zdradzają one wolę wstąpienia do postępowania� na pełen obraz istoty interesującej nas legitymacji składają się zatem: ustawowa dopuszczalność udziału w sprawie organizacji pozarządowych oraz zgoda obywatela, którego interes prawny ma podlegać ochronie�

podczas, gdy braki w zdolności sądowej i procesowej powinny doprowadzić – pod rygorem nieważności postępowania – do odrzucenia pozwu (w przypadku zdolności procesowej tylko wówczas, gdy nie posiada jej powód) lub umorzenia postępowania, wskazanie skutków prawnych braku legitymacji procesowej formalnej budzi kontro-wersje w literaturze przedmiotu� zgodnie z jednym zapatrywaniem, nieposiadanie interesującej nas legitymacji np� do wszczęcia postępowania (bez względu na to czy jest się stroną postępowania w sensie materialnym, czy formalnym) powinno skut-kować oddaleniem powództwa12� wedle odmiennej koncepcji, ów brak po stronie prokuratora, czy organizacji pozarządowych musi spowodować odrzucenie pozwu, nie zaś oddalenie powództwa13� legitymację procesową słusznie utożsamia się meri-tum sporu, tj� z materialnoprawną podstawą uwzględnienia powództwa� Jednakże gdyby powyższą tezę przyjąć bez zastrzeżeń, to w sytuacji udziału w postępowaniu podmiotów, których legitymacja wynika z przepisu prawa, nie zaś z istoty stosunku prawnego, sąd nigdy nie mógłby uwzględnić powództwa lub wniosku� przeczyłoby to w zasadzie idei wszczynania postępowania cywilnego przez organizacje pozarzą-dowe, prokuratora itp� należy zatem przyjąć, iż w przypadku udziału podmiotów, które nie działają w postępowaniu we własnym imieniu, a zatem posiadają jedynie formalną legitymację procesową14 (cechującą się brakiem powiązania z materialną), sąd po bezskutecznej próbie konwalidacji tego braku (np� poprzez wstąpienie w miej-sce takiego podmiotu strony rzeczywistej) w obliczu niemożności odrzucenia pozwu (z uwagi na brak odpowiedniej podstawy prawnej) powinien oddalić powództwo15� w ten sposób organ ten odmówi udzielenia ochrony prawnej osobie na rzecz, której wystąpił podmiot nieuprawniony – nieposiadający należytej legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania�

12 tak J� Jodłowski, z� resich, J� lapierre, t� misiuk-Jodłowska, k� weitz, Postępowanie…, s� 213� 13 tak H� pietrzkowski, Metodyka…, s� 126; w� siedlecki, z� świeboda, Postępowanie cywilne.

Zarys wykładu, warszawa 2001, s� 123� 14 por� t� wiśniewski, Przebieg��, s� 132�15 t� wiśniewski, Przebieg��, s� 132�

186


Formy udziału organizacji rządowych w postępowaniu cywilnymJak wspomniano na początku, działalność organizacji pozarządowych w postę-

powaniu cywilnym, w ramach którego podejmują one aktywność na rzecz osób fizycznych, przybiera zasadniczo następujące formy: 1) wszczynanie przez organizację postępowania cywilnego; 2) wstępowanie przez nią do toczącego się postępowania� poniżej zaprezentowane zostały szczegółowe uwagi dotyczące każdej ze wskaza-nych form�

wszczęcie postępowania cywilnego przez organizację pozarządowąorganizacje pozarządowe uprawnione są do wszczęcia postępowania cywilnego,

przez które to sformułowanie, zgodnie z poglądami przedstawicieli doktryny, należy rozumieć zarówno wniesienie pozwu w procesie (lub odwołania od decyzji organu rentowego), jak również wniesienie wniosku w postępowaniu nieprocesowym� interesujące nas podmioty mogą także doprowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz zabezpieczającego (składając odpowiedni wniosek) pod warun-kiem, że wskazane procedury dotyczą spraw, w którym organizacje mogą zainicjować postępowanie rozpoznawcze16�

wszczęcie postępowania cywilnego na rzecz osoby fizycznej przez interesujące nas podmioty ma zasadniczo miejsce wtedy, kiedy osoba ta sama nie dochodzi ochrony swoich praw przed sądem� wynikać to może np� ze strachu, z nieporadności, bądź z nieznajomości prawa� zainicjowanie w trybie art� 8 oraz 61 k�p�c� któregokolwiek z wymienionych postępowań ma miejsce wyłącznie na rzecz obywateli� w przeciwień-stwie do prokuratora, który występować może na rzecz „osoby”, co zgodnie z zasadą lege non distinguente umożliwia mu działanie w interesie osób fizycznych i prawnych, aktywność organizacji pozarządowych w postępowaniu cywilnym związana jest wyłącznie z ochroną praw osób fizycznych�

stosownie do art� 61 §1 i §4 k�p�c� dodatkową przesłanką o charakterze material-noprawnym, związaną z wytoczeniem powództwa przez organizacje pozarządowe, jest uzyskanie wyraźniej zgody osoby na rzecz której wniesiono pozew17� Jednocześnie zaobserwować można sprzeczność między poglądami przedstawicieli doktryny a za-patrywaniem sądów w kwestii charakteru prawnego takiej zgody� niektórzy autorzy uważają, iż niedołączenie do pozwu zgody jest brakiem formalnym tegoż pisma, podlegającym uzupełnieniu w trybie art� 130 k�p�c� pod rygorem jego zwrotu18� z kolei w orzecznictwie funkcjonuje opinia, iż art� 61 § 4 k�p�c� nie daje podstaw do przyjęcia, że udokumentowanie zgody osób na rzecz których organizacja społeczna

16 tak p� pogonowski (w:) H� dolecki (red�) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, warszawa 2011, s� 73

17 tamże, s� 233�18 tak k� gajda-roszczynialska, Komentarz.��, s� 244�

187


wnosi powództwo, stanowi wymóg formalny pozwu� zgoda taka ma bowiem cha-rakter materialnoprawny, sąd nie może zatem wydać rozstrzygnięcia o charakterze formalnym19� wydaje się, iż słuszność przyznać należy pierwszemu z prezentowanych stanowisk, co zapewne wynika nie tylko z uzasadnienia projektu ustawy nowelizu-jącej k�p�c� w 2011 r� (druk sejmowy Vi kadencji, nr 4332, pkt iV)20, lecz również ze względów funkcjonalnych (niedopuszczenie do przeprowadzenia postępowania, o którym z góry można powiedzieć, że nie doprowadzi do zamierzonego skutku)� dołączenie do pozwu dokumentu zawierającego zgodę, jako warunku formalnego pisma procesowego nie przeczy temu, iż od zgody takiej uzależniona jest legitymacja procesowa organizacji pozarządowej� w wypadku cofnięcia zgody przez osobę fizyczną w toku postępowania sąd, z uwagi na brak właściwej podstawy prawnej, nie może umorzyć postępowania, może co najwyżej oddalić powództwo�

podkreślić należy, iż omawiana zgoda osoby fizycznej (musi ona przyjąć formę pisma, które należy dołączyć do pozwu) – jako jeden z warunków sine qua non uwzględnienia powództwa w procesie cywilnym21 – stanowi kolejny przykład wyraźnego rozróżnienia pozycji organizacji pozarządowych względem prokuratora� prokurator jest bowiem funkcjonariuszem publicznym i z tego tytułu przysługują mu szerokie uprawnienia w zakresie ochrony praworządności, praw obywateli i interesu społecznego� organ ten nie tylko nie ma obowiązku uzyskania zgody na wszczęcie po-stępowania cywilnego, lecz może to zrobić wbrew woli osoby na rzecz której wystąpił z pozwem� z tego względu, zgodnie z art� 62§2 k�p�c�, do organizacji pozarządowych wszczynających proces w interesie osób fizycznych stosuje się odpowiednio przepisy o prokuratorze wytaczającym powództwo na rzecz oznaczonej osoby (z wyjątkiem art� 58 zdanie drugie k�p�c�)� wspomnieć należy, iż do 2012 r� (do momentu wejścia w życie nowelizacji k�p�c� z 2011 r�), w sprawach o roszczenia alimentacyjne oraz w sporach konsumenckich organizacje pozarządowe mogły wytaczać powództwa bez zgody osób fizycznych� rozwiązanie to spotykało się z krytyką przedstawicieli doktryny, gdyż wytoczenie powództwa bez zgody podmiotu będącego stroną stosunku cywilnoprawnego nazbyt głęboko ingeruje w zasadę dyspozytywności materialnej� wprawdzie uprawnienie takie przysługuje prokuratorowi, jednak trzeba mieć na względzie okoliczność, iż w przeciwieństwie do organizacji pozarządowych (co do zasady działają one w interesie prywatnym) podmiot ten stoi na straży interesu publicznego i praworządności�

w literaturze przedmiotu trafnie podkreśla się, iż sąd nie posiada właściwych kompetencji do sprawdzenia, czy udział organizacji pozarządowej jest w konkretniej

19 tak sa w szczecinie w postanowieniu z dnia 14 marca 2006 r�, i acz 206/06, lex nr 279955�20 por� p� grzegorczyk,Kodeks ..., s� 305� 21 tamże� por� także: postanowienie sa w szczecinie z dnia 14 marca 2006 r�, i acz 206/06, lex

nr 279955

188


sprawie potrzebny, pozostawiając tę kwestię do jej własnej oceny22� sąd winien zbadać jedynie, czy podmiot ten posiada legitymację procesową do wystąpienia z powództwem�

odpowiednie stosowanie art� 55, art� 56 oraz art� 58 k�p�c� (z wyjątkiem zdania drugiego) oznacza, iż wytaczając powództwo na rzecz osoby fizycznej (strony procesu w ujęci materialnym), organizacja pozarządowa powinna wskazać ją w pozwie� w ten sposób oznacza się granice podmiotowe sprawy (art� 55� k�p�c�)� czynność ta nabiera szczególnego znaczenia z uwagi na brzmienie art� 58 zd� pierwszego k�p�c�, zgodnie z którym: wyrok prawomocny zapadły w sprawie wytoczonej przez prokuratora (lub odpowiednio przez organizację pozarządową) ma powagę rzeczy osądzonej pomiędzy stroną, na rzecz której prokurator (organizacja pozarządowa) wytoczył(a) powództwo, a stroną przeciwną23� w związku z tym sąd ma obowiązek zawiadomić tę osobę o wytoczeniu powództwa przez organizację pozarządową, bowiem ma ona prawo wstąpienia do sprawy w każdym jej stadium w charakterze powoda (art� 56§1 k�p�c�)� po wstąpieniu do procesu osoba ta, będąc do tej pory stroną w ujęciu materialnym, staje się stroną w znaczeniu formalnym i uprawniona jest do dokonywania czynności procesowych� mamy wówczas do czynienia z działaniem drugiego – obok organizacji pozarządowej powoda w sprawie�

istnienie dwóch lub większej liczby powodów (lub pozwanych) stanowi oko-liczność dość skomplikowana pod względem prawnym i faktycznym, bowiem nierzadko zdarza się, iż podmioty te składają odmienne oświadczenia w sprawie, bądź podejmują sprzeczne względem siebie czynności procesowe� rozwiązaniu powyższej sytuacji służą przepisy o współuczestnictwie procesowym� odpowied-nie zastosowanie norm o prokuratorze oznacza, iż na podstawie art� 56§ 1k�p�c� do udziału organizacji pozarządowej w sprawie, do której przystąpiła osoba na rzecz której wytoczono powództwo, mają znowuż odpowiednie zastosowanie przepisy o współuczestnictwie jednolitym� wówczas, zgodnie z art� 73§2 k�p�c� czynności procesowe współuczestników działających są skuteczne względem niedziałających� wystarczy zatem, że czynność procesowa zostanie podjęta przez organizację, a staje

22 tak k� gajda-roszczynialska, Kodeks..., s� 88�23 zgodnie ze zmianą k�p�c�� z 3 maja 2012 r�, osoba fizyczna na rzecz której organizacja pozarządowa

wytoczyła powództwo nie może, pomimo tego, że nie bierze udziału w postępowaniu, dochodzić roszczeń w takim zakresie, w jakim nie zostało ono zasądzone w postępowaniu wszczętym przez organizację� powyższy zakaz wynika z brzmienia art� 62§1 k�p�c�, stosownie do którego, „do organizacji pozarządowych wytaczających powództwa na rzecz osób fizycznych stosuje się odpowiednio przepisy o prokuratorze wytaczającym powództwo na rzecz oznaczonej osoby, z wyjątkiem art� 58 zdanie drugie”� z kolei zdanie drugie art� 58 k�p�c� stanowi, że „w sprawach o roszczenia majątkowe prawomocne rozstrzygnięcie sprawy nie pozbawia strony zainteresowanej, która nie brała udziału w sporze, możności dochodzenia swoich roszczeń w całości lub w tej części, w której nie zostały zasądzone� w literaturze przedmiotu powyższe rozwiązanie uzasadnia się następującą okolicznością” organizacja pozarządowa – w przeciwieństwie do prokuratora – może wytoczyć powództwo na rzecz obywatela tylko za jego zgodą� por� p� grzegorczyk, Kodeks��, s� 309; H� pietrzkowski, Metodyka..�, s�133�

189


się ona skuteczna względem drugiego powoda w sprawie� organizacje nie mogę jednak dokonywać czynności, ani składać oświadczeń sprzecznych z wolą strony rzeczywistej� Jeśli chodzi o czynności dyspozytywne (związane z rozporządzalnością przedmiotem procesu), organizacja – jako że nie dysponuje samodzielnie prawami podmiotowymi, których ochrony się domaga, nie może zrzec się roszczenia, uznać powództwa (w przypadku wstąpienia), ani zawrzeć ugody24� może ona cofnąć pozew, lecz w przypadku sprzeciwu osoby, która wstąpiła do sprawy, cofnięcie pozwu jest skuteczne tylko względem organizacji�

przystąpienie przez organizację pozarządową do toczącego się postępowanianiezależnie od wszczęcia postępowania, organizacje pozarządowe mogą również

przystąpić do osoby fizycznej w toczącym się postępowaniu� uprawnienie to realizo-wane jest zazwyczaj wówczas, gdy organizacja nie skorzystała z prawa do wytoczenia powództwa i jednocześnie w opinii jej przedstawicieli, zachodzą przesłanki uzasad-niające ich udział w postępowaniu�

w nieobowiązującym już brzmieniu art� 62 k�p�c� organizacja pozarządowa (wów-czas „społeczna”) wstępująca do postępowania (w sprawach o roszczenia alimentacyjne i w sprawach o ochronę konsumentów) nie była zobowiązana do przedstawienia pisemnej zgody powoda, natomiast jej procesowa pozycja ograniczona była pozycją procesową osoby na rzecz której organizacja wstąpiła� z kolei w pozostałych sporach zgoda taka była wymagana� trudno było doszukać się racjonalnych podstaw uzasad-niających zróżnicowanie obowiązków organizacji z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy, stąd od 2012 r� organizacje pozarządowe mogą jedynie „przystąpić” do osoby fizycznej za jej zgodą wyrażoną na piśmie (nie zaś „wstąpić” do postępowania, jak prokurator25)� zmiana ta, choć a charakterze symbolicznym, obrazuje istotę udziału interesujących nas podmiotów w postępowaniu w trybie art� 62 k�p�c� przepis ten (w nowym brzmieniu) zakłada również, iż do postępowania, w którym do strony przystępuje organizacja pozarządowa, zastosowanie mają odpowiednio przepisy o in-terwencji ubocznej (nie zaś jak poprzednio – o prokuratorze), jednakże bez odwołania się do przepisów o współuczestnictwie jednolitym (art� 62§2 k�p�c�)�

istotę przystąpienia organizacji pozarządowej do obywatela za jego zgodą przy od-powiednim zastosowaniu przepisów dotyczących interwencji ubocznej (z wyłączeniem

24 tak w kontekście czynności dyspozytywnych prokuratora: t� ereciński, J� gudowski, m� Ję-drzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Część druga postępowania zabezpieczające. Tom 1, warszawa 2006, s� 184�

25 stosownie do postanowienia s�a we wrocławiu z dnia 30 marca 2012 r�, (i acz 594/12, lex nr 1130925), organizacje, które wstępują do sprawy w przypadkach określonych w art� 61 § 1 k�p�c� nie mają pozycji podmiotu trzeciego, jaką w myśl art� 60 ma prokurator – przystępują do postępowania wyłącznie w celu ochrony praw obywatela, występować będą zatem po stronie powodowej (z reguły) lub pozwanej�

190


przepisów o współuczestnictwie jednolitym26) zobrazować można w następujący sposób: obywatel wszczyna postępowanie cywilne, bądź jest on pozwanym w sprawie (uczestnikiem), zaś organizacja przystępuje do tej osoby w celu udzielenia jej pomocy w uzyskaniu ochrony prawnej poprzez „wywalczenie” korzystnego rozstrzygnięcia sądu� tym samym organizacja nie ma samodzielnej pozycji w postępowaniu27�

sytuacja procesowa przystępującej organizacji uzależniona jest od sytuacji proce-sowej osoby, której ma zostać udzielona pomoc� w klasycznej interwencji ubocznej, interwenient zobowiązany jest posiadać interes prawny we wstąpieniu do postępo-wania� w przypadku udziału tak specyficznego podmiotu, jakim jest organizacja pozarządowa (jej zainteresowanie sprawą nie wynika z faktu pozostawania przez nią stroną stosunku cywilnoprawnego), wydaje się, iż ich szczególny interes prawny zde-terminowany jest interesem prawnym osoby do której organizacja przystępuje w celu ochronny jej praw obywatelskich28� odpowiednie stosowanie przepisów o interwencji ubocznej uniemożliwia, zdaniem przedstawicieli doktryny, wniesienie opozycji prze-ciwko wstąpieniu organizacji do postępowania przez stronę kwestionującą jej interes prawny, gdyż organizacja nie działa we własnym interesie29� stanowisko to wydaje się być słuszne� interes organizacji uwarunkowany jest interesem prawnym strony rzeczywistej�

dopuszczalność udziału organizacji w postępowaniu oceniana jest po doręczeniu pisma wyrażającego wolę partycypacji� Jak bowiem wcześniej podkreślono, do pisma winien zostać dołączony statut organizacji, który umożliwi sądowi zorientowanie się, czy działalność organizacji dotyczy kwestii wskazanych w przepisach k�p�c� a ponadto, czy jest ona zgodna z przedmiotem sprawy� przyjmuje się, że osoba, której ochrony domaga się interesujący nas podmiot, może cofnąć swoją zgodę na udział organizacji pozarządowej w procesie� w konsekwencji sąd w formie niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia cofnie zgodę na partycypowanie organizacji w sprawie�

wola udziału organizacji pozarządowej w postępowaniu cywilnym przybiera formę pisemną� górną granicę czasową przystąpienia wyznacza moment zamknięcia sprawy przed sądem ii instancji� od chwili wstąpienia organizacja ma prawo do bra-nia udziału w rozprawie między innymi poprzez dokonywanie wszelkich czynności procesowych (dopuszczalnych według stadium), mających doprowadzić do uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia dla osoby, do której przystępuje, tj� do oddalenia po-wództwa (w przypadku wstąpienia po stronie pozwanego) lub do uwzględnienia powództwa (jeśli organizacja przystała do strony powodowej)� wyraźnie podkreślić

26 H� pietrzkowski, Metodyka��, s� 133�27 por� p� grzegorczyk, Kodeks��, s� 309� 28 tak e� warzocha, Ustalenie stosunku prawnego lub prawa w sądowym postępowaniu cywilnym,

warszawa 1982, s� 112�29 tak p� telenga, komentarz do art� 62 k�p�c� (w:) a� Jakubecki, Komentarz zaktualizowany

do ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, leX nr 142139�

191


należy, iż czynności procesowe organizacji nie mogą godzić w dobro obywatela, a także nie mogą pozostawać w sprzeczności z jego oświadczeniami oraz czynno-ściami, choćby przedsiębrane przez niego środki szkodziły jego interesom30� Jeśli zaś chodzi o czynności dyspozytywne, analogicznie do wniosków sformułowanych powyżej, organizacja pozarządowa nie może zrzec się roszczenia, uznać powództwa, ani zawrzeć ugody�

koszty związane z udziałem organizacji pozarządowych w postępowaniu cywilnym

w zakresie obowiązku uiszczania kosztów procesowych, odnotować należy, iż usta-wodawca potraktował organizacje pozarządowe w sposób wyjątkowo preferencyjny� Jeśli podmioty te działają na podstawie art� 8 oraz art� 61-63 k�p�c�, tj� występują na rzecz ochrony obywateli, analogicznie do prokuratora, nie mają one obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art� 96 ust� 1 pkt 6 ustawy w zw� z art� 62 k�p�c�)31� zwolnione są one zatem z powinności opłacania pism wszczynających postępowanie cywilne (np� pozwu, wniosku), a także nie ponoszą kosztów opłat kancelaryjnych oraz wydatków (np� kosztów związanych z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego, kosztów podróży, noclegu i utraconych zarobków świadków)� do kosztów wynikłych z okoliczności udziału interesujących nas podmiotów na rzecz osób fizycznych nie ma zastosowania art� 104 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych32, bowiem w omawianym trybie organizacje pozarządowe nie realizują zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie33 (art� 104 ust�1), ani nie działają we własnych sprawach (art� 104 ust�2)34� Jednocześnie stosownie do reguły odpowiedzialności za wynik sprawy (art� 98 §1 k�p�c�), oddalenie powództwa w sprawie wytoczonej przez organizację obciąża ją, co uzasadnia zwrot kosztów procesowych stronie przeciwnej�

podsumowanieudział organizacji pozarządowych w sądowym postępowaniu cywilnym odgrywa

coraz większą rolę w demokratycznych państwach prawa� oprócz ochrony interesu zbiorowego, podmioty te mogą skutecznie dochodzić praw na rzecz poszczegól-nych osób fizycznych, urzeczywistniając w ten sposób nie mniej istotną ochronę interesu indywidualnego� w zakresie ukształtowania zasad partycypacji organizacji

30 por� p� grzegorczyk, Kodeks��, s� 311� 31 por� wyrok s�a� w poznaniu z dnia 17 lipca 1991 r�, i acz 138/91, osa 1991/4/25� 32 ustawa z dnia 18 lipca 2005 r�, dz� u� z 2010 r�, nr 90, poz� 594 (tekst jednolity)�33 ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

dz� u� nr 96, poz� 873 z późn� zm�34 por� k� gonera, Komentarz do ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, warszawa

2008, s� 557�

192


pozarządowych w postępowaniu cywilnym, w ostatnich latach wyraźnie dostrzegalna jest tendencja ustawodawcy zmierzająca w kierunku rozszerzania przedmiotowych granic spraw, w których udział organizacji jest dopuszczalny� z drugiej jednak strony nie można nie dostrzec, iż pozycja procesowa organizacji, jako aktywnego uczestnika postępowania, została znacząco ograniczona wskutek wejścia w życie nowelizacji z 3 maja 2012 r� słusznie bowiem założono, iż pomimo istotnego znaczenia orga-nizacji pozarządowych w udzielaniu pomocy obywatelom w zakresie dochodzenia ochrony praw podmiotowych, pozostają one jednak podmiotami o charakterze pry-watnym� nie mogą one przeto, analogicznie do prokuratora, inicjować lub wstępować do postępowania bez zgody jego „rzeczywistej” strony� w przeciwnym wypadku znaczącemu ograniczeniu uległaby jedna z naczelnych reguł postępowania cywilnego, mianowicie zasada dyspozycyjności, która zakłada, że gospodarzami, dysponentami postępowania są co do zasady podmioty stosunków prawnych, których dotyczy proces (dyspozycyjność materialna)�

bibliografia:dolecki H� (red�) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, warszawa 2011ereciński (red�), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Postępowanie rozpoznawcze. I,

warszawa 2012ereciński t�, J� gudowski, m� Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część

pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Część druga postępowania zabezpieczające. Tom 1, warszawa 2006

gajda-roszczynialska k�, Kodeks...gajda-roszczynialska k�, Komentarz��gonera k�, Komentarz do ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, warszawa 2008Jakubecki a�, Komentarz zaktualizowany do ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postę-

powania cywilnego, leX nr 142138 �Jakubecki a�, Komentarz zaktualizowany do ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postę-

powania cywilnego, leX nr 142139� Jodłowski J�, z� resich, J� lapierre, t� misiuk-Jodłowska, k� weitz, Postępowanie cywilne,

warszawa 2009pietrzkowski H�, Metodyka pracy sędziego w sprawach cywilnych, warszawa 2012postanowienie s�a we wrocławiu z dnia 30 marca 2012 r�, (i acz 594/12, lex nr 1130925postanowienie sa w szczecinie z dnia 14 marca 2006 r�, i acz 206/06, lex nr 279955sa w szczecinie w postanowieniu z dnia 14 marca 2006 r�, i acz 206/06, lex nr 279955�siedlecki w�, z� świeboda, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, warszawa 2001ustawa z dnia 17 listopada 1964 r� kodeks postępowania cywilnego, dz�u� z 1964 r� nr 43,

poz� 296� ustawa z dnia 18 lipca 2005 r�, dz� u� z 2010 r�, nr 90, poz� 594 (tekst jednolity)�ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

dz� u� nr 96, poz� 873 z późn� zm�warzocha e�, Ustalenie stosunku prawnego lub prawa w sądowym postępowaniu cywilnym,

warszawa 1982

193


wiśniewski t�, Przebieg procesu cywilnego, warszawa 2013wyrok s�a� w poznaniu z dnia 17 lipca 1991 r�, i acz 138/91, osa 1991/4/25� zedler F�, Recenzja książki: T. Misiuk: Udział organizacji społecznych w ochronie praw obywateli

w sądowym postępowaniu cywilnym, warszawa 1972

Streszczenie: tematem niniejszego artykułu jest udział organizacji pozarządowych w sądowym postępowaniu cywilnym na rzecz ochrony praw obywateli� podkreślić należy, iż organizacje pozarządowe są specyficznymi podmiotami postępowania, gdyż ochrona prawna realizowana w procesie w trybie art� 8 oraz 61 i 62 k�p�c� nie dotyczy stosunku prawnego samych organizacji, lecz osób na rzecz których organizacje te występują� w opracowaniu zawarto rozważania dotyczące następujących zagadnień: formy udziału organizacji pozarządowych w postępowaniu przed sądem (wszczyna-nie lub wstąpienie do toczącego się postępowania), przesłanek, które muszą zostać spełnione, aby sąd uznał taką partycypację za dopuszczalną (np� statutowe działanie organizacji nie polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej, pisemna zgoda osoby na rzecz której organizacja występuje), charakteru spraw, w których podmioty te mogą uczestniczyć (np� sprawy alimentacyjne, o ochronę konsumentów), a także wzajemnych relacji między czynnościami organizacji pozarządowych a czynnościami procesowymi obywatela w postępowaniu�abstract: The focus of this study is the participation of non-governmental organi-zations in civil proceedings in polish legal system� non-governmental organizations, which do not conduct business activity, are entitled to take part in civil proceedings in order to protect citizen rights by instituting the contentious and non-contentious proceedings, or by joint in pleading� The article’s aim is to present many aspects regarding the idea of participation of non-governmental organizations (protection of citizens rights), prerequisites (e�g� written approval of a particular citizen whose rights are the subject of protection) and forms of such participations (initiation of proceedings or joint participation)�keywords: non-governmental organizations, civil proceedings, protection of citizens rights, joint participation, secondary intervention�

195

mgr stanisława kierznikowiczel-mark preib wejherowo

10 lat FUnkcjonowania UStawy o Działalności poŻytkU pUblicznego i wolontariacie

tHe 10-year actiVity oF public beneFit and Volunteer act

ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie to szczególny instru-ment prawny, który pozwala na osiągnięcie przez organizacje pozarządowe istotnego miejsca w strukturze prawno-administracyjnej państwa, w tym sięgnięcia do „środków obywatelskich”, poprzez odpisy od podatków kierowane „wprost” do organizacji przez obywateli� biorąc pod uwagę, iż ustawa jednocześnie reguluje zaniedbaną przez lata sytuację ludzi działających na rzecz innych lub spraw społecznie użytecznych, a nie pobierających za to żadnych gratyfikacji, można było przypuszczać, że nastąpi silny rozwój tych form aktywności obywatelskiej� Jednak, jak wskazują statystyki i wstępna analiza reakcji na możliwość działania w nowej formule prawnej, nie można mówić tu o sukcesie� Jak się bowiem okazuje dla organizacji odpowiedź na pytanie „być czy nie być” organizacją pożytku publicznego, nie jest łatwa� trzeba najpierw postawić przed sobą inne pytania, przede wszystkim, czy chcemy starać się o uzyskanie tego statusu i jakie motywy się z tym wiążą, a dalej, czy wiemy, jakie obowiązki wynikają z tego że otrzymamy statusu organizacji pożytku publicznego?

z badań wynika, że w 2008 roku posiadało go 6,2 tys� organizacji (9%)1, 64,7 tys� organizacje nie posiadały statusu organizacji pożytku publicznego (91%)� niski odsetek organizacji pożytku publicznego wiąże się m�in� z licznymi ustawowymi warunkami, które należy spełnić starając się o uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego oraz w wielu przypadkach z brakiem świadomości korzyści wynikających z jego uzyskania� Jeśli chodzi o liczbę organizacji ze statusem organizacji pożytku publicznego w ramach danej formy prawnej, największy udział organizacji pożytku publicznego zanotowano wśród fundacji – 24% (tj� 1,4 tys� fundacji), dużo mniejszy odsetek był wśród stowarzyszeń i podobnych organizacji społecznych – 7% (tj� 4,8 tys� tych podmiotów)�

1 główny urząd statystyczny, Stowarzyszenia, Fundacje i Społeczne Podmioty Wyznaniowe w 2008r�, warszawa 2010�

196


tabela 1� organizacje aktywne w 2008r� według formy prawnej oraz statusu organizacji pożytku publicznego

liczba stowarzyszeń, podobnych organizacji

społecznych i fundacji w 2008ogółem

Forma prawna Forma prawna

Fundacje (tys�)stowarzyszenia

i podobne organizacje społeczne (tys�)

ogółem w tyś� 70,9 5,9 65

posiadających status organizacji pożytku publicznego w % 9 24 7

nie posiadających status organizacji pożytku publicznego w %

91 76 93

Źródło: Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych. Raport z badań – 2008 r.

organizacje pozarządowe współistnieją w otaczającej nas rzeczywistości społecznej i publicznej, a posiadanie statusu organizacji pożytku publicznego jest dodatkowym atrybutem, który kryje w sobie pewne prawa i obowiązki związane z taką formą działalności� Hubert izdebski dla wiadomości ngo�pl powiedział: „w ustawie o po-żytku wprowadza się osobną kategorię organizacji pożytku publicznego, ale nikt nikomu nie każe ubiegać się o status� brak tego statusu nie pozbawia organizacji żadnych dotychczasowych uprawnień, samodzielności, czy czegokolwiek� natomiast ten szczególny status łączy się ze szczególnymi uprawnieniami, ale i szczególnymi obowiązkami, więc to jest oferta� Jeśli komuś oferta nie odpowiada, organizacja może z niej po prostu nie skorzystać, niczego na tym nie tracąc� z własnej woli znajduje się poza rozwiązaniem działu pierwszego, a przede wszystkim drugiego ustawy� dział trzeci, wolontariat to jest osobna sprawa� on ma szerszy krąg podmiotowy, dotyczy nie tylko organizacji pozarządowych i traktowanych na równi z nimi organizacji kościelnych, które działają w sferze pożytku publicznego, ale dotyczy wszystkich sektorów społecznych, z wyłączeniem przedsiębiorców� instytucje publiczne, jeśli nie prowadzą działalności gospodarczej, też wchodzą w ten system unormowania wolontariatu� notabene pierwszy raz ta materia została unormowana w sposób systematyczny w naszym prawie2”�

profesor Hubert izdebski mówi o ofercie dla organizacji pozarządowych a moim celem jest wysunięcie postulatu o przeanalizowanie zapisów w ustawie i wprowadzenie zmian na bardziej przyjazne dla wszystkich organizacji tak aby organizacje miały rzeczywisty wybór, chociażby ze względu na ich sytuację finansową i materialną�

2 portal organizacji pozarządowych, http:www�ngo�pl – wypowiedź profesora H� izdebskiego, odczyt z dnia 10�04�2012�

197


obecnie ustawa nakłada na wszystkie organizacje pozarządowe szereg obowiązków nie biorąc pod uwagę ich potencjału� przeprowadzono badania organizacji pozarządowych w trzech miastach na terenie województwa pomorskiego, w każdym mieście poddano badaniu 50 organizacji pozarządowych, aby ukazać sytuację sektora pozarządowego w polsce i ustalić bariery jakie napotykają organizacje w chwili występowania o status pożytku publicznego� podjęto je m�in� ze względu na niski procent organizacji, które posiadają ten status�

do badania wytypowano trzy miasta: – miasto wejherowo liczebność mieszkańców do 50 tyś� /49 922/, – miasto słupsk liczebność mieszkańców do 100 tyś�/95 882/, – miasto gdańsk liczebność mieszkańców do 500 tyś� /460 276/�

w ten sposób starano się stworzyć reprezentację dla trzech różnych skupisk spo-łecznych, przede wszystkim ze względu na liczbę mieszkańców, ale również na ich skład społeczny�

przygotowany do badań kwestionariusz zawierał 34 pytania, w tym 17 pytań otwartych� pierwsza część pytań zawartych w kwestionariuszu miała dostarczyć informacji o tym, dlaczego organizacje pozarządowe nie podejmują prób uzyskania statusu organizacji pożytku publicznego, lub próby takie są nieskuteczne� druga część pytań kwestionariusza dotyczyła zasobów organizacji pozarządowych� chcieliśmy się bowiem zorientować, jakim majątkiem dysponują organizacje pozarządowe, jakie są ich źródła finansowania a także jakim budżetem operują w ciągu roku aby realizować cele statutowe� następna część pytań miała dostarczyć informacji, jakich zmian organizacje oczekują w działalności administracji publicznej, oraz jak oceniają współpracę z administracją publiczną, biznesem czy mediami�

w prowadzonych badaniach postawiono hipotezę, iż ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie ułatwia działań na rzecz funkcjonowania i rozwoju organizacji pożytku publicznego� sformułowano hipotezę badawczą w ten sposób, ponieważ organizacje pozarządowe w zdecydowanej większości nie korzy-stają z dobrodziejstw ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie mimo, że daje to możliwość uzyskiwania 1% podatku od osób fizycznych oraz skorzystania z ulg w podatkach i innych opłatach administracyjnych� z pośród wszystkich zbadanych organizacji pozarządowych 80% odpowiedziało, iż nigdy nie występowali o status organizacji pożytku publicznego, 14% organizacji pozarządowych stwierdziło, iż jeden raz przystępowało do uzyskania statusu organizacji pożytku publicznego, natomiast 2,7% badanych organizacji pozarządowych odpowiedziało, iż wiele razy próbowało uzyskać status organizacji pożytku publicznego� co może wskazywać na małe zainteresowanie organizacji w uzyskiwaniu tego statusu (wyniki przedstawia wykres nr 1)�

198


wykres 1� czy organizacja występowała o status organizacji pożytku publicznego?

Źródło: Opracowanie na podstawie badań własnych.

zasadnicze znaczenie mają przyczyny nie występowania przez organizacje o status organizacji pożytku publicznego, choć może się to wydawać wybieraniem przez organizacje mało efektywnej drogi postępowania� w przeprowadzonych ba-daniach starano się ustalić listę głównych przyczyn, oczywiście jedynie w oparciu o deklaracje respondentów� Jak wynika z uzyskanych odpowiedzi 44 organizacje pozarządowe dostrzegają w procedurach zbyt wysokie wymogi formalne i zbyt roz-budowaną sprawozdawczość aby wystąpić o status organizacji pożytku publicznego� w 22 organizacjach stwierdzono, że w ich organizacjach brak jest kompetentnych osób, aby taki wniosek przygotować do sądu (uchwały, statut, podpisy zgody); 8 organizacji stwierdziło, że jest zbyt duża odpowiedzialność, gdy już się ma ten status, natomiast dalsze 8 organizacji w ogóle nie wiedziało, że może wystąpić do sądu i uzyskać status organizacji pożytku publicznego� 66 organizacji pominęło to py-tanie, nie udzielając żadnej odpowiedzi, może to świadczyć o braku wiedzy na ten temat� gdy porówna się rozkłady odpowiedzi w poszczególnych miastach to widać, że na przykład wraz z wielkością populacji maleje liczba braku kompetentnych osób do przygotowania wniosku o uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego� najwięcej takich odpowiedzi tzn� – 18 uzyskaliśmy w wejherowie (jednocześnie 15 organizacji stwierdziło, że są zbyt małe korzyści w stosunku do koniecznych nakładów, aby uzyskać i utrzymać status organizacji pożytku publicznego), w słupsku 9 organi-zacji stwierdziło podobnie, natomiast w gdańsku tylko jedna organizacja stwierdziła, że w jej szeregach brak jest odpowiednich osób, aby taki wniosek przygotować�

Jedną z barier przed jakimi staje organizacja pozarządowa w chwili występowania o status organizacji pożytku publicznego jest rozległa procedura przy wypełnianiu wniosku, tak stwierdziło 25 organizacji pozarządowych� kolejną barierą jest mała dostępność do informacji o procedurach, wysokie koszty administracyjne, oraz problemy w opracowaniu statutu�

199


wykres 2� z jakich powodów organizacja nie występowała o status organizacji pożytku publicznego?

Źródło: Opracowanie na podstawie badań własnych�

w większości organizacji kierownicy narzekali na zmiany w prawie i samej usta-wie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, padały takie odpowiedzi: „w naszej organizacji brak jest kompetentnych ludzi, aby śledzić zmiany w ustawie i dostosowywać statut do wymogów ustawy i dlatego rezygnujemy z sięgania po status organizacji pożytku publicznego, potrzebujemy pomocy”� to zdanie wyrażone przez lidera organizacji może wskazywać na to, że organizacje potrzebują kontaktu z oso-bami czy instytucją, która pomoże w różnych sprawach związanych z działalnością organizacji a przede wszystkim pomoże w kwestii prawnej�

wykres 3� Jakie bariery organizacja napotkała w chwili wystąpienia o status organizacji pożytku publicznego?

Źródło: Opracowanie na podstawie badań własnych.

200


według badanych organizacji pozarządowych jednym z najtrudniejszych wy-mogów prawnych do spełnienia jest opracowanie sprawozdania finansowego, tak stwierdziło 77 odpowiadających szefów organizacji� następnie w 49 odpowiedziach znalazły się wypowiedzi dotyczące sprawozdania merytorycznego, które jak się wydaje jest trudnym do spełnienia wymogiem prawnym� przedstawiciele 39 orga-nizacji pozarządowych uznali, iż precyzyjne rozliczanie się ze środków publicznych stanowi istotną trudność księgową i nie sposób mieć na wszystko rachunki a 33 organizacje odpowiedziały, iż nie posiadają sprzętu komputerowego ani też dostępu do internetu, stąd publikowanie sprawozdań na stronie internetowej jest trudne do spełnienia� w tej sytuacji można powiedzieć, że głównie bariery biurokratyczne zagrażają możliwościom sprawnego i satysfakcjonującego działania organizacji pozarządowych� wymóg prowadzenia pełnej księgowości przez te organizacje, których budżet roczny nie przekracza np� 50 tysięcy złotych godzi w zasadę pro-porcjonalności obciążeń do rozmiaru prowadzonej działalności� Jest także barierą dla rozwoju działalności obywatelskiej opartej na zaangażowaniu członków, gdyż wymaga zdobycia funduszy na obsługę rachunkową i sprawozdawczą (wyniki przedstawiono na wykresie nr 4)�

wykres 4� Jakie wymogi prawne dotyczące statusu organizacji pożytku publicznego według organizacji są najtrudniejsze do spełnienia?


istotnym elementem badań było uzyskanie informacji od liderów organizacji jakich zmian w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oczekują� przedstawiciele 36 organizacji stwierdzili, iż ważne dla nich byłoby ułatwienie procedury sprawozdawczej i to jest najczęściej wskazywana niedogodność� w 10 organizacjach uznano, iż należałoby ułatwić procedurę rejestracyjną w krajowym rejestrze sądowym� innym oczekiwanym przez organizacje rozwiązaniem, byłoby szkolenie ludzi, którzy są przygotowywani do działalności w sferze objętej ustawą

201


o działalności pożytku publicznego� w przyszłości mogliby oni przyjmować na siebie obowiązki związane z prowadzeniem rozliczeń a także dostosowanie procedur dla potrzeb mniejszych organizacji, gdy ich roczny obrót nie przekracza 50 000 złotych� przedstawiciele organizacji mówili wprost „istnieje potrzeba zmiany ram praw-nych regulujących prowadzenie rachunkowości organizacji obowiązujący obecnie na mocy ustawy o rachunkowości� wymóg prowadzenia pełnej księgowości jest niewspółmierny do pułapu obrotów i zasobów połowy organizacji pozarządowych w polsce� Jednocześnie te regulacje prawne są niewspółmierne do celów dla jakich zostały ustanowione”� w odpowiedziach postuluje się także, pewne rozwiązania konkretne związane ze zmniejszaniem szczegółowości sprawozdań czy ułatwiające dostęp do środków publicznych (wyniki przedstawiono na poniższym wykresie nr 5)�

wykres 5� co według organizacji należałoby zmienić w ustawie o działalności pożytku pu-blicznym i wolontariacie, aby ułatwić organizacjom zdobycie i utrzymanie statusu organizacji pożytku publicznego?


202


można zorientować się z przedstawionych badań, że jest potrzeba przeanalizowa-nia zapisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie� Jerzy szacki polski socjolog i historyk myśli socjologicznej, profesor uniwersytetu warszawskiego napisał, że w liberalnej inżynierii chodzi tylko o uruchomienie czegoś istniejącego, co nie wymaga żadnej pomocy, gdyby tylko nie przeszkody� profesor mógł mieć na myśli te bariery i przeszkody, które wstrzymują rozwój społeczeństwa obywatel-skiego, m�in� nałożone na organizacje pozarządowe obowiązki i wymogi prawne, które przecież powinny być dostosowane do rzeczywistych możliwości organizacji, a tak są niewspółmierne do pułapu obrotów i zasobów większości organizacji w polsce�

wyniki z przeprowadzonych badań świadczą o występowaniu licznych barier w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego� o występujących barierach w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, mówi także ogólnopolska Federacja organizacji pozarządowych, która w 2010r wystosowała list z apelem do ministra pracy i po-lityki społecznej o zmniejszenie obciążeń dla małych organizacji pozarządowych, jakie nakłada na nich ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, co mogłoby wpłynąć na zwiększenie zaangażowania polaków w działalność organizacji pozarządowych� następnie przy okazji konferencji dziesięciolecia ustawy o dzia-łalności pożytku publicznego i wolontariacie zorganizowanej przez ministra pracy i polityki społecznej ta sama organizacja w dyskusji zwróciła uwagę na trzy kwestie: trudności dotyczące instytucji 1%, roli dialogu obywatelskiego i wpływu organizacji na polityki publiczne oraz rady działalności pożytku publicznego�

badane organizacje pozarządowe które poddane były badaniu wymieniły naj-trudniejsze do spełnienia wymogi prawne, i należą do nich w szczególności: przy-gotowanie sprawozdania finansowego, na które składa się bilans, rachunek zysków i strat, informacja dodatkowa, protokół z badania bilansu przez biegłego rewidenta, sprawozdanie merytoryczne na specjalnym druku przygotowanym przez ministra pracy i polityki społecznej� wielkim utrudnieniem dla organizacji pozarządowej jest też wymóg prawny wynikający z art� 23 ust� 6 ustawy o działalności pożytku pu-blicznego i wolontariacie o tym, że sprawozdanie finansowe i merytoryczne musi być przesłane do ministra pracy i polityki społecznej w formie elektronicznej� natomiast gdyby organizacja chciała takowe sprawozdania przesłać w formie papierowej, byłoby to uznane za nie wypełnienie obowiązku sprawozdawczego� wprowadzony art� 23 ust� 6a ustawy oraz zmieniony art� 27a ust� 2 jasno określają, jeżeli organizacja pożytku publicznego nie zamieści w terminie na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego sprawozdania finansowego i merytorycznego z działalności to nie zostanie uwzględniona w wykazie organizacji uprawnionych do otrzymania 1% podatku�

opinie badanych organizacji o ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stwierdzają jednoznacznie, że ustawa przyczyniła się do rozbudowy biurokracji� organizacje traktują wymogi administracyjno-prawne jako bardzo

203


uciążliwe i zbędne w tym wymiarze oraz bardzo pracochłonne, które efektywnie utrudniają działalność merytoryczną�

organizacje pozarządowe poddane badaniu wprost prosiły o interwencję w administracji publicznej o przeanalizowanie reguł prawnych dotyczących małych organizacji pozarządowych nie prowadzących działalności gospodarczej o zniesienie nałożonych na nich nadmiernych obowiązków wynikających z prowadzenia pełnej księgowości i innych dokumentów związanych z rozbudowaną sprawozdawczością, w tym obowiązku składania: bilansu, rachunku zysków i strat, informacji obejmu-jącej wprowadzenie do sprawozdania finansowego oraz dodatkowych informacji i wyjaśnień�

obowiązujący obecnie na mocy ustawy o rachunkowości wymóg prowadzenia tych wszystkich dokumentów, o których wspomniano wyżej, jest niewspółmierny do pułapu obrotów i zasobów większości organizacji w polsce�

aby wyjaśnić zasadniczość apelu organizacji pozarządowych należy przybliżyć uregulowania prawne istniejące we wspólnocie, na które unia europejska wskazała swoim członkom� są to trzy dyrektywy do wypełnienia: czwarta, siódma i Ósma� unia pozostawiła swoim członkom swobodę wyboru środków i metod� określiła do-puszczalną granicę odstępstw od przyjętych zasad� głównym kryterium koordynacji przepisów w zakresie rachunkowości jest aktywność gospodarcza� w świetle powyż-szego, bezspornym wydaje się, iż z uwagi na przedmiot i cel działalności organizacji pozarządowych, nie jest prowadzenie działalności gospodarczej� znaczenie gospo-darcze organizacji pozarządowych na rynku nie może być porównywane do przed-siębiorcy� odstępstwa od zapisów dyrektywy mogą być dopuszczone przez krajowy porządek prawny� takie rozumowanie potwierdzone zostało na posiedzeniu komisji europejskiej w dniu 29 listopada 2005r� uzgodniono stanowisko, że organizacje nie nastawione na zysk powinny przestrzegać właściwych praktyk księgowości oraz sporządzać roczne sprawozdania finansowe z osiągniętych przychodów i wydatków� roczne sprawozdania powinny być opracowane z uwzględnieniem szczegółowego budżetu i opisu działań oraz projektów prowadzonych w ciągu roku obrachunkowego wraz z uzasadnieniem, w jaki sposób działania te służyły ogólnym celom, jakie stawia sobie dana organizacja nienastawiona na zysk� uproszczona księgowość i wymagania sprawozdawcze służące zmniejszeniu nadmiernego obciążenia administracyjnego powinny mieć zastosowanie tylko w przypadku organizacji nienastawionych na zysk nie przekraczających określonych rozmiarów� sprawozdanie finansowe i inne powinny być dostępne w biurze siedziby organizacji na każde żądanie państwowych organów powołanych do jej nadzorowania�

w konsekwencji można by było przyjąć, iż wprowadzenie uproszczeń księgo-wych w stosunku do niektórych organizacji pozarządowych, uwarunkowane okre-śleniem progu obrotów osiąganych w danym cyklu budżetowym i prowadzeniem wyłącznie działalności statutowej, jest zgodne z regulacjami unijnymi� odnosząc

204


się do uzyskanych w badaniach wyników zmniejszyłoby to obciążenie organizacji, co mogłoby się przełożyć na zwiększenie się ilości podmiotów występujących o status organizacji pożytku społecznego� nie bez znaczenia dla oceny zasadności powyż-szego zagadnienia pozostają okoliczności związane ze szczególnym trybem nadzoru organizacji nałożonym przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r� o działalności pożytku publicznego i wolontariacie� zagwarantowane tam prawo do wykonywania kontroli nad działalnością oraz prawidłowością realizacji zadań zleconych i korzystania z przysługujących uprawnień zapewnia, iż ocena zgodności podejmowanych przez organizacje działań z obowiązującym prawem jest dokonywana nie tylko w zakresie wykorzystywania środków finansowych� propozycją jaką się wysuwa jest wprowa-dzenie uproszczeń dla małych organizacji pozarządowych których obrót roczny nie przekracza 50 tysięcy złotych� te uproszczenia wydają się być realne i do zaakcep-towania przez administrację publiczną zwłaszcza, że przepisy unijne pozostawiły państwom członkowskim margines swobody w uregulowaniu tej kwestii w sposób satysfakcjonujący organizacje pozarządowe�

przeprowadzone badania miały na celu ukazanie sytuacji sektora pozarządowego w polsce i ustalenie barier jakie napotykają organizacje społeczne w chwili występo-wania o status organizacji pożytku publicznego� podjęto je m�in� ze względu na niski procent organizacji, które posiadają ten status� można wskazać w tym względzie potrzebę dalszych pogłębionych analiz koncentrujących się na aspektach ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie�

bibliografia:główny urząd statystyczny, stowarzyszenia, Fundacje i społeczne podmioty wyznaniowe

w 2008r�, warszawa 2010�http://ofop�eu/konferencja-z-okazji-x-lecia-ustawy-o-dzialalnosci-pozytku-publicznego-i-o

-wolontariaciehttp://www�ngo�plpodstawowe fakty o organizacjach pozarządowych� raport z badań – 2008 r�portal organizacji pozarządowych, http:www�ngo�pl – wypowiedź profesora Huberta izdeb-

skiego, odczyt z dnia 10�04�2012podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych� raport z badań – 2008 r�rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z dnia 23 marca 2011r� w sprawie

rocznego sprawozdania merytorycznego z działalności organizacji pożytku publicznego, dz� u�, nr 80, poz� 434�

ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, dz�u�, nr 96, poz� 874, art� 4�ustawa z dnia 29 września 1994r� o rachunkowości, dz� u� z 2002r�, nr 76, poz� 694 z późn�

zm�, art� 4 ust�1�

Streszczenie: idea organizacji pozarządowych to idea szlachetnego społecznikostwa, ale z drugiej strony ma się nijak do rzeczywistości� państwo oczekuje od organi-zacji pozarządowej prowadzenie ksiąg rachunkowych, sprawozdań finansowych

205


i merytorycznych� obciąża ich różnymi podatkami, podobnie jak są obciążane przed-siębiorstwa� stąd pomysł napisania artykułu na temat korzystania przez organizacje pozarządowe z dobrodziejstw ustawy o działalności pożytku publicznego i wolon-tariacie� z badań głównego urzędu statystycznego wynika że w 2008 roku, status organizacji pożytku publicznego posiadało zaledwie 9% organizacji pozarządowych, co oznacza że nie korzysta z dobrodziejstw ustawy aż 91% organizacji pozarządo-wych� taki wynik może oznaczać że organizacje pozarządowe nie posiadają statusu organizacji pożytku publicznego, gdyż ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie ułatwia działań na rzecz funkcjonowania i rozwoju organizacji pozarządowych�Słowa kluczowe: pożytek publiczny, organizacja pożytku publicznego, status pożytku publicznego, ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacieabstract: The idea of non-governmental organizations is a noble idea of a community, but on the other hand has nothing to do with reality� The state expect from an ngo bookkeeping, financial and substantive statements� burden of different taxes, like the charge for the company, hence the idea of writing an article on the use by non-go-vernmental organizations of the benefits of the law on public benefit activity and Volunteerism� research central statistical office shows that in 2008, the status of public benefit organization had only 9% of non-governmental organizations, which means that they do not use the benefits of the act until 91% of ngos� such a result may mean that ngos do not have the status of public benefit organization, since the law on public benefit activity and Volunteerism does not facilitate activities for the functioning and development of ngos�keywords: public benefit, public benefit organization, public benefit status, law on public benefit activity and Volunteerism

207

mgr michał komarnickiabsolwent wydziału prawa i administracjiuniwersytet mikołaja kopernika w toruniu

FUnDacja na grUncie przepiSÓw UStawy z Dnia 06 kwietnia 1984 rokU o FUnDacjach i

orzecznictwa SąDU najwyŻSzegoFoundation based on tHe proVisions oF tHe act

oF 06 april 1984, and case law oF tHe supreme court

rys historyczny fundacjipowstanie i ewolucja fundacji nierozerwalnie związana jest z istnieniem Imperium

Romanum� Już w początkach państwa rzymskiego należy doszukiwać się pierwszych quasi fundacji tzw� uniwersitas rerum, których rolą było przeznaczanie środków przekazanych przez fundatora na wskazany przez niego cel�1 nie była to oczywiście fundacja w dzisiejszym rozumieniu tj� majątku będącego podmiotem prawa, bowiem rzymianie w całej swojej mądrości legislacyjnej, nie wykształcili osobowości prawnej majątku a dali jedynie pod niego podwaliny� rzymianie korzystali z form bardziej pośrednich�2 Fundacja w czasach rzymskich była majątkiem przekazanym związkowi osób, miastu, powołanemu stowarzyszeniu a nawet osobom fizycznym wraz ze zobo-wiązaniem ofiarowania go na dany cel�3

w tym miejscu warto zwrócić uwagę, że majątek fundatora w pełni wchodził w skład majątku obdarowanego z ograniczeniem jego dysponowania jaki ustanowił dla niego fundator tzw� fundacja powiernicza� w czasach rzymskich można było wyróżnić również zapisy dokonywane przez władców m�in� fundacje dobroczynne powołane przez nerwę i trajana� przekazali oni znaczne masy majątkowe określonym podmiotom prawa ze zobowiązaniem wykorzystania pożytków z nich czerpanych na określone cele użyteczności publicznej� niemniej majątek cały czas pozostawał własnością władcy�4 dopiero za czasów cesarza Justyniana i wielkiego, w Vi w� pod wpływem idei chrześcijańskich została zniesiona forma dla czynności dokonywanych

1 J� brol, Fundacje (Po zmianach ustawodawczych) stan prawny na 1 czerwca 1992 r., wyd� biblioteczka służby wydawniczej, bydgoszcz 1992, s� 9

2 w� bojarski, Prawo Rzymskie, wyd� tnoik, toruń 1999, s� 102-1033 Rola i Modele Fundacji w Polsce i Europie, praca zbiorowa pod red� m� arczewska, wyd� Forum

darczyńców w polsce, warszawa 2009, s� 9 [on-line]4 w� bojarski, Prawo Rzymskie, wyd� tnoik, toruń 1999, s� 103

208


przez fundatora oraz nadane pewne cechy osobowości prawnej fundacji m�in� zdol-ność sądowa, możliwość dziedziczenia etc�5

idea fundacji zaczęła zmieniać się wraz z upadkiem Imperium Romanum. wraz z roz-wojem chrześcijaństwa, a co za tym idzie idei dobroczynności i pomocy, spostrzeżono potrzebę uzupełnienia powstałej „luki” w systemie prawnym średniowiecznej europy� zwrócono uwagę, że państwo nie jest w stanie wywiązywać się ze wszystkich swoich zobowiązań, że nie tylko władca może być tym, kto ofiarowuje ludowi swój majątek� na przełomie Vi i Vii w� quasi fundacje znane z czasów rzymskich przekształciły się w samodzielne organizacje nastawione na realizację z góry powziętych założeń� zaczęły powstawać szpitale, domy opieki, sierocińce� w większości przypadków prowadzone były przez duchownych i znajdowały się pod pieczą kościoła rzymsko-katolickiego�6 Jedną z najbardziej znanych średniowiecznych organizacji nastawionych na działania dobroczynne jest zakon rycerzy świętego łazarza, powstały w 1098 r� jako odpowiedź na zwiększoną zachorowalność na trąd po wyprawach krzyżowych�7

do polski fundacje dotarły stosunkowo późno� w mojej cenie, związane to było z alienacją polski na arenie międzynarodowej� pierwszą znaną fundacją na ziemiach polskich było ufundowanie przez księcia bytomskiego, kozielskiego i na głogówku kazimierza ii przytułku dla ubogich w bytomiu w 1300 r�8

na terenie polski fundacje odgrywały istotną rolę na przestrzeni dziejów� wielu możnych otaczało swoim mecenatem różne dziedziny życia społecznego, gospodar-czego czy kulturalnego� choćby dla przykładu można podać, istniejącą po dzień dzisiejszy Fundację zakład narodowy ossolińskich� 17 lipca 1804 r�, fundator Józef maksymilian ossoliński, przeznaczył cały swój majątek na „publiczną własność kraju i narodu” w celu ochrony dziedzictwa narodowego�9 pomimo faktu, iż fundacje na terenie kraju istniały od zarania państwa polskiego, dopiero z początkiem XX wieku instytucja fundacji została usankcjonowana prawnie�

dekretem z dnia 07 lutego 1919 r� o fundacjach i zatwierdzeniu darowizn i zapisów (dz� u� z dnia 08 lutego 1919 r�) uznano, że fundację można powołać do życia zarówno przez rozporządzenie miedzy żyjącymi lub poprzez testament� dekret regulował pod-stawowe kwestie związane z zakładaniem, tworzeniem, rejestrowaniem i znoszeniem fundacji� wartym zaznaczenia jest, że podstawowe modele funkcjonowania fundacji zachowały się do dnia dzisiejszego w ustawie z dnia 06 kwietnia 1984 r� o fundacjach, znacznie znowelizowanej w 1991 r� w art� 5 dekret zakładał, że akt fundacyjny winien być dokonany w formie aktu notarialnego bądź rozrządzenia testamentowego

5 tamże, s� 1036 rola i modele Fundacji w polsce i europie… op� cit�, s� 9 [on-line]7 http://www�lazarus�net�pl/zakon/historia-zakonu�html8 J� brol, Fundacje (po zmianach ustawodawczych)… op� cit�, s� 99 preambuła ustawy z dnia 05 stycznia 1995 r� o fundacji- zakład narodowy im� ossolińskich

(dz� u� 1995�23�121), publ� leX 2013

209


wg norm ogólnych� zgodnie z art� 13 dekretu pieczę nad działalność fundacji miał sprawować minister właściwy dla charakteru jej powołania� minister właściwy miał prawo dokonywania kontroli i żądania sprawozdań z działalności fundacji� Fundacje miały być tworzone zgodnie z wolą fundatora, a ich szczegółowe założenia określone w statucie� pewnym anachronizmem do aktualnie przyjętego modelu, były szerokie kompetencje władz państwowych w stosunku do działalności fundacji� dla przy-kładu można podać, iż minister w skład którego ministerstwa działalność fundacji wchodziła, miał prawo „wstrzymywać lub uchylać, z zachowaniem praw osób trzecich, wykonanie rozporządzeń tych organów, o ile by były z aktem fundacyjnym, statutem fundacji lub prawem niezgodne albo dla fundacji szkodliwe.”10

dekret obowiązywał na ograniczonym terytorium kraju11, dopiero od 1947 r� tj� od wydania dekretu o zmianie i rozciągnięciu mocy obowiązującej dekretu z dnia 07 lutego 1919 r� o fundacjach i zatwierdzeniu darowizn i zapisów na cały obszar państwa polskiego, jego przepisy zostały rozszerzone na całą polskę�12

w związku z faktem, że po konferencjach w teheranie, Jałcie i poczdamie, polska znalazła się w sowieckiej strefie wpływów, zgodnie z ideą realnego socjalizmu, w ocenie ówczesnych władz fundacje nie miały racji bytu� socjalizm zakładał, że tylko państwo może dbać o obywateli i tylko ono jest w stanie zaspokoić ich potrzeby� władze polskiej rzeczypospolitej ludowej już od 1944 r� rozpoczęły proces stopniowego urzeczywistniania idei państwa socjalistycznego� 06 września 1944 r� został wydany dekret o reformie rolnej, w myśl którego wszystkie gospodarstwa powyżej 50 ha przechodziły na własność państwa13� ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r� o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej14 przeszedł na wła-sność państwa polskiego praktycznie cały przedwojenny sektor prywatny�15

zmiany nie mogły wreszcie nie dotknąć fundacji� w takim nastroju i z takim przekonaniem, dnia 24 kwietnia 1952 r� rada państwa, na podstawie art� 4 ustawy konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r�, dekretem z mocą ustawy zniosła fundacje� zgodnie z art� 2 dekretu, cały majątek wchodzący w skład fundacji mających swoją siedzibę na terytorium polski, został upaństwowiony�

10 dekret z dnia 07 lutego 1919 r� o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów, art� 13, publ� leX 2013

11 J� brol, Fundacje (po zmianach ustawodawczych)… op� cit�, s� 1212 dekret z dnia 22 października 1947 r� o zmianie i rozciągnięciu mocy obowiązującej dekretu

z dnia 7 lutego 1919 r� o fundacjach i zatwierdzaniu darowizn i zapisów na cały obszar państwa polskiego, publ� leX 2013

13 dekret polskiego komitetu wyzwolenia narodowego z dnia 6 września 1944 r� o przeprowadzeniu reformy rolnej�

14 ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r� o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, publ� leX 2013

15 m� wawrzyński, Fundacje w Polsce, publikacja wydana przez centrum informacji dla organizacji pozarządowych bordo, warszawa 1997, s� 20 [on-line]

210


po burzliwym procesie wykreślania tego, co nie pasowało do socjalistycznego modelu świata, socjaliści już w latach 60 zorientowali się, że państwo nie sprosta wszystkim oczekiwaniom i zezwoliło na tworzenie funduszy celowych, czy „przy-mknęło oko” na szerzenie działalności dobroczynnej przez kościół katolicki16�

niemniej prawdziwy przełom nastąpił dopiero w latach 80� wtedy to, z inicjatywy kościoła katolickiego w sprawie stworzenia rolniczej fundacji kościelnej zostały roz-poczęte prace nad ustawą o fundacjach� zwieńczeniem prac było uchwalenie ustawy z dnia 06 kwietnia 1984 r� o fundacjach, znowelizowanej w wolnej polsce w 1991 r� i obowiązującej po dzień dzisiejszy�17

główne założenia ustawy z dnia 06 kwietnia 1984 r� o fundacjach oraz dorobek orzecznictwa

zgodnie z art� 1 ustawy, fundacja może być ustanowiona dla realizacji celów spo-łecznie lub gospodarczo użytecznych i zgodnych z interesami rzeczypospolitej polskiej� zgodnie z jednolitym poglądem doktryny i orzecznictwa, wykluczenie któregokol-wiek z tych elementów sankcjonuje niemożność utworzenia fundacji na terytorium rzeczypospolitej polskiej�18 ponadto, jak słusznie zauważa H� cioch w komentarzu do art� 1 fundacje winny być przede wszystkim tworzone na cele społecznie użyteczne z ograniczeniem do ich gospodarczej użyteczności� w ocenie H� ciocha, z czym należy się zgodzić, fundacje powoływane na cele gospodarczo użyteczne mogą wypaczyć ideę fundacji jako podmiotu służącego społeczeństwu�19 wiadomym jest bowiem, że fundacja to przede wszystkim instytucja, której majątek ma być przeznaczony na realizację celów społecznych�20 ponadto, w art� 1 ustawodawca zawarł nie enumeratywnie wyliczony katalog dziedzin, jakie fundacje mają wspierać� znalazły się tam miedzy innymi: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki oraz pomoc społeczna�

zgodnie z art� 2 fundacja nie stanowi organizacji społecznej21 oraz może być zakładana bądź przez osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa bądź przez osoby prawne mające siedzibę w polsce lub za granicą� Fundacja może być założona aktem inter vivos bądź mortis causa.22

Jak wskazuje ustawa, fundacja działa na podstawie ustawy i statutu� wartym uwagi jest, że fundacja nie działa tylko i wyłącznie na podstawie ustawy o fundacjach z 1984 r�23 najdonioślejszym aktem prawnym, w jakim prawo do tworzenia fundacji

16 J� brol, Fundacje (po zmianach ustawodawczych)… op� cit�, s� 1317 m� Wawrzyński, Fundacje w polsce,… op�cit�, s� 21 [on-line]18 H� cioch, Pojęcie, s� 70; tenże, Fundacje, s� 1 [w:] a� kidyba, prawo handlowe, wyd� 13,

warszawa 2011, s� 773 19 H� cioch, Komentarz do art. 1 ustawy o fundacjach, publ� leX 200720 Hasło: Fundacja [w:] słownik języka polskiego, wyd� pwn, warszawa 2007, tom i, s� 52521 wyrok naczelnego sądu administracyjnego z dnia 21 grudnia 2001 r�, ii sa 786/00, publ� leX 22 a� kidyba, Prawo handlowe, wyd� 13, warszawa 2011, s� 77323 a� kidyba, komentarz do art� 4 ustawy o fundacjach�, publ� leX 2007

211


się znalazło jest konstytucja rp z 1997 r�, bowiem w art� 12 stanowi, że rzeczpo-spolita polska zapewnia wolność tworzenia i działania m� in� fundacji� ponadto, niektóre fundacje zostały uregulowane odmiennie m�in� wspominana już Fundacja zakład narodowy im� ossolińskich, uregulowana w ustawie z dnia 05 stycznia 1995 r� (dz�u�1995�23�121) czy Fundacja – centrum badania opinii społecznej, uregulowana w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r� (dz�u�1997�30�163)

statut fundacji winien odpowiadać warunkom dla tego typu dokumentów przewi-dzianym� w doktrynie przyjmuje się, że statut jest odmiennym od aktu fundacyjnego aktem, który w sposób jednoznaczny określa strukturę i reprezentację danej osoby prawnej�24 bez statutu osoba prawna nie może istnieć� uregulowanie przyjęte w art� 4 ustawy o fundacjach, jest przeniesieniem cywilistycznej zasady zawartej w art� 38 kodeksu cywilnego, w myśl której osoba prawna działa poprzez swoje organy na pod-stawie ustawy oraz statutu25�

organem, który z mocy ustawy posiada delegację do tworzenia statutu jest fun-dator� niemniej, jest to rozwiązanie fakultatywne, bowiem fundator może od tego odstąpić� praktyką jest oddelegowanie utworzenia statutu radcy prawnemu bądź innemu profesjonaliście� takie uregulowanie znalazło aprobatę w orzecznictwie sądu najwyższego� zgodnie z jednolitym poglądem doktryny oraz orzecznictwa fundator, jako ofiarodawca, do czasu utworzenia fundacji winien posiadać szcze-gólne uprawnienia – na tyle szerokie, żeby mogły w sposób pełny odzwierciedlić jego wolę� oczywiście z mocy samej natury, tyczy się to tylko i wyłącznie fundacji tworzonych inter vivos, bowiem uprawnienia fundatora są uprawnieniami osobistymi i takiej ochronie podlegają�26 Jednym z najważniejszych praw osobistych fundatora, jest prawo powołania organów fundacji, które nie przechodzi na spadkobierców�27 spadkobiercy fundatora, fundacji utworzonej mortis causa nie będą mieli prawa decydować o losach fundacji� Fundator do czasu utworzenia fundacji ma szczególne znaczenie dla jej powstania, niemniej po jej powstaniu uprawnienia te wygasają, o ile nie zostały one uwidocznione w akcie fundacyjnym bądź samym statucie�28 takie stanowisko podzielił sąd apelacyjny w wyroku z dnia 30 lipca 1998 r�, w którym stwierdził, że „Fundator ma z mocy ustawy szczególne uprawnienia, ale tylko do chwili zarejestrowania fundacji, z którą to uzyskuje ona osobowość prawną. Uprawnienia

24 tamże25 tamże26 H�cioch, a� kidyba, komentarz do art� 6 ustawy o fundacjach, leX 200727 uchwała sądu najwyższego z dnia 01 lutego 2000 r�, sygn� akt: iii czp 36/99, osnc 2000/7-8/124,

prok�i pr�-wkł� 2000/6/27, pr�gosp� 2000/6/1, wokanda 2000/5/2, biul�sn 2000/2/7, pr�gosp� 2000/9/8, m�prawn� 2000/4/205, m�prawn� 2000/6/374, publ� leX

28 H�cioch, a� kidyba, komentarz do art� 6 ustawy o fundacjach, leX 2007

212


fundatora mają charakter praw osobowych, nie mają charakteru cywilnego i nie tworzą praw podmiotowych. Są one niezbywalne”29.

statut obligatoryjnie powinien zawierać nazwę, siedzibę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności fundacji, skład i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków30� do poszczególnych unormowań statutu stosuje się odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego� tak więc, jeżeli mówimy o siedzibie, zastosowanie do jej określenia będzie miał art� 41 kodeksu cywilnego; dla określenia nazwy, jako przejawu indywidualizacji cech osoby prawnej będą miały zastosowanie przepisy dotyczące imienia i nazwiska osoby fizycznej, bowiem jak wskazał sąd apelacyjny w poznaniu w wyroku z dnia 22 października 1991 r�, sygn� akt i acr 400/90 „Firma, pod którą prowadzi swoje przedsiębiorstwo powód, ma w stosunkach prawnych, w jakie wchodzi, takie znaczenie, jakie dla osoby fizycznej przedstawia jej nazwisko. Firma indywidualizuje osobę prawną[...]” etc�31

Fundacja uzyskuje osobowość prawną w chwili wpisania jej do właściwego rejestru�32 rejestrem właściwym, zgodnie ustawą jest krajowy rejestr sądowy, a do-kładniej rejestr stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej33� warunki formalne dokonywania wpisu określa ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r� o krajowym rejestrze sądowym� Jednocześnie, w sytuacji gdy fundacja zadeklarowała prowadzenie działal-ności gospodarczej, obligatoryjny jest wpis do właściwego rejestru przedsiębiorców�34

organem fundacji jest zarząd, powoływany w statucie przez fundatora� odmien-nie, niż ma to miejsce przy innych osobach prawnych, zarząd w fundacji jest jedynym organem powoływanym obligatoryjnie� rzeczą oczywistą jest, że statut może zakładać utworzenie innych organów fundacji, niemniej nie mogą one zarówno wchodzić jak i ograniczać kompetencji członków zarządu35�

Funkcje i statut zarządu w ustawie o fundacjach jest uregulowany w sposób wyjątkowo lakoniczny� zasad działania zarządu należy więc szukać per analogiam w innych aktach prawnych� w związku z tym, opierając się na przepisach kodeksu handlowego, główną rolą zarządu jest wypełnianie funkcji reprezentacji fundacji na zewnątrz� zarząd kreuje przyszłość fundacji i kierunek jej rozwoju, oczywiście zgodny z wolą fundatora� w doktrynie przyjmuje się, że każdy członek zarządu

29 wyrok sądu apelacyjnego w warszawie z dnia 30 lipca 1998 r�, sygn� akt: i aca 500/98, publ� OSA 1999/7-8/35, Apel.-W-wa 1999/2/17, Wokanda 1999/6/45, źródło: leX

30 art� 5 ustawy z dnia 06 kwietnia 1986 r� o fundacjach, pub� leX 31 wyrok sądu apelacyjnego w poznaniu z dnia 22 października 1991 r�, sygn� akt i acr 400/90,

publ� Wokanda 1992/1/27, źródło: leX32 art� 7 ustawy z dnia 06 kwietnia 1986 r� o fundacjach, pub� leX33 art� 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r� o krajowym rejestrze sądowym (dz�u�2007�168�1186),

publ� leX34 a�kidyba, komentarz do art�10 ustawy o fundacjach, publ� leX 200735 tamże

213


może reprezentować fundację samodzielnie36� ponadto nic nie stoi na przeszkodzie, aby fundacja działała przez swoich pełnomocników� do pełnomocników będą miały zastosowanie stosowne przepisy kodeksu cywilnego� zgodnie z art� 95 kodeksu cywil-nego, czynności dokonane przez pełnomocnika są skuteczne względem osoby na rzecz której są dokonywane�37 w tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z wyrokiem sądu apelacyjnego w łodzi z dnia 07 września 1993 r� w o sygnaturze akt i acr 415/93 „Z samej istoty pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik w celu wywołania bezpośredniego skutku dla mocodawcy swojej czynności dokonanej z osobą trzecią (z którą zawiera umowę) – musi oświadczyć osobie trzeciej, że działa nie we własnym imieniu, lecz w imieniu swego mocodawcy i musi wymienić osobę mocodawcy. W przeciwnym razie należy uznać, że działał on we własnym imieniu, a nie jako pełnomocnik osoby trzeciej. Przewidziane bowiem w art. 97 k.c. domniemanie pełnomocnictwa ma zastosowanie jedynie do osób działających w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługiwania publiczności i nie może być rozciągane na inne sytuacje tym bardziej wówczas, gdy osoba zawierająca umowy jest prezesem firmy, która może zawierać podobne transakcje oraz jest pełnomocnikiem innej firmy.”38

przyjmuje się w doktrynie, że nadzór nad fundacją ma przede wszystkim za-bezpieczać interes państwa (interes publiczny) a w drugiej kolejności interes samej fundacji39� Jak już wspominałem wcześniej, fundacje w swoim założeniu mają uzupełniać „lukę”, jaka powstaje w działalności państwa w sferze publicznej� idea fundacji została stworzona dla obywatela i dla niego ma funkcjonować� w związku z tym, państwo zastrzegło sobie możliwość sprawowania nadzoru nad działalnością tej bardzo istotnej sfery życia publicznego40� poczynając od czasów przedwojennych tj� czasów obowiązywania dekretu z 1919 r�, podstawowym organem nadzorującym działalności fundacji jest minister właściwy w którego zakres wchodzi działalność fun-dacji� przed wojną system rejestracji fundacji był zdecentralizowany, w związku z czym każde ministerstwo prowadziło swój własny rejestr fundacji� obecnie system został scentralizowany a kontrola nadzorcza na gruncie ustawy z 1991 r� bardziej złożona�

z jednej strony mamy sąd, który już na etapie rejestracji fundacji w krajowym rejestrze sądowym dokonuje oceny prawidłowości formalnych i zgodności z podsta-wowymi interesami rzeczypospolitej polskiej złożonego wniosku, statutu oraz celu fundacji, z drugiej zaś właściwego ministra oraz starostę, którzy mają prawo złożenia wniosku do sądu o sprawdzenie zgodności działań fundacji z przepisami prawa i sta-tutem� ustawodawca, odmiennie, niż to miało miejsce pod rządami dekretu z 1919 r�,

36 tamże37 tamże38 wyrok sądu apelacyjnego w łodzi z dnia 09 września 1993 r�, sygn� akt: i acr 415/93, publ�

OSA 1994/3/17, źródło: leX 2013 39 H�cioch, komentarz do art�12 ustawy o fundacjach, publ� leX 200740 tamże

214


pozbawił organy administracji państwowej kompetencji władczych wobec fundacji� o ile można takie rozwiązanie uznać za słuszne z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygania spraw przez sąd powszechny (w tej sytuacji sąd rejestrowy), o tyle nie znajduje to aprobaty z punktu widzenia przewlekłości postępowania�41 Jak słusznie wskazał w komentarzu do przepisu art� 12 ustawy o fundacjach prof� Henryk cioch, przyjęte rozwiązanie prowadzi do kuriozalnych sytuacji w których fundacja podlega trój-instancyjnemu nadzorowi, który o ile w fundacjach obracających zasobnym kapitałem i spełniającym istotną rolę społeczną jest uzasadniony, o tyle w stosunku do fundacji małych, prowincjonalnych i gminnych nie powinien mieć zastosowania42�

ustawa z 1991 r� o fundacjach wprowadza dwie, enumeratywnie wyliczone możliwości likwidacji fundacji� po pierwsze, fundacja może zostać rozwiązana w razie osiągnięcia celu na który została zawarta, po drugie w razie wyczer-pania środków finansowych� Jak wskazał sąd najwyższy w uchwale z dnia 07 lipca 1993 r�, sygn� akt iii czp 88/93 „Przyczyny likwidacji fundacji są określone w art. 15 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203) w sposób wyczerpujący.”43 co do formy i sposobu likwidacji, ustawa odsyła do statutu, a co za tym idzie do woli fun-datora, bowiem fundator zgodnie z art� 5 ustawy o fundacjach ma legitymację do jego ustalenia44� postępowanie likwidacyjne dzieli się na dwa etapy – jego wszczęcie i ogłoszenie likwidacji� wszystkich czynności dokonuje likwidator – powołany przez fundatora w statucie, bądź przez zarząd w uchwale� informacja o wszczęciu postępowania winna być uwidoczniona wpisem do krajowego rejestru sądowego� od chwili uwidocznienia wpisu w krajowym rejestrze sądowym, fundacja funkcjonuje pod dotychczasową nazwą, ale z dodatkiem w likwidacji� pewnym kuriozum jest, że ustawa nie określa ram czasowych trwania postępowania likwidacyjnego� proces postępowania likwidacyjnego ma spowodować zlikwidowanie majątku fundacji� majątek fundacji winien być przeznaczony na cel wskazany w statucie�45 pewną normą jest, ze środki pozostałe z działalności fundacji przeznacza się w pierwszej kolejność na pro-cedurę związaną z jej likwidacją (koszta sądowe, notarialne) a pozostałą część na cel społeczny pozostający w korelacji z celem głównym tj� jeżeli fundacji wspierała propagowania sportu wśród młodzieży, to majątek fundacji zostanie przeznaczony np� na wybudowanie stadionu młodzieżowego� likwidacja fun-dacji jest procesem długotrwałym i pracochłonnym� związane jest to głównie

41 tamże42 tamże43 uchwała sądu najwyższego z dnia 07 lipca 1993 r�, sygn� akt: iii czp 88/93, publ�

osnc 1994/1/14, źródło: leX�44 kidyba, prawo handlowe, wyd� 13, warszawa 2011, s� 785�45 tamże�

215


z czystym formalizmem postępowania, który w sposób znaczny utrudnia jego sprawne przeprowadzenie�

reasumując, fundacja jest instytucją nierozerwalnie związaną z naszą codziennością� dzięki ludziom dobrej woli, ale i prawnikom, którzy te osoby na przestrzeni dziejów dostrzegli, obywatele czerpią z idei dobroczynności� z pewnością ustawa z dnia 1991 o fundacjach nie jest idealna i zawiera wiele luk, które wymagają usunięcia, takich jak wspomniany przeze mnie formalizm postępowania czy nadmierna kontrola organów państwa, niemniej najważniej-sze jest, że w sposób całościowy jest uzupełnieniem myśli i idei kształtowanej od tysięcy lat�

bibliografialiteratura:bojarski w�, Prawo Rzymskie, wyd� tnoik, toruń 1999;brol J�, Fundacje (Po zmianach ustawodawczych) stan prawny na 1 czerwca 1992 r�, wyd� bi-

blioteczka służby wydawniczej, bydgoszcz 1992;cioch H�, a� kidyba, komentarz do art� 6 ustawy o fundacjach, leX 2007;cioch H�, komentarz do art� 1 ustawy o fundacjach, publ� leX 2007;cioch H�, komentarz do art�12 ustawy o fundacjach, publ� leX 2007�kidyba a�, komentarz do art� 4 ustawy o fundacjach�, publ� leX 2007;kidyba a�, komentarz do art�10 ustawy o fundacjach, publ� leX 2007;kidyba a�, Prawo handlowe, wyd� 13, warszawa 2011;rola i modele Fundacji w polsce i europie, praca zbiorowa pod red� m� arczewska, wyd� Fo-

rum darczyńców w polsce, warszawa 2009;słownik języka polskiego, wyd� pwn, warszawa 2007, tom i;wawrzyński m�, Fundacje w Polsce, publikacja wydana przez centrum informacji dla orga-

nizacji pozarządowych bordo, warszawa 1997;Źródła:dekret polskiego komitetu wyzwolenia narodowego z dnia 6 września 1944 r� o przepro-

wadzeniu reformy rolnej;dekret z 7 lutego 1919 r� o fundacjach i o zatwierdzeniu darowizn i zapisów, art� 13,

publ� leX 2013;dekret z 22 października 1947 r� o zmianie i rozciągnięciu mocy obowiązującej dekretu z dnia

7 lutego 1919 r� o fundacjach i zatwierdzaniu darowizn i zapisów na cały obszar państwa polskiego, publ� leX 2013;

http://www�lazarus�net�pl/zakon/historia-zakonu�html;uchwała sądu najwyższego z 01 lutego 2000 r�, sygn� akt: iii czp 36/99, osnc 2000/7-8/124,

prok�i pr�-wkł� 2000/6/27, pr�gosp� 2000/6/1, wokanda 2000/5/2, biul�sn 2000/2/7, pr�gosp� 2000/9/8, m�prawn� 2000/4/205, m�prawn� 2000/6/374, publ� leX;

uchwała sądu najwyższego z 07 lipca 1993 r�, sygn� akt: iii czp 88/93, publ� osnc 1994/1/14, źródło: leX;

ustawa z 5 stycznia 1995 r� o fundacji- zakład narodowy im� ossolińskich (dz� u� 1995�23�121), publ� leX 2013;

ustawa z 6 kwietnia 1984 r� o fundacjach wraz z późniejszymi zmianami;

216


ustawa z 3 stycznia 1946 r� o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, publ� leX 2013;

wyrok naczelnego sądu administracyjnego z dnia 21 grudnia 2001 r�, ii sa 786/00, publ� leX;

wyrok sądu apelacyjnego w łodzi z dnia 09 września 1993 r�, sygn� akt: i acr 415/93, publ� OSA 1994/3/17, źródło: leX 2013;

wyrok sądu apelacyjnego w poznaniu z dnia 22 października 1991 r�, sygn� akt i acr 400/90, publ� Wokanda 1992/1/27, źródło: leX;

wyrok sądu apelacyjnego w warszawie z dnia 30 lipca 1998 r�, sygn� akt: i aca 500/98, publ� OSA 1999/7-8/35, Apel.-W-wa 1999/2/17, Wokanda 1999/6/45, źródło: leX

Streszczenie: w pierwszej kolejności autor artykułu przedstawia rys historyczny fundacji� wychodzi z założenia, ze główne instytucje fundacji zostały utworzone już w czasach imperium rzymskiego� w dalszej kolejności autor dokonuje opisu regulacji na ziemiach polskich – począwszy od dekretu z 1919 r�, poprzez regulację z 1984 r�, aż do aktualnie obowiązującej ustawy z 1991 r� o fundacjach� autor konfrontując zapisy ustawy z poglądami doktryny, pokazuje nam problemy z którymi winien uporać się ustawodawca – formalizmem postępowania, rozbudowanym aparatem kontroli� na zakończenie, autor dochodzi do wniosku, że ustawa pomimo wad, uchwyciła ideę fundacja, jaka kształtowała się na przestrzeni lat�Słowa kluczowe: fundacja, imperium ryzmskie, ustawa o fundacjach, dekret, idea fundacji, legislature�abstract: First, the author presents the historical background of the foundation� according his point of view, the main institutions of the foundations were created in the times of the roman empire� next, the author describe the regulations on the polish lands – from the decree of 1919, through the regulation of 1984, up to its current law on Foundations 1991� by confronting the provisions of the act with views of the doctrine shows us the problems that must deal with the legislature – the formalism of conduct and extensive control� in conclusion, the author concludes that the act despite the flaws, the idea of the foundation, which developed over the years�keywords: foundation, roman empire, law on foundations, decree, idea of the foundation, legislature

217

mgr bartosz majewskiwyższa szkoła bankowa w gdańsku

„ngo” a zaMÓwienia pUbliczne„ngo” and public procurement law

ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r� prawo zamówień publicznych 1 (dalej: ustawa pzp) określa zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamówień publicznych oraz organy właściwe w sprawach ure-gulowanych w ustawie 2� przepisy w/w ustawy stosuje się do zamówień publicznych, przedmiotem których są usługi, dostawy lub roboty budowlane� robota budowlana to wykonywanie lub zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumie-niu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r� prawo budowlane 3, a także realizacja obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego za pomocą dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego 4� dostawa to nabywanie rzeczy, praw oraz innych dóbr w szczególności na podstawie umowy sprzedaży najmu dzierżawy oraz leasingu5� usługi to wszelkie pozostałe świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy 6� w/w zamówienia udzielane są przez jednostki sektora finansów publicznych, które posiadają środki publiczne na ich wykonanie� środkami publicznymi są m�in� dochody publiczne, środki po-chodzące z budżetu unii europejskiej, przychody budżetu i jednostek samorządu terytorialnego 7� postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego to postępowanie wszczynane w drodze publicznego ogłoszenia o zamówieniu lub przesłania zaprosze-nia do składania ofert albo przesłania zaproszenia do negocjacji w celu dokonania wyboru oferty wykonawcy, z którym zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego, lub – w przypadku trybu zamówienia z wolnej ręki – wynegocjowania postanowień takiej umowy8� zgodnie z art� 12 ustawy pzp9 wyróżnia się dwa tryby

1 ustawa prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r� t� j� dz�u� 2013 nr 0 poz� 907 z późn� zm�

2 art� 1 ibidem3 ustawa prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r� t� j� dz�u� 2010 nr 243 poz� 1623 z późn� zm�4 art� 2 ustawy prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r� t� j� dz�u� 2013 nr 0

poz� 907 z późn� zm�5 art� 2 ibidem 6 art� 2 ibidem 7 art� 5 ust� 1 ustawy prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r� t� j� dz�u� 2013

nr 0 poz� 907 z późn� zm�8 art� 2 pkt� 7a ibidem9 art� 12 ibidem

218


przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia, a mianowicie przetarg ograniczony i nieograniczony� celem przytoczonych trybów postępowania jest wy-bór najkorzystniejszej oferty, czyli takiej, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego10� efekt finalny zamówień publicznych to umowa – zawierana na piśmie, o charakterze odpłatnym, dochodząca do skutku poprzez złożenie zgodnego oświadczenia woli stron/podmiotów stosunku zobowiązaniowego� wskazuje się na dwa podmioty, które biorą udział w procedurze udzielania zamówienia publicznego tj� zamawiającego, którym jest osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej obowiązaną do stosowania ustawy11 i wykonawcę, którym jest osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która ubiega się o udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego12�

w art� 3 ust� 1 ustawy pzp13 znajduje się wskazanie podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów pzp� o ile nie budzi wątpliwości ustalenie kręgu podmiotów zobowiązanych na podstawie odesłania do innych aktów prawnych, gdzie zostały enumeratywnie wymienione, to aby ustalić czy konieczne jest stosowanie ustawy pzp przez organizacje pozarządowe konieczne jest przeanalizowanie charakterystyki podmiotów, a w dalszej kolejności sytuacji w jakiej znalazły się te podmioty w związku z przyznaniem im środków publicznych�

ustawę pzp stosuje się więc do udzielania zamówień publicznych przez podmioty będące jednostkami sektora finansów publicznych� przez te jednostki, zgodnie z art� 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r� o finansach publicznych14 (dalej: uofp), rozumie się: – organy władzy publicznej w tym organy administracji rządowej i organy kontroli

państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały, – jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, – jednostki budżetowe, – samorządowe zakłady budżetowe, – agencje wykonawcze, – instytucje gospodarki budżetowej, – państwowe fundusze celowe, – narodowy Fundusz zdrowia, – samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, – uczelnie publiczne,

10 art� 2 pkt� 5 ustawy prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r� t�j� dz�u� 2013 nr 0 poz� 907 z późn� zm�

11 art� 2 ibidem 12 art� 2 ibidem 13 art� 3 ust 1 ibidem14 ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r� t�j� dz�u� 2013 nr 0 poz� 885 z późn� zm�

219


– polską akademię nauk i jej jednostki organizacyjne, – państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe, – inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie

odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przed-siębiorstw, jednostek badawczo rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego,ponadto ustawę pzp winny stosować inne niż określone wyżej państwowe jednostki

organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej tj� wojsko polskie, policja, psp lasy państwowe 15, jak również inne niż określone wyżej podmioty będące jednostkami sektora finansów publicznych- osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspo-kajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty te lub inne państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot finansują je w ponad 50 procentach lub posiadają ponad połowę udziałów albo akcji lub sprawują nadzór nad organem zarządzającym lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego16, a także związki tych podmiotów17�

zastosowanie ustawy pzp przez podmioty inne, niż wymienione w ust� 1 i ust� 2 artykułu 3, wymaga aby łącznie zaszły następujące okoliczności: ponad 50% wartości udzielanego przez nie zamówienia jest finansowane ze środków publicznych lub przez podmioty o których mowa w pkt 1-3a, wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwotę 5 000 000 euro dla robót budowlanych, przedmiotem zamówienia są roboty budowlane obejmujące wykonanie czynności w zakresie inżynierii lądowej lub wodnej, budowy szpitali, obiektów sportowych, rekreacyjnych lub wypoczyn-kowych, budynków szkolnych, szkół wyższych lub budynków wykorzystywanych przez administrację publiczną lub usługi związane z takimi robotami budowlanymi18� w związku z powyższym, obowiązek stosowania ustawy pzp przez organizacje poza-rządowe, a więc uzyskanie przez nich statusu zamawiającego, może powstać w tylko w okolicznościach określonych w art� 3 ust� 1 pkt 3 i 5 ustawy pzp�

odnosząc się do art� 3 ust� 1 pkt 3 ustawy pzp nadmieniam, iż niezbędnym do ustalenia czy dany podmiot jest zamawiającym, konieczne jest aby był ustanowiony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemającym charakteru przemysłowego ani handlowego, posiadać osobowość prawną i spełniać rozdzielnie następujące przesłanki:

15 art� 3 ust� 1 pkt 2 ustawy prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r� t�j� dz�u� 2013 nr 0 poz� 907 z późn� zm�

16 art� 3 ust� 1 pkt 3 ustawy prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r� t�j� dz�u� 2013 nr 0 poz� 907 z późn� zm�

17 art 3 ust� 1 pkt 3a ibidem18 art 3 ust� 1 pkt 5 ibidem

220


a) finansowania w ponad 50% przez jednostkę sektora finansów publicznych, jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego, lub

b) jednostki te posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lubc) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lubd) jednostki te mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzor-

czego lub zarządzającego�analizując zestawione wyżej zapisy ustawy pzp, zasadne jest stwierdzenie, iż

utworzenie podmiotu w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemającym charakteru przemysłowego ani handlowego dotyczy bezpośrednio orga-nizacji pozarządowych� art� 20 ust� 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i wolontariacie19 wskazuje bowiem wymagania, których łączne spełnienie powoduje uznanie organizacji pozarządowej jako organizacji pożytku publicznego� wśród nich znajduje się prowadzenie działalności na rzecz ogółu społeczeństwa lub określonej grupy podmiotów jeżeli grupa ta jest wyodrębniona ze względu na szczególnie trudną sytuację życiową lub materialną w stosunku do społeczeństwa� innymi słowy działalność na rzecz pożytku publicznego oznacza działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze realizacji zadań publicznych, co do zasady nie mającą charakteru indywidualnego przemysłowego czy handlowego�

z przytoczonych w art� 3 ust� 1 pkt 3 ustawy pzp przesłanek najistotniejsze znaczenie ma „finansowanie”, tzn� bliska zależność finansów od innych zamawiających poprzez stałą dyspozycje środków finansowych na działalność podmiotu lub sfinansowanie danego zamówienia� Jednakże przez zależność tą nigdy nie należy rozumieć sytuacji, w której organ administracji publicznej przekazuje w ramach zawartej umowy środki na wspieranie/powierzenie zadań publicznych organizacji pozarządowej�

warto przytoczyć w tym miejscu wyrok europejskiego trybunału sprawiedliwości z 2000 r� w sprawie „camridge university”, w którego sentencji czytamy, iż: „w celu ustalenia właściwego procentowego udziału publicznego finansowania danego pod-miotu powinien być brany pod uwagę cały dochód uzyskiwany przez ten podmiot, włączając w to dochód z działalności komercyjnej”20�

Jednakże przesłanka „finansowania” nie ma zastosowania w przypadku konkret-nych projektów lub własnych zamierzeń inwestycyjnych pozostających w sferze zain-teresowań podmiotów publicznych, na które przekazano środki finansowe- publiczne, mimo że środki te przekraczają 50% wszystkich dochodów podmiotu�

kolejna przesłanka, dotycząca nadzoru nad organem zarządzającym, zostaje speł-niona jeżeli nadzór oznacza takie powiązanie z sektorem publicznym, które byłoby

19 ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r� t�j� dz�u� 2010 nr 234 poz� 1536 z późn� zm�

20 wyrok europejskiego trybunału sprawiedliwości z dnia 3 października 2000 r� sygn� c-380/98

221


równe w skutkach z powiązaniem towarzyszącym występowaniu dwóch pozostałych przesłanek („finansowanie” i „skład organu nadzorującego”), których istnienie daje sektorowi publicznemu wywieranie wpływu na decyzje zamawiającego

konkludując, spełnienie choćby jednej z powyższych przesłanek, znajdujących się w dyspozycji przepisu art� 3 ust� 1 pkt� 3 ustawy pzp, przez organizacje pożytku publicznego spowoduje, iż konieczne stanie się stosowanie ustawy pzp, a tym samym podmiot taki uzyska status zamawiającego� w praktyce jednak ocena przesłanek dokonywana jest indywidualnie i oparta jest nie tylko na jednej przesłance�

przechodząc do przesłanek ujętych w art� 3 ust� 1 pkt� 5 ustawy pzp, muszą one wystąpić łącznie aby możliwe byłoby uznanie organizacji pozarządowej jako zamawiającego� dotyczy to sytuacji, w której ponad 50 procent wartości udzielanego przez te podmioty zamówienia finansowane jest ze środków publicznych lub przez podmioty, o których mowa w pkt� 1-3a art� 3 ustawy pzp, gdy wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty tzw� „progów unijnych”21, czyli 5 000 000 euro dla robót budowlanych i gdy przedmiotem zamówienia są roboty budowlane obejmujące wykonanie czynności w zakresie inżynierii lądowej lub wodnej, budowy szpitali, obiektów sportowych, rekreacyjnych lub wypoczynkowych, budynków szkolnych, budynków szkół wyższych lub budynków wykorzystywanych przez administrację pu-bliczną lub usługi związane z takimi robotami budowlanymi� przy ocenie powyższych przesłanek istotne staje się ustalenie, aby środki publiczne miały charakter celowy i przeznaczone zostały na konkretne przedmiotowo ujęte zamówienie� w praktyce konfiguracja taka będzie miała miejsce, gdy przedmiotem zamówienia będzie robota budowlana lub usługa powiązana z tą robotą budowlaną�

rozważania na temat problematyki organizacji pozarządowych i prawa zamówień publicznych wykraczają poza ramy tego artykułu� wydaje się jednak, iż przytoczona powyżej analiza potwierdza funkcjonującą opinie o wyjątkowej złożoności tematu i trudności w praktycznym jego operowaniu� dlatego też ustalenie, czy podmiot zobowiązany jest do stosowania ustawy pzp, winno odbywać się zawsze z należytą starannością i indywidualnym podejściem do konkretnej sytuacji�

21 cytując art� 11 ust� 8 ustawy pzp: prezes rady ministrów określa, w drodze rozporządzenia, kwoty wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń urzędowi publikacji unii europejskiej, mając na względzie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa unii europejskiej: rozporządzenie prezesa rady ministrów z dnia 16 grudnia 2011 r� dz�u� 2011 nr 282 poz� 1649 z późn� zm�

222


bibliografiaborodo a�, Samorząd terytorialny – System prawnofinansowy� wyd� iV warszawa 2006 r� borodo a�, Samorząd terytorialny. System prawnofinansowy� wydawnictwo prawnicze lexis

nexis, warszawa 2004granceki p�, Prawo Zamówień Publicznych- komentarz� warszawa 2012 r� piróg J�, Prawo Zamówień Publicznych- komentarz. warszawa 2013 r�szustakiewicz p�, Zasady prawa zamówień publicznych� warszawa 2007 r�szyszkowski a�, a� trześniewska-markowicz�, Prawo zamówień publicznych- Komentarz dla

praktyków� gdańsk 2010 r�akty normatywneustawa prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r� t� j� dz�u� 2013 nr 0 poz� 907

z późn� zm�ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r� t� j�

dz�u� 2010 nr 234 poz� 1536 z późn� zm�ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r� t� j� dz�u� 2013 nr 0 poz� 885

z późn� zm�ustawa prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r� t� j� dz�u� 2010 nr 243 poz� 1623 z późn� zm�rozporządzenie rady ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r� w sprawie określenia szczegółowych

zasad ustalania i trybu przekazywania części drogowej subwencji ogólnej dla powiatów, miast na prawach powiatu i województw� dz�u� 1998 nr 157 poz� 1033�

orzecznictwowyrok europejskiego trybunału sprawiedliwości z dnia 3 października 2000 r� sygn� c-380/98�inne źródławww�wikipedia�orgwww�legalis�plwww�ngo�plwww�uzp�gov�pl

Streszczenie: celem artykułu jest przedstawienie okoliczności, w których organizacje pozarządowe zobowiązane są do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych� przedmiotem badania była szczegółowa analiza aktów normatywnych poprzez upo-rządkowanie pojęć i interpretację zawartych w nich treści� przeprowadzona analiza wykazała, że organizacja pozarządowa może zostać podmiotem podlegającym reżi-mowi ustawy prawo zamówień publicznych w zależności od okoliczności-przesłanek� zestawienie w/w przesłanek wraz z sposobem ich spełnienia pozwoliło na ustalenie sytuacji, kiedy organizacja pozarządowa uzyskuje status zamawiającego�Słowa kluczowe: prawo zamówień publicznych, organizacje pozarządowe, organiza-cje pożytku publicznego, prawo, środki publiczne, przesłanki, finansowanie, nadzór�abstract: The purpose of this article is to present circumstances in which non-gov-ernmental organizations are obliged to use public procurement act� The object of the study was a detailed analysis of normative acts by organizing concepts and inter-pretation of the content� The analysis revealed that a non-governmental organization can be an entity under the regime of the public procurement act depending on the

223


circumstances-conditions� summary of the above mentioned conditions along with the way to fulfill them allowed to determine the situation when a non-governmental organization receives the status of a customer�keywords: public procurement act, non-governmental organizations, public benefit institutions, law, public funds, premises/conditions, financing, supervision�

225

prof� Judr� igor palúš, csc�univerzita pavla Jozefa Šafárika v košiciachFakulta verejnej správy

MiMoVlÁDne neziSkoVÉ organizÁcie V SloVenSkej repUblike a ich SpolUprÁca S obecnoU SaMoSprÁVoU

organizacJe pozarządowe w republice słowackieJ i icH wspÓłpraca z samorządem terytorialnym

Ústavnoprávne východiská mimovládnych neziskových organizácií

Ústava slovenskej republiky (ďalej Ústava sr, alebo ústava) výslovne nehovorí o občianskej spoločnosti, ani o prvkoch, ktoré ju tvoria, t�j� konkrétne nehovorí ani o mimovládnych neziskových organizáciách� na druhej strane ústava zakotvuje právnu bázu pre vznik a fungovanie týchto organizácií, hoci nemožno prehliadnuť fakt, že ústavný základ nie je jednoznačný a vo vzťahu k nami analyzovaným trom subjektom ponúka minimálne dvojaké východiská, ktorých spoločným menovateľom je obsah čl� 1 ústavy, podľa ktorého je slovenská republika demokratický a právny štát�

Ústavným základom vzniku a pôsobenia občianskych združení je čl� 29 ods� 1, ktorý zaručuje každému právo slobodne sa združovať v spolkoch, spoločnostiach alebo iných združeniach� zákonná úprava vzniku a pôsobenia spolkov, spoločností a iných združení je následne obsiahnutá v zák� č� 83/1990zb� o združovaní občanov v znení neskorších predpisov�

z ústavnoprávnej úpravy združovacieho práva vyplýva niekoľko záverov� subjek-tom tohto práva môžu byť nielen občania, ale aj iné fyzické osoby, napr� cudzinci� realizácia združovacieho práva si vyžaduje dobrovoľné zoskupenie určitého počtu jednotlivcov s určitým spoločným cieľom� tieto dve hľadiská, t� j� „dobrovoľnosť“ a „spoločný cieľ (záujem)“ musí sledovať nielen ústavnoprávna úprava, ale musí sa v plnom rozsahu akceptovať aj pri praktickom uskutočňovaní slobody združova-nia� právna úprava slobody združovania je postavená na registračnom princípe, čo prakticky znamená, že pokiaľ návrh na registráciu spolku, spoločnosti alebo iného združenia spĺňa náležitosti predpísané zákonom, štátny orgán vykonávajúci registráciu – v tomto prípade ministerstvo vnútra sr – je povinný registráciu vykonať� odmi-etnuť registráciu možno iba z dôvodov predpokladaných ústavou alebo zákonom o združovaní občanov�

spolky, spoločnosti alebo iné združenia sú oddelené od štátu (čl� 29 ods� 4 ústavy)� Štát a štátne orgány môžu do ich postavenia a činnosti zasahovať len na základe zákona a v jeho medziach� na druhej strane všetky tieto združenia nemôžu vykonávať

226


funkcie štátnych orgánov, nahrádzať a riadiť ich, alebo niečo im prikazovať� nemôžu prijímať od štátu a od štátnych orgánov dary a rôzne odplatné plnenia, pokiaľ zákon neustanovuje inak� spolky, spoločnosti a združenia ako právnické osoby súkromného práva sú voľné a slobodné pri získavaní finančných a iných prostriedkov pre svoju činnosť a plnenie svojich cieľov za predpokladu, že im to zákon nezakazuje�

inak vyzerá situácia z pohľadu ústavných východísk vzniku a fungovania nezi-skových organizácií poskytujúcich všeobecné prospešné služby (zák� č� 213/1997 z� z� o neziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby v znení neskorších predpisov, ďalej zákon o neziskových organizáciách) a nadácií, ktoré pred-stavujú združenie majetku slúžiaceho na podporu verejnoprospešného záujmu (zák� č� 34/2002 z� z� o nadáciách a o zmene občianskeho zákonníka v znení neskorších predpisov, ďalej zákon o nadáciách)�

ak vezmeme do úvahy vymedzenie všeobecne prospešných služieb (§ 2 ods� 2 záko-na o neziskových organizáciách medzi ne zaraďuje napr� poskytovanie zdravotníckej starostlivosti, ochranu ľudských práv, poskytovanie sociálnej pomoci a humanitárnu starostlivosť, vzdelávanie a rozvoj telesnej výchovy), ako aj obsah verejnoprospešného účelu (v zmysle § 2 ods� 3 zákona o nadáciách sem patrí napr� realizácia o ochrane ľudských práv, tvorba a ochrana životného prostredia, ochrana zdravia, rozvoj vedy, vzdelávania a telovýchovy, humanitárna pomoc), potom ústavným východiskom týchto subjektov by mala byť hlavne sociálne podstata nášho štátu� pravdou však je, že ústava o slovenskej republike ako sociálnom štáte výslovne nehovorí, v čl� 55 ods� 1 iba uvádza, že „hospodárstvo slovenskej republiky sa zakladá na princípoch sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky“�

máme zato, že sociálny princíp v naznačenom zmysle možno spájať len s ho-spodárstvom slovenskej republiky nie ústavným ponímaním slovenskej republiky ako sociálneho štátu� na druhej strane možno akceptovať tvrdenie, že slovenská republiky je sociálnym štátom, o čom svedčia najmä ustanovenia hlavy druhej o základných právach a slobodách, osobitne ústavne deklarované hospodárske, sociálne a kultúrne práva, ako aj právo na ochranu životného prostredia a kultúrneho dedičstva� práve od obsahu týchto ustanovení možno odvádzať vznik a fungovanie neziskových organizácií a nadácií v spojitosti s čl� 12 ods� 2 ústavy, ktorý zaručuje rovnaké práva s slobody všetkým občanom bez ohľadu na okolnosti v ňom uvedené – vek, pohlavie, rasu, majetok, vierovyznanie a pod�

Vykonávacími zákonmi vo vzťahu k takto formulovaným ústavným východiskám sú, už spomínané, zákony- zákon o neziskových organizáciách a zákon o nadáciách� z obsahu obidvoch zákonov vyplýva, že rozhodujúcim prvkom pri vzniku analyzo-vaných subjektov nie je inštitút „združovania“, ale inštitút „založenia“� neziskovú organizáciu môže založiť fyzická osoba, právnická osoba alebo štát, zakladateľom nadácie môže byť fyzická osoba alebo právnická osoba� obidve inštitúcie vznikajú na registračnom princípe, pričom pri vzniku nadácie je registrujúcim orgánom

227


ministerstvo vnútra sr, vznik neziskovej organizácie registruje obvodný úrad v sídle kraja ( centrálny register aj v tomto prípade vedie ministerstvo vnútra)�

nezisková organizácia zabezpečuje svoju činnosť a hospodári so svojim majet-kom a môže užívať aj majetok štátu alebo majetok územnej samosprávy� neziskovej organizácii možno zároveň poskytnúť aj dotáciu zo štátneho rozpočtu a rozpočtu obce� majetok nadácie, ktorý možno použiť len na vymedzený verejnoprospešný účel je tvorený nadačným imaním, nadačným fondom a ostatným majetkom nadácie� majetok obidvoch inštitúcií sa nemôže použiť na financovanie činnosti politických strán, ani na prospech kandidáta uchádzajúceho sa o volenú funkciu�

nezisková organizácia aj nadácia majú vlastnú štruktúru riadiacich orgánov a štát môže zasahovať do ich postavenia a činnosti len na základe zákona a v jeho medziach�

z analýzy ústavnoprávnej úpravy združovacieho práva, ale ja z analýzy ustanovení zákona o nadáciách a zákona o neziskových organizáciách vyplýva, že táto zodpovedá všetkým znakom, pomocou ktorých sa v medzinárodnom meradle charakterizujú mi-movládne neziskové organizácie� na mysli máme dobrovoľnosť ich vzniku, spoločný cieľ, ktorým nie je zisk, registráciu ako právny predpoklad vzniku týchto organizácií, ich vlastnú riadiacu štruktúru, nestraníckosť, ako aj ich oddelenie od štátu, resp� štátnych orgánov ( inštitúcií)�

Silné a slabé stránky pôsobenia mimovládnych neziskových organizáciínechceme (vzhľadom na rozsah a zameranie príspevku sa to ani nedá) na tomto

mieste vykonať vyčerpávajúcu inventarizáciu silných a slabých stránok pôsobenia mimovládnych neziskových organizácií v podmienkach slovenskej republiky� našou snahou je v stručnosti poukázať na vybrané pozitíva a negatíva, ktoré charakterizujú pôsobenie a činnosť týchto organizácií na slovensku a prípadne navrhnúť možné riešenia na zlepšenie existujúceho stavu�

medzi silné stránky pôsobenia a činnosti mimovládnych neziskových organizácií možno zaradiť najmä tieto:1

– mimovládne neziskové organizácie vo väčšej alebo menšej miere pôsobia vo všetkých oblastiach spoločenského života� predstavujú široký diapazón kvalifiko-vaných a kreatívnych ľudí poskytujúcich verejné služby pre obyvateľov a vyko-návajúcich všeobecne prospešné aktivity, ale zároveň aj intelektuálny potenciál pre tvorbu sociálnych inovácií a verejných politík� V naznačenom zmysle je (môže byť) spolupráca štátu, resp� územnej samosprávy s mimovládnymi neziskovými organizáciami výhodná;

1 bútora, m� – bútorová, z� – strečanský, b� – ondrušek, d� – mesežnikov, g (ed�): Štúdia trendov vývoja občianskej spoločnosti na slovensku, bratislava, 2011, dostupné na http://tretisektor�gov�sk/data/files/1539_studia-trendov-vyvoja-os-na-slovensku�pdf

228


– príkladom oblasti, v ktorej je výhodná spolupráca a partnerstvo medzi verejnou správou a mimovládnymi neziskovými organizáciami, je najmä oblasť posky-tovania sociálnych služieb� napriek znevýhodňujúcim vonkajším podmienkam sa rozvíjajú aktivity mimovládnych neziskových organizácií v sociálnej oblasti zamerané na starostlivosť o seniorov, chorých, či dlhodobo chorých, na prevádz-kovanie hospicov a krízových centier, ako aj poskytovanie ďalších služieb, ktorými suplujú úlohu štátu a ktoré sú pre podnikateľov nie vždy atraktívne;

– rozvíja sa formálne i neformálne dobrovoľníctvo, najintenzívnejšie v sociálnej a environmentálnej sfére, ale aj v oblasti kultúry� zároveň narastá verejná podpora dobročinnosti, darcovstva a dobrovoľníctva;

– za pozitívny jav treba považovať aktivizáciu profesijných a sektorových organi-zácií, ktoré výraznejšie vstupujú do legislatívnych procesov, bojujú za svoje práva a záujmy, ale zároveň sa viac angažujú aj v prospech verejného záujmu (najmä občianske združenie)� zefektívnilo sa využívanie inštitútu verejnej pripomienky na presadzovanie zmien v legislatíve, vstupovanie do územnoplánovacích procesov, rozvinul sa „internetový aktivizmus“ a vďaka sociálnym médiám sa o verejné veci zaujíma väčší okruh občanov (jednotlivcov)�doterajšie pôsobenie a činnosť mimovládnych neziskových organizácií

v podmienkach slovenskej republiky vykazuje aj celý rad rezerv, ktoré možno považovať za slabé stránky fungovania nami skúmaných inštitúcií v rámci občianskej spoločnosti� V postupnosti považujeme za potrebné upriamiť pozornosť na tieto problémy:

– spolupracujúce iniciatívy medzi štátom, resp� územnou samosprávou a mimo-vládnymi neziskovými organizáciami sú – napriek doterajším pozitívam – stále v rannom štádiu a nezakladajú sa na ucelenej koncepcii akceptovanej obidvomi stranami� spolupráca obidvoch strán je často poznačovaná formalizmom, nemá charakter ustálených regulatívnych pravidiel a jej podoba často závisí od konkrét-nych osôb a personálneho obsadenia orgánov verejnej moci� dôsledkom takejto situácie je, že aj v prípade presadenia lepších alternatív a návykov neexistujú záruky, že dobré praktiky spolupráce a partnerstva sa pri výmene vlády, či zmene politickej klímy udržia;

– mimovládne neziskové organizácie sú vo vyjednávaní s predstaviteľmi orgánov ve-rejnej moci značne fragmentované, neexistuje reprezentatívny koordinačný, resp� strešný orgán, ktorý by v ich mene vstupoval do diskusie a vzťahu so štátom, aj keď v niektorých tematických oblastiach sa sformulovali platformy reprezentujúce názory svojich členov vo vzťahu k štátnym rezortným orgánom;

– formalizmus charakterizujúci vzťah štátu, resp� územnej samosprávy a mimovlád-nych neziskových organizácií, ako aj spomínaná fragmentárnosť týchto organizácií sa najvýraznejšie v negatívnom zmysle prejavujú pri riešení problémov rómskej menšiny� pri riešení tejto problematiky, ktorá nadobúda charakter „časovanej

229


bomby“ zlyháva štát i mimovládne neziskové organizácie� absentuje strategický a integrovaný prístup, rómske združenia sú značne roztrieštené a ich podiel na ovplyvňovaní riešení vlastnej komunity je takmer nulový� na druhej strane je pravdou, že koncepčné a reálny výsledok prinášajúce riešenie nevytvoril ani štát a jeho inštitúcie;

– napriek tomu, že jedným zo znakov mimovládnych neziskových organizácií je ich nestraníckosť, v posledných rokoch sa niekoľkokrát stalo, že tieto organizácie sa spolupodieľali na presadzovaní politicko-straníckych záujmov� priaznivci neziskových organizácií hovoria o zneužívaní, nazdávame sa však, že skôr ide o vedomé konanie predstaviteľov analyzovaných organizácií, ktoré prináša výho-dy konkrétnym jednotlivcom, či skupinám� každopádne je na mimovládnych neziskových organizáciách, aby konaním tohto druhu nezadávali dôvod na stratu dôvery, o ktorú musia vo vzťahu k verejnosti bojovať;

– samostatným a vážnym problémom, ktorý je citlivo vnímaný z pohľadu mimo-vládnych neziskových organizácií je ich financovanie, presnejšie povedané posky-tovanie finančných prostriedkov zo strany štátu� ide o problém, ktorý rozdeľuje nielen štát a neziskové organizácie, ale aj samotnú verejnosť� Faktom zostáva, že v súčasnej dobe majúcej charakter globálnej ekonomickej krízy, v dobe, keď v slovenských podmienkach chýbajú finančné prostriedky na všetko a všade, ťažko očakávať, že štát sa bude k neziskovým organizáciám správať štedrejšie ako doteraz� objektívne treba dodať, že mimovládne neziskové organizácie sú síce nezávislé od štátu v tom zmysle, že nie sú nástrojom žiadnej jeho zložky, ani sa nepodieľajú na výkone verejnej moci, to však neznamená, že by ich štát nemal (aj finančne) podporovať� podpora je aktuálna a zaslúžená, ak tieto organizácie vykonávajú verejnoprospešné činnosti, ktoré štát nevie zabezpečiť, prípadne ich poskytuje v horšej kvalite� neexistuje seriózne podložená a vydokumentovaná analýza, čo je z hľadiska finančnej podpory štátu vo vzťahu k mimovládnym neziskovým organizáciám veľa, čo je primerane a čo je málo� nemožno však prehliadnuť , že štát vytvoril legislatívne podmienky pre podporu neziskových organizácií napr� tým, že právnické osoby a fyzické osoby pri podávaní daňových priznaní môžu venovať zo svojich zaplatených daní určité percento práve mimovládnym neziskovým organizáciám (pri právnických osobách sa toto percento pohybuje v rozpätí 1,5 – 2, pri fyzických osobách ide o 2 až 3 percentá)� V roku 2009 sa takto darovaná suma vyšplhala na rekordných 55 mil� eur, vlani (2012) predstavovala viac ako 40 mil� eur�2

2 dostupné na http://www�teraz�sk/ekonomika/dane-persenta-neziskovy-rok-2012/46650-clanok�html

230


Spolupráca mimovládnych neziskových organizácií s obecnou samosprávou

obecná samospráva je formou výkonu verejnej moci (decentralizovanej verejnej moci) v miestnych podmienkach, ktorú obce (mestá) vykonávajú vo vlastnom mene, najmä prostredníctvom svojich volených orgánov, v rozsahu vymedzenom ústavou a zákonmi, pričom štát si ponecháva dôležité dozorné a kontrolné opatrenia a to naj-mä v záujme zabezpečenia ústavnosti a zákonnosti� aj výkon obecnej samosprávy predpokladá (podobne ako výkon štátnej moci) participáciu obyvateľov obcí (miest) na správe vecí verejných, ako aj súčinnosť s mimovládnymi neziskovými organizáciami hlavne pri zabezpečovaní sociálnych funkcií a verejnoprospešných činností súvisiacich so samosprávou obce�

ešte skôr ako budeme analyzovať spoluprácu mimovládnych neziskových organi-zácií s obecnou samosprávou považujeme za potrebné uviesť, že v slovenskej republike je toho času 2890 obcí, z ktorých veľké množstvo predstavujú malé obce� takmer 1150 obcí má menej ako 500 obyvateľov a z toho počtu 400 obcí má menej ako 200 obyvateľov� tento fakt sa zreteľne podpisuje aj na obsah a realizáciu spolupráce obcí s neziskovými organizáciami (pozri ďalej )�

stav spolupráce mimovládnych neziskových organizácií s obcami objasníme na základe výsledkov dvoch prieskumov� prvý z nich zahŕňa viac ako 900 obcí v rámci slovenskej republiky a zameriava sa na obsah a intenzitu nami skúmanej spolupráce� predstavitelia obecných samospráv odpovedali v tomto prieskume na 5 otázok mapujúcich ich spoluprácu a partnerstvo s neziskovými organizáciami�3 z analýzy odpovedí možno voľne interpretovať nasledovné závery�

snaha obecných samospráv zapájať miestne neziskové organizácie do svojej činnosti má rôznu intenzitu, ktorej rozsah do značnej miery závisí od veľkosti obcí, resp� počtu ich obyvateľov� V zásade platí, čím väčšia obec, tým väčšia intenzita zapojenia� tretina obcí informuje miestne neziskové organizácie o svojich aktivitách, jedna štvrtina obcí s nimi konzultuje (napr� formovanie miestnych politík) a približne rovnaké percento samospráv (24%) rozvíja s miestnymi neziskovými organizáciami užšiu spoluprácu (napr� deleguje úlohy, uzatvára kontrakt)� na druhej strane 29 % obcí tvrdí, že na ich území žiadne miestne mimovládne organizácie nie sú� medzi týmito obcami dominujú najmä obce do 500 obyvateľov, keďže takmer 50 % takýchto obcí konštatuje absenciu neziskových organizácií v ich územnom obvode�

uvedené aktivity obcí majú skôr neformálny charakter a nie vždy je im vlastná pravdivosť� takéto požiadavky môže napĺňať len vypracovaný oficiálny program

3 Údaje sú prevzaté z prieskumu, ktorý bol súčasťou dizertačnej práce ing� e� marčeka, ma na tému: „Financovanie mimovládnych neziskových organizácií z verejných zdrojov na úrovni miestnych samospráv v slovenskej republike“, ktorá bola obhájená na ekonomicko správní fakultě mu v brne v roku 2012�

231


spolupráce obecných samospráv s miestnymi neziskovými organizáciami� situácia v tomto zmysle nie je nijako oslňujúca, ukazuje však existujúcu slovenskú realitu, podľa ktorej iba 11 % obcí má takýto program vypracovaný a spravidla schválený obecným zastupiteľstvom� Je pravdou, že toto percento sa zväčšuje so zvyšovaním veľkostí obcí, kým v skupine obcí do 500 obyvateľov má spomínaný program vypraco-vaný 7,3% obcí, najväčší podiel obcí s oficiálnym programom spolupráce predstavujú obce a mestá s počtom nad 5000 obyvateľov (21,3%)� samostatným problémom je pravidelné vyhodnocovanie a aktualizácia spoločného programu� prax územných samospráv potvrdzuje, že takáto ich aktivita je skôr sporadická a ak sa realizuje nie vždy má požadované parametre dôslednosti spojenej s transparentnosťou�

zaujímavé z hľadiska nami skúmanej problematiky je sledovať, akým spôsobom samosprávy podporujú verejnoprospešné aktivity, ktoré na ich území zabezpečujú mimovládne neziskové organizácie� spôsoby tejto podpory a najmä ich rozsah sa zreteľne odlišujú v závislosti od veľkosti obcí meranej počtom ich obyvateľov�

najčastejším spôsobom ako samosprávy obcí a miest podporujú verejnoprospe-šné aktivity, ktoré zabezpečujú mimovládne neziskové organizácie, je poskytovanie finančných prostriedkov zo svojho rozpočtu – v rámci celého slovenska tak robí 64% obcí a miest� V závislosti od počtu obyvateľov vyzerá situácia odlišne� V obciach s počtom do 500 obyvateľov je táto podpora 42%, pri obciach od 500 – 1500 obyvateľov podpora predstavuje 72%, v obciach od 1500–5000 obyvateľov je to už 84% a obce a mestá nad 5000 obyvateľov poskytujú túto podporu takmer všetky, presne povedané 96%�

Ďalším spôsobom podpory, ktorú poskytujú obce neziskovým organizáciám zabezpečovanie verejnoprospešných aktivít, sú nefinančné prostriedky alebo služby� túto formu podpory poskytuje viac ako 48 % obcí, pričom aj v tomto prípade výška podpory narastá s veľkosťou obcí – 57 % pri obciach s 500 – 1500 obyvateľmi na 65 % pri obciach a mestách nad 5000 obyvateľov� skoro pätina samospráv (18 %) poskytuje neziskovým organizáciám podporu aj vo forme dobrovoľníckej práce zamestnancov samosprávy a desatina samospráv odpustením niektorých miestnych poplatkov, prípadne miestnych daní� najvyšší podiel podpory pre neziskové organizácie for-mou dobrovoľníckej práce zamestnancov samosprávy vykazujú obce s 500 – 1500 obyvateľmi (21%), kým vo zvyšných veľkostných kategóriách je tento podiel v zásade porovnateľný, pohybuje sa na úrovni 15 – 16%� porovnateľná pri obciach od 500 až do viac ako 5000 obyvateľov je aj podpora prostredníctvom odpustenia niektorých miestnych poplatkov a daní – pohybuje sa okolo jednej desatiny samospráv�

zaujímavé je, že len veľmi malý podiel samospráv si založilo vlastnú mimovládnu neziskovú organizáciu (najčastejšie v obciach nad 5000 obyvateľov), prípadne využíva iný spôsob podpory pre neziskové organizácie�

existujú aj obce, ktoré verejnoprávne aktivity neziskových organizácií nepod-porujú (21 %), ide hlavne o tie obce, na území ktorých sa neziskové organizácie

232


nenachádzajú� najväčší podiel takýchto obcí je v kategórii do 500 obyvateľov, pričom v obciach s narastajúcim počtom obyvateľov, percento obcí nepodporujúcich verej-noprospešné aktivity neziskových organizácií klesá�

z doteraz uvedeného vyplýva, že najčastejším spôsobom ako získavajú v miestnych podmienkach neziskové organizácie finančné prostriedky, je ich prideľovanie z roz-počtu obce (mesta)� V tejto súvislosti je dôležité na základe čoho toto prideľovanie prebieha� prax potvrdzuje, že najčastejším spôsobom prideľovania finančných pro-striedkov z rozpočtu obcí s počtom 1500 – 5000 obyvateľov je prideľovanie na základe žiadosti (takúto možnosť využíva v sledovanej kategórii asi polovica obcí), ktorú si miestne neziskové organizácie podajú, pričom podanie takejto žiadosti upravuje všeobecne záväzné nariadenie obce alebo obec zverejní možnosť podania žiadosti inak� V tretine obcí (33 %) prideľujúcich finančné prostriedky vyhlasujú samosprávy otvo-rené výzvy na prideľovanie dotácií, do ktorých sa môže prihlásiť ktokoľvek� takmer štvrtina obcí (22 %) prideľuje prostriedky vopred vybranému okruhu mimovládnych neziskových organizácií�

najčastejším spôsobom prideľovania finančných prostriedkov z rozpočtu samo-správ pre miestne neziskové organizácie v obciach (mestách) nad 5000 obyvateľov je vyhlásenie výzvy na pridelenie dotácie (54 %)� V týchto obciach sa využíva na prideľovanie finančných prostriedkov aj vlastná nezisková organizácia, ktorú si obce zriadili (15 %)�

ešte zostáva zodpovedať otázku, ktoré oblasti miestnych neziskových organizácií podporujú obecné samosprávy najčastejšie� V horizonte posledných piatich rokov je zo strany miestnych samospráv v rámci celej slovenskej republiky najčastejšie podporovaný šport a rozvoj telesnej kultúry (asi 80 %) a vysokou mierou aj kultúra, umelecká činnosť a rozvoj duchovných hodnôt (76 %)� treťou najčastejšie podporo-vanou oblasťou práce neziskových organizácií sú sociálne služby a podpora sociálne odkázaných občanov (29 %)� Často podporovanou oblasťou zo strany samospráv býva aj ochrana a tvorby životného prostredia (19 %) a zdravotníctvo a pomoc zdravotne postihnutým (10 %)� pri prvých štyroch oblastiach platí tendencia nárastu podpory v závislosti od počtu obyvateľov obce� opačný jav – klesajúcu podporu s veľkostným nárastom obcí zaznamenáva oblasť ochrany a tvorby životného prostredia� kým na úrovni najmenších obcí túto oblasť podporuje asi štvrtina samospráv (24 %), v obciach nad 5000 obyvateľov táto podpora dosahuje sotva 9 %�

druhý prieskum, na ktorý sa odvolávame bol zameraný na vzťah demokracie a od-bornosti v obecnej samospráve a okrajovo sa dotýkal aj nami skúmanej problematiky, pričom predstavoval vzorku 100, prevažne malých, obcí (do 1000 obyvateľov)�4

4 prieskum vykonali v roku 2012 palúš�i� – Hencovská, m� ako súčasť riešenia grantového projektu Vega-č�1/0294/12 „Vzťah demokracie a odbornosti v obecnej samospráve“�

233


z výsledkov prieskumu vyplýva, že vzdelanostná a odborná úroveň starostu obce, ale aj poslancov obecného zastupiteľstva, sa premieta do kvality výkonu samosprávy obce, vrátene spolupráce s miestnymi neziskovými organizáciami, ktoré na úrovni obce pôsobia� V malých obciach, kde funkciu starostu vykonáva človek majúci primerané (rozumej aspoň stredoškolské) vzdelanie, resp� dbá o rozvíjanie svojich odborných vedomostí súvisiacich s jeho funkciou, dosahuje aj spolupráca s nezisko-vými organizáciami požadovanú kvalitu, resp� zo strany samosprávy existuje úsilie, aby neziskové organizácie na území obce pôsobili� naopak, ak funkciu starostu vykonáva človek, ktorý na ňu nemá vzdelanostné, intelektuálne, či odborné predpoklady, spo-lupráca s neziskovými organizáciami pokuľháva, prípadne vôbec neexistuje� problém je zvlášť vypuklý a takmer neriešiteľný v tých malých obciach, kde šanca zvoliť starostu majúceho požadované intelektuálne a odborné predpoklady jednoducho niet (buď preto, že takýto kandidát nie je, resp� je, ale o funkciu starostu nemá záujem)� ide o problém vážny a ďalekosiahly, ktorý môže riešiť len múdra a koncepčná komunálna reforma, tá je však na slovensku toho času v nedohľadne�

záverna základe toho, čo sme v príspevku uviedli sa dajú vo vzťahu k analyzovanej

problematike formovať aj možné východiská a postupy do budúcnosti, ktorých spolo-čným menovateľom by malo byť vytvorenie takého vzájomného vzťahu medzi štátom a neziskovými organizáciami, aby tento vzťah bol vzájomne rešpektovaný prinášajúci konkrétny prínos pre občanov� iba za takýchto okolností bude verejnosť vnímať mimovládne neziskové organizácie ako nezastupiteľnú a potrebnú súčasť občianskej spoločnosti� máme za to, že pre dosiahnutie takéhoto stavu ju nutné najmä: – legislatívne vymedziť podstatu a obsah verejných služieb a verejnoprospešných

činností, s ktorých plnením štát spája financovanie z verejných zdrojov� následne určiť oblasti spoločenského života, v ktorých štát, resp� územná samospráva počítajú s aktívnou účasťou mimovládnych neziskových organizácií pri zabezpečovaní verej-ných služieb a verejnoprospešných činností a nastaviť podmienky pre rovnoprávne postavenie neziskových organizácií pri poskytovaní týchto služieb a činností;

– na základe doterajších skúseností precizovať najefektívnejšie mechanizmy vzájom-nej spolupráce a partnerstva a následne vymedziť právny rámec pre ich možné uplatňovanie a rozvíjanie;

– vzájomnú spoluprácu štátu, resp� územnej samosprávy a mimovládnych nezisko-vých organizácií pravidelne vyhodnocovať (napr� raz za rok) vrátene zverejnenie finančných prostriedkov, ktoré tieto organizácie dostali z verejných zdrojov a propagovať činnosť tých neziskových organizácií, ktorých prínos je z hľadiska rozvíjania občianskej spoločnosti a záujmov občanov najprínosnejší;

– z úrovne štátu, resp� územnej samosprávy vytvárať podmienky k tomu, aby sa mimovládne neziskové organizácie, osobitne občianske združenia mohli reálne

234


zúčastňovať na procese tvorby a formovanie verejných politík, ale tiež na legi-slatívnom procese v tých oblastiach, ktoré sa ich členov bezprostredne dotýkajú, resp� sa dotýkajú práv a slobôd občanov� V činnosti občianskych združení sa musí najvýraznejšie prejaviť prvok participácie občanov na správe vecí verejných�

Streszczenie: w niniejszym tekście autor przedstawia pozycję organizacji pozarzą-dowych w republice słowackiej� w pierwszej części bada konstytucyjne i ustawowe podstawy ich funkcjonowania i pozycji prawnej, druga część wskazuje silne i słabe punkty funkcjonowania takich organizacji w aktualnych realiach słowackich, trzecia część przedstawia zasady współpracy organizacji pozarządowych z samorządem tery-torialnym� we wnioskach końcowych autor formułuje propozycje de lege ferenda, które mogą prowadzić do wzmocnienia roli organizacji pozarządowych jako elementu społeczeństwa obywatelskiego�Úvod: existencia mimovládnych neziskových organizácií v štáte je prejavom zdravej demokratickej spoločnosti, v ktorej majú občania svoje práva a tieto môžu a vedia uplatňovať� pre fungovanie neziskových organizácií je dôležité, či majú vytvorené pod-mienky na vykonávanie svojej činnosti, či je ich práca spoločnosťou rešpektovaná a aký je ich prínos pre občanov� V slovenskej republike je toho času (k 31�5�2013) viac ako 40000 mimovládnych neziskových organizácií� z uvedeného počtu je 641 nadácií5, 24196 neziskových organizácií poskytujúcich verejnoprospešné služby a najväčšiu časť, až 360057 predstavujú občianske združenia� zvyšok tvoria neinvestičné fondy, organizácie s medzinárodným prvkom, združenia právnických osôb a iné organizácie� z hľadiska ústavoprávnych základov vzniku a postavenia mimovládnych neziskových organizácií sa budeme v ďalšej časti tohto príspevku venovať len tým trom súčastiam, ktoré predstavujú najvyššie zastúpenie v rámci celkového počtu mimovládnych nezi-skových organizácií v slovenskej republike, t� j� občianskym združeniam, neziskovým organizáciám poskytujúcim všeobecne prospešné služby a nadáciám�

tłumaczenie: adam poszewiecki

5 Údaj prevzatý z evidencie ministerstva vnútra sr, sekcia verejnej správy dostupné na http://portal�ives�sk/registre/zoznamrnd�do?action=azza

6 Údaj prevzatý z evidencie ministerstva vnútra sr, sekcia verejnej správy dostupné na http://portal�ives�sk/registre/zoznamrnd�do?action=azza

7 Údaj prevzatý z evidencie ministerstva vnútra sr, sekcia verejnej správy dostupné na http://portal�ives�sk/registre/zoznamoz�do

235

dr marek salamonowiczkatedra prawa gospodarczegowydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztyniel

poDejMowanie i prowaDzenie Działalności goSpoDarczej przez StowarzySzenie rejeStrowe

making business actiVities by tHe registered association

wprowadzenie stowarzyszenia należą do tak zwanego sektora not for profit „nie dla zysku”� mimo

to ustawodawca polski zgodnie z ustawą z 1989 r� prawo o stowarzyszeniach1 dopuścił prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenia rejestrowe (w dalszej części autor będzie się posługiwał pojęciem stowarzyszenia mając na względzie stowarzyszenia rejestrowe, a nie stowarzyszenia zwykłe, które nie mogą podejmować działalności gospo-darczej)� w niniejszym artykule przedstawiono uwarunkowania prawne podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenia rejestrowe� poddano analizie dorobek doktryny i orzecznictwa na gruncie obowiązującej już ponad dwadzieścia lat ustawy� przywołano również doświadczenia i postulaty podnoszone ze strony środo-wisk pozarządowych, a dotyczące barier w tworzeniu i funkcjonowaniu stowarzyszeń� przedmiotem rozważań uczyniono przede wszystkim takie zagadnienia jak: 1) istota stowarzyszenia i jego utworzenie, 2) majątek, 3) podział zysków i strat, 4) reprezentacja i prowadzenie spraw, organy stowarzyszenia, charakter prawny członkostwa 5) odpowie-dzialność za zobowiązania, 6) nadzór nad stowarzyszeniami oraz 7) ich rozwiązywanie i likwidacja� wreszcie odniesiono kwestię prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenie do statusu organizacji pożytku publicznego na podstawie ustawy�

istota, utworzenie stowarzyszeniaistnieje bogata literatura naukowa, jak i popularno-naukowa dotycząca wolności

zrzeszania się, roli stowarzyszeń w życiu społecznym oraz powoływania stowarzyszeń2� zgodnie z art� 2 ust� 1 pr� stow�, stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych� a zatem stowarzyszenie jest formą

1 ustawa z 7 kwietnia 1989 r� prawo o stowarzyszeniach, t�j� 31 maja 2001 r�, dz� u� 79, poz� 855 ze zm�

2 m� chmaj (w:), Wolność zrzeszania się w Polsce, pod red� m� chmaja, warszawa 2008, s� 75 i nast� p� sarnecki, Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, warszawa 2007, (komentarz do art� 2 – baza leX), e� smoktunowicz, Prawo zrzeszania się w Polsce, warszawa 1992, s� 78 i nast�

236


zrzeszania się osób, którą cechuje: dobrowolność, samorządność, trwałość oraz cel niezarobkowy� w istotę stowarzyszenia wpisane jest to, że jego celem podstawo-wym nie może być osiąganie zarobku� orzecznictwo trafnie wskazało, że istnienie wcześniejszego stowarzyszenia, które postawiło sobie taki sam cel jak późniejsze, nie niweczy możliwości uzyskania rejestracji przez to ostatnie� poprzez fakt zarejestrowania nie dochodzi zatem do zawłaszczenia, czy uzyskania prawa wyłącznego do realizacji określonego celu3� zgodnie bowiem z postanowieniem sądu apelacyjnego w kra-kowie z 13 czerwca 1991 r�, „prawo nie wymaga (…), by cele i sposoby realizacji przez stowarzyszenie zmierzające do rejestracji musiały być odmienne od celów i sposobów realizacji innego stowarzyszenia już zarejestrowanego� brak też podstaw do przyjęcia domniemania wyłączności celów i sposobów ich realizacji na korzyść stowarzyszenia zarejestrowanego wcześniej�” samorządność stowarzyszenia przejawia się z kolei w tym, że stosownie do ust� 2 art� 2 pr�stow�, samodzielnie określa ono swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności�

najistotniejszy z punktu widzenia legalizacji działalności stowarzyszenia, w tym działalności gospodarczej jest wpis do krajowego rejestru sądowego� w sytuacji zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej wymagany jest oprócz wpisu do re-jestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej, także wpis do rejestru przedsiębiorców� to z momentem dokonania wpisu powstanie osoba prawna, można zatem mówić o jego konstytutywnym charakterze� zanim jednak dojdzie do wszczęcia i przebiegu postępowania rejestrowego należy podjąć szereg czynności organizacyjno-prawnych zmierzających do utworzenia nowej organizacji�

w myśl art� 9 pr�stow, osoby w liczbie co najmniej piętnastu, pragnące założyć stowarzyszenie, uchwalają statut stowarzyszenia i wybierają komitet założycielski� w praktyce grupa założycieli powinna opracować projekt statutu i dążyć do zorga-nizowania tzw� zebrania założycielskiego, na którym powinny być podjęte uchwały zmierzające do powołania stowarzyszenia4� duża liczba członków założycieli świadczyć może o żywotności i popularności� w praktyce jednak warto rozważyć, czy wszyscy uczestnicy zebrania mają być formalnie założycielami� należy liczyć się z potrzebą powtórnego zwołania zebrania założycielskiego w sytuacji w praktyce nierzadkiej, gdy organ nadzoru lub sąd zgłosi zastrzeżenia co do brzmienia statutu� wówczas zorganizowanie w krótkim terminie (dwa tygodnie) zebrania kilkudziesięciu lub

3 postanowienie sa kraków z dnia 13�06�1991, i acr 100/91, przegląd sądowy 1993, nr 11, poz� 8, (baza legalis)�

4 m� obracaj, Problem ujawnienia w Krajowym Rejestrze Sądowym organów stowarzyszenia, rejent 2004, nr 1, s� 43�

237


kilkuset osób często z różnych regionów, może być bardzo trudne� niejednokrotnie w takich sytuacjach inicjatywa powołania stowarzyszenia upada�

w toku zebrania założycielskiego należy podjąć szereg uchwał� należy do nich m�in� uchwała o powołaniu stowarzyszenia oraz uchwała o zatwierdzeniu statutu� do ważniejszych uchwał zaliczyć trzeba te, które dotyczą powołania członków ko-mitetu założycielskiego i wyborze członków organów powstającego stowarzyszenia tj� zarządu i komisji rewizyjnej5� zarówno zarząd, jak i organ kontroli wewnętrznej są, obok walnego zebrania członków, organami obligatoryjnymi� z przebiegu zebrania założycielskiego należy sporządzić protokół, stąd w praktyce jedną z pierwszych czynności w toku zebrania jest wybór przewodniczącego, osoby, która poprowadzi zebranie i protokolanta� przydatne może być też powołanie komisji skrutacyjnej, której zadaniem byłoby sprawne liczenie głosów6�

ważnym elementem w tworzeniu stowarzyszenia jest opracowanie statutu� ustawodawca stawia określone wymagania co do treści tego dokumentu� zgodnie z art� pr�stow�, statut powinien zawierać nazwę stowarzyszenia, odróżniającą je od in-nych stowarzyszeń, organizacji i instytucji� w sytuacji stowarzyszenia zamierzającego prowadzić działalność gospodarczą nazwa stowarzyszenia powinna również czynić zadość zasadom prawa firmowego, określonym w kodeksie cywilnym� a zatem praw-dziwości, niewprowadzania w błąd, wyłączności, jawności, ciągłości� obligatoryjnym składnikiem firmy tej osoby prawnej będzie wskazanie na nazwę oraz podanie formy prawnej� dopuszczalne są przy tym inne dodatki fantazyjne, czy dodatki wskazujące na przedmiot, miejsce działalności� niewykluczone jest też umieszczenie w firmie stowarzyszenia nazwiska osoby fizycznej z zastrzeżeniem uzyskania jej zgody lub zgody jej spadkobierców� potwierdzenie zastosowania zasady wyłączności oraz zakazu wprowadzania w błąd stanowi wypowiedź sądu najwyższego w postanowieniu z dnia 25 listopada 1999 r�7 zgodnie z tym orzeczeniem, „nie spełnia wymogu z art� 10 ust� 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r� prawo o stowarzyszeniach (…), w ten sposób określona nazwa stowarzyszenia, że poza zmianą szyku wyrazów i dodaniem słowa określającego w istocie siedzibę nie różni się niczym od nazwy stowarzyszenia już działającego na terenie polski”�

do niezbędnych składników treści statutu należy także określenie terenu działania i siedziby stowarzyszenia, jak również celi stowarzyszenia i sposoby ich realizacji� z per-spektywy prowadzonych rozważań na temat prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenie warto zadać pytanie, czy owa działalność, która nie może być celem, może być sposobem jego realizacji? pytanie takie powstało w związku z rejestracją

5 a� ceglarski, Zarząd czy komitet założycielski? Problematyka wpisu stowarzyszenia do Krajowego Rejestru Sądowego, rejent 2005, nr 2, s� 180�

6 m� nowak, z� olech, Powoływanie organów ustawowych w stowarzyszeniu, radca prawny 2010, nr 2, s�54�

7 postanowienie sn z 25 listopada 1999, ii ckn 572/98 (baza legalis)�

238


stowarzyszenia top 500 innovators, które zrzesza absolwentów programu ministerstwa nauki i szkolnictwa wyższego� według założeń wymienionego programu do grona jego uczestników mają należeć „najlepsi pracownicy naukowo-badawczy jednostek naukowych, pracownicy centrów transferu technologii, menadżerowie innowacyjności zaangażowani w pracę zespołów badawczych”� Jest to program stażowo-szkoleniowy, w którym uczestnicy kształcą się na najlepszych w rankingu szanghajskim uczelniach na świecie, np� Harvard university, university of california – berkeley, stanford university, massachusetts institute of technology� program dotyczy m�in� zarządzania projektami badawczymi i komercjalizacji wyników badań, współpracą nauki i biznesu� nie dziwi więc, że wśród celów statutowych znalazło się� statut stowarzyszenia top 500 wymienia również sposoby realizacji celów, wśród których zastrzeżenia organu nadzoru wywołał zapis, w myśl którego: „stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez: (…) pkt 8 prowadzenie działalności gospodarczej wspomagającej realizację statuto-wych celów stowarzyszenia”� organ nadzoru stwierdził, że „zgodnie z art� 2 ust� 1 ustawy stowarzyszenie jest organizacją o celach niezarobkowych, a co za tym idzie również sposoby ich realizacji muszą, mieć jednoznacznie charakter niezarobkowy� niezarobkowy cel stowarzyszeń odróżnia je od innych organizacji i wskazuje na to, iż stowarzyszenie nie jest powoływane dla zysku, jest natomiast podmiotem non for profit� wobec powyższego sposobem realizacji celów nie może być prowadzenie działalności gospodarczej nastawionej na osiąganie zysku� w kontekście powyższego zastrzeżenia organu nadzorującego budzi: zapis § 8 odnośnik 8 traktujący prowadzenie działalności gospodarczej jako jeden ze sposobów realizacji celów statutowych stowarzyszenia”8� pogląd wyrażony przez organ nadzoru nie wydaje się być zasadny� cel stowarzyszenia, który zgodnie z art� 2 ust� 1 pr�stow� ma mieć niezarobkowy charakter, to coś innego niż sposób realizacji, który może taką działalnością być� nieuprawniona jest interpretacja, że skoro cel stowarzyszenia nie może być zarobkowy, to sposób realizacji tego celu nie może polegać na prowadzeniu działalności gospodarczej9� przemawia za tym treść art� 34, według którego „stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach� dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przezna-czony do podziału między jego członków�” wskazanie przez ustawodawcę, że dochód z działalności gospodarczej ma służyć realizacji celów statutowych przesądza, jak się wydaje to, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie może stanowić sposób realizacji celów statutowych10�

8 m� wierzbowski, Nowe prawo o stowarzyszeniach, państwo i prawo 1989, nr 7, s� 13�9 por� p� zakrzewski, Z zagadnień konstrukcji prawnej spółdzielni, rejent 2004, nr 9, s� 121�10 l� wiśniewski, glosa do postanowienia sn z dnia 15 czerwca 1993 r�, i prn 54/93, państwo

i prawo 1994, nr 2, s� 107�

239


warto w tym kontekście wskazać, na postanowienie sa w katowicach z 31 marca 2000 roku, w którym stwierdzono, że „nie może też sąd ingerować w te uregulowa-nia statutu, które nie są sprzeczne z ustawą”� co więcej, zdaniem sądu „w świetle postanowień konstytucji oraz w świetle uregulowań zawartych w ustawie – prawo o stowarzyszeniach, sąd nie jest władny oceniać, czy ustalony w statucie stowarzy-szenia zakres działania będzie faktycznie realizowany”11� wyrazić należy postulat, aby organy nadzoru oraz sądy rejestrowe nie wykazywały się nadmierną podejrzliwością i niechęcią do rejestrowania stowarzyszeń zamierzających podjąć działalność gospo-darczą w granicach gwarantowanych przez prawo� w takich sytuacjach założyciele stowarzyszenia korzystają nie tylko z wolności zrzeszania się, ale również z wolności gospodarczej� państwo powinno tu być gwarantem tychże wolności�

postanowieniami statutu powinien być także uregulowany sposób nabywania i utraty członkostwa, przyczyny utraty członkostwa oraz prawa i obowiązki członków, jak również władze stowarzyszenia, tryb dokonywania ich wyboru, uzupełniania skła-du oraz ich kompetencje� warto w tym miejscu przytoczyć ciekawy pogląd wyrażony w postanowieniu sądu apelacyjnego w warszawie z 31 stycznia 1996 r�12, który ujmuje istotę członkostwa w stowarzyszeniu jako pewnego rodzaju zobowiązanie umowne� zdaniem sądu, „pomimo różnych teoretycznych ujęć charakteru prawnego aktu przystąpienia – przyjęcia do stowarzyszenia, można zaakceptować pogląd, że jest to umowa prawa cywilnego, rodząca po obu stronach prawa i obowiązki, obejmująca oświadczenie woli członka, który wstępuje do stowarzyszenia oraz oświadczenie stowarzyszenia, które członka przyjmuje� ocena ta jest aktualna nawet przy statuto-wym ograniczeniu przystąpienia do złożenia deklaracji członkowskiej, bowiem samo stowarzyszenie wyraziło już swoją wolę przyjęcia w statucie�”

obligatoryjnymi składnikami statutu jest także sposób reprezentowania stowa-rzyszenia oraz zaciągania zobowiązań majątkowych, jak również sposób uzyskiwania środków finansowych oraz ustanawiania składek członkowskich� wreszcie statut ma regulować kwestię zasad dokonywania zmian statutu oraz sposobu rozwiązania się stowarzyszenia� zagadnienia te, przede wszystkim reprezentacja, majątek oraz jego likwidacja, z uwagi na znaczenie w procesie prowadzenia działalności gospodarczej zostaną omówione osobno w dalszej części artykułu�

wniosek o wpis do krajowego rejestru sądowego, w tym do rejestru przedsię-biorców i rejestru podmiotów not-for profit powinni dokonać członkowie komitetu założycielskiego stowarzyszenia� najczęstszym błędem wskazywanym przez pracow-ników krs jest brak niektórych z załączników do urzędowego formularza� postępo-wanie rejestrowe toczy się jako postępowanie nieprocesowe na podstawie przepisów

11 postanowienie sądu apelacyjnego w katowicach, i aca 215/00 (baza legalis)12 postanowienie sądu apelacyjnego w warszawie z 31 stycznia 1996 r�, i acr 989/95�

240


kodeksu postępowania cywilnego13 z uwzględnieniem ustawy o krajowym rejestrze sądowym14 oraz pr�stow� ustawodawca dał możliwość skorzystania wnioskodawcom z tzw� jednego okienka� polega ono na tym, że stosownie do art� 19b przytoczonej ustawy o krs, wraz z wnioskiem o wpis lub zmianę wpisu w rejestrze przedsiębior-ców wnioskodawca może złożyć: wniosek o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (regon); zgłoszenie płatnika składek albo jego zmiany w rozumieniu przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych; zgłoszenie o nadanie numeru identyfikacji podatkowej�

stowarzyszenie powstaje z momentem dokonania wpisu w krs� treść tego wpisu podlega ogłoszeniu w monitorze sądowym i gospodarczym� z dokonanym wpisem związane jest domniemanie powszechnej znajomości jego treści oraz domniemanie prawdziwości, a także zasada jawności�

do prowadzonej przez stowarzyszenie działalności gospodarczej mają zastosowanie „przepisy ogólne” o prowadzeniu tej działalności� stąd stowarzyszenie angażując się bezpośrednio w działalność gospodarczą powinno spełnić szereg obowiązków określonych w ustawie z 2 lipca 2004 r� o swobodzie działalności gospodarczej (dalej w skrócie: u�s�d�g�)15� w tym obowiązek uzyskania koncesji, zezwolenia lub wpisu do rejestru działalności regulowanej, jeżeli wymóg taki jest związany z przedmio-tem działalności� stowarzyszenie powinno, zgodnie z art� 22 u�s�d�g�, dokonywać transakcji za pośrednictwem rachunku bankowego w każdym przypadku, gdy stroną transakcji, z której wynika płatność, jest inny przedsiębiorca oraz jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza równo-wartość 15 000 euro� obowiązkiem jest też posługiwanie się w obrocie numerem identyfikacji podatkowej (art� 16 u�s�d�g�), jak również odpowiednie oznakowanie ofert oraz produktów (art� 20-21 u�s�d�g�)� stowarzyszenie powinno także, zgodnie z art� 19 u�s�d�g� zapewnić, aby czynności wymagające kwalifikacji zawodowych były wykonywane przez osoby (w tym członków), którzy takowe kwalifikacje mają� działalność gospodarcza stowarzyszenia powinna odbywać się, stosownie do art� 17 u�s�d�g�, z poszanowaniem zasad uczciwości konkurencji oraz słusznych interesów konsumentów� ma też stowarzyszenie, w myśl art� 18 u�s�d�g�, obowiązek spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szcze-gólności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska�

13 ustawa z dnia 17 listopada 1964 r�, kodeks postępowania cywilnego, dz� u� z 1964 r�, nr 43, poz� 296, ze zm�

14 ustawa z 20 sierpnia 1997 r� o krajowym rejestrze sądowym, t�j� z dnia 3 września 2007 r� (dz�u� nr 168, poz� 1186)�

15 ustawa z 2 lipca 2004 r�, o swobodzie działalności gospodarczej, t�j� z dnia 24 kwietnia 2013 r� (dz�u� z 2013 r� poz� 672)�

241


Majątek stowarzyszenia podział zysków i strat oraz odpowiedzialność za zobowiązania

warunkiem powstania stowarzyszenia nie jest zgromadzenie określonych akty-wów� istnieją stowarzyszenia, które opierając swoją działalność na pracy społecznej członków, co ma swoją podstawę w art� 2 ust� 3 pr�stow�, bardzo dobrze realizują swoje statutowe cele� niemniej jednak często określona aktywność społeczna związana jest z kosztami� trafne są w tym kontekście spostrzeżenia naczelnego sądu administra-cyjnego: „to, że stowarzyszenie jest organizacją nie przynoszącą dochodu podobnie, jak wiele innych organizacji tego typu, nie oznacza, że jest zwolnione od zapewnienia środków na prowadzenie działalności statutowej, w zakres której wchodzą również sprawy sądowe, wymagające co do zasady uiszczania opłat i czynienia wydatków� brak zapewnienia w statucie stałego źródła dochodów, chociażby w oparciu o obowiązkowe składki członkowskie, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem stowarzyszenia przy rozpatrywaniu jego wniosków o przyznanie prawa pomocy”16�

zgodnie z art� 33 pr�stow�, majątek stowarzyszenia powstaje ze składek człon-kowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej� ponadto w art� 33 ust� 2 oraz art� 35 pr�stow� ustawodawca stwierdził, że stowarzyszenie, może przyjmować darowizny, spadki i zapisy oraz korzystać z ofiarności publicznej, a także otrzymywać dotacje17�

w art� 34 pr�stow� ustawodawca wprost przyznał stowarzyszeniom rejestrowym możliwość podejmowania działalności gospodarczej� otóż w myśl tego przepisu: „stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach� dochód z działalności gospodarczej stowarzy-szenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków�” na podstawie zacytowanego przepisu można sformułować następujące zasady dotyczące działalności gospodarczej stowarzyszeń� po pierwsze, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach� Jako przykład wskazano wyżej podstawowe obowiązki przedsiębiorcy związane z podejmowaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej określone w u�s�d�g� nie należy jednak zapominać o szeregu innych aktów normatywnych nakładających inne obowiązki na podmioty prowadzące działalność gospodarczą, np� prawo podatkowe, czy celne18� po drugie, dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia ma służyć realizacji celów statutowych� po trzecie zaś dochód nie może być przeznaczony do podziału między jego członków�

16 postanowienie nsa z 16 kwietnia 2008 r�, ii oz 321/08, lex nr 479098�17 por� szerzej: Uwagi krytyczne dotyczące możliwości prowadzenia zbiórek publicznych oraz

otrzymywania dotacji, m� chmaj (w:), Wolność zrzeszania się …,wyd� cyt�, pod red� m� chmaja, s� 86 i nast�

18 p� suski, Stowarzyszenia i fundacje, warszawa 2011, s� 53 i nast�

242


kwestia dochodu w rozumieniu prawa o stowarzyszeniach wymaga szczegóło-wego przedstawienia zwłaszcza w kontekście podziału zysków i strat stowarzyszenia� wykładnia pojęcia dochodu została dokonana w uchwale sądu najwyższego z dnia 27 lutego 1990 r�19� sąd potwierdził ustawową zasadę, iż „dochód stowarzyszenia uzyskany z działalności gospodarczej służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków także wówczas gdy są pracownikami stowarzyszenia”� w dalszej części wywodu stwierdził, że: „dochód z działalności gospodarczej w rozumieniu art� 34 stanowi tzw� czysty dochód z tej działalności po uiszczeniu wszelkich zobowiązań podatkowych i kosztów działalności gospodar-czej, a w ramach tych kosztów także wpłaty na tworzone fundusze (np� rezerwowy, na cele statutowe, zachęt materialnych) przewidziane w powszechnie obowiązujących przepisach płacowych i finansowych� tym samym wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w sferze działalności gospodarczej stowarzyszenia łącznie z ich udziałem w zysku (jeśli został przewidziany przez organy statutowe) nie podlegają wliczeniu do dochodu z działalności gospodarczej stowarzyszenia�” oznacza to, że stowarzyszenie może przyznać swoim pracownikom, także tym, którzy są zara-zem jego członkami, udział w zysku z działalności gospodarczej� taka praktyka nie stanowi naruszenia zakazu podziału dochodów pomiędzy członków stowarzyszenia� oczywiście w praktyce motywacja pracowników wcale nie musi przybierać formy udziału w zyskach, ale np� premii ustalanej stosowanie do wcześniej ustalonych reguł (regulamin premiowania)� również takie elementy gratyfikacji pracowników mogą, jak się wydaje, wystąpić w ramach stowarzyszenia rejestrowego�

na możliwość zatrudniania członków stowarzyszenia w charakterze pracowników i na innych podstawach wskazał sąd apelacyjny w warszawie w postanowieniu z 7 kwietnia 1992 r�20� stosownie do tego orzeczenia, „oparcie działalności stowa-rzyszenia na pracy społecznej członków nie wyłącza możliwości poddania pewnej sfery działania regułom odpłatności� możliwość łączenia członkostwa stowarzysze-nia z pracą na rzecz stowarzyszenia może dotyczyć w ograniczonym zakresie także członków zarządu”� uzasadniając ten pogląd sąd trafnie podniósł, że „pracownikami stowarzyszeń mogą być również ich członkowie, w tym także członkowie władz danego stowarzyszenia� Jest to dopuszczalne, gdyż funkcjonowanie w charakterze członka zarządu często wiąże się z koniecznością „poświęcenia przez członka zarządu stowarzyszenia takiej ilości czasu na sprawy związane z zarządzaniem, która odpo-wiada całodziennemu zatrudnieniu i uniemożliwia podjęcie zatrudnienia u innego pracodawcy”�

19 uchwała składu siedmiu sędziów sądu najwyższego – izba administracyjna, pracy i ubezpieczeń społecznych z dnia 27 lutego 1990 r�, iii pzp 59/89�

20 postanowienie sądu apelacyjnego w warszawie z dnia 7 kwietnia 1992 r�, i acr 130/92, ps 1993, wkładka do nr 11, poz� 9�

243


skoro ustawodawca przyjął, że stowarzyszenie może prowadzić działalność go-spodarczą we własnym imieniu, bezpośrednio, czy np� posiadać zależną od siebie spółkę kapitałową, to stwierdzić należy, że stowarzyszenie w zakresie prowadzonej działalności jest przedsiębiorcą w rozumieniu u�s�d�g� pogląd ten jeszcze kilka lat temu wywoływał kontrowersje� na gruncie nieobowiązującej już ustawy z 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej21, naczelny sąd administracyjny w wyrokach z 24 marca 1994 r�22 i z 25 listopada 1993 r�23 odmówił stowarzyszeniu statusu „podmiotu gospodarczego”� stwierdził wprost, że „stowarzyszenia nie są podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą w rozumieniu art� 2 ustawy z 23�12�1988 r� o działalności gospodarczej (…)”� tenże naczelny sąd administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2006 r�24, stanowczo opowiedział się za przyznaniem stowarzyszeniu rejestrowemu prowadzącemu działalność gospodarczą statusu przedsiębiorcy w ro-zumieniu u�s�d�g� cytując to stanowisko: „w tym względzie należy podzielić stano-wisko sądu najwyższego, który w wielu orzeczeniach wyjaśniał, że stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą prowadzi tę działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że do-chód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizacje celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (…)� skład orzekający w tej sprawie nie podziela argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu wyroku nsa z dnia 24�3�1994 r� sygn� akt sa/p 1851/93, przegląd orzecznictwa podatkowego 1996, nr 5, poz� 169, która doprowadziła do wadliwego wniosku, że stowarzyszenia nie są podmiotami działalności gospodarczej (…)”25�

w praktyce wątpliwości w szczególności z perspektywy podatkowej wzbudziły sytuacje, kiedy członkowie stowarzyszenia w jego ramach korzystali z różnych udogodnień, czy usług� czy w sytuacji uprzedniego uiszczenia składki członkow-skiej, z których to pokrywa się koszty świadczenia danej usługi, czy można mówić o działalności gospodarczej i odpłatności�

w kwestii tej wypowiedział się wojewódzki sąd administracyjny we wrocławiu w wyroku z 27 marca 2008 r�26� „działalność statutowa i gospodarcza stowarzy-szenia stanowią odrębne rodzaje działalności na gruncie prawa o stowarzyszeniach�

21 ustawa z 23 grudnia 1988 r� o działalności gospodarczej, (dz� u� nr 41, poz� 324 ze zm�)�22 wyrok nsa w poznaniu z 24 marca 1994 r�, sa/po 1851/93, i� malerowicz, glosa do wyroku

nsa z dnia 24 marca 1994 r�, sa/po 1851/93, przegląd orzecznictwa podatkowego 1996, nr 5, s� 473�23 wyrok nsa w poznaniu z dnia 25 listopada 1993 r�, sa/po 1844/93, monitor prawniczy

1995, nr 5, s� 150�24 wyrok nsa z 12 stycznia 2006 r�, ii osk 787/05 (baza legalis)�25 nsa przywołał poglądy sn wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów sn z 18 czerwca

1991 r� sygn� akt iii czp 40/91, osncp 1992, nr 2, poz� 17 oraz postanowienie sn z 19 czerwca 1996 r� sygn� akt iii czp 66/96, osnc 1996, z� 10, poz� 133 i wyrok sn z 22 października 2003 r� sygn� akt ii ck 161/02, osnc 2004, nr 11, poz� 186�

26 wyrok wsa we wrocławiu z 27 marca 2008 r�, iii sa/wr 602/07 (baza lex)�

244


działalność gospodarcza o celach zarobkowych nie może być celem statutowym stowarzyszenia, może być tylko działalnością uboczną jako jedno ze źródeł dochodów służących realizacji celów statutowych� zważywszy zatem, że działalność statutowa stowarzyszenia nie może mieć zarazem wprost charakteru działalności gospodarczej, wypada wskazać także, że w świetle orzecznictwa działalnością gospodarczą tego rodzaju podmiotów jest tylko działalność zewnętrzna („między przedsiębiorcami”), mająca na celu np� świadczenie usług osobom trzecim� nie jest więc działalnością gospodarczą działalność prowadzona na potrzeby tej samej osoby prawnej lub zrze-szonych w niej członków�”� krótko mówiąc pobieranie składek członkowskich przez stowarzyszenie karate umożliwiających członkom treningi nie stanowi działalności gospodarczej� natomiast zorganizowanie pokazu i pobieranie opłat za wstęp od osób trzecich, może być potraktowane jako działalność gospodarcza�

w podobnym duchu wypowiedział się wojewódzki sąd administracyjny w war-szawie w wyroku z 18 września 2006 r�27� zgodnie z tym orzeczeniem: „składki członkowskie są opłacane przez członków stowarzyszenia z racji przynależności do stowarzyszenia i tworzą majątek, który służy realizacji celów statutowych� nie ma żadnych podstaw prawnych, by twierdzić, iż składki stanowią wynagrodzenie za realizację celów statutowych� o odpłatności usługi można by mówić wówczas, gdyby stowarzyszenie w zamian za korzyści finansowe świadczyło usługi realizowane w ramach celów statutowych na rzecz innych osób niż członkowie stowarzyszenia�”

stowarzyszenie jako osoba prawna ponosi odpowiedzialność za długi całym swoim majątkiem� odpowiedzialność ta jest także nieograniczona� za zobowią-zania stowarzyszenia nie ponoszą odpowiedzialności jego członkowie, brak także unormowań prawnych dających podstawę do odpowiedzialności członków zarządu i członków organu kontroli wewnętrznej za zobowiązania stowarzyszenia� istniejące, spłacone, czy wyegzekwowane długi, stanowiąc uszczuplenie aktywów w majątku stowarzyszenia rzutują na wystąpienie straty� o jej pokryciu powinny zadecydować organy stowarzyszenia� strata może być pokryta np� ze składek członkowskich, darowizn lub zapisów�

reprezentacja i prowadzenie spraw stowarzyszeniaustawodawca w art� 11 pr�stow� dość oszczędnie uregulował kwestię organów

stowarzyszenia� nie stanowi to bynajmniej wady regulacji, wręcz przeciwnie, po-zostawiono duży zakres swobody zrzeszającym się osobom� z treści przywołanego przepisu wynika, że obligatoryjne dla każdego stowarzyszenia rejestrowego są trzy organy� walne zebranie członków, (względnie zebranie delegatów), które jest władzą najwyższą stowarzyszenia, zarząd oraz organ kontroli wewnętrznej (często komisja

27 wyrok wsa w warszawie z 18 września 2006 r�, iii sa/wa 1976/06 (baza legalis)�

245


rewizyjna)28� taki układ jest wyrazem rozdzielenia funkcji reprezentacyjno-zarząd-czych od nadzorczych� stowarzyszenie jako osoba prawna ma występowa w obrocie poprzez swoje organy� sposób tej reprezentacji ma określać statut� zgodnie z art� 10 ust 1 pkt 5-6 statut powinien określać: władze stowarzyszenia, tryb dokonywania ich wyboru, uzupełniania składu oraz ich kompetencje, a także sposób reprezen-towania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań majątkowych, jak również warunki ważności jego uchwał� zarząd stowarzyszenia może być zatem jedno lub wieloosobowy� z natury rzeczy to na tym organie powinien spoczywać ciężar prowadzenia spraw i reprezentacji� w sytuacji zarządu wieloosobowego, pojawia się kwestia sposobu reprezentacji, czy każdy z członków zarządu będzie mógł sa-modzielnie składać oświadczenia woli w imieniu stowarzyszenia, czy też będzie wprowadzony obowiązek współdziałania, czyli reprezentacja łączna (dwóch, trzech członków zarządu)� często w praktyce stosowana jest kombinacja polegająca na tym, że prezes zarządu może składać oświadczenia woli w imieniu stowarzyszenia samo-dzielnie, zaś pozostali członkowie zarządu tylko łącznie z innym członkiem zarządu lub prokurentem� nierzadko też statut uzależnia skuteczność określonej czynności prawnej od uzyskania zgody walnego zebrania członków lub komisji rewizyjnej� w takich sytuacjach powstać może kwestia skutków prawnych czynności dokonanej przez zarząd bez uprzedniej zgody uprawnionego organu� wówczas może znaleźć zastosowanie art� 39 kodeksu cywilnego (dalej w skrócie: k�c�)29, zgodnie z którym osoba, która jako organ osoby prawnej zawarła umowę w jej imieniu przekraczając zakres umocowania takiego organu, obowiązana jest do zwrotu tego, co otrzymała od drugiej strony w wykonaniu umowy, oraz do naprawienia szkody, którą druga strona poniosła przez to, że zawarła umowę nie wiedząc o braku umocowania� zatem powstaje możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności odszkodowawczej zarząd stowarzyszenia� dopuszczalne wydaje się będzie zastosowanie per analogiam art� 63 k�c�, zgodnie z którym, jeżeli do dokonania czynności prawnej potrzebna jest zgoda osoby trzeciej, osoba ta może wyrazić zgodę także przed złożeniem oświadczenia przez osoby dokonywające czynności albo po jego złożeniu� zgoda wyrażona po złożeniu oświadczenia ma moc wsteczną od jego daty� uprawniony do wyrażenia zgody organ nie jest rzecz jasna „osobą trzecią” w rozumieniu zacytowanego przepisu� dopuścić jednak należy możliwość następczego wyrażenia zgody i konwalidowania czynności o ile statut stowarzyszenia nie stanowi inaczej� do momentu wyrażenia zgody można

28 w braku odmiennych postanowień statutu istnieje domniemanie kompetencji na rzecz walnego zebrania członków� zob� szerzej: a� radwan, kilka uwag o stosowaniu i niedostosowaniu ustawy z 7 kwietnia 1989 r� – prawo o stowarzyszeniach, radca prawny 2005, nr 4, s� 104�

29 ustawa z 23 kwietnia 1964 r� kodeks cywilny, dz� u� z 1964 r� nr 16 poz� 93, ze zm�, p� sobolewski (w:), kodeks cywilny� komentarz, pod red� k� osajdy, warszawa 2012, p� machnikowski (red�), kodeks cywilny� komentarz, pod red� e� gniewka, warszawa 2012, m� safjan(w:), kodeks cywilny� komentarz, pod red� k� pietrzykowskiego, warszawa 2011, komentarze do art� 63, (baza legalis)�

246


mówić o sankcji bezskuteczności zawieszonej jako wadliwości czynności prawnej (negotium claudicans)�

do praktycznych zagadnień wywołujących wątpliwości natury prawnej należy kwestia zmiany składu zarządu lub sposobu reprezentacji stowarzyszenia i charakteru wpisu do rejestru tychże zmian� w wyroku z 18 września 2008 r� nsa stwierdził, że „rejestracja danych dotyczących sposobu reprezentacji podmiotu w krajowym rejestrze sądowym należy do czynności o charakterze deklaratoryjnym� tego rodzaju zmiana jest skuteczna od chwili podjęcia uchwały (z ograniczeniami wobec osób dokonujących czynności w dobrej wierze i w zaufaniu do rejestru stowarzyszeń)� (��) w przypadku, gdy zmiana sposobu reprezentacji nie została jeszcze ujawniona w krajowym rejestrze sądowym, dla stanowczego ustalenia sposobu prawidłowej reprezentacji wystarczy, gdy osoba prawna legitymuje się w postępowaniu przed sądem uchwałą o zmianie statutu, bądź znowelizowanym, ujednoliconym tekstem statutu, albo tekstem nowo przyjętego statutu�”30�

stowarzyszenie rejestrowe może także działać poprzez pełnomocników, w tym jako przedsiębiorca podlegający obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców możliwe jest ustanowienie prokury� do ciekawszych wypowiedzi judykatury z omawianego zakresu należy wyrok sądu najwyższego z 8 października 1997 r�31� sąd badał zakres pełnomocnictwa ogólnego udzielonego przez zarząd stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą� problemem było to, czy pełnomocnictwo ogólne obejmuje także umocowanie do zawarcia umowy spółki cywilnej� odpowiedź na to pytanie była twierdząca� sąd trafnie uznał, że jest to czynność z zakresu zwykłego zarządu32�

gdy stowarzyszenie nie posiada zarządu, który byłby zdolny do działań prawnych, wówczas może pojawić się kurator jako przedstawiciel ustawowy stowarzyszenia� zgodnie z art� 30 pr�stow� kuratora ustanawia sąd, na wniosek organu nadzorującego lub z własnej inicjatywy� ustanowiony w ten sposób kurator jest obowiązany do zwo-łania w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy walnego zebrania członków (zebrania delegatów) stowarzyszenia w celu wyboru zarządu� do czasu wyboru zarządu, kurator reprezentuje stowarzyszenie w sprawach majątkowych wymagających bieżącego załatwienia� zakres umocowania jest zawarty w art� 30 ust� 2 pr�stow� co uzasadnia stwierdzenie, że jest on przedstawicielem ustawowym33�

rozwiązanie i likwidacja istnieje szereg przyczyn rozwiązania stowarzyszenia, które można pogrupować

w trzy zbiory� po pierwsze, rozwiązanie może nastąpić z mocy ustawy lub statutu�

30 wyrok nsa z 18 września 2008 r�, i osk/08 (baza legalis)�31 wyrok sądu najwyższego z 8 października 1997 r�, ii ckn 362/9 (baza legalis)�32 por� w� wąsowicz, glosa do wyroku sn z dnia 8 października 1997 r�, ii ckn 362/97, państwo

i prawo 1998, nr 8, s� 106�33 a� łopuszański, Kurator w postępowaniu przed sądem rejestrowym, myśl prawnicza 2006, nr 3, s� 132�

247


do takich przyczyn można zaliczyć: upływ terminu na jaki stowarzyszenie zawiązano, czy też osiągnięcie celu jego powołania, tudzież zmniejszenie się liczby członków poni-żej wymaganej ustawowo lub zajście innego zdarzenia przewidzianego w statucie – wa-runku rozwiązującego� po drugie, stowarzyszenie może ulec rozwiązaniu na podstawie uchwały podjętej przez walne zebranie członków� co jest przejawem zasady dobro-wolności, zaś w sferze działalności gospodarczej, wolności w tym zakresie� przyczyny podjęcia takiej uchwały mogą być także rozmaite np� niepowodzenia w realizacji celu� po trzecie, rozstrzygnięcie sądu może być podstawą do rozwiązania stowarzyszenia� w oparciu o art� 29 ust� 1 pkt 3 pr�stow, sąd może rozwiązać stowarzyszenie, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem� ponadto, zgodnie z art� 31 pr�stow�, sąd wydaje postanowienie o rozwią-zaniu stowarzyszenia, w razie gdy: liczba członków stowarzyszenia zmniejszyła się poniżej liczby członków wymaganych do jego założenia, stowarzyszenie nie posiada przewidzianych w ustawie władz i nie ma warunków do ich wyłonienia w okresie nie dłuższym niż rok� wreszcie niewypłacalność stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą jest przesłanką ogłoszenia przez sąd jego upadłości, która może być połączona z likwidacją majątku lub też z możliwością zawarcia układu34�

w postępowaniu dotyczącym rozwiązania stowarzyszenia, udział jego przedsta-wiciela jest niezbędny� stąd braki wezwania takowego przedstawiciela lub nieusta-nowienie kuratora w sytuacji nieposiadania organów pociąga za sobą nieważność postępowania35�

w razie rozwiązania się stowarzyszenia na podstawie własnej uchwały, zgodnie z art� 36 pr�stow�, likwidatorami stowarzyszenia są z zasady członkowie jego zarządu� przytoczony przepis ma charakter dyspozytywny, gdyż statut lub uchwała ostatniego walnego zebrania członków (zebrania delegatów) tego stowarzyszenia może stanowić inaczej� z kolei w razie rozwiązania stowarzyszenia przez sąd, zarządza on jego likwi-dację, wyznaczając likwidatora�

prawo nakłada na likwidatora, jako przedstawiciela ustawowego stowarzy-szenia szereg obowiązków� Jego podstawowym zadaniem jest przeprowadzenie likwidacji w możliwie najkrótszym czasie, w sposób zabezpieczający majątek likwidowanego stowarzyszenia przed nieuzasadnionym uszczupleniem� zgodnie z art� 37 ust� 2 pr�stow� powinien on w szczególności: zawiadomić sąd o wszczęciu likwidacji i wyznaczeniu likwidatora, dokonywać czynności prawnych niezbęd-nych do przeprowadzenia likwidacji, podając do publicznej wiadomości o wsz-częciu postępowania likwidacyjnego, po zakończeniu likwidacji zgłosić sądowi

34 J� brol, Problem upadłości organizacji społecznych, myśl prawnicza 1995, nr 1 s� 4�35 tak: postanowienie sądu apelacyjnego w łodzi z 12 kwietnia 1995 r�, i acr 123/95, osa 1995,

nr 6, poz� 34�

248


wniosek o wykreślenie stowarzyszenia z krajowego rejestru sądowego� ustawodawca wprowadził także ograniczenia czasowe w odniesieniu do likwidacji� postępowanie to powinno zostać zakończone w ciągu roku od dnia jego zarządzenia� Jeżeli dochodzi do opóźnienia, likwidatorzy przedstawiają jego przyczyny sądowi, który w razie uznania opóźnienia za usprawiedliwione przedłuża termin likwidacji lub zarządza, stosownie do art� 37 ust� 3 pr�stow�, zmianę likwidatorów�

zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, „celem postępowa-nia likwidacyjnego, realizowanego przez likwidatora stowarzyszenia, jest – podobnie jak to ma miejsce przy likwidacji innych osób prawnych, np� spółek, przedsiębiorstw państwowych i spółdzielni – zaspokojenie wierzycieli stowarzyszenia� zadaniem likwidatora jest zatem upłynnienie całego majątku likwidowanego stowarzyszenia i ściągnięcie wszystkich należności od jego dłużników, co daje mu środki na spłatę wierzycieli�”36�

gdy okazuje się, że suma długów likwidowanego stowarzyszenia przewyższa rzeczywistą wartość aktywów jego majątku, co może być widoczne już z bilansu otwarcia likwidacji lub okazać się w toku postępowania likwidacyjnego� zgodnie z postanowieniem sądu najwyższego z 19 czerwca 1996 r�, na likwidatorze ciąży wówczas wynikający z przepisów prawa upadłościowego obowiązek złożenia w sądzie wniosku o ogłoszenie upadłości likwidowanego stowarzyszenia37�

zgodnie z art� 38 pr�stow�, majątek zlikwidowanego stowarzyszenia przeznacza się na cel określony w statucie lub w uchwale walnego zebrania członków o likwida-cji stowarzyszenia� w razie braku postanowienia statutu lub uchwały w tej sprawie, sąd orzeka o przeznaczeniu majątku na określony cel społeczny� Jednak majątek pozostały po likwidacji nie może zostać podzielony pomiędzy członków38� natomiast koszty likwidacji pokrywa się, zgodnie z art� 39 pr�stow�, z majątku likwidowanego sto-warzyszenia�

wnioski końcowepodejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej może być istotnym spo-

sobem realizacji celów statutowych stowarzyszenia rejestrowego� Jednak działalność taka wciąż napotyka szereg zbędnych utrudnień i przeszkód�

stowarzyszenie rejestrowe jest podmiotem wolności gospodarczej i prowadząc dzia-łalność gospodarczą jest przedsiębiorcą w rozumieniu u�s�d�g� oraz innych regulacji� zakres tej wolności podlega ustawowym ograniczeniom� w przypadku stowarzyszeń są to ograniczenia związane z zakazem podziału dochodu pomiędzy jego członków,

36 tak: a� kidyba, Prawo handlowe, warszawa 2009, s� 782 oraz sn w wyroku z 4 lutego 1996 r�, ii crn 6/96, prokuratura i prawo 1996, nr 7-8, poz� 33�

37 postanowienie sądu najwyższego z 19 czerwca 1996 r�, iii czp 66/96, osnc 1996/10/133�38 tak: wyrok sn z 4 lutego 1996 r�, ii crn 6/96, prokuratura i prawo 1996, nr 7-8, poz� 33�

249


co poddano szczegółowej analizie� z kolei stowarzyszenie ma swobodę co do wyboru formy angażowania się w działalność gospodarczą� może prowadzić ją bezpośrednio, w ramach wyodrębnionego zakładu lub też angażować się w inne formy prowadzenia działalności gospodarczej: zawierać umowy spółki cywilnej, kreować lub przystępować do spółek osobowych prawa handlowego, wreszcie obejmować akcje lub udziały w spółkach kapitałowych�

ustawodawca nie wprowadził ograniczeń co do rozmiarów prowadzonej działal-ności gospodarczej stowarzyszenia i relacji tychże rozmiarów do celów statutowych� natomiast ograniczenie takie pojawia się w ustawie z 24 kwietnia 2003 r� o organiza-cjach pożytku publicznego i wolontariacie39, w sytuacji, gdy stowarzyszenie zamierza uzyskać status organizacji pożytku publicznego� Jednym z warunków wskazanym w art� 20 ust� 1 przywołanej ustawy jest to, że stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie jako dodatkową w stosunku do działalności po-żytku publicznego�

wolność gospodarcza stowarzyszenia przejawia się także w swobodzie wyboru momentu zakończenia działalności gospodarczej� niemniej jak wykazano, majątek pozostały po likwidacji nie może być podzielony pomiędzy członków, a przeznaczony na wybrany cel społeczny zgodny z działalnością stowarzyszenia�

w polskim życiu społecznym jest miejsce na harmonijne powiązanie działalności komercyjnej z działalnością „wyższej użyteczności” o charakterze not for profit� zaś organy nadzoru nad stowarzyszeniami nie powinny traktować szczególnie podejrzliwie sytuacji, w których działalność gospodarcza jest sposobem, środkiem osiągania celów społecznie użytecznych�

bibliografiabrol J�, Problem upadłości organizacji społecznych, myśl prawnicza 1995, nr 1�ceglarski a�, Zarząd czy komitet założycielski? Problematyka wpisu stowarzyszenia do Krajowego

Rejestru Sądowego, rejent 2005, nr 2�chmaj m� (red�), Wolność zrzeszania się w Polsce, warszawa 2008�gniewek e� (red�), Kodeks cywilny� komentarz, warszawa 2012�kidyba a�, Prawo handlowe, warszawa 2009�łopuszański a�, Kurator w postępowaniu przed sądem rejestrowym, myśl prawnicza 2006, nr 3� malerowicz i�, Glosa do wyroku NSA z dnia 24 marca 1994 r., SA/Po 1851/93, przegląd

orzecznictwa podatkowego 1996, nr 5�nowak m�, olech z�, Powoływanie organów ustawowych w stowarzyszeniu, radca prawny

2010, nr 2�obracaj m�, Problem ujawnienia w Krajowym Rejestrze Sądowym organów stowarzyszenia,

rejent 2004, nr 1�osajda k� (red�), Kodeks cywilny. Komentarz, warszawa 2012�

39 ustawa z 24 kwietnia 2003 r� o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie, t�j� z 27 października 2010 r�, dz�u� nr 234, poz� 1536�

250


pietrzykowski k� (red�), Kodeks cywilny. Komentarz, warszawa 2011�radwan a�, Kilka uwag o stosowaniu i niedostosowaniu ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – prawo

o stowarzyszeniach, radca prawny 2005, nr 4�sarnecki p�, Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, warszawa 2007�smoktunowicz e�, Prawo zrzeszania się w Polsce, warszawa 1992�suski p�, Stowarzyszenia i fundacje, warszawa 2011� wąsowicz w�, Glosa do wyroku SN z dnia 8 października 1997 r., II CKN 362/97, państwo

i prawo 1998, nr 8�wierzbowski m�, Nowe prawo o stowarzyszeniach, państwo i prawo 1989, nr 7�wiśniewski l�, Glosa do postanowienia SN z dnia 15 czerwca 1993 r., I PRN 54/93, państwo

i prawo 1994, nr 2�zakrzewski p�, Z zagadnień konstrukcji prawnej spółdzielni, rejent 2004, nr 9�orzecznictwopostanowienie sa kraków z dnia 13�06�1991, i acr 100/91, przegląd sądowy 1993, nr 11,

poz� 8, (baza legalis)� postanowienie sn z 25 listopada 1999, ii ckn 572/98 (baza legalis)�postanowienie sądu apelacyjnego w katowicach, i aca 215/00 (baza legalis)postanowienie sądu apelacyjnego w warszawie z 31 stycznia 1996 r�, i acr 989/95�postanowienie nsa z 16 kwietnia 2008 r�, ii oz 321/08, lex nr 479098�uchwała składu siedmiu sędziów sądu najwyższego – izba administracyjna, pracy i ubez-

pieczeń społecznych z dnia 27 lutego 1990 r�, iii pzp 59/89�postanowienie sądu apelacyjnego w warszawie z dnia 7 kwietnia 1992 r�, i acr 130/92,

ps 1993, wkładka do nr 11, poz� 9�wyrok nsa w poznaniu z 24 marca 1994 r�, sa/po 1851/93�wyrok nsa w poznaniu z dnia 25 listopada 1993 r�, sa/po 1844/93, monitor prawniczy

1995, nr 5, s� 150�wyrok nsa z 12 stycznia 2006 r�, ii osk 787/05 (baza legalis)�uchwała składu siedmiu sędziów sn z 18 czerwca 1991 r� sygn� akt iii czp 40/91,

osncp 1992, nr 2, poz� 17 postanowienie sn z 19 czerwca 1996 r� sygn� akt iii czp 66/96, osnc 1996, z� 10, poz� 133� wyrok sn z 22 października 2003 r� sygn� akt ii ck 161/02, osnc 2004, nr 11, poz� 186�wyrok wsa we wrocławiu z 27 marca 2008 r�, iii sa/wr 602/07 (baza lex)�wyrok wsa w warszawie z 18 września 2006 r�, iii sa/wa 1976/06 (baza legalis)�wyrok nsa z 18 września 2008 r�, i osk/08 (baza legalis)�wyrok sądu najwyższego z 8 października 1997 r�, ii ckn 362/9 (baza legalis)�postanowienie sądu apelacyjnego w łodzi z 12 kwietnia 1995 r�, i acr 123/95, osa 1995,

nr 6, poz� 34�wyrok sn z 4 lutego 1996 r�, ii crn 6/96, prokuratura i prawo 1996, nr 7-8, poz� 33�postanowienie sądu najwyższego z 19 czerwca 1996 r�, iii czp 66/96, osnc 1996/10/133�

Streszczenie: artykuł przedstawia prawne warunki podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenia rejestrowe� uwzględniono przy tym dotychczasowy dorobek doktryny i orzecznictwa w tym zakresie� przedstawiono główne problemy związane z legalizacją i prowadzeniem działalności gospodarczej

251


przez stowarzyszenia rejestrowe� występują one nierzadko już na etapie rejestracji� wskazano także na szereg obowiązków związanych z występowaniem przez stowa-rzyszenie w roli przedsiębiorcy� określono zakres pojęcia dochodu stowarzyszenia w kontekście zakazu podziału dochodu pomiędzy jego członków� przedstawiono sposoby występowania stowarzyszenia w obrocie, zasady odpowiedzialności za długi, jak również omówione zostały przesłanki rozwiązania stowarzyszenia i przebieg postępowania likwidacyjnego�Słowa kluczowe: stowarzyszenie, organizacje non-profit, działalność gospodarcza, przedsiębiorstwo, przedsiębiorca, warunki prawne�abstract: The article presents the legal framework for the taking up and pursuit of business by registered associations� it takes into account the current achievements of the doctrine and case law in this area� The main problems connected with the legalization and the conduct of the business by the registered association� They are often present at the stage of registration� it also identified a number of obligations related to the existence of the association as an entrepreneur� outlines the concept of association in the context of the ban on distribution of income among its members� methods of occurrence of association in trade, strict liability for the debts, and discuss the conditions for dissolution of the association and the course of proceedings in case of liquidation�keywords: association, non-profit organization, economic activity, undertaking, entrepreneur, legal conditions

253

dr piotr starzyńskikatedra bezpieczeństwa i porządku publicznegowydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

rozwiązanie organizacji pozarząDowej Działającej w ForMie StowarzySzenia

dissolution oF ngo operating in tHe Form oF association

podjęte zagadnienie stanowi w swej istocie próbę odpowiedzi na pytanie o wzajemną zależność regulacji prawnych przewidzianych w ustawie – prawo o stowarzyszeniach traktujących o rozwiązaniu organizacji pozarządowej działającej w formie stowarzy-szenia oraz unormowań odnoszących się do sprawowania nadzoru nad działalnością pożytku publicznego organizacji pożytku publicznego na gruncie ustawy o działalno-ści pożytku publicznego i wolontariatu, w tym przede wszystkim związanych z utratą statusu organizacji pożytku publicznego� ma ono istotne znaczenia z punktu widzenia niezależności organizacji pozarządowych stanowiących przecież ich signum specyficum� regulacje te należy ocenić przez pryzmat konstytucyjnej zasady proporcjonalności odnoszącą się również do relacji występujących w ramach dialogu społecznego�

z konstytucyjnej zasady wolności zrzeszania się wynikają cechy, które powinny posiadać organizacje objęte regulacją art� 12 konstytucji rp, do których należy: 1� dobrowolność przynależności, 2� do każdej formy przynależności odnosi się zespół norm ustawowych określających

jej strukturę, zakres praw i obowiązków stanowiący o jej organizacyjnej odrębności,3� statuty określające cele i działalność organizacji powinny być zgodne z celami

państwa i z prawem,4� w działalności statutowej organizacje są niezależne od organów władzy publicznej

i innych podmiotów,5� organy organizacji pochodzą z wyborów dokonywanych na demokratycznych

zasadach przez wszystkich członków organizacji, gdyż ich ogół zajmuje najwyższą pozycję w organizacji,

6� państwo poprzez organy władzy publicznej nadzoruje lub kontroluje poszczególne organizacje�1

co istotne, przywołane normowanie zawarte jest w i rozdziale konstytucji rp o tytule „rzeczpospolita”, a zatem zawierającym zasady ustrojowe, które „(…) tworzą

1 uchwała nsa z dnia 12 grudnia 2005 r�, ii ops 4/05, onsaiwsa z 2006, nr 2, poz� 37�

254


fundament całego prawa konstytucyjnego i rozstrzygają o istocie, charakterze ustroju państwa� przyjęcie jakiejś zasady na początku konstytucji wpływa na szczegółowe rozwiązania w dalszych jej postanowieniach� „normatywna treść zasad ustrojowych wyrażonych w rozdziale i jest z reguły konkretyzowana i precyzowana – przynajmniej w pewnym zakresie – w dalszych przepisach konstytucji� powoduje to powstanie sytuacji, w której treść wynikająca z zasad ustrojowych w części „pokrywa” się z treścią bardziej konkretnych unormowań konstytucyjnych� (��) interpretacja zasad konsty-tucji winna być prowadzona zgodnie z założeniem, w myśl którego, jeżeli określona problematyka uregulowana jest przez bardziej szczegółowe (��) normy konstytucyjne, to są one właściwym wzorcem kontroli zgodności z konstytucją ustaw dotyczących tej problematyki�”2

takim skonkretyzowaniem i doprecyzowaniem zasady ustrojowej z art� 12 kon-stytucji rp jest art� 58 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się, przy czym zakazane są zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z konstytucją lub ustawą, a o odmowie rejestracji lub zakazie działania takiego zrzeszenia orzeka sąd� rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami określa ustawa� „(…) z art� 12 i 58 konstytucji wynika, że wolność zrzeszania się należy do wolności obywatelskich, które umożliwiają postępowanie według własnej woli zainteresowanych osób, nie-zależnie od państwa i jego ustaw, nie mogą być jednostkom przyznawane i cofane� w wypadku sporu organ państwowy powinien wskazać podstawę prawną dla ogra-niczenia wolności�”3 warto w tym miejscu podkreślić, że skoro przywołany przepis został umieszczony w podrozdziale konstytucji zatytułowanym „wolności i prawa polityczne”, „(…) to nie może on służyć ochronie działalności zrzeszeń o charakterze gospodarczym, tworzonym w celach wypracowania zysku i zapewnienia ich członkom korzyści materialnych (zarobkowych)� zrzeszenia tego typu objęte są ochroną art� 20 konstytucji, gwarantującego wolność działalności gospodarczej�

tę koncepcję ustrojodawcy trafnie odczytuje zresztą ustawodawca, podkreślając w prawie o stowarzyszeniach niezarobkowy charakter organizacji tworzonych na pod-stawie tej ustawy�”4

wspomniana wolność zrzeszania się i niezależność organizacji pozarządowych gwarantowana jest także w aktach prawa międzynarodowego� zgodnie z art� 11 ust� 1 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich

2 wyrok tk z dnia 29 kwietnia 2003 r�, sk 24/02, otk-a 2003, nr 4, poz� 33� 3 postanowienia sa w warszawie z dnia 24 kwietnia 1998 r�, i aca 17/98, apelacja warszawa

1999, nr 1, poz� 8�4 b� banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz� wyd� 2, warszawa 2012, legalis�

255


dla ochrony swoich interesów� w sprawie Association X p. Szwecji (post� z 6�7�1977 r�) komisja podjęła próbę zdefiniowania prawa do zrzeszania się, stwierdzając, że prawo to gwarantuje jednostkom prawo do łączenia się w zrzeszenia dla realizacji określonych celów, bez przeszkody ze strony organów państwa� w zaleceniu cm/rec(2007)14 ko-mitetu ministrów dla państw członkowskich w sprawie statusu prawnego organizacji pozarządowych w europie (Przyjęte przez Komitet Ministrów w dniu 10 października 2007 r. na 1006. posiedzeniu Zastępców Ministrów) wyraźnie stwierdzono, że w przy-padku braku przeciwnych dowodów należy zakładać, że działalność organizacji pozarządowych jest zgodna z prawem�

działalność organizacji pozarządowych powinna odbywać się bez ingerencji z zewnątrz, chyba że stwierdzono poważne naruszenie wymogów prawnych obo-wiązujących daną organizację pozarządową lub istnieją uzasadnione powody, aby przypuszczać, że w takie naruszenie jest nieuchronne� w większości przypadków odpowiednią sankcją wobec organizacji pozarządowych za naruszenie obowiązujących je wymogów prawnych (w tym wymogów dotyczących nabywania osobowości praw-nej) powinien być jedynie wymóg korekty działań oraz/lub nałożenie na organizacje pozarządowe lub na wszelkie osoby ponoszące bezpośrednią odpowiedzialność kary administracyjnej, cywilnej lub na gruncie prawa karnego� kary te powinny opierać się na obowiązującym prawie i przestrzegać zasady proporcjonalności� zakończenia działalności organizacji pozarządowej lub, w przypadku zagranicznej organizacji pozarządowej, wycofania zgody na prowadzenia działalności może nakazać wyłącznie sąd w przypadku niezbitych dowodów na przedłużający się brak aktywności lub wystąpienie poważnych uchybień�

w uzasadnieniu do tego aktu prawnego o charakterze soft law podkreślając sukces wysiłków podejmowanych przez radę europy w celu stworzenia społeczeństw zaanga-żowanych w demokrację i prawa człowieka we wszystkich państwach członkowskich, który jest w znacznym stopniu zasługą organizacji pozarządowych, zarówno tych prowadzących działalność w charakterze oficjalnych podmiotów, jak i mniej formal-nie, wskazano, że w zaleceniu dostrzeżono potrzebę wprowadzenia pewnych środków kontroli procesu zakładania i prowadzenia dalszej działalności organizacji pozarządo-wych� Jest jednak ważne, aby taka kontrola nie była stosowana w sposób błędny lub nieprawidłowy� podstawowe zabezpieczenia przed wystąpieniem takiej sytuacji zostaną zapewnione przez administrację, przygotowaną do zmiany podjętych decyzji oraz przez nadzór ze strony sądów� co więcej w państwie rządów prawa, zachodzi konieczność, aby organizacje pozarządowe i ich członkowie dysponowali możliwością kwestionowania mających na nich wpływ działań lub zaniechań przed niezależnym sądem uprawnionym do poddawania ocenie wszystkich aspektów ich legalności�

brak takiej możliwości oznacza prawdopodobieństwo naruszenia prawa do sku-tecznego środka prawnego zgodnie z art� 13 konwencji europejskiej� w pisemnych motywach zalecenia wyraźnie podkreślono, że zakończenie osobowości prawnej

256


organizacji pozarządowej wbrew woli jej członków, lub w przypadku nieczłonkowskiej organizacji pozarządowej i jej założycieli, nie jest czymś, co powinno być łatwo zreali-zowane, jako że podważyłoby to zasadę, że organy takie nie podlegają kierownictwu władz publicznych (patrz ust� 6 zalecenia)� niezamierzone zakończenie osobowości prawnej powinno więc być możliwe jedynie w przypadku wystąpienia istotnego interesu publicznego w tej kwestii� ma to miejsce w przypadku, gdy organizacja po-zarządowa ogłasza bankructwo, nie prowadzi działalności przez dłuższy okres – nie jest to prawdopodobnie coś, co można stwierdzić, chyba że przynajmniej kilka lat upły-nęło pomiędzy posiedzeniami najwyższego organu zarządzającego oraz przynajmniej dwukrotnie nie udało się włączyć sprawozdań rocznych do dokumentacji – lub miało miejsce poważne uchybienie, polegające na dobrowolnym zaangażowaniu w działania niezgodne z celami, dla realizacji których utworzono organizację pozarządową (w tym przekształcenie się w organizację osiągającą zyski)�

w odniesieniu do ustępu 67 zalecenia, w jego uzasadnieniu wyjaśniono, że naj-lepszym sposobem zapewnienia etycznego i odpowiedzialnego postępowania orga-nizacji pozarządowych jest promowanie samoregulacji w tym sektorze, na poziomie krajowym i międzynarodowym� przejawiające dużą odpowiedzialność organizacje pozarządowe są świadome tego, że ich sukces, w kwestii ich skuteczności i etyki, w du-żej mierze zależy od opinii publicznej� w każdym razie, państwa mają uzasadniony interes w uregulowaniu działalności organizacji pozarządowych, aby zagwarantować poszanowanie praw stron trzecich (zarówno ofiarodawców, pracowników, członków lub społeczeństwa) i zapewnić odpowiednie korzystanie z zasobów publicznych oraz poszanowanie prawa� Jakąkolwiek formę przybierze przyjęta kontrola regulacyjna, niezbędne jest, aby opierała się ona na obiektywnych kryteriach i podlegała zasadzie proporcjonalności, wówczas jej sprawowanie będzie podlegało kontroli sądowej�

Jest również ważne, aby władze publiczne, nadzorując działania organizacji pozarządowych, przyjmowały te same założenia, które są dobre dla poszczególnych osób, a mianowicie, aby ich działania były zgodne z prawem, chyba że udowodni się, że jest odwrotnie� interwencja organu zewnętrznego dotycząca działalności organizacji pozarządowej powinna mieć miejsce niezmiernie rzadko� powinna się ona opierać na potrzebie zakończenia poważnego naruszania wymagań prawnych, w przypadku gdy organizacja pozarządowa nie wykorzystała możliwości spełnienia tychże wymagań lub w przypadku, gdy należy zapobiec nieuchronnemu naruszeniu wymagań ze względu na perspektywę poważnych konsekwencji� organizacje poza-rządowe, jak każdy, podlegają prawu i w związku z tym mogą zostać na nie nałożone sankcje za nieprzestrzeganie wymagań� Jednakże, niezbędne jest, aby zasada propor-cjonalności była respektowana, zarówno przy ustalaniu ram, jak i nakładaniu sankcji za niezgodność z danym wymogiem� co więcej, zawsze powinna istnieć wyraźna podstawa prawna dla jakiejkolwiek sankcji nakładanej w określonym przypadku� w przywoływanym uzasadnieniu stanowczo podkreślono, że potrzeba poszanowania

257


zasady proporcjonalności powinna oznaczać, że ucieknięcie się do nałożenia sankcji polegającej na wymuszonym zakończeniu działalności organizacji pozarządowej z powodu przedłużającego się brak aktywności lub wystąpienia poważnych uchybień, co musi znajdować uzasadnieniu, jak to stwierdza się w zaleceniu, w niezbitych do-wodach, powinno zdarzać się niezmiernie rzadko� niezbędna jest wyjątkowo dobrze uzasadniona podstawa podjęcia tego drastycznego działania, jakim jest wymuszone zakończenie działalności�

o rzeczonej zasadzie proporcjonalności stanowi art� 11 ust� 2 europejskiej konwencji, zgodnie z którym wykonywanie prawa do zrzeszania się nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób�

niniejszy przepis nie stanowi przeszkody w nakładaniu zgodnych z prawem ograniczeń w korzystaniu z tych praw przez członków sił zbrojnych, policji lub administracji państwowej� prawo do swobodnego zrzeszania się nie jest zatem pra-wem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, których granice wyznacza przepis art� 11 ust� 2� ograniczenie prawa swobodnego zrzeszania się jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie przesłanki wymienione w tym przepisie, a mianowicie gdy odnośne ograniczenie jest: a) określone ustawami, b) konieczne w społeczeństwie demokratycznym, c) dla realizacji jednego lub więcej celów (dóbr, wartości) wymienionych enumeratywnie w tym przepisie� stosownie do wyroku etpcz z 26�4�1976 r� w sprawie sunday times pojęcie „ustawa” obejmuje nie tylko akt uchwalony w przepisanym trybie przez parlament, lecz także zasady i reguły common law (par� 46-47; zob� art� 8 nb 12)� Jednakże sformułowanie „określane ustawami” oznacza nie tylko wymaganie, aby środek ograniczający prawo swobod-nego zrzeszania się miał swoją podstawę w przepisie ustawy, ale także wymagania odnośnie do „jakości” tego przepisu, a mianowicie ustawa powinna być dostępna dla adresata i powinna być „przewidywalna” co do jej skutków (zob� wyr� etpcz z 20�5�1999 r� w sprawie rekvenyi p� wegrom, par� 34)� to ostatnie wymaganie polega na tym, że przepis ustawy powinien być sformułowany wystarczająco pre-cyzyjnie, aby umożliwić adresatowi regulowanie własnego zachowania (zob� wyr� etpcz w sprawie Hasan i chaush, par� 84) ustawa, która upoważnia do działania na podstawie uznania (władzy dyskrecjonalnej) nie jest prima facie niezgodna z tym wymaganiem, jednakże pod warunkiem, że cel i sposób wykonywania tego uznania (władzy dyskrecjonalnej) będą określone dostatecznie precyzyjnie, aby zapewnić jednostce stosowną ochronę prawną przed arbitralnym działaniem władzy (zob� wyr� etpcz z 24�5�1988 r� w sprawie muller i inni p� szwajcarii, par� 21-22)� stopień precyzji wymagany od ustawodawstwa krajowego zależy w dużej mierze od treści odnośnego aktu prawnego, przedmiotu regulacji oraz liczby i statusu jego adresatów

258


(zob� wyr� etpcz z 25�11�1999 r� w sprawie Hashman i Harrup p� zjednoczonemu królestwu, par� 31)�

pojęcie „konieczne w społeczeństwie demokratycznym” nie może być rozumia-ne wyłącznie jako efekt presji społecznej względnie jako wyraz bliżej nieokreślonej potrzeby czy niezbędności� w kontekście art� 11 ust� 2 wyraz „konieczne” nie może mieć takiego stopnia elastyczności, jaki mają wyrażenia „użyteczne” lub „pożądane” (zob� wyr� etpcz w sprawie young, James and webster, par� 63)� ponadto, pluralizm, tolerancja i otwartość poglądów są cechą charakterystyczną społeczeństwa demokra-tycznego (zob� wyr� etpcz z 7�12�1976 r� w sprawie Handyside p� zjednoczonemu królestwu, par� 49), co oznacza, że mimo, iż niekiedy interesy indywidualne muszą być podporządkowane interesom grupowym, demokracja nie oznacza, że poglądy większości muszą zawsze przeważać� z konwencyjnej koncepcji demokracji wynika bowiem, że musi być osiągnięta sprawiedliwa równowaga, która zapewnia uczciwe i właściwe traktowanie mniejszości i zapobiega jakiemukolwiek nadużywaniu pozycji dominującej� Jakiekolwiek ograniczenia prawa gwarantowanego konwencją muszą być proporcjonalne do legitymizowanego celu, który ma być osiągnięty (zob� wyr� etpcz w sprawie Handyside, par� 49)� w wypadku zaś istnienia konfliktu między różnymi prawami konwencyjnymi, państwo musi znaleźć uczciwą i właściwą równowagę (zob� wyr� etpcz z 7�7�1989 r� w sprawie gaskin p� zjednoczonemu królestwu, par� 42-44)� zasada proporcjonalności wymaga znalezienia równowagi między celami wymienio-nymi w art� 11 ust� 2 i swobodnym wykonywaniem prawa do zrzeszania się� artykuł 11 określa legitymizowane cele, które usprawiedliwiają ustawowe ograniczenia prawa do zrzeszania się� w świetle art� 11 ust� 2 zd� 1 ekpcz wykonywanie prawa do swobod-nego zrzeszania się może podlegać tylko tym ustawowo określonym ograniczeniom, któ-re są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób� samo powołanie się na taki cel nie jest wystarczające do wprowadzenia ograniczenia wolności zrzeszania się w drodze ustawy, bowiem art� 11 ust� 2 wymaga, aby wprowadzenie tych ograniczeń było konieczne w demokratycznym społeczeństwie�

wskazane powyżej legitymizowane cele muszą być interpretowane ściśle� tylko przekonujące i ważne powody mogą usprawiedliwiać ograniczenia prawa zrzeszania się�

oczywiście także unormowania konstytucji rp traktują o ograniczeniu wolno-ści zszarzania się� konstytucja gwarantuje sądową odmowę rejestracji jak również orzekanie o zakazie działania zrzeszenia jedynie przez sąd, gdy cel lub działalność zrzeszenia są sprzeczne z konstytucją lub ustawą� o ile sądowa odmowa rejestracji ma charakter prewencyjny, o tyle sądowy zakaz działania stowarzyszenia ma już charakter represyjny� podnieść należy, że z jednej strony ustawodawca wprowadza możliwość orzeczenia przez sąd zakazu działania stowarzyszenia, z drugiej zaś, gdy posiada ono status organizacji pożytku publicznego, umożliwia właściwym

259


podmiotom zainicjowanie postępowania zmierzającego do wykreślenia z krajowego rejestru sądowego informacji o takim właśnie statusie� owa ingerencja w wolność zrzeszania się sprawowana jest w ramach nadzoru nad działalnością stowarzyszeń oraz nad działalnością organizacji pożytku publicznego�

„ograniczenia w zakresie korzystania z wolności zrzeszania się wynikają ze sprzecz-ności celu lub działalności z konstytucją lub ustawą� implikuje to istnienie związku przyczynowego między wprowadzonym ograniczeniem a ochroną wartości wymienio-nych w konstytucji lub ustawie� konstytucja w art� 58 nie formułuje żadnych klauzul ograniczających, z czego wynika stosowanie w tym przypadku art� 13 oraz 31 ust� 3� konstytucja dopuszcza również, aby ustawodawca określił ograniczenia w korzystaniu z wolności zrzeszania się�” zgodnie z art� 31 ust� 3 konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności pu-blicznej, albo wolności i praw innych osób� ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw� każda ingerencja ustawodawcy w prawo do wolności musi podlegać ocenie z punktu widzenia tej właśnie regulacji�

z przepisu art� 31 ust 3 konstytucji „(��) wynikają trzy zasady: tzw� wyłączności ustawy, proporcjonalności i zachowania istoty wolności i praw, z których pierwsza ma charakter formalny, a pozostałe – materialny�”5 w świetle orzecznictwa try-bunału konstytucyjnego, wzorzec kontroli, zawarty w art� 31 ust� 3 konstytucji rp, określa przesłanki dopuszczalności ustanawiania ograniczeń wolności i praw jednostki� w aspekcie formalnym wymaga on, by ograniczenia te były ustanawia-ne tylko w ustawie, w aspekcie materialnym dopuszcza natomiast ustanawianie ograniczeń tylko wtedy, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania wymienionych w tym przepisie wartości�6 każde uregulowanie, prze-widujące ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności powinno być uzasadnione koniecznością realizacji jednej z wartości wymienionych w art� 31 ust� 3 konstytucji� przez wyłączność ustawy w ograniczeniu praw i wolności na-leży rozumieć kompletność unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak, aby na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia� niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności

5 J� zakolska, Problem klauzuli ograniczającej korzystanie z praw i wolności człowieka w pracach konstytucyjnych, w poglądach doktryny i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, przegląd sejmowy 2005, nr 5, s� 12�

6 wyrok tk z dnia 5 maja 2004 r�, sygn� p 2/03, otk zu nr 5/a/2004, poz� 39, s� 544�

260


wyznaczania zakresu tych ograniczeń�7 zasada zupełności ustawy była przedmiotem rozważań trybunału konstytucyjnego, który wyraźnie podniósł, że w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka „(��) przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe musi cechować zupełność”�8 aktualne pozostają tezy trybunału, że„(��) wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane z rygoryzmem, gdy regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności”�9 zasada wyłączności ustawy jest niezależna od wymogu przestrzegania zasady proporcjonalności� na zasadę konieczności, stanowiącą element składowy zasady proporcjonalności10 zwraca również uwagę trybunał konstytucyjny, a więc na to, czy tożsamego celu nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej ingerujących w sferę jego praw i wolności� zasada proporcjonalności stawia każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki, winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące reali-zacji zamierzonych przez prawodawcę celów� zawsze chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób i w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków� niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności podlegają ograniczeniu� ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie�11 trybunał konstytucyjny podkreślał również niejednokrotnie, że przesłanka konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie, sformułowana w art� 31 ust� 3 konstytucji rp, mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń� trybunał konstytucyjny wielokrotnie stawał na stanowisku, iż ocena spełnienia poszczególnych kryteriów, składających się na zasadę zakazu nadmiernej (nieproporcjonalnej) ingerencji, wymaga pewnego zrelatywizowania, stosownie do charakteru poszczególnych praw i wolności jednostki� surowsze standardy

7 wyrok tk z dnia 12 stycznia 2000r�, p 11/98, otk 2000/1/3� 8 wyrok tk z dnia 11 maja 1999r, p 9/98, otk 1999/4/75�9 wyrok tk z dnia 25 maja 1998r� u 19/97, otk 1998/4/47�10 por� l� morawski, Zasady wykładni prawa, toruń 2006, s� 123� 11 wyrok tk z dnia 12 stycznia 2000 r�, p 11/99, publ� otk 2000/1/3, wyrok tk z dnia 25 lutego

1999 r� k� 23/98 otk zu 1999/2 poz� 25 str� 171�

261


oceny przykładać należy do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych i socjalnych�12

regulacje ustawowe w odniesieniu do stowarzyszeń przewidują w ramach spra-wowanego nadzoru prawo żądania od organu nadzorującego żądania dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia, w wyznaczonym terminie, odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów) oraz żądania od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień, o czym stanowi art� 25 ustawy – prawo o stowarzyszeniach� zgodnie z art� 26 tej ustawy w razie niezastosowania się stowarzyszenia do wymagań określonych w art� 25, sąd na wniosek organu nadzorującego może nałożyć grzywnę w wysokości jednorazowo nie wyższej niż 5000 zł� od grzywny można zwolnić, jeżeli po jej wymierzeniu stowarzyszenie niezwłocznie zastosuje się do wymagań organu nadzorującego� stowarzyszenie, w terminie 7 dni, może wystąpić do sądu o zwolnienie od grzywny�

przeciwdziałaniem nieprawidłowościom ma, zdaniem ustawodawcy, służyć art� 28 ustawy – prawo o stowarzyszeniach, zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że dzia-łalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu organ nadzorujący, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia bądź też wystąpić do sądu o zastosowanie środka nadzoru sądowego określonego w art� 29� owe naruszenia postanowień statutu stowarzyszenia muszą dotyczyć jednej z następujących okoliczności:1� nazwy stowarzyszenia, odróżniającą je od innych stowarzyszeń, organizacji

i instytucji,2� terenu działania i siedziby stowarzyszenia,3� celów i sposobów ich realizacji,4� sposobów nabywania i utraty członkostwa, przyczyny utraty członkostwa oraz

prawa i obowiązki członków,5� władze stowarzyszenia, trybu dokonywania wyboru władz stowarzyszenia, uzu-

pełniania składu oraz ich kompetencji,6� sposobu reprezentowania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań majątko-

wych, a także warunków ważności jego uchwał,7� sposobu uzyskiwania środków finansowych oraz ustanawiania składek

członkowskich,8� zasad dokonywania zmian statutu,9� sposobu rozwiązania się stowarzyszenia�

sąd apelacyjny w poznaniu w orzeczeniu z dnia 27 sierpnia 2007r� zasadnie uznał, że interpretacja pojęcia „przepisów prawa” użytego w art� 21 ustawy – prawo

12 wyrok tk z dnia 12 stycznia 1999 r�, sygn� p� 2/98, otk zu nr 1/1999, poz� 2, s� 18 wyrok tk z dnia 3 października 2000 r�, sygn� k� 33/99, otk zu nr 6/2000, poz� 188, s� 1003 – 1004�

262


o stowarzyszeniach musi być dokonana przy uwzględnieniu znaczenia, w jakim jest ono użyte� w art� 28 i art� 29 ust� 1 pkt 2 tej ustawy wyraźnie rozróżniono niezgodność z prawem od niezgodności z postanowieniami statutu, co powoduje ko-nieczność wykładania pojęcia „prawo” wąsko – jako norm ustanowionych w ustawach i w wydanych na ich podstawie normatywnych aktach wykonawczych�13

omówiona zasada proporcjonalności, tak ta wyrażona w konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jak i w art� 31 ust� 3 konstytucji rp, znajduje odzwierciedlenie w przywołanej treści art� 28 ustawy, skoro organ nadzoru jest legity-mowany do podjęcia środków przeciwdziałających nieprawidłowościom w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości� dopiero bowiem rażące lub upo-rczywe naruszenie prawa albo postanowień statutu i brak warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem stanowi przesłankę rozwiązania przez sąd stowarzyszenia, którego działalność charakteryzuje się takimi cechami naruszenia prawa albo postanowień statutu� podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania sądowego jest organ nadzorujący albo prokurator, gdyż sąd w tej materii nie działa ex officio� oczywiście jest to najsurowszy w swych konsekwencjach środek nadzoru sądowego, albowiem na wniosek prokuratora lub organu nadzorującego sąd może udzielić upomnienia władzom stowarzyszenia bądź uchylić niezgodną z prawem lub statutem uchwałę stowarzyszenia� warunek niezbędnej konieczności charakterystyczny dla zasady proporcjonalności w ograniczania praw i wolności podlegających ochronie konstytucyjnej jak i konwencyjnej przejawia się w dyspozycji art� 29 ust� 3 ustawy – prawo o stowarzyszeniach, zgodnie z którym rozpoznając wniosek o rozwiązanie sto-warzyszenia, sąd może zobowiązać władze stowarzyszenia do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie i zawiesić postępowanie�

13 w razie bezskutecznego upływu terminu, sąd, na wniosek organu nadzo-rującego lub z własnej inicjatywy, podejmie zawieszone postępowanie� z drugiej strony ochrona innych wartości konstytucyjnych, w tym bezpieczeństwa i porządku publicznego, uprawnia sąd rozpoznający wniosek o rozwiązanie stowarzyszenia do wy-dania zarządzenie tymczasowe o zawieszeniu w czynnościach zarządu stowarzyszenia, wyznaczając przedstawiciela do prowadzenia bieżących spraw stowarzyszenia, co sąd jest władny uczynić tak na wniosek jak i z własnej inicjatywy�

Jako przykład naruszenia prawa o znamionach rażącego naruszenia prawa, w jed-nym ze swych judykatów sąd najwyższy uznał naruszanie własności innej osoby przez bezprawne posługiwanie się jej adresem, ignorowanie wezwań do zmiany tego stanu rzeczy kierowanych przez właściciela nieruchomości oraz organ nadzorujący, a także lekceważenie orzeczenia sądu nakładającego zakaz posługiwania się tym adresem�14

13 postanowienie sa w poznaniu z dnia 27 sierpnia 1997r�, i aca 392/97, osa z 1998r�, nr 5, poz� 23, s� 38�

14 postanowienie sn z dnia 29 kwietnia 2005�, V ck 506/04�

263


„pojęcie rażącego naruszenia prawa należy do tzw� zwrotów niedookreślonych, co powoduje, iż w każdym konkretnym przypadku rzeczą sądu jest stwierdzenie, czy mamy do czynienia z tego rodzaju kwalifikowanym naruszeniem prawa, czy też nie� rozstrzygając sprawę, sąd powinien jednak zawsze – szczególnie zaś wówczas, gdy stanowiska stron są rozbieżne – wziąć pod uwagę dotychczasowe stanowisko orzecz-nictwa i ewentualnie piśmiennictwa� należy zaś stwierdzić, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowym pojęcie „rażącego naruszenia prawa” traktowane jest ze znacz-ną ostrożnością i w sposób sugerujący raczej zwężającą interpretację� w orzecznictwie naczelnego sądu administracyjnego (np� V sa 86/92, V sa 466/92, sa 28/88, sa 187/88 i wiele innych) przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść aktu pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, iż w jego rezultacie powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności�

podobne stanowisko zajmowane jest też w orzecznictwie sądu najwyższego (m�in� iii arn 56/93)� zwraca też uwagę pogląd sądu najwyższego (iii crn 314/87), iż nie zachodzi rażące naruszenie prawa wówczas, gdy istnieje możliwość przyjęcia roz-wiązania alternatywnego, co oznacza, że sama tylko odmienność interpretacyjna w od-niesieniu do pewnego przepisu nie może być kwalifikowana, jako „rażące” naruszenie prawa� podobne poglądy wyrażane są także w polskim piśmiennictwie prawniczym (m�in� z� Janowicz, J� borkowski, w� dawidowicz i in�)�”15 w judykaturze doszło do połączenia dwóch różnych stanowisk w tym zakresie jakie kiedyś prezentowała doktryna prawa administracyjnego� wedle jednych wymagano tylko złamania normy prawnej (dającej się w łatwy sposób wyinterpretować z przepisów) – już to uzasadniało stwierdzenie naruszenia „rażącego prawa”� da innych autorów zaś, aby można było mówić o wystąpieniu „rażącego” naruszenia prawa, konieczne było wykazanie, iż prowadzi to np� do określonych (negatywnych) skutków społeczno- gospodarczych�16

uporczywość w naruszeniu prawa także należy do terminów niedookreślonych� uporczywość charakteryzuje stronę podmiotową i oznacza nieustępliwość mogąca przyjąć formę długotrwałości lub wielokrotnej powtarzalności, systematyczności nacechowanej stanowiskiem lekceważącym� uporczywość oznacza, że musi wystąpić właśnie wielokrotność zaniechań na przestrzeni pewnego czasu, a ponadto znamię to wyraża psychiczne nastawienie podmiotu, który dopuszcza się naruszenia prawa� uporczywość zachodzi więc w sytuacji powtarzającego się uchylania zabarwionego ujemnie z uwagi na złą wolę, która wyraża się najczęściej w ignorowaniu w sposób ten-dencyjny przepisów prawa� ( tak w odniesieniu do uporczywego uchylania się od obo-wiązku alimentacyjnego wyr� sn z 3�7�2003 r�, ii kk 125/03, osnwsk 2003, nr 1,

15 wyrok sn z dnia 11 października 1994r�, i po 11/94�16 http://prawoilegislacja�blogspot�com/2012/01/razace-naruszenie-prawa-w-orzecznictwie�html

264


poz� 1458; wyr� sn z 27�2�1996 r�, ii krn 200/95, prok� i pr� 1996, nr 10, poz� 8; post� sa w krakowie z 13�12�2000 r�, ii akz 289/00, kzs 2000, nr 12, poz� 28)�

pojęciem rażącego naruszenia prawa posługuje się także ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w związku z uprawnieniami ministra do spraw zabezpieczenia społecznego przysługującymi mu w ramach nadzoru nad działalnością pożytku publicznego organizacji pożytku publicznego� co istotne, podmiot ten nie jest podmiotem nadzorującym w rozumieniu ustawy – prawo o stowarzyszeniach, bowiem tym jest wojewoda właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nad-zoru nad działalnością stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego oraz starosta właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad pozostałymi stowarzyszeniami� minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego może po-wierzyć przeprowadzenie kontroli nad działalnością pożytku publicznego organizacji pożytku publicznego w porozumieniu z ministrem właściwym ze względu na przedmiot działalności organizacji pożytku publicznego, temu ministrowi bądź też wojewodzie�

ustawodawca przewidział fakultatywny oraz obligatoryjny charakter wystąpienia mi-nistra do spraw zabezpieczenia społecznego do sądu rejestrowego o wykreślenie informacji o statusie organizacji pożytku publicznego, co, w obliczu konstytuwnego charakteru tak wpisu w krajowym rejestrze sadowym o nadaniu takiego statusu jak i jego wykreśleniu, sprawia, że wykreślenie takiej informacji pozbawia podmiot rzeczonego statusu�

minister może zatem wystąpić z takim wnioskiem do sądu rejestrowego w przypadku:1) nieusunięcia uchybień określonych w wystąpieniu pokontrolnym lub uchylania

się od poddania się kontroli przez organizację pożytku publicznego;2) rażącego naruszenia przepisów prawa stwierdzonego w wyniku kontroli�

podkreślić zatem należy, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa musi nastąpić w wyniku przeprowadzonej kontroli� takiej okoliczności stwierdzenia rażącego na-ruszenia prawa nie wymaga ustawodawca w odniesieniu do przesłanki legitymującej do sądowego rozwiązania stowarzyszenia�

w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wśród przesłanek stanowiących podstawę utraty statusu organizacji pożytku publicznego nie określono uporczywego naruszenia prawa, choć namiastką takiej obrazy prawa jest nieusunięcie uchybień określonych w wystąpieniu pokontrolnym lub uchylanie się od poddania się kontroli przez organizację pożytku publicznego�

obligatoryjny charakter wystąpienia ma miejsce w przypadku niespełniania przez organizację pożytku publicznego wymogów określonych w art� 20 lub 21 ustawy, a stwierdzonych w wyniku kontroli, a zatem wymogów dotyczących kryteriów warunkujących uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego�

ustawodawca, poza wskazanymi przypadkami, określił szereg innych okoliczności, których wystąpienie warunkuje fakultatywne bądź obligatoryjne zainicjowanie przez organ nadzorujący procedury zmierzającej do utraty statusu organizacji pożytku

265


publicznego, przy czym, co istotne, uprzednio minister zobligowany jest wezwać organizację pożytku publicznego do zaniechania naruszeń oraz przedstawienia niezbędnych wyjaśnień, dopiero po stwierdzeniu bezskuteczności wezwania może bądź jest obowiązany do wystosowania stosownego wniosku do sądu rejestrowego, o czym stanowi art� 33a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie�

oczywiście przesłanki utraty statusu organizacji pożytku publicznego mogą być zbieżne z przesłankami rozwiązania stowarzyszenia, ale nie muszą� ich ocena wymaga każdorazowego zestawienia z zasadą proporcjonalności�

dotychczas podniesione rozważania maja zasadnicze znaczenie z punktu widzenia bezpośredniego stosowania konstytucji rp, która w art� 8 ust� 2 stanowi, że przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że konstytucja stanowi inaczej�

w doktrynie pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji nie jest jednoznaczne i wiąże się z ustaleniem trzech podstawowych, następujących zagadnień: zakresu pojęcia, czyli ustalenie w jakich formach prawnych się ono spełnia, zakresu norm konstytucyjnych mogących podlegać bezpośredniemu stosowaniu i wreszcie zakresu podmiotowego, a zatem jakie podmioty prawne mają konstytucję stosować bezpo-średnio�17 z punktu widzenia podejmowanej problematyki podkreślić należy, że jedną z koncepcji bezpośredniego stosowania konstytucji jest współstosowanie konstytucji i ustaw, które może przyjąć następujące postaci: stosowanie ornamentacyjne (gdy organ powołuje się na przepis konstytucyjny, chociaż unormowania ustawowe zapewniają wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia), współstosowanie interpretacyjne (gdy organ stosujący prawo ustala normę prawną biorąc pod uwagę tak normę ustawową jak i konstytucyjną – wykładnia w zgodzie z konstytucją) i wreszcie stosowanie modyfikacyjne (gdy wykładnia unormowań ustawowych prowadzi do eliminacji kolizji normy ustawowej z konstytucyjną z uwagi na uwzględnienie nadrzędnych norm i zasad konstytucyjnych – tzw� technika ratowania konstytucyjności ustaw)�18

zdaniem trybunału konstytucyjnego i sądu najwyższego, zasada bezpośredniego stosowania przejawia się między innymi w uznaniu, że rozstrzygnięcie przez sąd wyłącznie na podstawie normy konstytucyjnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na samoistne jej zastosowanie�19

17 k� działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP [w:] Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, red� k� działocha, warszawa 2004, s� 42-44�

18 k� działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji…, s� 46, l� garlicki, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji [w:] konferencja naukowa: konstytucja rp w praktyce, warszawa 1999, s� 26, b� banaszak, porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, wolters kluwer 2007, s� 112-121�

19 wyrok sn z dnia 9 maja 2003r�, V ck 344/02, osnc z 2004r�, nr 7-8, poz� 119, wyrok sn z dnia 8 stycznia 2009r�, i csk 482/08, lex nr 491552, wyrok tk z dnia 23 września 2003r�, k 20/02, otk-a z 2003r�, nr 7, poz� 76, wyrok tk z dnia 19 maja 1998r�, u 5/97, otk zu z 1998r�, nr 19, poz� 46�

266


Jednocześnie, „(…) wszędzie tam, gdzie materia jest normowana równolegle przez konstytucję i ustawy zwykle konieczne jest łączne uwzględnianie tych wzorców�”20 „normy i zasady konstytucyjne mogą w szczególności wyznaczać sposób rozumienia przepisów ustawowych, ich zakres stosowania, a także ich zakres obowiązywania�”21

nakaz bezpośredniego stosowania konstytucji wyrażony w jej art� 8 ust� 2, będący przejawem normatywnego charakteru konstytucji rp, świadczy o pozytywizacji praw człowieka w konstytucji22, których ograniczenie musi podlegać ocenie z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, albowiem „(…) w aspekcie negatywnym wolności i prawa są podstawą obowiązywania zakazu nadmiernej in-gerencji państwa, natomiast w aspekcie pozytywnym wyrażają nakaz maksymalnej ich ochrony�”23

bibliografia:banaszak b�, konstytucja rzeczypospolitej polskiej� komentarz� wyd� 2, warszawa

2012, legalis,banaszak b�, porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych,

wolters kluwer 2007,działocha k, bezpośrednie stosowanie konstytucji rp [w:] podstawowe problemy stosowania

konstytucji rzeczypospolitej polskiej� raport wstępny, red� k� działocha, warszawa 2004,garlicki l�, bezpośrednie stosowanie konstytucji [w:] konferencja naukowa: konstytucja

rp w praktyce, warszawa 1999, morawski l�, zasady wykładni prawa, toruń 2006,piotrowski r�, koncepcja prawa w projekcie konstytucji rp [w:] prawo i kontrola jego

zgodności z konstytucją, red� e� zwierzchowski, warszawa 1997, szczepaniak a�, „rażące” naruszenie prawa w orzecznictwie, http://prawoilegislacja�blogspot�

com/2012/01/razace-naruszenie-prawa-w-orzecznictwie�html, 5 maj 2014r�,tuleja p�, prawo sędziowskie z perspektywy konstytucyjnej [w:] konstytucja i sądowe gwarancje

jej ochrony� księga jubileuszowa profesora pawła sarneckiego, pr� zbior� zakamycze 2004,zakolska J�, problem klauzuli ograniczającej korzystanie z praw i wolności człowieka w pracach

konstytucyjnych, w poglądach doktryny i orzecznictwa trybunału konstytucyjnego, przegląd sejmowy 2005, nr 5,

postanowienie sn z dnia 29 kwietnia 2005�, V ck 506/04, leX nr 603190,postanowienie sa w poznaniu z dnia 27 sierpnia 1997r�, i aca 392/97, osa z 1998r�,

nr 5, poz� 23,postanowienie sa w warszawie z dnia 24 kwietnia 1998 r�, i aca 17/98, apelacja warszawa

1999, nr 1, poz� 8,postanowienie tk z dnia 22 marca 2000r�, p 12/98, otk zu z 2000r�, nr 2, poz� 67,postanowienie tk z dnia 22 marca 2003r�, p8/00, otk zu z 2000r�, nr 6, poz� 189,

20 postanowienie tk z dnia 22 marca 2000r�, p 12/98, otk zu z 2000r�, nr 2, poz� 67� 21 postanowienie tk z dnia 22 marca 2003r�, p8/00, otk zu z 2000r�, nr 6, poz� 189� 22 por� r� piotrowski, koncepcja prawa w projekcie konstytucji rp [w:] prawo i kontrola jego

zgodności z konstytucją, red� e� zwierzchowski, warszawa 1997, s� 8-9� 23 p� tuleja, prawo sędziowskie z perspektywy konstytucyjnej [w:] konstytucja i sądowe gwarancje

jej ochrony� księga jubileuszowa profesora pawła sarneckiego, pr� zbior� zakamycze 2004, s� 227�

267


uchwała nsa z dnia 12 grudnia 2005 r�, ii ops 4/05, onsaiwsa z 2006, nr 2, poz� 37,wyrok sn z dnia 11 października 1994r�, i po 11/94, leX nr 118,wyrok sn z dnia 9 maja 2003r�, V ck 344/02, osnc z 2004r�, nr 7-8, poz� 119, wyrok sn z dnia 8 stycznia 2009r�, i csk 482/08, lex nr 491552, wyrok tk z dnia 19 maja 1998r�, u 5/97, otk zu z 1998r�, nr 19, poz� 46,wyrok tk z dnia 25 maja 1998r� u 19/97, otk 1998/4/47,wyrok tk z dnia 12 stycznia 1999 r�, sygn� p� 2/98, otk zu nr 1/1999, poz� 2,wyrok tk z dnia 25 lutego 1999 r� k� 23/98 otk zu 1999/2 poz� 25,wyrok tk z dnia 11 maja 1999r, p 9/98, otk 1999/4/75,wyrok tk z dnia 12 stycznia 2000r�, p 11/98, otk 2000/1/3,wyrok tk z dnia 3 października 2000 r�, sygn� k� 33/99, otk zu nr 6/2000, poz� 188,wyrok tk z dnia 29 kwietnia 2003 r�, sk 24/02, otk-a 2003, nr 4, poz� 33,wyrok tk z dnia 23 września 2003r�, k 20/02, otk-a z 2003r�, nr 7, poz� 76, wyrok tk z dnia 5 maja 2004 r�, sygn� p 2/03, otk zu nr 5/a/2004, poz� 39�

Streszczenie: podjęte zagadnienie stanowi w swej istocie próbę odpowiedzi na py-tanie o wzajemną zależność regulacji prawnych przewidzianych w ustawie – prawo o stowarzyszeniach traktujących o rozwiązaniu organizacji pozarządowej działającej w formie stowarzyszenia oraz unormowań odnoszących się do sprawowania nadzoru nad działalnością organizacji pożytku publicznego na gruncie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariatu, w tym przede wszystkim związanych z utratą statusu organizacji pożytku publicznego� ma ono istotne znaczenia z punktu widzenia niezależności organizacji pozarządowych stanowiących przecież ich signum specyficum� regulacje te należy ocenić przez pryzmat zasady proporcjonalności, w tym w jej wymiarze konstytucyjnym, odnoszącą się również do relacji występujących w ramach dialogu społecznego� odpowiedź na tak postawione pytanie wiąże się także z nor-matywnym charakterem konstytucji, a zatem z zagadnieniem jej stosowania przez organy stosujące prawo, w tym przez organy sprawujące nadzór nad działalnością organizacji pożytku publicznego, co z punktu widzenia konstytucyjnych podstaw wolności zrzeszania się ma przecież fundamentalne znaczenie�Słowa kluczowe: stowarzyszenie, organizacja pożytku publicznego, zasada proporcjo-nalności, stosowanie konstytucji, rozwiązanie stowarzyszenia, rozwiązanie organizacji pożytku publicznegoabstract: taken issue is in essence an attempt to answer the question about the mu-tual dependence of legal regulations provided for in the act – the law of associations dealing with the termination of a ngo acting in the form of associations and norms relating to supervision over the activities of public benefit organizations under the act on public benefit activities and volunteer work, including primarily related to the loss of charitable status of public benefit organization� it has a great significance from the point of independence of non-governmental organizations, which after all accounts for their signum specyficum� These regulations should be assessed from the perspective of the principle of proportionality, including its constitutional dimension, referring

268


also to relations within the framework of social dialogue� The answer to this question involves also the normative character of the constitution, and, therefore, the issue of its use by law enforcement, including the authorities exercising supervision over the activities of public benefit organizations, which from the point of constitutional basis of associations’ freedom has yet fundamental importance�keywords: association, non-profit organization, the principle of proportionality, application of the constitution, dissolving the association, the solution of the orga-nization of public benefit�

269

mgr magdalena zielińskakatedra prawa rzymskiego i porównawczegowydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

ochrona Ubezpieczeniowa wolontariUSzyinsurance coVerange oF Volonteers

ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ma już ponad 10 lat, jednakże do tej pory doktryna wydaje się nią zajmować bardzo pobieżnie, można nawet pokusić się o stwierdzenie, że więcej dokonuje się analizy z punktu widzenia społecznego niż stricte prawnego� tymczasem wskazanie pozycji prawnej wolon-tariusza oraz możliwości wsparcia czy też ochrony jego pracy może być korzystne przede wszystkim dla niego samego� trzeba też przyznać, że samo zadanie nie jest proste – działalność pożytku publicznego i wolontariat oparte są na dobrej woli, nieodpłatne, wynikają z wyższych pobudek, a zatem wydaje się być koniecznym aby publikacje z tego zakresu były wyważone i zbalansowane, tak by nie nikogo nie zniechęcić mnożeniem regulacji, ale jednocześnie zapewnić możliwości niesienia szeroko pojętej pomocy oraz ochronę obu stron – zarówno wolontariusza, jak też korzystającego�

Jak zostało już wspomniane, podkreśla się w doktrynie, że praca wolontariusza wynika bardzo często z wyższych pobudek, z samej chęci pomagania, nie można zatem jej spłaszczać do porównań ze stosunkiem pracy, który jest regularny i odpłat-ny� przedmiotem rozważań zatem będzie jakiego rodzaju ochrona mu przysługuje, skoro z punktu widzenia samej ustawy, wolontariusza i korzystającego łączy stosunek cywilnoprawny (art� 42)�

przepisy dotyczące wolontariatu – uwagi ogólnepozycja prawna wolontariusza z punktu widzenia ustawowego nie jest całkowicie

jasna� być może dlatego, iż jego praca ma wynikać z „porywu serca”, bezinteresownej chęci pomagania w wyższym celu� szczytna idea pracy wolontariusza nie chroni go jednak przed zagrożeniami związanymi z wykonywaniem czynności określonych porozumieniem, zarówno z punktu widzenia ochrony zdrowia, nieszczęśliwych wypadków, a co również ważne, odpowiedzialności cywilnej�

przepisy dotyczące wolontariatu znajdują się w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z 2003 roku z późniejszymi zmianami� ustawa dokonała instytucjonalizacji pracy czy też czynności bezinteresownych, nieukierunkowanych na zysk� istnieją w związku z tym poglądy, że może to prowadzić do usztywnienia

270


zasad, a tym samym odstraszyć chcących pomagać� co do zasady wolontariusz aby wykonywać swoje obowiązki podpisuje porozumienie z korzystającym� ich stosunek prawny jest wyrażany jako cywilny, nie jest to zatem świadczenie pracy, mimo iż często w doktrynie mówi się o pracy wolontariuszy� wydaje się zatem, że nie zawsze korzystający jak też wolontariusz mają świadomość praw i obowiązków idących wraz za umownym stosunkiem cywilno-prawnym�

wolontariat jest określany w różnoraki sposób: jako ustawowy, w sektorze pry-watnym, pracowniczy, może to być aktywność członków organizacji czy też inny rodzaj praca społecznej, w której nie dochodzi do pośrednictwa za pomocą instytucji�

wykonywane czynności w ramach porozumienia nie muszą być to czynności jako stricte pomoc innym podmiotom, może to być również dokonywanie analiz, prowadzenie badań czy też innych czynności specjalistycznych, ale nadal jego celem powinna być pomoc, nie zaś zastępowanie w ich czynnościach opłacanych pracow-ników� tym bardziej nie może to być sytuacja, w której wolontariusz nie posiada stosunku zatrudnienia a porozumienie woluntarystyczne ma je zastąpić� taka ocena wydaje się jednak być dość surową, brak posiadania pracy nie może automatycznie wyłączać chęci pomagania innym, czy też potraktowania wolontariatu jako zdoby-wania doświadczenia w nowej dziedzinie�

nie wydaje się też aby można było zgodzić się z poglądami, wedle których osoba posiadająca poszukiwane na rynku pracy umiejętności zawsze będzie dążyła do ich spieniężenia, istnieje szereg przypadków, w których wykonuje się takie czynności poza normalnym czasem pracy, nie można zatem traktować ich wyłącznie w kate-goriach ekonomicznych� trzeba jednak przyznać, że sam ustawodawca nie ułatwia prawidłowej klasyfikacji pracy wolontariusza – pomimo, iż wyraźnie zaznacza się, że nie jest to stosunek pracy, to jednocześnie ustawa z 20 kwietnia 2004 roku o pro-mocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pozwala na zaliczenie wolontariatu jako aktywności zawodowej, można ją wykazać, ale jednocześnie nie ma to wpływu na utrzymanie statusu bezrobotnego� mimo wszystko taka kwalifikacja porozumienia powinna sprzyjać wolontariatowi co do zasady, chociażby z racji tego, iż wolontariuszy pozostających jednocześnie w stosunku pracy (w dowolnym podmiocie) nie pozbawia się żadnych uprawnień oraz świadczeń pracowniczych�

powinno to być też świadczenie wykonywane osobiście, duże podobieństwo do wykonywanie stosunku pracy wskazuje, iż porozumienie nie może być zawierane na rzecz osób trzecich�

art� 44 ustawy stanowi, iż zakres wykonywanych czynności, rodzaj i sposób ich wykonywania są określone w porozumieniu, jakie wolontariusz zawiera z korzysta-jącym� nie jest wymagana forma pisemna dla porozumienia, o ile nie przekracza okresu 30 dni, chyba, że sam wolontariusz zwróci się z prośbą o takie potwierdzenie, powinna też zawierać informacje o sposobie jej rozwiązania� ustawa nie określa ter-minów w zakresie ewentualnego rozwiązania porozumienia, ale z pewnością ustalenie

271


przyczyn rozwiązania porozumienia może wiązać się z uniknięciem odpowiedzialności odszkodowawczej dla obu stron� ponadto jej brzmienie oraz podkreślenie cywilno-prawnego charakteru umowy wskazuje na dobrowolność kształtowania postanowień porozumienia przez każdą ze stron w takim samym zakresie�

obowiązki korzystającego określa art� 45 ustawy� są to obowiązki informacyjne – między innymi dotyczące ryzyka dla zdrowia i bezpieczeństwa, również w zakresie higienicznych i bezpiecznych warunków pracy (art� 45� 1 pkt 2) a także obowiązki pokrywania kosztów związanych z wykonywaniem czynności przez wolontariusza, takich jak diety czy też inne koszty podróży służbowych, szkolenia� wolontariusz może na piśmie zwolnić korzystającego z niektórych spośród nich, mówi także o ewentualnych dodatkowych uprawnieniach, możliwych, ale już nie obowiązkowych dla korzystającego (art� 45 ust 2 i3)�

ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków i zaopatrzenie z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach�

przepisy art� 46 mówią o pozostałych dodatkowych uprawieniach wolontariusza, jak też i korzystającego� pośród tych dowolnych, znajduje się jedno bardzo istotne� dotyczy obowiązku ubezpieczeniowego z tytułu nieszczęśliwych wypadków dla wolontariusza (art� 46 ust� 3)� korzystający jest zobowiązany ubezpieczyć wolon-tariusza jeżeli wykonuje on świadczenie przez okres nie dłuższy niż 30 dni� ustawa kształtuje obowiązek zakupu tegoż ubezpieczenia, ale nie mówi ani o jego zakresie, wysokości czy też rodzaju ubezpieczyciela, w tym wypadku korzystający ma pełną dowolność� niemniej doktryna wskazuje, że obowiązek ten nie jest wyłączony nawet jeśli wolontariusz posiada już ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków z innego tytułu (np� w sytuacji gdy wykupił je indywidualnie jako kierowca, czy też na uczelni)� o ile dla organizacji wypełnienie tego obowiązku nie powinno stanowić problemu, o tyle w przypadku osoby indywidualnej sprawa może nie być taka prosta�

art� 46 ustęp 2 artykułu o rodzajach świadczenia, jakie przysługują wolontariu-szowi w ramach ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach� warunkiem ich przyznania jest zawarcie porozumienia na czas nieokreślony lub okres dłuższy niż 30 dni� wolontariusz jest objęty tym świadczeniem z momentem zawarcia porozumienia, a korzystający nie ma obowiązku zapewnienia ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków przez pierwsze 30 dni� spotkać można pogląd też, że w przypadku, gdy porozumie-nie jest zawarte na czas nieokreślony, to korzystający ma obowiązek zapewnienia ubezpieczenia przez okres pierwszych 30 dni� p� staszczyk w tym wypadku rozróżnia porozumienie na czas określony dłuższy niż 30 dni oraz na czas nieokreślony� wynikać to może ze sformułowania w ustawie „wolontariusz, który wykonuje świadczenia przez okres nie dłuższy niż 30 dni”� Faktycznie, może to być mylące – ustawodawca wskazuje tutaj na dokonywanie czynności a nie termin wykonywania świadczenia określony w porozumieniu�

272


w artykule trzecim ustawy zaopatrzeniu z tytułu wypadków określono jakie rodzaje świadczeń przysługują wolontariuszowi� są to między innymi renta z tytułu niezdolności do pracy, odszkodowanie płatne jednorazowo, opieka zdrowotna (o ile osoba ta nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu), zaś członkom rodziny (na wypadek śmierci wolontariusza) przysługuje renta rodzinna, zasiłek pogrzebowy i jednorazowe odszkodowanie� ze świadczeń tych nie będzie mogła skorzystać osoba, która przyczyniła się do powstania wypadku albo też wykazała się rażącym niedbalstwem lub też była pod wpływem alkoholu lub środków odurzających� a zatem pomimo braku stosunku pracy pomiędzy wolontariuszem a korzystającym uzyskuje się świadczenia zbieżne, z tymi które przysługują będącym w stosunku pracy i odprowadzającym składki na ubezpieczenie chorobowe� wypłaty świadczeń doko-nuje zakład ubezpieczeń społecznych, po przedstawieniu stosownej dokumentacji�

powyższe rozwiązanie wydaje się być bardzo korzystnym dla obu stron, dodatkowo powinno zachęcać do formalizowania wolontariatu� ubezpieczenie od nieszczęśli-wych wypadków jest świadczeniem niezbywalnym, z tego obowiązku wolontariusz korzystającego zwolnić nie może, zaś zaopatrzenie z tytułu wypadku przysługuje wolontariuszowi ustawowo, oba świadczenia mają za zadanie zapewnienie poczucia bezpieczeństwa wolontariuszowi, niezależnie od tego obowiązkiem korzystającego jest zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz środków ochrony indywidualnych (art� 45 ustawy odppiw)�

wolontariat a ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnejustawa mówi jedynie, co prawda, o dwóch rodzajach ochrony ubezpieczeniowej

– od nieszczęśliwych wypadków, gdy okres świadczenia wynosi do 30 dni oraz o za-opatrzeniu z tytułu wypadków powstałych w szczególnych okolicznościach� wydaje się jednak, że cywilnoprawny stosunek świadczenie woluntarystycznego wskazuje także może nie tyle na obowiązek, ale na dobrą praktykę, jaką byłoby posiadanie ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej� z pewnością nie można wykluczyć takiej możliwości, chociażby za potencjalnie możliwą odpowiedzialność za nienależyte wykonanie zobowiązania, niewykonanie zobowiązania, ewentualnie czyny niedo-zwolone, chociaż w tym ostatnim przypadku odpowiedzialność powstaje niezależnie od posiadania statusu wolontariusza czy też nie�

porozumienie woluntarystyczne nie zostało jeszcze ocenione przez doktrynę z punktu widzenia systemowego� podkreśla się, że jest to rodzaj nienazwanej umowy cywilnoprawnej, ale jednocześnie w przykładowych wzorach takich porozumień – czy to funkcjonujących na stronach internetowych poszczególnych organizacji czy przy okazji omawiania ustawy nie wskazują gdzie należy się odwołać w sprawach spornych, do jakich przepisów, poza tymi w ramach kodeksu cywilnego�

może tutaj powstać pewien problem interpretacyjny� w przypadku kwestii spor-nych można skorzystać albo z ogólnych przepisów dotyczących odpowiedzialności

273


kontraktowej, lub też można posiłkować się przepisami poszczególnych umów� ze względu na charakter wykonywanych czynności mogłyby to być np� przepisy traktujący o dziele i zleceniu, a przynajmniej w ten sposób stronom mogłoby być łatwiej rozwiązać kwestie odpowiedzialności kontraktowej, chociażby za zniszczone materiały albo z powodu braku zapewnienia właściwych warunków dla wykonywania czynności woluntarystycznych�

niezależnie od charakteru odpowiedzialności, deliktowej czy też kontraktowej, ustawa opp nie wyklucza możliwości ubezpieczenia oc ani po stronie korzystają-cego ani po stronie wolontariusza� koszt ubezpieczenia zostanie zaliczony jako koszt statutowy� decyzja w sprawie ubezpieczenia oc jest dobrowolną i fakultatywną, zależną od woli stron�

istnieć mogą jednak przypadki, w których ubezpieczenie oc jest obowiązkowe na podstawie innych przepisów prawa niż ustawa o działalności pożytku publicznego� taki obowiązek dotyczy wolontariuszy w placówkach opiekuńczo wychowawczych� rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z dnia 19 października 2007 roku w sprawie placówek opiekuńczo- wychowawczych w §24 ustanawia ubezpieczenie oc jako obowiązek dyrektora placówki w stosunku do wolontariusza� rozporządzenie jest też bardziej precyzyjne w zakresie porozumienia – w tym wypadku powinno determinować zakres czynności podejmowanych przez wolontariusza, obowiązku działania pod nadzo-rem (dyrektora placówki lub wskazanego wychowawcy), zobowiązanie do zachowania tajemnicy, postanowienia dotyczące możliwości rozwiązania porozumienia, a co więcej również może też prosić o potwierdzenie wykonywania świadczeń odpowiadających świadczeniu pracy� czynnik ten, wraz z wcześniej wspomnianym nadzorem, w tym przypadku porozumienie woluntarystyczne jeszcze bardziej upodabnia do stosunku pracy� wolontariusz w placówkach opiekuńczo-wychowawczych musi być osobą peł-noletnią oraz o potwierdzonej niekaralności i pełnej zdolności do czynności prawnych�

wedle doktryny w przypadku ubezpieczenia oc ochronie tak naprawdę podlega interes majątkowy poszkodowanego, nie zaś ubezpieczyciela czy też ubezpieczającego� umowny stosunek wiążący korzystającego i wolontariusza sprawia, że ubezpieczenie może chronić od ewentualnej odpowiedzialności kontraktowej względem drugiej strony, jak też odpowiedzialności deliktowej względem osób trzecich za czynności związane z wykonywaniem obowiązków określonych porozumieniem� nie zawsze obie strony mogą mieć świadomość daleko idących konsekwencji pracy podejmo-wanej z jak najczystszych intencji�

zakończeniepraca woluntarystyczna, wynikająca z chęci poświęcenia swojego czasu nieodpłat-

nie na rzecz innych powinna podlegać szczególnej ochronie, a uczciwość po stronie wolontariusza jak też korzystającego wydaje się być najlepszą popularyzacją dla podejmowania takich czynności�

274


charakter prawny samego porozumienia może budzić pewne kontrowersje, jednakże podkreślić należy, że ustawodawca próbował stworzyć rozwiązanie na tyle proste, by nie ograniczać rozwoju wolontariatu, a jednocześnie nie doprowadzić do nadużyć w postaci ukrytego stosunku pracy�

należy przyznać, że ustawodawca przewidział dość znaczną ochronę wolontariu-szowi w postaci obowiązku ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków, czy też objęciem ustawą o zaopatrzeniu z tytułu wypadków, przewidział także daleko idące konsekwencje świadczenia pracy na rzecz ośrodków opiekuńczo-wychowawczych, gdzie występuje przymus wykupienia ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej� za-brakło w przepisach jednakże nieco precyzji – zarówno w zakresie określenia obowiązku ubezpieczenia od nieszczęśliwych wypadków, nawet w nielicznych opracowaniach nie ma jednolitego stanowiska� trafnym też byłoby wymaganie ubezpieczenia oc jeśli charakter spełnianego świadczenia przez wolontariusza związany jest z wykonywaniem zadań, w których regularne świadczenie pracy jest objęte obowiązkiem posiadania takiego ubezpieczenia (np� udzielanie porad prawnych, ratownictwo medyczne)� takie rozwiązanie stanowiłoby ochronę dla obu stron nie tylko z punktu widzenia samego wykonywania świadczenia, ale także ze względu na łączący umowny stosunek cywilnoprawny korzystającego i wolontariusza�

bibliografiablicharz J�, Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, Ustawa o spółdzielniach

socjalnych. Komentarz, lex 2012 [dostęp 21/02/2014]�danielak-chomać m� (red�), dobrowolska b� (red�), roguska a� (red�), Wolontariat w teorii

i praktyce, siedlce 2010�Falej m�, Efektywne zarządzanie wolontariatem: podręcznik dla koordynatorów wolontariatu,

olsztyn 2011gersdorf m�, Pozapracownicze stosunki zatrudnienia w najnowszym orzecznictwie Sądu Naj-

wyższego, PiZS.2012.11.16, [www�lex�pl, dostęp 21/02/2014]� kwapiszewska m�, kwapiszewski J�, Polityka społeczna, praca socjalna, wolontariat, piła 2012musiała a�, glosa do wyroku sn z dnia 14 grudnia 2009 r, i pk 108/09, gsp prz� orz�

2010/3-4/159-166 [www�lex�pl dostęp 21/02/2014]�orlicki m�, (w) J� panowicz-lipska (red�), System Prawa Prywatnegorozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z dnia 19 października 2007 r� w spra-

wie placówek opiekuńczo-wychowawczych, dz�u �z dnia 30 października 2007 nr 201 poz� 1455�

staszczyk p�, Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, komentarz, warszawa 2013

ustawa z 20 października o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych po-wstałych w szczególnych okolicznościach, dz�u�2013�737 j�t�

ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z 24 kwietnia 2003 r� dz�u�2010�234�1536 j�t� ze zm�

http://www�pozytek�gov�pl/files/pozytek/wolontariat/o%20czym%20nalezy%20wiedziec�pdf

275


Streszczenie: praca woluntarystyczna wynikająca z samej chęci niesienia pomocy innym i nie nastawiona na zysk powinna podlegać szczególnej ochronie� strony pod-pisujące porozumienie woluntarystyczne powinny dochować wszelkiej staranności w zakresie informowania o przysługujących uprawnieniach, ale także obowiązkach, w tym ochronie ubezpieczeniowej� cywilnoprawny charakter porozumienia nie przyznaje równie wysokiej ochrony wolontariuszowi jak umowa o pracę, jednakże podlega on ochronie ubezpieczeniowej od następstw nieszczęśliwych wypadków, zaś w jego osobistym interesie w przypadku wykonywania czynności mogących wyrządzić szkodę korzystającemu lub osobie trzeciej także posiadanie ubezpieczenia oc� Słowa kluczowe: ubezpieczenie nnw, ubezpieczenie oc, wolontariat, porozumie-nie woluntarystyczneabstract: Voluntary work as it is coming only from the willingness of help to others and not focused on any benefits shall be under special protection� parties signing voluntary agreement shall keep all diligence about information on all duties and priviliges, as well about insurance coverage for volunteer� agreement settled upon contract law does not give the same high protection like labour law contract does� no matter of that volunteer still has insurance coverage such as accident insurance, but in his own personal interest is while performing activities which may cause damages to enterpreneur or third party to have as well liability insurance, as benefitting for both parties� keywords: accident insurance, liability insurance, volonteering, voluntary agreement

część iii�

Dobre praktyki organizacji pozarząDowych

279

mgr michał Jan bagińskidoktorantinstytut nauk politycznychuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

UniwerSytety trzeciego wiekU wojewÓDztwa warMińSko-MazUrSkiego jako oDpowieDŹ na waŻną

kweStię Społeczną na przykłaDzie Działalności akaDeMii trzeciego wiekU przy MiejSkiM ośroDkU

kUltUry w olSztynieuniVersities oF tHe tHird age as a response to

social needs in tHe region oF warmia and mazury – tHe eXample oF tHe tHird age academy at tHe

municipal community center in olsztyn

społeczeństwo, w którym przyszło nam żyć, podlega wielu procesom� niektóre z nich mogą mieć zarówno pozytywny, jak i negatywny wpływ na jego funkcjonowa-nie� procesy ważne, o kluczowym znaczeniu określamy mianem kwestii społecznych – będą to choćby ubóstwo, bezrobocie, patologie, niepełnosprawność, migracje, zdrowie czy starzenie się1� tej ostatniej kwestii został poświęcony ten artykuł�

celem niniejszego opracowania jest ukazanie działalności oraz ważnej roli jaką wypełniają w społeczeństwie organizacji typu uniwersytet trzeciego wieku� zostało to przedstawione na przykładzie akademii trzeciego wieku przy miejskim ośrodku kultury w olszynie�

postęp techniczny, a także polepszające się warunki życia powodują, iż powszechna staje się szansa na dożycie starości� organizacja narodów zjednoczonych prognozuje, iż urodzeni w 2050 roku będą żyli średnio 74,3 lat2� Już teraz możemy zaobserwować wzrost udziału liczby seniorów w populacji� Jest to oczywiście uzależnione od skali rozwoju poszczególnych regionów zgodnie z zasadą, iż wyższy poziom życia daje większą szansę na długowieczność�

polska, podobnie jak wiele innych europejskich krajów, staje przed wielkim wyzwaniem spowodowanym zmianami demograficznymi – zmniejszeniem się liczby ludności, która jest spowodowana ogólnym spadkiem urodzin oraz zmianą struktury wiekowej społeczeństwa� szczególnie ważnym wydaje się być zwiększenie liczby osób starszych w ogólnej liczbie ludności�

1 zob� Leksykon Polityki Społecznej, red� barbara rysz-kowalczyk, warszawa 2002, s� 77�2 World Population to 2030, united nations, nowy Jork 2004, s� 8�

280


problem został zauważony przez rządzących� Jest on przedmiotem różnego rodzaju badań, opracowań oraz tworzonych strategii� w województwie warmińsko-mazurskim stał się on jednym z przedmiotów „strategii społeczno-gospodarczej województwa warmińsko-mazurskiego do 2020 roku”, przygotowanej przez urząd marszałkowski, i podlegającej aktualizacji3�

starzenie się wywołuje określone konsekwencje, które wymagają zmian w pro-wadzonej polityce społeczno-gospodarczej, i to zarówno na szczeblu krajowym, jak i lokalnym� ostatnim przykładem takich zmian ich przykładem będą zmiany systemu emerytalnego, które w głównej mierze polegają na zrównaniu wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn oraz wydłużeniu go do 67 lat� celem rządzących jest utrzymanie w pracy jak największej części populacji, a także podniesienie wartości otrzymywanych świadczeń emerytalnych, przede wszystkim poprzez skrócenie okresu ich pobierania� proponowane przez rządzących zmiany są konieczne, gdyż jak przekonują, bez ich przeprowadzenia nie będzie możliwe zabezpieczenie społeczne emerytów – system (zakład ubezpieczeń społecznych) nie będzie w stanie wypłacać świadczeń ze względu na niewystarczające środki finansowe4�

poniższy wykres przedstawia prognozę liczbę ludności w polsce według grup ekonomicznych w wybranych latach�

Jak można z niego wyczytać, polskie społeczeństwo będzie się zmniejszać� progno-zowana liczba ludności w 2035 roku wyniesie 35,9 miliona obywateli, co do obecnej liczby 38,1 miliona będzie stanowiło spadek w wysokości 5,7%5� będzie ono pod-legało także procesowi starzenia, osoby w wieku poprodukcyjnym będą stanowiły coraz większą część populacji�

ważną kwestią staje się zatem nie tylko rozwój usług związanych ze starzeniem się społeczeństwa (np� domy spokojnej starości), ale także stworzenie możliwości spędzania wolnego czasu, który posiadają osoby w wieku poprodukcyjnym� dla sporej grupy osób, kończących swoją aktywność zawodową, problemem może stać się nadmiar wolnego czasu, który należy jakoś wypełnić� niektórzy ze wskazanej grupy swoją aktywność kierunkują na rodzinę, której teraz mogą poświęcić więcej czasu (np� opieka nad wnukami), niektórzy uczestniczą w różnego rodzajach organizacjach�

3 http://bip�warmia�mazury�pl/urzad_marszalkowski/503/540/strategia_rozwoju_spoleczno- gospodarczego_ wojewodztwa_warminsko_-_mazurskiego/ (dostęp 22�05�2012)�

4 zob� Uzasadnienie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, https://www�premier�gov�pl/wydarzenia/decyzje-rzadu/projekt-ustawy-o-zmianie-niektorych-ustaw-w-zwiazku-z-podwyzszeniem-wieku�html (dostęp 28�06�2013)�

5 główny urząd statystyczny, Prognoza ludności Polski na lata 2008-2035, s� 1, http://www�stat�gov�pl/cps/rde/xbcr/gus/l_prognoza_ludnosci_pl_2008-2035�pdf (dostęp 25�06�2013)�

281

Część III. Dobre praktykI organIzaCjI pozarząDowyCh

aktywność osób w wieku poprodukcyjnych jest funkcją między innymi trybu życia prowadzonego w wieku produkcyjnym oraz stanu zdrowia6�

wykres 1� prognoza liczby ludności w polsce według grup ekonomicznych w wybranych latach�

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Prognoza ludności Polski na lata 2008-2035.

Jak zauważają badacze zajmujący się kapitałem społecznym – „znalezienie przestrzeni dla osób starszych w społeczeństwie obywatelskim byłoby też formą przeciwdziałania negatywnym psychospołecznym skutkom starzenia się i przecho-dzenia na emeryturę”7� Jedną z odpowiedzi na pytanie jak spędzać czas na emeryturze są organizacje opatrzone wspólną nazwą uniwersytetów trzeciego wieku, które coraz liczniej powstają w naszym kraju� pierwsza tego typu organizacja na świecie została powołana we Francji w 1973 roku przez profesora nauk społecznych pierre Vellas’a8� rozwój idei uniwersytetów zaowocował powołaniem w 1975 roku aiuta (fr� association internationale des universités du troisième âge) – międzynarodowego stowarzyszenie uniwersytetów trzeciego wieku� Jest to międzynarodowa organizacja, która skupia uniwersytety na całym świecie9� do jej podstawowych celów należy

6 zob� Strategia polityki społecznej na lata 2007-2013. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 13 września 2005r. Dokument towarzyszący realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013, http://www�mpips�gov�pl/userfiles/File/nowe/strategiaps�pdf (dostęp 28�06�2013)�

7 r� bakalarczyk, Kapitał społeczny bogactwem narodu, „nowy obywatel”, nr 3/2009, s� 48�8 http://www�utw�pl/index�php?id=10 (dostęp 22�05�2012)�9 http://www�aiu3a�com/home�html (dostęp 22�05�2012)�

282


m� in� zapewnienie współpracy między uniwersytetami trzeciego wieku na świecie, współpraca z innymi instytucjami, w tym z uczelniami, które zachęca się do tworzenia podobnych organizacji� w zamyśle twórców idei było, aby uniwersytety działały przy uczelniach wyższych, które stanowiłby dla nich zaplecze organizacyjne i merytoryczne�

w tym samym roku (1975) przy centrum medycznym kształcenia podyplo-mowego w warszawie zostaje powołany pierwszy w polsce uniwersytet trzeciego wieku� Jego pomysłodawczynią była profesor Halina szwarc, której imię placówka obecnie nosi� to właśnie H� szwarc zwróciła uwagę, iż proces starzenia powinien być rozpatrywany nie tylko z punku widzenia biologii, ale także jako proces społeczny, wskazując czynniki społeczne będące jego elementami: „osamotnienie, często związane ze stratą bliskich osób, brakiem możliwości opuszczenia domu (…), izolacja społeczna (trudność adaptacji w środowisku), nadmiar wolnego czasu, którego nie umie się wykorzystać lub nie można go wykorzystać zgodnie z upodobaniem, monotonia życia, nuda, pustka, niewłaściwe nastawienie do starości samych osób starszych lub ich otoczenie”10�

ocenia się, iż w polsce działa ponad 385 organizacji tego typu, skupiających ponad 100 tysięcy słuchaczy11� skala działalności spowodowała powołanie ogólnopolskiego porozumienia uniwersytetów trzeciego wieku oraz ogólnopolskiej Federacji sto-warzyszeń uniwersytetów trzeciego wieku�

w samym tylko województwie warmińsko-mazurskim istnieje 20 organizacji tego typu: – bartoszycki uniwersytet trzeciego wieku (209 słuchaczy), – uniwersytet trzeciego wieku przy stowarzyszeniu opieki paliatywno-Hospicyjnej

i długotrwale unieruchomionych „pomocna dłoń” w braniewie (55 słuchaczy), – uniwersytet trzeciego wieku przy centrum kształcenia ustawicznego w dział-

dowie (264 słuchaczy), – uniwersytet trzeciego wieku i osób niepełnosprawnych w elblągu (350

słuchaczy), – pasłęcki uniwersytet trzeciego wieku przy bibliotece publicznej w pasłęku (156

słuchaczy), – ełcki uniwersytet trzeciego wieku (120 słuchaczy), – giżycki uniwersytet trzeciego wieku przy centrum profilaktyki uzależnień

i integracji społecznej w giżycku (250 słuchaczy), – gołdapski uniwersytet trzeciego wieku (60 słuchaczy), – stowarzyszenie uniwersytet trzeciego wieku w iławie (197 słuchaczy),

10 H� szwarc, Jak dbać o zdrowie, zachowanie sprawności i czerpać radość z życia do późnej starości, w: 35 lat – glob ziemski wciąż dla nas się kręci, warszawa 2010, s� 31�

11 http://www�premier�gov�pl/centrum_prasowe/wydarzenia/premier_na_kongresie_uniwer-syt,9374/

(dostęp 22�05�2012)�

283


– uniwersytet iii wieku w kętrzynie (165 słuchaczy), – uniwersytet trzeciego wieku przy lidzbarskim domu kultury (70 słuchaczy), – uniwersytet trzeciego wieku w ornecie (120 słuchaczy), – mrągowski uniwersytet trzeciego wieku (272 słuchaczy), – nidzicki uniwersytet trzeciego wieku „młodzi duchem” (60 słuchaczy), – uniwersytet trzeciego wieku przy stowarzyszeniu na rzecz kształcenia usta-

wicznego w ostródzie (220 słuchaczy), – stowarzyszenie uniwersytet trzeciego wieku w morągu (178 słuchaczy), – uniwersytet trzeciego wieku prowadzone przez węgorzewskie stowarzyszenie

edukacyjne „razem” (67 słuchaczy)12� w stolicy regionu – olsztynie – działają obecnie trzy organizacje tego typu:

– warmińsko-mazurski uniwersytet trzeciego wieku w olsztynie (1400 słuchaczy), – akademia trzeciego wieku przy miejskim ośrodku kultury w olsztynie (250

słuchaczy), – Jarocka akademia trzeciego wieku przy wydziale nauk Humanistyczno-społecz-

nych wyższej szkoły pedagogicznej twp w olsztynie (108 słuchaczy)�organizacje te możemy podzielić na trzy grupy:

– działające w strukturach bądź pod patronatem wyższej uczelni, które są kierowane najczęściej przez pełnomocnika rektora danej uczelni,

– powołane do życia jako stowarzyszenia, mające osobowość prawną, – działające przy domach kultury, bibliotekach i innych ośrodkach�

Jedną z najbardziej aktywnych organizacji okazuje się być akademia trzeciego wieku przy mok w olsztynie, która rozpoczęła swoją działalność uroczystą inau-guracją roku akademickiego w dniu 9 października 2008r� organizacja ma status stowarzyszenia� utworzyli ją dotychczasowi słuchacze olsztyńskiego uniwersytetu trzeciego wieku, którzy doszli do wnioski, iż warto stworzyć uczelnię inną od istnie-jącej� chodziło między innymi o to, aby nowa uczelnia była mniej liczna, co ułatwia integrację oraz lepsze poznanie słuchaczy� mniejsze grono umożliwia także łatwiejszą organizację różnego rodzaju przedsięwzięć� Jak zaznaczył prezes akademii czesław wojniusz, inicjator powołania organizacji – „dobrze jest stworzyć takie warunki, żeby wyzwalać inicjatywy przyszłych słuchaczy� poza tym chcieliśmy wyjścia na zewnątrz (…), działać w różnych formach na zewnątrz uczelni� mam na myśli sprawy wolon-tariatu i współpracę oraz pomoc naszym rodakom za wschodnią granicą (…)� myślę, iż nam się udało� spotkaliśmy się z dużą życzliwością� mamy tutaj (mok) wspaniałe warunki egzystowania, których zazdrości nam wiele uniwersytetów w kraju (…)�

12 badania własne, stan na dzień 23�02�2012, źródło: internet oraz wywiady przeprowadzone z przedstawicielami opisywanych organizacji�

284


w gronie słuchaczy znalazło się wielu ludzi z inicjatywą, w efekcie powstało ponad 20 kół zainteresowań (…)� udało nam się to, co założyliśmy”13�

do celów statutowych organizacji należą między innymi: – prowadzenie edukacji z różnych dziedzin nauk, a w szczególności z zakresu kultury,

sztuki, medycyny i profilaktyki zdrowia, nauk humanistycznych, społecznych, ekonomicznych i technicznych,

– aktywizowanie osób starszych poprzez uczestnictwo w różnych formach życia społecznego,

– upowszechnianie i popieranie różnych form aktywności intelektualnej, psychicznej i fizycznej adekwatnych do wieku, stopnia sprawności i zainteresowań członków,

– inspirowanie działań na rzecz środowiska ludzi starszych, osób niepełnosprawnych i chorych oraz osób w innych kategoriach wiekowych,

– podejmowanie działań zmierzających do utrzymania, nawiązywania więzi i kon-taktów osobistych szczególnie pomiędzy osobami starszymi i młodym pokoleniem,

– organizowanie spotkań ze znanymi osobami zasłużonymi dla miasta, regionu i kraju, – upowszechnianie wiedzy o olsztynie i regionie14�

atw realizują swoją działalność poprzez regularne spotkania, przeważnie w formie wykładów, które w czasie roku akademickie odbywają się dwa razy w tygodniu� do-tyczą one różnych dziedzin życia, zaś tematy są dobrane i interesujące dla słuchaczy15� zaproszeni wykładowcy pracują społecznie na rzecz akademii i nie pobierają żadnego wynagrodzenia�

drugim ważnym wyrazem działalności są koła zainteresowań� obecnie działają: koło miłośników kresów, koło haftu wstążeczkowego, koło miłośników lasów i mili-tariów, chór „de novo”, koło fotograficzne, lektoraty języków obcych, koło „taniec i ruch”, klub literacki, koła organizujące wspólne wyjścia do filharmonii, teatru oraz na basen, koło radiestezyjne, grupa teatralna serenada, zespół organizacyjny, klub X muzy, koło brydżowe, spotkania ze sztuką, koło plastyczne, grupa twórcza atw, koło muzyczne, koło organizujące turnusy rehabilitacyjno-wypoczynkowe, zespół redakcyjny kroniki atw, koło muzealników domowych oraz koło turystyczno-krajo-znawcze16� każde z kół posiada swoich liderów, których zadaniem jest koordynowanie jego działalności� warto zaznaczyć, iż lista kół nie jest zamknięta, a powoływanie nowych zależy wyłącznie od inicjatywy słuchaczy�

akademia organizuje także wspólne wyjazdy, mające także zagraniczny charakter� słuchacze często odwiedzają inne miasta, poznają nowe miejsce, zwiedzają muzea oraz biorą udział w spektaklach teatralnych�

13 wywiad z prezesem akademii trzeciego wieku czesławem wojniuszem z dnia 8�05�2013�14 na podstawie statutu atw w olsztynie, http://atwolsztyn�pl/ (dostęp 22�05�2012)�15 zob� http://atwolsztyn�blogspot�com/p/wykady�html (dostęp 23�05�2013)�16 http://atwolsztyn�blogspot�com/p/koa�html (dostęp 23�05�2013)�

285


przedstawiciele atw biorą udział w różnego rodzaju konferencjach mających na celu integrację środowiska seniorów17 oraz biorą udział w różnego rodzaju projek-tach oraz szkoleniach adresowanych do organizacji pozarządowych� przykładem jest uczestnictwo słuchaczy akademii w szkoleniach komputerowych organizowanych w ramach projektu polska cyfrowa równych szans� Jego celem jest „wspieranie działań na rzecz podnoszenia kompetencji cyfrowych dorosłych polaków z pokolenia 50+ w ich lokalnych środowiskach”18�

słuchacze podejmują skuteczne działania w zakresie integrowania ludzi starszych i niepełnosprawnych� przykładem takiego działania było wystawienie spektaklu teatralnego przez grupę teatralną serenada dla pensjonariuszy dziennego domu pomocy społecznej w olsztynie, co było nie tylko wielkim wydarzeniem w życiu słuchaczek-artystek, ale także pensjonariuszy – widzów19�

wielkim zainteresowaniem cieszą się zajęcia plenerowe, które organizuje koło miłośników lasu i militariów� członkowie koła sadzili drzewa w lesie miejskim20, sprzątali las21, organizowali leśne rajdy22, kuligi23, spotkania z leśnikami24 czy też zawody strzeleckie25� podobnie dużym zainteresowaniem cieszą się imprezy plenerowe organizowane przez koło turystyczno-krajoznawcze, które aktywizuje słuchaczy do aktywnych form spędzania czasu, np� spacery z kijkami do „nordic walkingu”26�

warto także zaznaczyć, iż zaangażowanie i trud słuchaczy w rozwijaniu swoich umiejętności i pielęgnowaniu talentu są regularnie doceniane przez zewnętrzne gremia� przykładem może być nagroda za zajęcie drugiego miejsca podczas Xi ogól-nopolskiego festiwalu chórów, kabaretów i zespołów seniora dla chóru „de novo”27�

na stałe w działalność akademii wpisały się spotkania międzynarodowe� w lip-cu 2012 roku w olsztynie odbyło się już szóste z kolei „spotkanie integracyjne polskich utw zza wschodniej granicy i krajowych”� Formuła spotkania zakłada zaproszenie przedstawicieli zagranicznych utw, którzy biorą udział nie tylko

17 np� konferencja akademii trzeciego wieku oraz uniwersytetów trzeciego wieku warmii i mazur, która odbyła się w dniach 13 i 14 maja 2013 r� w ostródzie�

18 https://latarnicy�pl/o-idei/ (dostęp 23�05�2013)�19 http://atwolsztyn�blogspot�com/2012/04/serenada-w-mops�html (dostęp 23�05�2012)�20 http://atwolsztyn�blogspot�com/2012/05/sadzimy-las�html (dostęp 23�05�2013)�21 http://atwolsztyn�blogspot�com/2012/04/sprzatanie-lasu-czonkow-koa-miosnikow�html

(dostęp 23�05�2013)�22 http://atwolsztyn�blogspot�com/2013/02/rajd-koa-miosnikow-lasu-i-militariow-lok�html

(dostęp 23�05�2013)� 23 http://atwolsztyn�blogspot�com/2013/02/kulig-koa-miosnikow-lasu-i-militariow�html (dostęp

23�05�2013)�24 http://atwolsztyn�blogspot�com/2012/12/blog-post�html (dostęp 23�05�2013)�25 http://atwolsztyn�blogspot�com/2012/12/jesienne-zawody-strzeleckie�html (dostęp 23�05�2013)�26 http://atwolsztyn�blogspot�com/2013/01/koo-turystyczno-krajoznawze-zaprasza�html (dostęp

23�05�2013)�27 http://atwolsztyn�blogspot�com/2012/03/sukces-choru-de-novo�html (dostęp 23�05�2012)�

286


w zajęciach merytorycznych, ale także integracyjnych� organizacja wspomnianego wyżej spotkania została wsparta finansowo zarówno ze środków instytucji centralnych (senatu rp i ministerstwa spraw zagranicznych), jak i środków lokalnych (urzędu marszałkowski)28�

akademia prowadzi aktywną politykę komunikacyjną, aby promować swoje statutowe idee oraz przedstawiać swoją działalność� w tym celu prowadzona jest strona internetowa, która jest na bieżąco aktualizowana29 oraz fanpage na popularnym portalu społecznościowym Facebook30� ważne wydarzenia z życia akademii, jak publiczne występy jej słuchaczy są także zamieszczane w formie filmowej za pośred-nictwem serwisu youtube31�

także rządzący coraz mocniej dostrzegają ważną rolę społeczną jaką pełnią tego typu organizacje� w lipcu 2011 roku został powołany przez marszałka sejmu par-lamentarny zespół do spraw uniwersytetów trzeciego wieku32� podczas kongresu utw odbywającego się w marcu 2012 roku w warszawie, prezes rady ministrów donald tusk stwierdził, iż „uniwersytety trzeciego wieku to wspaniały ruch� ak-tywność edukacyjna i zawodowa ludzi starszych nie jest żadną ekstrawagancją”33, deklarując jednocześnie wsparcie rządu dla tej idei�

rok 2012 był szczególny dla idei integracji osób starych� został on bowiem ustanowiony rokiem utw uchwałą senatu rp, zaś rada unii europejskiej ustano-wiła go europejskim rokiem aktywności osób starszych i solidarności międzypo-koleniowej34�

utw stają się ważnym partnerem społecznym, który pozwala urzeczywistnić w praktyce idee godnej starości oraz ukazują konieczność spojrzenia na starość z szerszej perspektywy� organizacje tego typu pozwalają także znaleźć „swoje miejsce” osobom aktywnym, których stan zdrowia pozwala na normalne funkcjonowanie� nade wszystko walczą one ze stygmatyzacją tej grupy społecznej, którą próbuje się kreować na przysłowiowego „kozła ofiarnego” oraz oskarżać o wyciąganie publicznych środków w postaci świadczeń rentowych i emerytalnych� a przecież przyjęty przez nas system emerytalny ma charakter repartycyjny, co w praktyce wyraża się w solidarności międzypokoleniowej�

wzrastający odsetek ludzi starych w społeczeństwie oraz wydłużenie życia będą prawdopodobnie sprzyjały tworzeniu kolejnych tego typu organizacji� te zaś mają

28 http://atwolsztyn�blogspot�com/2012/08/vi-spotkanie-sprawozdanie�html (dostęp 23�05�2013)�29 http://www�atwolsztyn�pl/ (dostęp 24�05�2013)�30 https://www�facebook�com/atwolsztyn (dostęp 24�05�2013)�31 np� http://www�youtube�com/watch?v=-pnyt6aHbky (dostęp 24�05�2013)�32 http://www�sejm�gov�pl/sQl2�nsf/zesp?openagent&104 (dostęp 22�05�2012)�33 http://www�premier�gov�pl/centrum_prasowe/wydarzenia/premier_na_kongresie_uniwer-

syt,9374/ (dostęp 22�05�2012)�34 http://europa�eu/ey2012/ey2012main�jsp?catid=970&langid=pl (dostęp 22�05�21012)�

287


ważną rolę do odegrania� być może to właśnie utw będę propagatorem nowego sposobu myślenia o starości – nie w kategoriach zagrożenia funkcjonowania finansów publicznych, ale w kategoriach szansy na urzeczywistnienie odwiecznego marzenia ludzkości o długim i szczęśliwym życiu� podsumowując, warto przytoczyć słowa pol-skiej nestorki idei utw, która stwierdziła, iż „każdy stary człowiek w ciągu swojego życia zgromadził rezerwy wiedzy i doświadczeń życiowych� dzieląc się nimi ze swoimi bliskimi i innymi ludźmi może wzbogacić ich życie”35�

podejmowane przez tego typu organizacje działania wydają się być jedną z odpo-wiedzi na ważną kwestię społeczną jaką jest starzenie się społeczeństwa�

wykaz źródeł:badania własne, stan na dzień 23�02�2012, źródło: internet oraz wywiady przeprowadzone

z przedstawicielami opisywanych organizacji�bakalarczyk r�, Kapitał społeczny bogactwem narodu, „nowy obywatel”, nr 3/2009�główny urząd statystyczny, Prognoza ludności Polski na lata 2008-2035, http://www�stat�gov�

pl/cps/rde/xbcr/gus/l_prognoza_ludnosci_pl_2008-2035�pdf http://atwolsztyn�blogspot�com/2012/03/sukces-choru-de-novo�htmlhttp://atwolsztyn�blogspot�com/2012/04/serenada-w-mops�htmlhttp://atwolsztyn�blogspot�com/2012/04/sprzatanie-lasu-czonkow-koa-miosnikow�htmlhttp://atwolsztyn�blogspot�com/2012/05/sadzimy-las�htmlhttp://atwolsztyn�blogspot�com/2012/08/vi-spotkanie-sprawozdanie�htmlhttp://atwolsztyn�blogspot�com/2012/12/blog-post�htmlhttp://atwolsztyn�blogspot�com/2012/12/jesienne-zawody-strzeleckie�htmlhttp://atwolsztyn�blogspot�com/2013/01/koo-turystyczno-krajoznawze-zaprasza�htmlhttp://atwolsztyn�blogspot�com/2013/02/kulig-koa-miosnikow-lasu-i-militariow�htmlhttp://atwolsztyn�blogspot�com/2013/02/rajd-koa-miosnikow-lasu-i-militariow-lok�htmlhttp://atwolsztyn�blogspot�com/p/koa�html http://atwolsztyn�blogspot�com/p/wykady�htmlhttp://bip�warmia�mazury�pl/urzad_marszalkowski/503/540/strategia_rozwoju_spoleczno-

-gospodarczego_wojewodztwa_warminsko_-_mazurskiego/http://europa�eu/ey2012/ey2012main�jsp?catid=970&langid=pl http://www�aiu3a�com/home�html http://www�atwolsztyn�pl/http://www�premier�gov�pl/centrum_prasowe/wydarzenia/premier_na_kongresie_uni-

wersyt,9374http://www�sejm�gov�pl/sQl2�nsf/zesp?openagent&104http://www�utw�pl/index�php?id=10http://www�youtube�com/watch?v=-pnyt6aHbky https://latarnicy�pl/o-idei/https://www�facebook�com/atwolsztyn konferencja akademii trzeciego wieku oraz uniwersytetów trzeciego wieku warmii i mazur,

która odbyła się w dniach 13 i 14 maja 2013 r� w ostródzie�

35 H� szwarc, Jak dbać o zdrowie, s� 32�

288


na podstawie statutu atw w olsztynie, http://atwolsztyn�pl/ rysz-kowalczyk b� (red�), Leksykon Polityki Społecznej, warszawa 2002Strategia polityki społecznej na lata 2007-2013. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu

13 września 2005r. Dokument towarzyszący realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013, http://www�mpips�gov�pl/userfiles/File/nowe/strategiaps�pdf

szwarc H�, Jak dbać o zdrowie, zachowanie sprawności i czerpać radość z życia do późnej starości, w: 35 lat – glob ziemski wciąż dla nas się kręci, warszawa 2010,�

Uzasadnienie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecz-nych oraz niektórych innych ustaw, https://www�premier�gov�pl/wydarzenia/decyzje-rzadu/projekt-ustawy-o-zmianie-niektorych-ustaw-w-zwiazku-z-podwyzszeniem-wieku�html

World Population to 2030, united nations, nowy Jork 2004wywiad z prezesem akademii trzeciego wieku czesławem wojniuszem z dnia 8�05�2013�

Streszczenie: uniwersytety trzeciego wieku na stałe wpisały się w krajobraz orga-nizacji pozarządowych działających na rzecz osób starszych nie tylko w kraju, ale także poza jego granicami� niniejszy artykuł stanowi próbę odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób ich działalność wpływa na jedną z ważnych kwestii społecznych, jaką jest starzenie się społeczeństwa� popularność tego typu organizacji oraz powstawanie nowych zdaje się z nich czynić narzędzie polityki społecznej� są ona także ważnym partnerem społecznym reprezentującym interesy określonej grupy ludzi� w pracy została ukazana działalność uniwersytetów na podstawie działalności jednego z nich – akademii trzeciego wieku przy miejskim ośrodku kultury w olsztynie�Słowa kluczowe: uniwersytety trzeciego wieku, kwestie społeczne, starzenie się społeczeństwa, problemy demograficzne, województwo warmińsko-mazurskie�abstract: universities of the Third age have become an integral part of the network of non-governmental organizations dedicated to elderly people, both in poland and abroad� since population ageing is an important social issue, this study attempts to evaluate the role of Third age universities in an aging society� The increasing popularity of such institutions and the development of the u3a movement make Third age universities a valuable tool of social policy� They are also perceived as important social partners that represent the interests of a certain group of people� The paper discusses the activities of universities of the Third age on the example of the Third age academy at the municipal community center in olsztyn� keywords: universities of the Third age, social issues, ageing society, demographic problems, region of warmia and mazury�

289

marta bomba i iwona malczykuniwersytet warmińsko- mazurski w olsztynie prawo iV rokstudia stacjonarne

Działalność aMneSty international na rzecz MniejSzości SekSUalnych w polSce

amnesty international’s actiVities in FaVor oF seXual minorities in poland

wstępamnesty international to organizacja pozarządowa, której celem jest zapobiega-

nie naruszaniu praw człowieka� prawa człowieka można określić jako „te wolności, środki ochrony oraz świadczenia, których respektowania właśnie jako praw, zgodnie ze współcześnie akceptowanymi swobodami, wszyscy ludzie powinni móc domagać się od społeczeństwa, w którym żyją”1

prawa człowieka są prawami naturalnymi, wrodzonymi, niezbywalnymi, niena-ruszalnymi, zawsze i wszędzie ważnymi� akty prawne regulujące prawa człowieka odnoszą się do wielu dziedzin życia� Jednym z podstawowych dóbr chronionych jest prawo do ochrony przed dyskryminacją, ze względu na przynależności do mniej-szości w danym społeczeństwie, w tym do mniejszości seksualnych� zalicza się ono do podstawowych praw obywatelskich przejawiających się w międzynarodowym systemie ochrony praw człowieka, w tekście konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności� 2

historia amnesty internationalpo doświadczeniach jakie przyniosła ii wojna światowa, większość państwa

zaczęła zwracać szczególną uwagę na respektowanie praw człowiek i podstawowych wolności� Jednak ciągle zdarzały się sytuacje rażącego łamania praw człowieka, czego przykładem jest chociażby skazanie w latach 60 na 7 lat pozbawienia wolności, dwóch portugalskich studentek za to, że wzniosły toast za wolność� sytuacja ta, tak zaniepokoiła brytyjskiego prawnika, że postanowił on podjąć tej sprawie działania� napisał on artykuł, w którym wzywał do zorganizowania kampanii mającej na celu obronę „zapomnianych więźniów”, jak również nakłaniał do pokojowych protestów

1 oxford, Encyclopedia of Public International Law, amsterdam 1985, s� 268�2 nowicki m�, Prawa człowieka, wrocław 1991, s� 326 i n�

290


przeciwko więzieniu osób za ich poglądy polityczne bądź wyznaniowe� publikacja artykułu benenson’a zapoczątkowała kampanię apel o amnestię, a w przeciągu zaledwie pół roku przyczyniła się do powstania dużego ruchu międzynarodowego� od samego początku organizacja ta kładła nacisk na międzynarodowy charakter obrony praw człowieka, bez względu na to, gdzie znajdowały się osoby wobec których dopuszczono się naruszenia podstawowych praw człowieka� wysiłki amnesty interna-tional zostały szybko docenione� w 1977 r� organizacji przyznano pokojową nagrodę nobla, a rok później organizacja narodów zjednoczonych uhonorowała ją nagrodą praw człowieka� amnesty international staje zyskuje na znaczeniu, zrzesza około 3 milionów członków i sympatyków w ponad 150 krajach na całym świecie� 3

Działalność amnesty international w rzeczpospolitej polskiejprawa mniejszości seksualnych w polsce nie zawsze są respektowane� dlatego

niezwykle ważna jest działalność takich organizacji jak amnesty international, które wspierają osoby walczące o swoje prawa, a także reagują na wszelkie próby narusze-nie ich uprawnień� organizacja działa w polsce od 1990 r�, chociaż pierwsze akcje prowadzone były przez jej działaczu jeszcze za czasów prl, gdy działania organizacji były zabronione�4 amnesty international bada przypadki naruszania praw człowieka, tworzy raporty dotyczące nierespektowania tych praw, a następnie podejmuje dzia-łania w celu powstrzymania tych naruszeń� podstawową formą działalności amnesty international jest prowadzenie kampanii� amnesty international zmierza do likwi-dacji zachowań homofobicznych czyli uprzedzeń wobec osób nieheteroseksualnych, często przejawiające się lękiem, nienawiścią i nietolerancją, które mogą przybierać formy agresji werbalnej i fizycznej oraz dyskryminacji osób homoseksualnych�5 Jako przykład działań podejmowanych w obronie mniejszości seksualnych przez amnesty international w polsce można przytoczyć fragment oświadczenia organizacji, w sprawie zagrożenia praw mniejszości seksualnych w polsce� z jego treści wynika zaniepokojenie amnesty international w związku z panującym w polsce klimatem nietolerancji wobec środowiska lesbijek, gejów, osób biseksualnych i trans płciowych� klimat ten przejawia się między innymi w zakazywaniu zgromadzeń publicznych organizowanych przez organizacje mniejszości seksualnych, jawnie homofonicznym języku używanym przez niektórych polityków oraz podżeganiu przez niektóre ugru-powania do nienawiści wobec osób homoseksualnych� 6

biorąc pod uwagę przytoczone przykłady nietolerancji czy wręcz dyskryminacji w stosunku mniejszości seksualnych w polsce, amnesty international wyraziła w 2005

3 kowalski p�, Historia Amnesty International, dostęp 10�06�2013, <<http://www�amnesty�org�pl>�4 kraszewski a�, O Amnesty, dostęp 10�06�2013, <http://www�amnesty�org�pl>�5 makuchowska m�, Przemoc motywowana homofonią, warszawa 2011, s�10�6 bialas J�, Amnesty International ostrzega: Prawa mniejszości w Polsce zagrożone, dostęp 11�06�2013,

<http://www�wiadomosci�ngo�pl/wiadomosci/145344�html>�

291


roku zaniepokojenie likwidacją urzędu pełnomocnika rządu ds� równego statusu kobiet i mężczyzn, w którego kompetencjach leżało promowanie polityki antydy-skryminacyjnej, przeciwdziałanie dyskryminacji z powodu rasy, religii, przekonań jak i z powodu orientacji seksualnej� likwidacja tego urzędu sprawiła, że polska jako jedyne państwo członkowskie unii europejskiej nie miała umocowanego ustawą urzędu do spraw równości� po wielu interwencjach, ze strony chociażby organizacji pozarządowych, na początku 2008 r� donald tusk przywrócił stanowisko pełno-mocnika rządu do spraw równego traktowania, które objęła posłanka po elżbieta radziszewska�7

Fragment raportu amnesty international, w którym mowa o zakazie zgromadzeń publicznych, organizowanych przez organizacje mniejszości seksualnych, odnosi się między innymi do sytuacji zaistniałej w poznaniu, gdzie prezydent miasta wydał zakaz zgromadzenia publicznego pod nazwą marsz równości, zorganizowanego przez polskie organizacje feministyczne i organizacje mniejszości seksualnych, mającego odbyć się w 2004� według organizatorów marszu miał on służyć jako płaszczyzna dyskusji o tolerancji, przeciwdziałaniu dyskryminacji i poszanowaniu praw mniejszo-ści seksualnych� prezydent poznania uzasadnił swój zakaz względami bezpieczeństwa i możliwym zagrożeniem dla mieszkańców poznania, pomimo tego, że kwestie bez-pieczeństwa, w tym trasy marszu, zostały wcześniej ustalone między władzami miasta i jego organizatorami�8w związku z powyższym amnesty international wyraziła oba-wę, że decyzja o zakazie marszu była podyktowana nie względami bezpieczeństwa, lecz nietolerancją wobec osób homoseksualnych� ponadto organizacja zaniepokojona jest faktem, że przytoczona sytuacja nie jest pojedynczym zdarzeniem� podobne zakazy zostały wydane dwukrotnie także w warszawie, gdzie ówczesny prezydent miasta lech kaczyński wydał decyzję odmawiającą zgody na organizację marszu� została ona uzasadniona naruszaniem przez uczestników marszu, uczuć religijnych innych osób� decyzję tą wojewódzki sąd administracyjny uznał jako niezgodną z prawem� 9

niepokojący jest także fakt, że zachowania homofoniczne polityków przywo-ływane w raporcie amnesty international, który powstał już kilka lat temu, mają miejsce także obecnie� szczególna niechęć ze strony niektórych polityków wyrażana jest w stosunku do marszu równości, ale także do samej obecności w polskim parlamencie osób homoseksualnych oraz trans płciowych�

prawo międzynarodowe zakazuje dyskryminowania z jakichkolwiek powodów i nakazuje państwom wprowadzenie ustawodawstwa chroniącego jednostki przed skutkami podżegania do nienawiści� w szczególności międzynarodowy pakt praw

7 bialas J�, Amnesty International ostrzega: Prawa mniejszości w Polsce zagrożone, dostęp 11�06�2013, <http://www�wiadomosci�ngo�pl/wiadomosci/145344�html>�

8 sadłowski s�, Prawa mniejszości zagrożone, dostęp 11�06�2013, <http://www�amnesty�org�pl >�9 luboń s�, Sprawa Bączkowski i inni przeciwko Polsce, dostęp 11�06�2013, <http://www�hfhr�

org�pl/dyskryminacja/litygacja/dyskryminacja-ze-wzgledu-na-orientacje-seksualna/>�

292


obywatelskich i politycznych oraz europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zobowiązują państwa, będące jego stronami do zagwaran-towania wszystkim osobom możliwości korzystania z ich praw bez dyskryminacji ze względu na orientację seksualną� polska jest stroną obydwu wymienionych trak-tatów, dlatego też jest w pełni związana ich postanowieniami�

amnesty international niejednokrotnie wzywała polskie władze do wypełniania zobowiązań, wynikających z międzynarodowego prawa w zakresie praw człowieka, w tym do wyraźnego zakazania dyskryminacji mniejszości seksualnych oraz do ści-gania i karania wszelkiego publicznego podżegania do nienawiści, dyskryminacji i nietolerancji wobec mniejszości seksualnych� osoby sprawujące władze w państwie powinny dawać przykład aktywnego promowania praw człowieka, wolności słowa oraz wolności zgromadzeń, szanować prawa mniejszości,, a także pracować na rzecz budowy społeczeństwa, w którym każdy osoba, bez żadnych ograniczeń będzie mogła korzystać z przysługujących jej praw�

„zbrodnie nienawiści, zmowa milczenia� tortury i okrutne traktowanie ze względu na tożsamość seksualną”- raport amnesty international

amnesty international współpracuje z różnymi organizacjami pozarządowymi w celu zwiększenia efektywności swoich działań� w 2000 r� organizacja we współpracy ze stowarzyszeniem lambda warszawa stworzyła raport pt� „zbrodnie nienawiści, zmowa milczenia� tortury i okrutne traktowanie ze względu na tożsamość seksualną”� publikacja ta stanowi część międzynarodowej kampanii ai- kres torturom i dogłębnie analizuje związek pomiędzy dyskryminacją, ze względu na tożsamość seksualną, a tor-turowaniem członków mniejszości seksualnych� w raporcie amnesty international zwraca się do organów sprawujących władzę, jak i do organizacji pozarządowych z szeregiem zaleceń, które mają przeciwdziałać torturom i dyskryminacyjnym trak-towaniu członków mniejszości seksualnych� raport przytacza wiele sytuacji, które są sprzeczne z podstawowymi prawami, przysługującymi każdemu człowiekowi, jak chociażby problem uchodźców zmuszonych do opuszczenia kraju w którym zamieszkują, ze względu na tożsamość seksualną czy systemy prawne, które uznają homoseksualizm za przestępstwo� naruszenia takie są niedopuszczalne, a działania podejmowane przez amnesty international wpływają na zmniejszenie skali problemu�

kampania przeciw homofobiikampania przeciwko homofobii to organizacja pozarządowa zajmująca się

przeciwdziałaniem dyskryminacji ze względu na orientację seksualną� w celu zwięk-szenia swojej efektywności, organizacja ta niejednokrotnie współpracowała z innymi instytucjami, w tym z amnesty international� efektem tej współpracy było chociażby wspólne wystąpienie przedstawicieli kampanii przeciwko homofobii i amnesty in-ternational, podczas sesji rady praw człowieka onz� wystąpienie dotyczyło oceny

293


raportu polskiego w ramach powszechnego przeglądu okresowego praw człowieka� raport zawiera informacje przedstawione przez polskę oraz rekomendacje i pytania zadane przez inne kraje podczas specjalnej sesji, wśród którym znalazły się chociażby zalecenia dotyczące promocji równego traktowania i tolerancji, poprzez kampanie zwiększające świadomość oraz kampanie edukacyjne, zapewnienia, że geje, lesbijki, osoby biseksualne i trans płciowe mogą cieszyć się pełnią swoich praw, a także zalece-nie wprowadzenia do polskiego prawa możliwości zawierania związków partnerskich� kampania przeciwko homofobii i amnesty international oceniając przytoczony raport podkreśliły wagę wprowadzenia w polsce ustawy anty dyskryminacyjnej, obejmującej wszystkie przesłanki dyskryminacyjne, w tym ze względu na orientację seksualną, a także zakreśliły zakres problemów mniejszości seksualnych w polsce�10 zwrócono także uwagę, że pomimo zapewnień przedstawicieli rzeczpospolitej polskiej o tym, że edukacja o prawach człowieka jest częścią programu nauczania w szkołach, to jednak ocenzurowany podręcznik „kompas” zawierający wzmiankę o osobach homoseksualnych w dalszym ciągu nie jest dostępny w szkołach, a przegląd podręczników do wychowania do życia w rodzinie wskazuje, że większość z nich prezentuje homoseksualną orientację jako problem, nierzadko powielając szkodliwe stereotypy�11

Sytuacja osób homoseksualnych w polsceamnesty international niejednokrotnie zwracała uwagę na skalę problemu nieto-

lerancji wobec mniejszości seksualnych w polsce� pobicia, obelgi i ogólnie rozumiana nietolerancja zdarzały się w przeszłości i niestety ich liczba stale rośnie� Jak wynika z badań przeprowadzonych w 2010 r� 51,0% respondentów stwierdziło, iż w związku z tym, że wiedziano o nich, że są osobami homoseksualnymi lub biseksualnymi albo tylko przypuszczano, że są to osoby homoseksualne lub biseksualne – doświadczyło przemocy psychicznej, a co piąty ankietowany, o którym inne osoby wiedziały, że jest osobą homoseksualną doświadczył przemocy fizycznej z tego powodu� 12 osoby te były kopane, szarpane czy nawet dopuszczono się wobec nich przemocy seksualnej� bardzo często przestępstwa te były umotywowane nienawiścią do mniejszości sek-sualnych� ponadto jak wskazują przeprowadzone badania, zdarzenia te w zdecydo-wanej większości przypadków wypadków nie były zgłaszane policji�13 pokrzywdzeni zostali w skuteczny sposób zastraszeni i po prostu obawiali się złożyć zawiadomienie o popełnionych przestępstwach� porównanie z badaniem z roku 2006 wskazuje, że w niewielkim stopniu, ale jednak, obniżył się procent osób będących ofiarami

10 kowalski p�, Polska w ogniu krzyżowych pytań o przestrzeganie praw człowieka, dostęp 11�06�2013, <http://www�amnesty�org�pl>�

11 król m�, Wędrując ku dorosłości, warszawa 2009, s�102 �12 pawłęga m�, Sytuacja społeczna osób LGBT, warszawa 2012, s� 12�13 tamże

294


przemocy i ukrywających swoją orientację w sferze publicznej� po objęciu władzy przez platformę obywatelską skończyły się ataki polityków zachęcające do używania przemocy wobec gejów i lesbijek, ale także podczas rządów donalda tuska nie podjęto żadnej decyzji mająca na celu w niekorzystny sposób zmienić sytuację osób homo-seksualnych�

problem dyskryminacji mniejszości seksualnych w polsce nasilił się zwłaszcza w latach 2005- 2007 podczas sprawowania władzy przez prawo i sprawiedliwość� w tych latach można było zaobserwować pełen nienawiści język wobec osób homo-seksualnych, głoszenie przez czołowych polityków pełnych stereotypów poglądów, niekiedy nawołując wręcz do nienawiści� wyrazem takich przekonań było m�in� zwolnienie dyrektora centralnego ośrodka doskonalenia nauczycieli za publikację podręcznika o prawach człowieka „kompas”, w którym znalazł się fragment o gejach i lesbijkach oraz przygotowanie projektu ustawy zakazującej pracy w szkole osobom „propagującym homoseksualizm” przez ówczesnego ministra edukacji romana gier-tycha�14 takie zachowania osób sprawujących władzę w państwie, ośmielało również inne osoby m�in� kibiców do używania przemocy wobec mniejszości seksualnych�

pomimo mniejszej w ostatnich latach liczby osób, które stają się ofiarami przemocy ze względu na przynależność do mniejszości seksualnych, to jednak w polsce nadal dochodzi do wielu sytuacji dyskryminacji osób homoseksualnych� a przecież każdy przejaw dyskryminacji stanowi naruszenie godności, która jak stanowi konstytucja rp jest przyrodzonym i nienaruszalnym źródłem wolności i praw człowieka i obywatela� przykładem zachowań dyskryminujących mniejszości seksualne jest chociażby sprawa pana piotra kozaka, który wiele lat mieszkał ze swoim partnerem w lokalu wynaj-mowanym od gminy� po śmierci partnera pan piotr zwrócił się do prezydenta miasta szczecina o przepisanie umowy najmu na niego, gdyż umowa przewidywała, że prawo do przejęcia najmu przysługuje „osobie, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu małżeńskim z najemcą, mieszkającą z nim stale do chwili jego śmierci”� prezydent nie wyraził zgody na przepisanie umowy, w związku w czym pan piotr zmuszony był opuścić lokal� na skutek odwołania sprawa znalazła swój finał w sądzie� Jednak zarówno sąd pierwszej jak i drugiej instancji podtrzymały decyzję prezydenta miasta� sąd uznał bowiem, że konkubinat może być wyłącznie heteroseksualny, po-nieważ odwołuje się do pojęcia „pożycie małżeńskie”, a kodeks rodzinny i konstytucja jednoznacznie wskazują, że małżeństwo może być tylko heteroseksualne15� w sprawie zabrał głos trybunał w strasburgu, który stwierdził, że doszło do naruszenia art� 14 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności dotyczącego zakazu dyskryminacji oraz art� 8 tej konwencji stanowiącego o poszanowaniu prawa do życia

14 krzemiński i�, Naznaczeni. Mniejszości seksualne w Polsce, warszawa 2009, s�21�15 czabaj w�, Problem dyskryminacji mniejszości seksualnych w stosunkach rodzinnych w świetle

Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wrocław 2010, s� 135�

295


rodzinnego� ponadto trybunał stwierdził, że wykluczenie osób żyjących w związkach homoseksualnych z prawa dziedziczenia, nie może być uznane za służące ochronie rodziny w tradycyjnym tego słowa rozumieniu� na podstawie przytoczonego przy-kładu można w łatwością zauważyć rozbieżności pomiędzy orzecznictwem krajowym a międzynarodowym� sądy krajowe odmówiły przyznania uprawnień, co trybunał w strasburgu uznał jakie sprzeczne z prawem międzynarodowym� 16

chociaż polski ustawodawca nie reguluje wprost zakazu dyskryminacji wobec osób homoseksualnych, a co za tym idzie nakazu ich równego traktowania, to jednak art� 32 ust� 1 konstytucji rp proklamuje równość wszystkich wobec prawa i w traktowaniu przez władze publiczne, dodając w ust� 2 zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny� takie sformułowanie zasady równości pozwala przyporządkować jej szeroki zakres zastosowania�

podsumowanieustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie umożliwia pro-

wadzenie działalności pożytku publicznego organizacjom pozarządowym, których działalność, jak wynika chociażby z przedstawionych zagadnień, jest niezbędna� prawa mniejszości seksualnych w polsce, pomimo lekkiej poprawy w przeciągu kilku ostatnich lat, w dalszym ciągu nie są należycie respektowane� prawa lesbijek i gejów stanowią część praw człowieka, dlatego też, tolerując nierespektowanie praw, przy-sługujących jakiejkolwiek mniejszości, poddajemy w wątpliwość podstawową zasadę praw człowieka, a mianowicie równość praw oraz godność wszystkich ludzi� dlatego też, amnesty international stale podejmuje działania, w celu obrony uprawnień osób homoseksualnych, tworzy raporty ukazujące skalę problemów tych osób, aby zostały one zauważone przez organy władzy publicznej� amnesty international ma zasięg globalny� organizacja ta jest zaangażowana w obronę praw człowieka na całym świecie, a jej skuteczność, poprzez pokojowe rozwiązywanie konfliktów, stale rośnie�

bibliografia:bialas J�, amnesty international ostrzega: prawa mniejszości w polsce zagrożone, dostęp

11�06�2013, <www�wiadomosci�ngo�pl/wiadomosci/145344�html>�czabaj w�, problem dyskryminacji mniejszości seksualnych w stosunkach rodzinnych w świe-

tle europejskiej konwencji praw człowieka, wydawnictwo uniwersytetu wrocławskiego, wrocław 2010�

kowalski p�, Historia amnesty international, dostęp 10�06�2013, <www�amnesty�org�pl>�kraszewski a�, o amnesty, dostęp 10�06�2013, <www�amnesty�org�pl>�król m�, wędrując ku dorosłości, wydawnictwo rubikon, warszawa 2009�krzemiński i�, naznaczeni� mniejszości seksualne w polsce, wydawnictwo naukowe uni-

wersytetu warszawskiego, warszawa 2009�

16 wyrok etc w strasburgu z 2 marca 2010 r�, p 31/2010, leX nr 496490�

296


luboń s�, sprawa bączkowski i inni przeciwko polsce, dostęp 11�06�2013� <www�hfhr�org�pl/dyskryminacja/litygacja/dyskryminacja-ze-wzgledu-na-orientacje-seksualna/>�

makuchowska m�, przemoc motywowana homofonią, wydawnictwo kampania przeciw Homofobii, warszawa 2011�

nowicki m�, prawa człowieka, Wydawnictwo wolters kluwer polska, wrocław 1991� oxford, encyclopedia of public international law, wydawnictwo oxford, amsterdam 1985�pawłęga m�, sytuacja społeczna osób lgbt, wydawnictwo naukowe uniwersytetu war-

szawskiego, warszawa 2012�sadłowski s�, prawa mniejszości zagrożone, dostęp 11�06�2013,< www�amnesty�org�pl>�wykaz aktów prawnych:konstytucja rzeczypospolitej polskiej z 2 kwietnia 1997 r�, dz� u� 1997 nr 78 poz� 483 ze zm�europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada

1950 r�, dz�u� 1993 nr 61 poz� 284�międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych z 19 grudnia 1966 r�, dz�u� 1977

nr 38 poz� 167wykaz orzeczeń:wyrok etc w strasburgu z 2 marca 2010 r�, p 31/2010, dostęp 11�06�2013, < http://eur-lex�

europa�eu/lexuriserv/lexuriserv�do?uri=celeX:62010cJ0411:pl:not>�

Streszczenie: tematem pracy są działania organizacji amnesty international na rzecz mniejszości seksualnych w polsce� amnesty international jest poza rządową organizacją międzynarodową, zajmującą się zapobieganiem naruszeniom praw czło-wieka� Jednym z podstawowych praw człowieka jest ochrona przed dyskryminacją na podstawie przynależności do mniejszości, również mniejszości seksualnej� dlatego też, wspieranie osób w niekorzystnym położeniu jest tak ważne dla pozarządowych organizacji� amnesty international bada przypadki łamania praw człowieka, tworzy raporty o nieprzestrzeganiu tych praw i podejmuje czynności mające nie pozwo-lić takim sytuacjom powtórzyć się w przyszłości� podstawową formą działalności amnesty international jest tworzenie kampanii społecznych� celem tej pracy jest zwrócenie uwagi na sytuację dyskryminowanych mniejszości seksualnych w polsce i ich sposobów na walkę z dyskryminacją z poparciem amnesty international, która wspiera prawa człowieka jako przyrodzonych, niezbywalnych i zawsze i wszędzie ważnych praw� Słowa kluczowe: amnesty international, mniejszości seksualne, osoby homosek-sualne, prawa człowieka, konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, marsz równości, tolerancja, dyskryminacja, homofobiaSummary: The theme of this paper is the activity of amnesty international for sexual minorities in poland� amnesty international is a non government organization whose objective is to prevent the violation of human rights� one of the basic human rights is the protection against discrimination on grounds of belonging to a minority in a given society, including sexual minorities� That is why supporting disadvantaged

297


people it so important activity of ngos� amnesty international examines human rights violations, creates reports of failure to respect these rights, and then take action to stop these violations� The main form activities of amnesty international is to conduct campaigns� The aim of this paper is to draw attention to the situation of sexual minorities in poland and their ways to fight against discrimination by involving amnesty interna-tional who support human rights as innate, inalienable and always and everywhere important�keywords: amnesty international, sexual minorities, homosexual people, human rights, convention for the protection of Human rights and Fundamental Freedoms, equality march, tolerance, discrimination, homophobia

299

dr Justyna krzywkowskakatedra prawa kanonicznego i wyznaniowegowydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

caritaS polSka w SłUŻbie roDziniecaritas poland in serVice oF tHe Family

w obecnie obowiązującym Kodeksie Prawa Kanonicznego z 1983 r�1 prawodawca kościelny, w kan� 222, przypomina chrześcijański obowiązek moralny czynów miło-sierdzia wobec ubogich, zaś w kan� 1254 § 2 podkreśla, że jednym z celów własnych kościoła jest prowadzenie dzieł apostolatu i miłości� działalność ta wynika z pod-stawowego przykazania miłości bliźniego2 i prowadzona jest w duchu poszanowania każdej osoby ludzkiej bez względu na wyznanie, światopogląd, narodowość, rasę czy przekonanie�

natomiast ustawodawca państwowy stanowi, iż kościoły i inne związki wyznaniowe na zasadzie równouprawnienia mogą prowadzić działalność charytatywno-opiekuńczą oraz tworzyć organizacje mające na celu przeciwdziałanie patologiom społecznym i ich skutkom3� w Konkordacie polskim4 (art� 21) zawierającym gwarancje wolności religijnej – które są uszczegółowieniem gwarancji wpisanych do art� 53 konstytucji rp5 – czytamy, że „odpowiednie instytucje kościelne mają prawo prowadzenia, każda zgodnie ze swą naturą, działalności o charakterze misyjnym, charytatywnym i opiekuńczym� w tym celu mogą (…) urządzać publiczne zbiórki�” posiadanie przez wskazane wyżej podmioty statusu organizacji pożytku publicznego oraz osobowości prawnej – nie tylko na gruncie kościelnym, ale i na gruncie prawa polskiego6 – ułatwia nawiązywanie współpracy z innymi podmiotami realizującymi podobne cele�

1 Kodeks Prawa Kanonicznego� przekład polski zatwierdzony przez konferencję episkopatu, poznań 1984, skrót kpk�

2 por� J 13, 34, w: Pismo Święte Starego i Nowego Testamentu, poznań 2003� 3 Ustawa z 17 maja 1989 r� o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (dz�u� z 1989 r� nr 29,

poz� 155), art� 19 ust� 1 i 2 pkt 14-15� 4 Konkordat między stolicą apostolską i rzeczypospolitą polską z 28 lipca 1993 r� (dz�u� z 1998 r�

nr 51, poz� 318)� konkordat jest umową międzynarodową między stolicą apostolską i danym państwem� Jego przepisy dotyczą sytuacji prawnej kościoła katolickiego i katolików, ale z uwagi na zasadę równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych mają znaczenie również dla innych wspólnot religijnych o uregulowanej sytuacji prawnej�

5 Konstytucja rzeczpospolitej polskiej z 2 iV 1997 r�, dz�u� z 1997 r� nr 78, poz� 483�6 w myśl Ustawy z 17 maja 1989 r� o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej

Polskiej (dz�u� z 1989 r� nr 29, poz� 154 z późn� zm�) kościelnymi osobami prawnymi są m�in�: metropolie, archidiecezje, diecezje, administratury apostolskie, parafie, caritas polska, caritas diecezji,

300


działalność charytatywno-opiekuńcza kościoła katolickiego7 jest bardzo szeroka i obejmuje w szczególności: „1) prowadzenie zakładów dla sierot, starców, osób upo-śledzonych fizycznie lub umysłowo oraz innych kategorii osób potrzebujących opieki, 2) prowadzenie szpitali i innych zakładów leczniczych oraz aptek, 3) organizowanie pomocy w zakresie ochrony macierzyństwa, 4) organizowanie pomocy sierotom, osobom dotkniętym klęskami żywiołowymi i epidemiami, ofiarom wojennym, znajdującym się w trudnym położeniu materialnym lub zdrowotnym rodzinom i osobom, w tym pozbawionym wolności, 5) prowadzenie żłobków, ochronek, burs i schronisk, 6) udzielanie pomocy w zapewnianiu wypoczynku dzieciom i młodzieży znajdującym się w potrzebie, 7) krzewienie idei pomocy bliźnim i postaw społecznych temu sprzyjających, 8) przekazywanie za granicę pomocy ofiarom klęsk żywiołowych i osobom znajdującym się w szczególnej potrzebie�”8

przykładem instytucji, która fachowo organizuję tę pomoc jest powołana przez konferencję episkopatu polski9 caritas polska, która działa w oparciu o przepisy prawa wewnętrznego (kanonicznego), jak i w oparciu o ustawę z 17 maja 1989 r� o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej� caritas w polsce to caritas polska z siedzibą w warszawie oraz 44 caritas diecezjalne10� ponadto

opactwa, klasztory niezależne, domy zakonne� konsekwencją posiadania statusu organizacji pożytku publicznego jest to, że nie prowadzi ona działalności gospodarczej lub że prowadzi ją w rozmiarach służących realizacji jej celów statutowych, a cały dochód przeznacza na działalność statutową na rzecz ogółu społeczności lub określonej grupy podmiotów znamionujących się trudną sytuacją życiową (art� 20 Ustawy z 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, dz�u� nr 96, poz� 873 ze zm�)� Postanowienie nsa w warszawie z 26 sierpnia 2009 r�, ii gsk 706/09, w: http://orzeczenia�nsa�gov�pl, leX nr 552771�

7 kościół katolicki to kościół łaciński (kościół łaciński (zwany zachodnim, rzymskokatolickim, rzymskim) – kościół podlegający bezpośrednio biskupowi rzymu) oraz katolickie kościoły wschodnie (zorganizowane zrzeszenia katolików wschodu, posiadające własną hierarchię, pozostające pod najwyższą władzą duszpasterską biskupa rzymu; składają się z szeregu autonomicznych kościołów różniących się liturgią, karnością kościelną i spuścizną duchową)�

8 Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, art� 39�9 instytucja stała, która gromadzi biskupów kanonicznie związanych z terenem rzeczypospolitej

polskiej� w sprawach, w których przewiduje to prawo powszechne, albo określa szczególne polecenie stolicy apostolskiej, w przewidzianych granicach dostosowuje prawo powszechne do warunków lokalnych�

10 caritas archidiecezji szczecińsko-kamieńskiej, caritas diecezji koszalińsko-kołobrzeskiej, caritas diecezji pelplińskiej, caritas diecezji elbląskiej, caritas archidiecezji gdańskiej, caritas archidiecezji warmińskiej, caritas diecezji ełckiej, caritas archidiecezji białostockiej, caritas diecezji łomżyńskiej, caritas diecezji płockiej, caritas diecezji toruńskiej, caritas diecezji bydgoskiej, caritas diecezji zielonogórsko-gorzowskiej, caritas archidiecezji poznańskiej, caritas archidiecezji gnieźnieńskiej, caritas diecezji włocławskiej, caritas diecezji drohiczyńskiej, caritas diecezji warszawsko-praskiej, caritas archidiecezji warszawskiej, caritas diecezji łowickiej, caritas archidiecezji łódzkiej, caritas diecezji kaliskiej, caritas archidiecezji wrocławskiej, caritas diecezji legnickiej, caritas diecezji siedleckiej, caritas archidiecezji lubelskiej, caritas diecezji radomskiej, caritas archidiecezji lubelskiej, caritas diecezji sandomierskiej, caritas diecezji kieleckiej, caritas archidiecezji częstochowskiej, caritas diecezji opolskiej, caritas diecezji świdnickiej, caritas diecezji gliwickiej, caritas archidiecezji katowickiej, caritas diecezji sosnowieckiej, caritas diecezji

301


funkcjonuje caritas zakonu bonifratrów (warszawa), caritas pallotyńska prowincji chrystusa króla (radom), caritas archieparchii przemysko-warszawskiej obrządku greckokatolickiego (z siedzibą w morągu) oraz caritas eparchii wrocławsko-gdań-skiej obrządku greckokatolickiego (z siedzibą w szczecinie)� istnieje także caritas ordynariatu polowego wojska polskiego działająca na podstawie art� 34 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz dekretu z 12 marca 1996 r� biskupa polowego wojska polskiego sławoja leszka głódzia� komórki organizacyjne ministerstwa obrony narodowej i jednostki organizacyjne podległe mon lub przez niego nadzorowane oraz caritas ordynariatu polowego wojska polskiego współpracują ze sobą m�in� w zakresie organizacji obozów wypo-czynkowo-szkoleniowych dla dzieci i młodzieży, szczególnie z najniżej uposażonych rodzin wojskowych i pracowników cywilnych wojska11� ważną rolę w szerzeniu po-sługi miłosierdzia względem bliźniego wypełniają również parafialne zespoły caritas oraz przedszkolne, szkolne i akademickie koła caritas� caritas diecezjalne prowadzą działalność charytatywno-opiekuńczą w imieniu kościoła lokalnego� posiadają one osobowość prawną i w swojej działalności kierują się statutem zatwierdzonym przez biskupa diecezjalnego oraz normami prawa kościelnego i państwowego� na czele każdej caritas stoi dyrektor, któremu biskup diecezjalny powierza troskę o dzieła miłosierdzia oraz formację duchową i moralną pracowników i wolontariuszy� caritas polska i caritas diecezjalne współpracują ze sobą zachowując zasadę autonomii� caritas polska służy pomocą diecezjom i konferencji biskupów w wypełnianiu ich zadań na terytorium polaki i poza jej granicami12�

niewątpliwie caritas polska jest największą z organizacji pożytku publicznego w polsce13 zajmującą się pomocą osobom najbardziej potrzebującym� Jak czytamy na ofi-cjalnej stronie caritas polska14 organizacja ta została reaktywowana 10 października 1990 r� zaliczana jest do podmiotów uprawnionych do wywozu do krajów trzecich towarów rolno-spożywczych w ramach pozawspólnotowych akcji humanitarnych bez konieczności złożenia zabezpieczenia wynikającego z przepisów prawa wspólnotowego15�

bielsko-żywieckiej, caritas archidiecezji krakowskiej, caritas diecezji tarnowskiej, caritas diecezji rzeszowskiej, caritas archidiecezji przemyskiej, caritas diecezji zamojsko-lubaczowskiej, caritas diecezji sandomierskiej�

11 Porozumienie o współpracy pomiędzy Caritas Ordynariatu Polowego Wojska Polskiego a Ministrem Obrony Narodowej zawarte 30 kwietnia 2003 r� (dz�urz� mon z 2003 r� nr 8, poz� 105), § 1�

12 Statut caritas polska, § 2� pierwszy statut caritas polska został zatwierdzony przez konferencję episkopatu polski dekretem z 10 października 1990 r� (nr 2964/90/p)� ostatnia nowelizacja dokonana została przez 345 zebranie plenarne kep w białymstoku, dniach 26-28 września 2008 r�

13 status organizacji pożytku publicznego posiada od 5 marca 2004 r� (krs 0000198645)�14 www�caritas�pl (dostęp 15�06�2013)�15 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wykazu podmiotów uprawnionych

do wywozu towarów rolno-spożywczych w ramach pozawspólnotowych akcji humanitarnych z 27 lipca 2004 (dz�u� z 2004 r� nr 178, poz� 1835)� takie uprawnienie przysługuje także polskiej akcji Humanitarnej i polskiemu czerwonemu krzyżowi�

302


caritas polska udziela pomocy doraźnej i długofalowej (materialnej, finansowej, psychologicznej, prawnej) osobom bezrobotnym, bezdomnym, chorym, niepełno-sprawnym, starszym, sierotom, dzieciom z ubogich rodzin, rodzinom wielodzietnym, ale także migrantom i uchodźcom� organizacja ta udziela również pomocy humani-tarnej ofiarom wojen, kataklizmów i nieszczęść naturalnych poza granicami polski, ofiarom klęsk żywiołowych i wojen w afryce, azji, ameryce łacińskiej i europie�

zgodnie z § 6 Statutu do zadań caritas polska w szczególności należy: „(…) 3) organizowanie i prowadzenie szkoleń, kursów, konferencji, seminariów – wspierają-cych osoby i grupy społeczne, w tym bezrobotnych i zagrożonych bezrobociem nie-pełnosprawnych; 4) analizowanie przyczyn ludzkiej biedy, zakresu jej występowania, opracowywanie programów i środków zaradczych zmierzających do jej usuwania; 5) organizowanie szeroko rozumianej działalności charytatywnej i charytatywno-opie-kuńczej, promocji zatrudnienia i integracji społeczno-zawodowej, systematyzowanie jej form i podejmowanie działań na rzecz potrzebujących, w szczególności, rodziny, dzieci, młodzieży, chorych, seniorów, niepełnosprawnych, samotnych matek, bezrobotnych, ofiar przemocy, uzależnionych, migrantów i uchodźców, ofiar klęsk żywiołowych w kraju i zagranicą oraz epidemii i konfliktów zbrojnych; 6) świad-czenie i organizowanie pomocy materialnej dla osób, rodzin, grup społecznych oraz środowisk; 7) organizowanie wypoczynku dzieciom i młodzieży z rodzin ubogich, zagrożonych biedą i patologią, a także rodzin polonijnych; 8) wspieranie wyrówny-wania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 9) organizowanie pomocy doraźnej i rozwojowej na terenie polski i za granicą�”

caritas utworzyła wiele profesjonalnych placówek opiekuńczych i wychowaw-czych: stacje opieki, ośrodki rehabilitacyjne, zakłady pielęgnacyjno-opiekuńcze, domy pomocy społecznej, warsztaty terapii zajęciowej, domy samotnej matki, jadłodajnie dla ubogich�

realizacja przytoczonych wyżej celów wymaga wielu nakładów, zarówno finanso-wych, jak i organizacyjnych� caritas realizuje swoje cele statutowe w sferze pożytku publicznego na rzecz ogółu ludności prowadząc działalność nieodpłatną i odpłatną polegającą na wykonywaniu zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego bądź instytucje rządowe� caritas polska współdziała z caritas diecezjalnymi, z innymi kościelnymi instytucjami charytatywnymi w polsce, z organizacjami charytatywnymi innych wyznań, z osobami i instytucjami zagranicznymi i międzynarodowymi16� ca-ritas w polsce jest członkiem caritas europa17 i caritas internationalis18; współpracuje

16 Statut caritas polska, § 7�17 siedziba znajduje się w brukseli� caritas europa składa się z 48 krajowych organizacji

członkowskich; ułatwia budowanie potencjału przy realizacji wielu wspólnych projektów�18 Statut caritas polska, § 8� członkowie tej sieci składającej się z 7 regionów (afryka, azja,

europa, ameryka łacińska, bliski wschód i afryka północna, ameryka północna, oceania) działają w ponad 200 krajach�

303


także z papieską radą Cor Unum19, w skład której wchodzą duchowni i wierni świeccy, którzy są przedstawicielami katolickich instytucji dobroczynnych�

dochodami caritas są przede wszystkim dobrowolne ofiary darczyńców (pie-niężne i w naturze) oraz zbiórki publiczne ogłaszane na konkretny cel przez władze kościelne, darowizny, spadki, zapisy, zbiórki pieniędzy za pomocą sms-ów lub drogą internetową, dofinansowanie projektów z europejskiego Funduszu społecznego lub innych funduszy, dochody z imprez i zbiórek, odpisy z podatku dochodowego od osób fizycznych, dotacje i subwencje, dochody z wykonywania działalności odpłatnej, dochody z majątku ruchomego, nieruchomego i praw majątkowych (z zachowaniem kan� 1292 § 1 kpk)20� Jak stanowi konkordat z 1993 r� „przepisy prawa polskiego o zbiórkach publicznych nie mają zastosowania do zbierania ofiar na cele religijne, kościelną działalność charytatywno-opiekuńczą, naukową, oświatową i wychowawczą oraz utrzymanie duchownych i członków zakonów, jeżeli odbywają się w obrębie terenów kościelnych, kaplic oraz w miejscach i okolicznościach zwyczajowo przyję-tych w danej okolicy i w sposób tradycyjnie ustalony�”21 w dysponowaniu środkami materialnymi caritas przestrzega nie tylko przepisów prawa kanonicznego (w szcze-gólności kan� 1282, 1284 § 1, 1290 kpk), ale i prawa polskiego22�

na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r� o pomocy społecznej (art� 25 ust� 1) organy administracji rządowej i samorządowej zlecają podmiotowi niepublicz-nemu zadanie z zakresu pomocy społecznej oraz udzielają dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania23� praktyka ta jest dziś częstym zjawiskiem� zlecenie następuje najczęściej na rzecz różnych organizacji (również osób fizycznych), które prowadzą działalność w sferze pomocy społecznej� w pierwszej ko-lejności do podmiotów uprawnionych zalicza się organizacje pozarządowe, w drugiej zaś osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, ustaw stosunku państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych24 oraz ustawy o gwarancji wolności sumienia i wyznania�

19 Tamże� papieska rada Cor Unum istnieje od 1971 r�, popiera wszelkie inicjatywy pomocy braterskiej i dzieła solidarności� por� F� lempa, Kompetencje, uprawnienia i obowiązki w Kościele katolickim, białystok 2013, s� 113�

20 Statut caritas polska, § 23� 21 Konkordat, art� 21 ust� 2� 22 Statut caritas polska, § 24�23 dz�u� z 2008 r� nr 115, poz� 728 ze zm�24 związki wyznaniowe działające w polsce w oparciu o przepisy tzw� ustaw indywidualnych:

wschodni kościół staroobrzędowy; muzułmański związek religijny; karaimski związek religijny; polski autokefaliczny kościół prawosławny; kościół ewangelicko-augsburski; kościół ewangelicko-reformowany; kościół ewangelicko-metodystyczny; kościół polskokatolicki; kościół adwentystów dnia siódmego; kościół chrześcijan baptystów; kościół starokatolicki mariawitów; kościół katolicki mariawitów; kościół zielonoświątkowy; związek gmin wyznaniowych żydowskich�

304


w działalności charytatywno-opiekuńczej caritas priorytetowa jest troska o dobro tych, którym pomaga materialnie bądź duchowo, dlatego kieruje się ona wskazaniami magisterium urzędu nauczycielskiego kościoła zawartymi w nauczaniu kościoła powszechnego (m�in� dokumentami soboru watykańskiego ii – konstytucja dusz-pasterska o kościele w świecie współczesnym Gaudium et spes25; dekret o apostolstwie świeckich Apostolicam actuositatem26; dekret o działalności misyjnej kościoła Ad gentes27; encyklikami Jana pawła ii – Redemptor hominis28 i Dives in misericordia29 czy benedykta XVi Deus caritas est30) i nauczaniu kościoła partykularnego (Instrukcja konferencji episkopatu polski o pracy charytatywnej z 1986 r�31)�

w Strategii Rozwoju caritas na lata 2007-2012 możemy zapoznać się z mocnymi i słabymi stronami tej organizacji� do mocnych stron należy m�in�: przejrzysta struktura organizacyjna caritas polska i caritas diecezjalnych; ujednolicone logo caritas w całej polsce32; młodzi pracownicy, pełni nowych pomysłów i otwarci na zmiany; współpraca ze specjalistami o wysokich kwalifikacjach; szybkie reagowanie w sytuacjach kryzysowych; sieć magazynów na terenie całej polski; duża hojność ofiarodawców; przejrzystość finansowa; zaufanie społeczne, nie tylko wśród katolików, ale również niewierzących oraz osób przynależących do innych wyznań� natomiast do słabych stron zaliczono: problemy kadrowe; brak dostatecznej formacji religijno-moralnej pracowników i wolontariuszy; małe zaangażowanie w tworzenie prawa czy niedostateczne wykorzystywanie unijnych środków na realizację projektów�

w ciągu ponad 20 lat swego istnienia caritas w polsce przygotowała i wdrożyła kil-kanaście programów ukierunkowanych zarówno na pomoc krajową, jak i zagraniczną�

najstarszą inicjatywą caritas polska jest kampania społeczną „wigilijne dzieło po-mocy dzieciom” (trwa od 1994 r�)� w tym roku odbędzie się już 20� edycja kampanii (tegoroczne hasło – „rozjaśnij dzieciom przyszłość”)� podjęta inicjatywna ma charakter ekumeniczny, ponieważ obok caritas polska kościoła rzymskokatolickiego uczest-niczy w niej diakonia kościoła ewangelicko-augsburskiego w rp, metropolitalny ośrodek miłosierdzia eleos polskiego autokefalicznego kościoła prawosławnego

25 aas 58 (1966) 1025-1115�26 aas 59 ( 1966) 837-864�27 aas 58 (1966) 947-990�28 aas 71 (1979) 257-324�29 aas 72 (1980) 1177-1232�30 AAS 97 (2006) 217-252�31 zob� Aneks, w: J� koral, Podstawy działalności charytatywnej Kościoła na przykładzie organizacji

Caritas, kraków 2000�32 Statut caritas polska, § 30 ust� 2: „logo caritas jest ujednolicone i składa się z symbolu

przedstawiającego równoramienny krzyż, uzupełniony potrójnymi falistymi promieniami, wychodzą-cymi z każdego wewnętrznego kąta między ramionami krzyża oraz napisu caritas stylizowanego na symbol serca, znajdującego się w centralnej części pola krzyża� pod symbolem krzyża znajduje się umieszczony centralnie napis caritas� całość obramowana jest czerwonym konturem z zaokrąglonymi narożnikami� wszystkie elementy logo są monochromatyczne�”

305


oraz diakonia kościoła ewangelicko-reformowanego w rp� kampania polega na rozprowadzaniu świec w okresie adwentu, które w wigilię bożego narodzenia zapalane są na polskich stołach na znak solidarności z najbardziej potrzebującymi w polsce i na świecie� wpływy uzyskane z wigilijnego dzieła pomocy dzieciom przeznaczone są na całoroczne dożywianie tysięcy dzieci w szkołach i świetlicach, na pomoc edukacyjną oraz letni wypoczynek� dzięki zaangażowaniu pracowników i wolontariuszy z diecezjalnych i parafialnych caritas możliwa jest realna pomoc dzie-ciom, których rodziców nie stać na podręczniki dla dziecka� niestety bieda powoduje, że dziecko bezrobotnych rodziców często odtrącane jest przez rówieśników, czuje się gorsze i ma gorszy start w dorosłe życie� 10 groszy z każdej świecy caritas przeznaczane jest na pomoc dzieciom żyjącym w najuboższych krajach świata (afryce)� w promocję tej akcji od lat włącza się telewizja publiczna, a honorowym patronatem rzecznik praw dziecka rp�33

„wakacyjna akcja caritas” jest jedną z największych inicjatyw prowadzonych w okresie letnim� dzięki ofiarności ludzi dobrej woli w ośrodkach caritas organi-zowany jest wypoczynek dla dzieci i młodzieży z rodzin ubogich, wielodzietnych, a także borykających się z problemami uzależnienia i przemocy� wypoczynek dzieci i młodzieży odbywa się dzięki środkom pozyskanym podczas akcji „wigilijne dzieło pomocy dzieciom”, z darowizn indywidualnych darczyńców, zbiórek diecezjalnych, dotacji ministerstwa edukacji narodowej oraz funduszy finansowych pozyskanych z projektów realizacji zadań publicznych� turnus wakacyjny trwa najczęściej dwa tygodnie, a o bezpieczeństwo dzieci i młodzieży dba kadra pedagogiczna oraz zespół odpowiednio przeszkolonych wolontariuszy� uczestnicy mają zapewnioną opiekę duszpasterską, zajęcia edukacyjne, rekreacyjno-sportowe, spotkania integracyjne, zajęcia rozwijające zdolności oraz zajęcia kulturowo-poznawcze� głównym celem tego przedsięwzięcia jest dostarczenie dzieciom pozytywnych doświadczeń społecznych oraz przywrócenie im wiary w siebie34�

od kilku lat organizowane są ogólnopolskie Festyny rodzinne z okazji dnia dziecka pod hasłem „bądźmy razem”� głównym celem akcji jest zwrócenie uwagi na wartości, które niesie rodzina� ideą festynu jest, aby każde dziecko mogło w pełni uczestniczyć w wydarzeniu, ponieważ punkty programu są dostępne nieodpłatnie dla każdego dziecka� zebrane w czasie trwania Festynów środki caritas przeznacza się na leczenie dzieci�35 w 2011 r� takie festyny odbyły się w 19 polskich miastach w polsce36�

33 http://www�caritas�pl/akcje-ogolnopolskie/7-wigilijne-dzielo-pomocy-dzieciom (dostęp 15�06�2013)�

34 http://www�caritas�pl/akcje-ogolnopolskie/7625-wakacyjna-akcja-caritas (dostęp 15�06�2013)� 35 http://www�caritas�pl/akcje-ogolnopolskie/7610-badzmy-razem (dostęp 15�06�2013)� 36 w bydgoszczy, rybakach k� olsztyna, starogardzie gdańskim, Heluszu, toruniu, siemiatyczach,

poznaniu – ostrowie, rzeszowie, opolu, ełku, kielcach, krakowie, legnicy, łodzi, siedlcach,

306


kolejna akcja – „tornister pełen uśmiechów” – zwiększa szanse edukacyjne uczniów poprzez zebranie funduszy na zakup i wyposażenie około 8 tysięcy wyprawek szkolnych dla najuboższych dzieci i młodzieży w polsce� kampania polega przede wszystkim na ogólnopolskiej zbiórce w drodze sms-ów, przeznaczonej na zakup tor-nistrów� równolegle w parafiach w całej polsce do specjalnych koszy można wkładać podstawowe artykuły szkolne, które znajdą się później w wyprawkach przygotowy-wanych przez wolontariuszy caritas� kampanię wspiera porozumienie wydawców edukacyjnych nowoczesna edukacja� wydawnictwa: wsip, nowa era, oxford university press, pearson, macmillan, żak, zamkom, cambridge i lektorklett, które za pośrednictwem caritas bezpłatnie przekazują dzieciom swoje podręczniki�37

program skrzydła to program długoterminowej pomocy skierowany do dzieci – uczniów szkół podstawowych, gimnazjów i liceów, którzy z powodu złej sytuacji materialnej w rodzinie wymagają pomocy w formie dożywiania w szkole, zakupu wyprawek z artykułami szkolnymi, dofinansowania do wycieczek szkolnych� program proponuje objęcie opieki finansowej nad dzieckiem przez firmy i osoby prywatne, które poprzez deklarację zobowiążą się do wsparcia finansowego ucznia przez okres przynajmniej jednego semestru szkolnego�38

kościół warmiński w zakresie działalności charytatywnej reprezentowany jest przez caritas archidiecezji warmińskiej39� prowadzi ona placówki specjalistyczne: archidiecezjalne centrum charytatywne im� Jana pawła ii w olsztynie (stołówka dla bezdomnych i rodzin wielodzietnych, nzoz Hospicjum domowe, ośrodek inter-wencji kryzysowej, gabinet lekarski dla bezdomnych), archidiecezjalne centrum młodzieżowe caritas we Fromborku, warsztaty terapii zajęciowej, środowiskowy dom samopomocy, archidiecezjalny ośrodek charytatywny caritas archidiecezji warmińskiej w rybakach, gdzie organizowane są kolonie i odbywa się formacja wolontariuszy40� caritas archidiecezji warmińskiej realizuje różne programy ogólno-polskie koordynowane przez caritas polska, o których wcześniej była mowa41� alumni wyższego seminarium duchownego „Hosianum” w olsztynie czynnie uczestniczą w lokalnych akcjach caritas, np� wigilijne dzieło pomocy dzieciom, Jałmużna wielkopostna czy wakacyjna akcja caritas42� każdy proboszcz zobowiązany jest do powołania parafialnego zespołu caritas43� zalecane jest nawiązanie przez taki zespół współpracy z instytucjami charytatywnymi samorządu lokalnego, gminnymi

dąbrowie górniczej, szczecinie, częstochowie i rokitnie�37 http://www�caritas�pl/akcje-ogolnopolskie/8-tornisterpelenusmiechow (dostęp 15�06�2013)� 38 http://www�caritas�pl/programy-i-projekty/7605-program-skrzyda (dostęp 15�06�2013)� 39 organizacja pożytku publicznego (krs 0000245507)�40 I (XIV) Synod Archidiecezji Warmińskiej (2006-2012). Misja Kościoła Warmińskiego w dziele

Nowej Ewangelizacji, Olsztyn 2012, statut 426�41 Tamże, statut 438�42 Tamże, statut 439�43 Tamże, statut 428�

307


i miejskimi ośrodkami pomocy społecznej oraz organizacjami charytatywnymi innych kościołów chrześcijańskich44� na terenie archidiecezji warmińskiej istnieją szkolne koła caritas, w których angażują się nie tylko dzieci, ale także księża, katecheci, rodzice i nauczyciele� taka forma działalności charytatywnej rozwija wolontariat i sprzyja rozwijaniu praktycznych form miłości bliźniego (organizowanie zbiórek, festynów, koncertów)45�

kościoły i inne związki wyznaniowe oraz jednostki samorządu terytorialnego łączy to, że dla każdego z tych podmiotów dobro człowieka (w tym dobro rodziny) jest wartością wymagającą szczególnej ochrony� Fakt ten zobowiązuje do wzajemnej współpracy na rzecz dobra rodziny zarówno w sferze materialnej i niematerialnej46� Jak zauważa r� sztychmiler, współpraca ta w polsce może być uznana ogólnie za dobrą, ale można postulować zwiększenie jej efektywności, ponieważ popieranie rodzin jest bardziej formalne, a mniej praktyczne47�

zapewnienie rodzinom pomocy, o której mowa w wielu dokumentach państwo-wych i kościelnych, jest zadaniem bardzo złożonym i wymaga wyspecjalizowanego oraz dobrze zorganizowanego wysiłku wielu osób (prawników, psychologów, pedago-gów, pracowników instytucji społecznych)� należy tworzyć i podtrzymywać różnego rodzaju instytucje, programy i projekty w ramach których człowiek podnosiłby swoje umiejętności (instytuty studiów nad rodziną), otrzymałby wieloraką pomoc (poradnie małżeńskie i rodzinne, centra pomocy rodzinie, ośrodki upowszechniania naturalnych metod regulacji płodności, telefony zaufania), „strzegł życia ludzkiego od poczęcia aż do jego naturalnej śmierci (domy samotnej matki, ośrodki adopcyjno-opiekuńcze, organizacje przygotowujące małżonków do przysposobienia potomstwa, fundacje na rzecz obrony życia i ochrony macierzyństwa, ośrodki opieki nad życiem, wo-lontariat otaczający opieką rodziny wielodzietne oraz osoby pozbawione rodziny, w podeszłym wieku i chore, ośrodki pomocy życiu, ośrodki pomocy społecznej, domy spokojnej starości)�”48

bibliografiabielecki m�, Porozumienia związków wyznaniowych z organami samorządu terytorialnego, w:

Bilateralizm w stosunkach państwowo-kościelnych, red� m� bielecki, lublin 2011I (XIV) Synod Archidiecezji Warmińskiej (2006-2012). Misja Kościoła Warmińskiego w dziele

Nowej Ewangelizacji, Olsztyn 2012, statut 426�

44 Tamże, statut 432�45 Tamże, statuty 434-435�46 m� bielecki, Porozumienia związków wyznaniowych z organami samorządu terytorialnego, w:

Bilateralizm w stosunkach państwowo-kościelnych, red� m� bielecki, lublin 2011, s� 283� 47 r� sztychmiler, Współpraca państwa i Kościoła w prawnym regulowaniu kwestii dotyczących

małżeństwa i rodziny, w: Bilateralizm…, dz� cyt�, s� 170� 48 J� krajczyński, Prawo rodziny do opieki duszpasterskiej, ząbki 2007, s� 277�

308


Kodeks Prawa Kanonicznego� przekład polski zatwierdzony przez konferencję episkopatu, poznań 1984, skrót kpk�

koral J�, Podstawy działalności charytatywnej Kościoła na przykładzie organizacji Caritas, kraków 2000�

krajczyński J�, Prawo rodziny do opieki duszpasterskiej, ząbki 2007, s� 277�organizacja pożytku publicznego (krs 0000245507)�Pismo Święte Starego i Nowego Testamentu, poznań 2003Porozumienie o współpracy pomiędzy Caritas Ordynariatu Polowego Wojska Polskiego a Ministrem

Obrony Narodowej zawarte 30 kwietnia 2003 r� (dz�urz� mon z 2003 r� nr 8, poz� 105)postanowienie nsa w warszawie z 26 sierpnia 2009 r�, ii gsk 706/09, w: http://orzeczenia�

nsa�gov�pl, leX nr 552771�status organizacji pożytku publicznego posiada od 5 marca 2004 r� (krs 0000198645)�statut caritas polskasztychmiler r�, Współpraca państwa i Kościoła w prawnym regulowaniu kwestii dotyczących

małżeństwa i rodziny, w: Bilateralizm…, dz� cyt�, s� 170� konkordat między stolicą apostolską i rzeczypospolitą polską z 28 lipca 1993 r� (dz�u� z 1998 r�

nr 51, poz� 318)�konstytucja rzeczpospolitej polskiej z 2 iV 1997 r�, dz�u� z 1997 r� nr 78, poz� 483�ustawa z 17 maja 1989 r� o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (dz�u� z 1989 r� nr 29,

poz� 155) ustawa z 17 maja 1989 r� o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej

(dz�u� z 1989 r� nr 29, poz� 154 z późn� zm�) ustawa z 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, dz�u� nr 96,

poz� 873 ze zm�)rozporządzenie ministra rolnictwa i rozwoju wsi w sprawie wykazu podmiotów uprawnionych

do wywozu towarów rolno-spożywczych w ramach pozawspólnotowych akcji humanitarnych z 27 lipca 2004 (dz�u� z 2004 r� nr 178, poz� 1835)

dz�u� z 2008 r� nr 115, poz� 728 ze zm�www�caritas�pl (dostęp 15�06�2013)http://www�caritas�pl/akcje-ogolnopolskie/7610-badzmy-razemhttp://www�caritas�pl/akcje-ogolnopolskie/7625-wakacyjna-akcja-caritashttp://www�caritas�pl/akcje-ogolnopolskie/7-wigilijne-dzielo-pomocy-dzieciomhttp://www�caritas�pl/akcje-ogolnopolskie/8-tornisterpelenusmiechowhttp://www�caritas�pl/programy-i-projekty/7605-program-skrzydaaas 58 (1966) 1025-1115aas 58 (1966) 947-990aas 59 ( 1966) 837-864aas 71 (1979) 257-324aas 72 (1980) 1177-1232AAS 97 (2006) 217-252

Streszczenie: działalność charytatywna (dobroczynna) zmierza do realizacji dobra wspólnego, jest to pomoc niesiona przez ludzi innym ludziom� w artykule zapre-zentowane zostaną wybrane inicjatywy na rzecz rodziny podejmowane przez caritas polska, czyli największą organizację pozarządową w polsce, która posiada kościelną

309


i cywilną osobowość prawną� obok działalności religijnej podmiot ten prowadzi działalność pożytku publicznego, czyli działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych� obszary podstawowych działań caritas to: przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, działalność wspierająca, ochrona zdrowia, upowszechnianie i ochrona praw dziecka, przeciwdziałanie bezrobociu, pomoc w samozatrudnieniu, wspieranie przedsiębiorczości, doradztwo zawodowe, poradnictwo małżeńskie i ro-dzinne, działalność edukacyjno-wychowawcza, działalność wspomagająca rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, jak również działalność międzynarodowa�Słowa kluczowe: rodzina, pomoc, caritas, współpraca, działalność charytatywna, organizacja pozarządowa abstract: The goal of charity (philanthropic) work is to accomplish the common good� its essence is people helping other people� The article presents selected family supporting initiatives, taken by caritas poland – the biggest non-governmental organization in poland, having both – church and civil legal personalities� next to religious activity, this entity also runs public benefit work, which is a socially useful activity in the sphere of public goals� The main areas of caritas’s activity are: overcoming difficult life situations, supportive activity, health protection, po-pularization and protection of children’s rights, counteracting unemployment, help in self-employment, supporting enterprise, occupational counseling, marriage and family counseling, educational and pedagogic activity, local community supporting activity and finally, international activity�keywords: family, help, caritas, cooperation, charity activity, non-governmental organization�

311

dominika łątkowskastudentka iV roku na kierunku prawoi ii roku na kierunku administracja muwydział prawa i administracjiuniwersyt warmińsko-mazurski w olsztynie

organizacje Społeczne zajMUjące Się Działalnością na rzecz poprawy bezpieczeńStwa

social organizations engaged in actiVities aimed to improVe saFety

szczególną rolą dla organizacji pozarządowych jest strategia bezpieczeństwa na-rodowego wyznaczana w zakresie bezpieczeństwa publicznego, którego niezbędnym elementem jest aktywność społeczna oraz kształtowanie postaw obywatelskich sprzy-janych podnoszeniu poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego – skali ogólnokrajowej i lokalnej� organizacje pozarządowe oraz inne formy obywatelskiej aktywności szczególnie w tym zakresie winny współpracować z samorządami lokalnymi i po-licją� można wyróżnić wiele organizacji społecznych działających na rzecz poprawy bezpieczeństwa w kraju� termin, iż działają one na rzecz bezpieczeństwa w kraju oznacza troskę polegającą na działaniach: – ochronnych (bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny); – kulturowo-wychowawczych; – socjalnych (zabezpieczenie społeczne); – ekonomicznych1�

badając bezpieczeństwo w pierwszych latach XXi wieku, należy uwzględnić zmiany, jakie zachodzą w środowisku społecznym� zmiany te nakreśliły następujące kierunki zagrożeń bezpieczeństwa europejskiego, które kiedyś określono: – wykluczeniem ze względu na ubóstwo, dysproporcje rozwojowe, na które nakła-

dają się różnice kulturowe; – ubóstwem wynikającym z osiąganych różnic dochodu oraz procesów globalizacji

i informatyzacji; – kryzysem państwa kumulującym wykluczenie społeczne, który może doprowadzić

do rozpadu państwa; – zagrożeniem środowiska naturalnego; – terroryzmem międzynarodowym2�

1 k� wojtaszczyk, Kompendium wiedzy o państwie współczesnym, warszawa 1995, s� 45� 2 m� leszczyński, Bezpieczeństwo społeczne a bezpieczeństwo państwa, kielce 2009, s� 32�

312


współczesne zagrożenia bezpieczeństwa państwa można określić jako potencjalne lub istniejące zjawiska, sytuacje bądź działania godzące w wartości i interesy naro-dowe, stwarzające niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia, warunków bytu, mienia i środowiska oraz destabilizacji organizacji życia społecznego i państwowego, a także osłabienia możliwości rozwoju� krótko ujmując zagrożenia bezpieczeństwa państwa można podzielić na zagrożenia: militarne, polityczne, społeczne oraz ekologiczne�

charakterystycznymi dziedzinami aktywności w organizacjach non profit jest kultura, ochrona przyrody, ochrona pokoju, religia, prawa człowieka, nauka i techni-ka� skupiają one też osoby lub stowarzyszenia, zainteresowane współpracą w sferach wiążących się z wykonywanym zawodem lub hobby� współcześnie wciąż wzrasta liczba organizacji pozarządowych, a ich rola jest wysoko ceniona� służą one zacieśnia-niu więzów międzynarodowych, a w wielu wypadkach ich członkowie podejmują się zadań trudnych, niebezpiecznych, wymagających odwagi i poświęcenia3�

organizacje pozarządowe, fundacje i stowarzyszenia pojawiły się w polsce mniej więcej w tym samym czasie co w państwach europy zachodniej� początkowo zaj-mowały się przede wszystkim działalnością charytatywną, później podjęły również działalność korporacyjną, kulturalną, edukacyjną i naukową oraz działalność związaną z propagowaniem idei rozwoju społecznego i społecznej solidarności� niektóre miały charakter wyznaniowy, inne całkowicie świecki� w okresie drugiej rzeczpospolitej (1918 r� – 1939 r�) organizacje pozarządowe rozwijały się bardzo intensywnie� druga wojna światowa i okres dominacji komunistycznej, który po niej nastąpił, spowo-dował ogromny spadek społecznej aktywności� część organizacji pozarządowych została zlikwidowana (ich majątki przejęło państwo), część włączono w ideologiczne struktury4�

po roku 1989 organizacje pozarządowe przeżywają swój renesans, dzięki przywró-conej swobodzie zrzeszania się i zakładania stowarzyszeń� część organizacji z tradycja-mi sięgającymi okresu przedwojennego została restytuowana i podjęła swoją statutową działalność (np� caritas polska – duszpasterska instytucja charytatywna episkopatu polski, czy ymca – związek młodzieży chrześcijańskiej, organizacja apolityczna i świecka pracująca nad zaspokojeniem we współpracy z organizacjami, urzędami państwowymi i samorządami potrzeb społeczności lokalnych)� powstało wiele nowych fundacji i stowarzyszeń wychodzących naprzeciw problemom i potrzebom nowoczesnego społeczeństwa oraz stojące na straży bezpieczeństwa w kraju� pojawiły się organizacje, których głównym zadaniem jest przeciwdziałanie skutkom plag spo-łecznych, takich jak: bezdomność, alkoholizm i narkomania� należą do nich m�in�:

3 d� moroń, Organizacje pozarządowe-fundament społeczeństwa obywatelskiego, wrocław 2012, s� 37�4 r� barański, a� olejniczak, Fundacje i stowarzyszenia. Współpraca organizacji pozarządowych

z administracją publiczną, warszawa 2012, s�133�

313


– stowarzyszenie monar przeciwdziałające zjawiskom patologii społecznej w środowisku rodzin, narkomanii, alkoholizmowi, bezrobociu, przestępczości nieletnich poprzez tworzenie centrów leczenia, sieci punktów konsultacyjnych, schronisk oraz prowadzenie akcji profilaktycznych i edukacyjnych;

– fundacja biuro służby krajowej anonimowych alkoholików; – Fundacja im� brata alberta zajmująca się osobami niepełnosprawnymi umysłowo

(organizuje i prowadzi specjalistyczne placówki rehabilitacyjne i opiekuńcze, pomaga rodzinom z osobami niepełnosprawnymi)5�w suwerennej polsce organizacje pozarządowe zajęły się działalnością eduka-

cyjną wśród młodzieży, tworząc niepubliczne szkoły lub fundacje wspomagające szkoły państwowe� powstały fundusze stypendialne i programy pomocy skierowane do uzdolnionych, ale niezamożnych uczniów oraz tych, którzy chcą kontynuować naukę za granicą (Fundacja nauki polskiej, polska Fundacja upowszechniania nauki, Fundacja stefana batorego)� na polskich uczelniach działają organizacje studenckie: niezależne zrzeszenie studentów i zrzeszenie studentów polskich� swoje przedsta-wicielstwa mają również studenckie organizacje o charakterze międzynarodowym (np� europejskie Forum studentów aegee czy aisec – międzynarodowe sto-warzyszenie studentów nauk ekonomicznych i Handlowych)� w polsce działają też organizacje specjalizujące się w działaniach na rzecz ochrony i bezpieczeństwa praw człowieka (np� Helsińska Fundacja praw człowieka czy polski oddział amnesty international), monitorujące przestrzeganie praw człowieka i obywatela w polsce i działające na rzecz ochrony tych praw (w tym praw więźniów) w państwach uzna-wanych za niedemokratyczne6�

trzeba także zaznaczyć, iż w polsce zasadniczą dla obronności ustawą jest ustawa z dnia 21 listopada 1967 r� o powszechnym obowiązku obrony� w artykule 2 stanowi, iż,,umacnianie obronności rp, przygotowanie ludności i mienia narodowego na wy-padek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony należy do wielu podmiotów, w tym również do organizacji społecznych7”� do zadań organizacji pozarządowych na tle obronności kraju należy zaliczyć: – „organizacje pozarządowe wykonują zadania w ramach powszechnego obowiąz-

ku obrony, współdziałając w tym zakresie organami administracji publicznej i innymi podmiotami w planowaniu i realizacji zadań obronnych� zadania te obejmują w szczególności przygotowanie ludności i warunkowo jej ochrony

5 ibidem, s� 66�6 e� kotnis-górka, m� wysocki, Organizacje pozarządowe. Zarządzanie, kreowanie wizerunku

i współpraca z mediami w III sektorze, warszawa 2011, s� 78� 7 art� 2 ustawa z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Polskiej

Rzeczypospolitej Ludowej (dz� u� nr 44 poz� 220)�

314


na wypadek wojny, a także ochrony mienia, szczególnie cennego dla dziedzictwa narodowego8”;

– „członkowie organizacji pozarządowych podlegają szkoleniu obronnemu9”�szkolenie prowadzi się w celu nabycia umiejętności niezbędnych do wykonywania

zadań obronnych oraz podniesienia kwalifikacji w zakresie wykonywania tych zadań, a także poznania zasad i procedur kierowania wykonywaniem zadań obronnych pod-czas podwyższania gotowości obronnej państwa i w czasie wojny� władze stowarzyszeń i fundacji zgłaszają do wojewody (jako koordynatora na szczeblu województwa) osoby, które chcą uczestniczyć w szkoleniu obronnym�

w polsce istnieje około 30 tysięcy różnego rodzaju grup aktywnych obywateli działających w ramach stowarzyszeń i fundacji, którym nieobojętne są problemy środowisk lokalnych� działają one na różnych obszarach m�in� na polu pomocy społecznej, ochrony zdrowia, oświaty i edukacji, kultury, rozwoju gospodarczego, turystyki, ochrony praw człowieka i ekologii� w systemie państwa demokratycznego odgrywają one niezwykle istotną rolę – aktywizują ludzi do rozwiązywania proble-mów społecznych oraz odpowiadają na rzeczywiste potrzeby osób, grup i środowisk� w przedstawionej niżej pracy przytoczone zostaną niektóre z nich, zostaną wskazane ich cele oraz zadania10�

pierwszą omawianą organizacją społeczną jest stowarzyszenie na rzecz bezpie-czeństwa dzieci i młodzieży, które powstało w wyniku zorganizowania się grupy osób, którym bliskie są cele naszego stowarzyszenia określone w statucie� stowarzyszenie nie powstało od razu� decyzja o rozpoczęciu jego działalności nabierała kształtu przez kilka lat� w czasie od koncepcji do jej realizacji sytuacja w polsce zmieniały się, przekonując pomysłodawców o istniejącej celowości podjęcia takiego przedsięwzięcia� w 1999 roku stowarzyszenie uzyskało wpis do krs, otrzymało swój nip oraz re-gon i następnie przystąpiło do działania� stowarzyszenie na rzecz bezpieczeństwa dzieci i młodzieży do swoich zadań zalicza przede wszystkim: – pomoc dzieciom oraz młodzieży, która ucierpiała w wypadkach na drogach� pomoc

ta przejawia się m�in� poprzez wsparcie w finansowaniu rehabilitacji, przebiegu leczenia, wyjazdów rehabilitacyjnych, pobytów w sanatoriach� ważna jest tu także pomoc w powrocie do funkcjonowania w społeczeństwie;

– troska o przygotowanie dzieci oraz młodzieży do prawidłowego udziału w ruchu na drogach w roli pieszych, motorowerzystów czy też rowerzystów� dzięki tej tro-sce udaje się zminimalizować wypadki drogowe, w których zostają poszkodowane

8 rozporządzenie rady ministrów z dnia 13 stycznia 2004 roku w sprawie w sprawie ogólnych zasad wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony (dz� u� nr 16, poz� 152)�

9 rozporządzenie rady ministrów z dnia 13 stycznia 2004 roku w sprawie szkolenia obronnego (dz� u� nr 16, poz�150)�

10 J� dąbrowska, m� gumkowska, J� wygnański, Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowy-ch-Raport z badania 2002, warszawa 2002, s� 56�

315


właśnie młode osoby� ważnym elementem jest tutaj pomoc finansowa z zakresu zaopatrzenia szkół w sprzęt, który uczniowie wykorzystują do ćwiczeń�

– organizacja różnego rodzaju zawodów i zmagań dotyczących bezpieczeństwa na drogach� chętnie biorą w nich udział uczniowie gimnazjów oraz szkół podstawowych� ich zamierzeniem jest próba przygotowania młodych osób do bezpiecznego oraz prawidłowego udziału w ruchu drogowym, a także stałe podnoszenie jakości przygotowania w tymże obszarze;

– realizacja szkoleń nauczycieli i opiekunów prowadzących wychowanie komuni-kacyjne w szkołach� ważna jest tu pomoc w integracji nauczycieli zajmujących się tym przedmiotem� takimi metodami jest coraz więcej bezpiecznych dzieci na drogach;

– pomoc w organizacji dzieciom oraz młodzieży czasu wolnego� dzięki temu wzrasta ochrona młodzieży przed patologiami społecznymi oraz przed zachowaniami dewiacyjnymi11� wszystkie wymienione wyżej zadania kierowane są także do dzieci niepeł-

nosprawnych�kolejną ważną organizacją działającą na rzecz poprawy bezpieczeństwa w kraju jest

stowarzyszenie na rzecz obronności i bezpieczeństwa kraju „tarcza”� powstało ono z inicjatywy osób bezpośrednio zainteresowanych ewolucją inicjatyw zajmujących się obronnością oraz bezpieczeństwem kraju� osoby te pochodzą z instytucji bezpo-średnio powiązanych z bezpieczeństwem i obronnością� zadania tego stowarzyszenia obejmują m�in�: – projektowanie i wprowadzenie w życie kompleksowego nauczania praktycznego

młodych osób uczęszczających do szkół ponadgimnazjalnych i akademickich po-przez udział w obowiązkowym przedmiocie edukacji dla bezpieczeństwa i na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego� system oferuje przeprowadzenie cyklicznych szkoleń, kursów, a także obozów szkoleniowych mających na celu przygotować młodzież do zawodowej służby wojskowej w korpusie osobowym szeregowych zawodowych i podoficerów� w planach jest tutaj włączenie trzech wyspecjalizowa-nych ośrodków zajmujących się szkoleniem: w białymstoku – konieczny dla wojsk lądowych oraz wojsk specjalnych, w szczecinie i dziwnowie – szkolenia z zakresu nurkowania oraz w lublińcu – szkolenia z zakresu tzw� szkoły przetrwania;

– projektowanie i wdrażanie w życie systemu szkoleń rekonwersyjnych przewidzia-nych dla żołnierzy zawodowych odchodzących do rezerwy� system taki będzie sporym rozszerzeniem działających do tej pory procedur, a to wszystko po to, aby wiedza pozyskana podczas szkoleń stała się przydatna w praktyce cywilnego życia oraz na rzecz narodowych sił rezerwowych;

11 http://www�brd�zgora�pl/cms/index�php?podmenu=2& [online 30 czerwca 2013]�

316


– opracowanie projektu programu studiów wyższych pierwszego stopnia na kierun-kach: obrony, ochrony i bezpieczeństwa narodowego a także powołanie do życia studiów podyplomowych nauczycieli zajmujących się edukacją o obronności i bezpieczeństwie;

– propagowanie wydawnictw oraz publikowanie prac dotyczących bezpieczeństwa i obronności kraju, ochrony różnych obiektów i dóbr;

– pielęgnowanie tradycji, patriotyzmu oraz narodowych obyczajów12� następnym opisanym pokrótce stowarzyszeniem będzie stowarzyszenie

na rzecz bezpieczeństwa Finansowego obywateli rzeczypospolitej polskiej� sto-warzyszenie na rzecz bezpieczeństwa Finansowego obywateli rzeczypospolitej zostało zarejestrowane w krajowym rejestrze sądowym 19 grudnia 2001 roku� Jest organizacją pozarządową non profit, a jej członkami są eksperci związani z polskim rynkiem usług finansowych� stowarzyszenie współpracuje m�in� z komisją nadzoru Finansowego, polską izbą ubezpieczeń, rzecznikiem ubezpieczonych, związkiem banków polskich (zbp), stowarzyszeniem polskich brokerów ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych, polska izbą pośredników ubezpieczeniowych i Finansowych, izbą gospodarczą ubezpieczeń i obsługi ryzyka, ośrodkami akademickimi, w tym sgH, sggw i uw, oraz izbami samorządowymi i innymi organizacjami ngo�

cele oraz zadania jakie stawia przed sobą stowarzyszenie na rzecz bezpieczeństwa Finansowego obywateli rzeczypospolitej polskiej to m�in�: – podwyższanie poziomu wiedzy ekonomicznej społeczeństwa oraz wiedzy na temat

mechanizmów dotyczących funkcjonowania rynku finansowego; – pomoc przy rozwoju dobrowolnych systemów ubezpieczeń, zwłaszcza zabezpie-

czenia emerytalnego; – wspieranie przedsięwzięć wypracowywania i wdrażania w życie nowoczesnych

rozwiązań w zakresie bezpieczeństwa finansowego mieszkańców polski; – obserwacja rynku finansowego oraz analiza występujących na nim zjawisk; – pobudzanie środowisk pracodawców oraz pracowników w działalności na rzecz

bezpieczeństwa finansowego obywateli; – wyznaczanie standardów oraz rekomendowanie etycznych zachowań w branży

usług finansowych wobec partnerów i konsumentów13�kolejna fundacja swoje działania ukierunkowuje głównie na budowę bezpieczeń-

stwa w szkołach i innych placówkach oświatowych� mowa tu o Fundacji „Falochron”, której powstanie poparte było przekonaniem, iż stwarzanie partnerskiego porozu-mienia jest warunkiem zdrowego i bezpiecznego rozwoju młodych ludzi w szkole� w swoich działaniach zachęca do współpracy pomiędzy wszystkimi pracownikami,

12 http://www�s-tarcza�pl/ [online 30 czerwca 2013]�13 http://www�bankier�pl/narzedzia/pf/dostawcy/iu�html?dostawca_id=15161 [online 30 czerwca

2013]�

317


uczniami, rodzicami oraz instytucjami wspierającymi szkoły w zadaniach wychowaw-czych i edukacyjnych� cele jakie sobie stawia to przede wszystkim: – ochrona uczniów, stwarzanie im okazji do rozwijania umiejętności społecznych

i osobistych, odkrywania własnych talentów, ale również dawanie szansy do uzy-skania pomocy wtedy, gdy jej potrzebują;

– wspieranie rodziców w ich pracy wychowawczej, stawianiu mądrych wymagań, zdrowych granic i okazywaniu troski swoim dzieciom;

– i zwłaszcza – dążenie do rozwoju specjalistów pracujących z dziećmi i młodzie-żą: nauczycieli, pedagogów, psychologów, interwentów, kuratorów, by swoimi umiejętnościami krok po kroku przełamywali mur obojętności, wypalenia i podwójności w środowiskach szkolnych14�

– Fundacja „Falochron” dąży do tego, aby szkoła oraz inne placówki oświatowe, stawały się miejscami jak najbardziej przyjaznymi uczniom, rodzicom, nauczy-cielom, wolnymi od agresji, lęku i wstydu�organizacją pozarządową, na którą także warto zwrócić uwagę jest Fundacja

„kierowca bezpieczny”�Fundacja ta za swoje cele stawia m�in�:

– działanie na rzecz poprawy poziomu bezpieczeństwa na polskich drogach, – popularyzacja zasad bezpiecznego uczestnictwa w ruchu drogowym, – wychowanie komunikacyjne dzieci i młodzieży, – podnoszenie umiejętności bezpiecznego prowadzenia pojazdów mechanicznych

wśród kierowców, – działania na rzecz ustanawiania programów kształtowania bezpieczeństwa ruchu

drogowego, – działania na rzecz budowy sieci nowoczesnych dróg w polsce, – wspieranie kooperacji pomiędzy instytucjami i firmami propagującymi proble-

matykę bezpieczeństwa ruchu drogowego, – wspieranie inicjatyw samorządowych na rzecz lokalnego rozwoju bezpieczeństwa

ruchu drogowego, – wspieranie działań w zakresie pozyskiwania środków finansowych na rzecz bez-

pieczeństwa ruchu drogowego z funduszy unii europejskiej, – rozwój i promocja sportu samochodowego w polsce, jako elementu kształtującego

umiejętności kierowców15�Fundacja rozwoju warmii i mazur jest organizacją działającą nie dla zysku

(non profit), założoną i działającą na mocy ustawy o fundacjach� Fundacja ta z kolei działa na rzecz rozwoju obywatelskiego, gospodarczego i kulturalnego lokalnej społeczności, poprzez inicjowanie i prowadzenie różnorakich projektów� obejmuje

14 http://www�falochron�org�pl/ [online 29 czerwca 2013]� 15 http://www�kierowcabezpieczny�pl/fundacja�php [online 30 czerwca 2013]�

318


swoją działalnością tematykę od edukacji dzieci, edukację dorosłych, zapobieganie wykluczeniu społecznemu po wsparcie doradcze dla przedsiębiorców� zakres ten nie jest zamknięty i gdy tylko pojawia się możliwość działania dla rozwoju regionu warmii i mazur – pracownicy Fundacji zajmują się tym jak wykorzystać taką okazję dla dobra lokalnej społeczności przy wykorzystaniu posiadanych środków16� Fundacja realizuje cele takie jak: – „zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska naturalnego; – kształtowanie przyjaznych przyrodzie postaw społecznych; – pomoc merytoryczna i doradztwo w różnych dziedzinach ochrony środowiska; – proekologiczna działalność edukacyjna; – działalność na rzecz ochrony i promocji zdrowia, ratownictwa i ochrony ludzkości; – pomoc ofiarom przemocy, wypadków, katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów

zbrojnych i wojen w kraju i za granicą; – ochrona dzieci przed molestowaniem seksualnym, przemocą i innymi działaniami

dla nich szkodliwymi; – podejmowanie wszelkich innych działań na rzecz dzieci, w szczególności dotknię-

tych chorobą i patologiami społecznymi; – zmniejszanie szkód wyrządzonych ofiarom przemocy w rodzinie oraz wspieranie

i podejmowanie działań zmierzających do zaspokojenia potrzeb ofiar przemocy w rodzinie;

– opieka nad osobami w trudnej sytuacji życiowej, szczególnie niepełnosprawnymi i podlegającymi wykluczeniu społecznemu oraz zapobieganie tym sytuacjom;

– udzielanie pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób;

– edukacja i integracja społeczna; – działalność profilaktyczna związana z patologiami społecznymi; – poszerzanie grona miłośników i sympatyków regionu; – przeciwdziałanie bezrobociu; – wyrównywanie szans grup społecznie upośledzonych, oraz wiele innych zadań

mających na celu poprawę bezpieczeństwa życia w kraju17”�organizacje pozarządowe bywają nazywane trzecim sektorem, obok sektora

publicznego i rynkowego� określenie to, przeniesione z języka angielskiego (third sector), nawiązuje do koncepcji podziału dzielącego aktywność społeczno-gospodar-czą nowoczesnych państw demokratycznych na trzy sektory� tak więc obok instytucji państwa (administracji publicznej, sektora państwowego – pierwszego sektora) oraz podmiotów for-profit, nastawionych na zysk (biznes, sektor prywatny – drugiego

16 http://www�krs-online�com�pl/fundacja-rozwoju-warmii-i-mazur-krs-220736�html [online 30 czerwca 2013]�

17 ibidem�

319


sektora) istnieją organizacje, które ani nie są nastawione na zysk (non-profit), ani nie stanowią elementu struktury państwa – są zatem trzecim sektorem� wobec podmiotów tworzących trzeci sektor w ostatnim czasie najczęściej – przynajmniej w dokumentach administracji państwowej – używa się pojęcia „organizacje poza-rządowe”� organizacje pozarządowe – w odróżnieniu od organów publicznych, ale podobnie jak biznes – są prywatne i powstają z inicjatywy ich założycieli� Jednak w odróżnieniu od biznesu, a podobnie jak władze publiczne, organizacje pozarządowe działają w interesie publicznym, a nie prywatnym� pogląd o potrzebie wydzielenia trzeciego sektora głosił już między innymi w 179 roku philip kotler, pisząc, że two-rzące go organizacje wypracowują pośrednią drogę w zaspokajaniu potrzeb socjalnych, pozbawioną z jednej strony motywacji w formie zysku, z drugiej zaś strony – typowej dla sektora publicznego biurokracji� są tacy, którzy uważają, że organizacje pozarzą-dowe to nic innego jak efekt niewydolności państwa i rynku w zakresie zaspokajania potrzeb społecznych� dodają oni również, że jest to sposób na minimalizowanie kosztów tego procesu� chwała organizacji polega na tym, że robią to tanio i znacznie lepiej� są też i tacy, którzy sądzą, że organizacje pozarządowe pełnią chyba nawet ważniejszą rolę� ich zdaniem organizacje są poduszką powietrzną pomiędzy państwem a społeczeństwem� rozwiązują one, bowiem trudne problemy społeczne, zmniejszają napięcia i sytuacje konfliktowe w społeczeństwie� dzięki nim również obywatele mają możliwość wyrażania swoich opinii, niekoniecznie w sprawach wielkiej polityki18�

te organizacje pozarządowe, które zostały wyżej wymienione, miejmy nadzieję, że będą działały i dążyły do poprawy bezpieczeństwa w kraju jak najdłużej�

bibliografia:barański r�, olejniczak a�, Fundacje i stowarzyszenia. Współpraca organizacji pozarządowych

z administracją publiczną, warszawa 2012�dąbrowska J�, gumkowska m�, wygnański J�, Podstawowe fakty o organizacjach pozarządo-

wych-Raport z badania 2002, warszawa 2002�gierszewski J�, Organizacja systemu bezpieczeństwa społecznego, warszawa 2013�kotnis-górka e�, wysocki m�, Organizacje pozarządowe. Zarządzanie, kreowanie wizerunku

i współpraca z mediami w III sektorze, warszawa 2011�leszczyński m�, Bezpieczeństwo społeczne a bezpieczeństwo państwa, kielce 2009�moroń d�, organizacje pozarządowe-fundament społeczeństwa obywatelskiego,

wrocław 2012�wojtaszczyk k�, kompendium wiedzy o państwie współczesnym, warszawa 1995�wykaz aktów prawnych:ustawa z dnia 21 listopada 1967 roku, o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospo-

litej Ludowej, dz� u� nr 44 poz� 220� rozporządzenie rady ministrów z dnia 13 stycznia 2004 roku, w sprawie w sprawie ogólnych

zasad wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony, dz� u� nr 16 poz� 152�

18 J� gierszewski, Organizacja systemu bezpieczeństwa społecznego, warszawa 2013, s� 74�

320


rozporządzenie rady ministrów z dnia 13 stycznia 2004 roku, w sprawie szkolenia obronnego, dz� u� nr 16, poz�150�

wykaz adresów internetowych:http://www�kierowcabezpieczny�pl/fundacja�php [online 30 czerwca 2013]�http://www�s-tarcza�pl/ [online 30 czerwca 2013]�http://www�bankier�pl/narzedzia/pf/dostawcy/iu�html?dostawca_id=15161 [online

30 czerwca 2013]�http://www�brd�zgora�pl/cms/index�php?podmenu=2& [online 30 czerwca 2013]�http://www�falochron�org�pl/ [online 29 czerwca 2013]�http://www�krs-online�com�pl/fundacja-rozwoju-warmii-i-mazur-krs-220736�html [online

30 czerwca 2013]�

Streszczenie: organizacje pozarządowe są definiowane jako trzecie sector, obok skto-rów publicznego i rynkowego� w przeciwieństwie do władz publicznych traktowane są jak biznes: są prywatne i utworzone z inicjatywy założycieli� Jednak, w przeci-wieństwie do biznesu, jak i władz publicznych, organizacje pozarządowe działają w interesie publicznym, a nie prywatnym� moja praca przedstawia stowarzyszenia, fundacje i organizacje non-profit, które działają w celu poprawy bezpieczeństwa w kraju� należą do nich na przykład: stowarzyszenie na rzecz bezpieczeństwa dzieci i młodzieży oraz stowarzyszenie obrony i bezpieczeństwa narodowego „tarcza” lub Fundacja „kierowca bezpieczny”� Słowa kluczowe: bezpieczeństwo, fundacja, organizacja pozarządowa, stowarzyszenie, społeczeństwo, sektor niepublicznySummary: non-governmental organizations are also defined as the third sector, alongside the public and the market sectors� non-governmental organizations – in opposition to public authorities, but just like a business – are private and are formed on the initiative of their founders� However, in opposition to the business, and just as public authorities, non-governmental organizations operate in the public interest, not private� my thesis presents the associations, foundations and non-profit organizations, which operate to security improvement in the country� These include for example: The association for child and youth safety and association for defence and national security “tarcza” or “kierowca bezpieczny” Foundation�keywords: safety, foundation, nongovernmental, association, society, non-public sector

321

mgr monika paczyńskadoktorantkaprawo konstytucyjnewydział prawa i administracjiuniwersytet łódzki

rola organizacji poŻytkU pUblicznego w realizacji zaDań ochrony zDrowia pSychicznego

tHe role oF non – proFit organisations in tHe tasks oF mental HealtH

tworzenie społeczeństwa obywatelskiego obok demokracji i wolnego rynku było celem polskiej transformacji ustrojowej� Jako partner jest ono w stanie kontrolować potężne struktury władzy politycznej i ekonomicznej oraz łagodzić skutki różno-rakich napięć wewnętrznych w społeczeństwie1� Jedynym z aspektów tak pojętej obywatelskości jest działalność tzw� trzeciego sektora, będącym bardzo ważnym elementem społeczeństwa obywatelskiego� w polsce od kilkunastu lat coraz pręż-niej działają organizacje pozarządowe i podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego2� definicja legalna organizacji pozarządowej znajduje się w art� 3 ust� 2 u�d�p�p�w�3 organizacje pozarządowe najogólniej zdefiniować można jako specyficzne, współczesne formy samoorganizacji społecznej, struktury integrujące grupy obywateli, charakteryzujące się względnie dojrzałą tożsamością społeczną, określonym stopniem zorganizowania, prywatnym charakterem inicjatywy, do-browolnością uczestnictwa, niezależnością i niekomercyjnością a także – na ogół

1 p� gliński, Style działań organizacji pozarządowych w Polsce. Grupy interesu czy pożytku publicznego?, wydawnictwo iFis pan, warszawa 2006, s� 3�

2 wszystkie organizacje zgodnie z podziałem zaproponowanym przez p� druckera mogą być zaliczone do jednej z trzech dużych grup: organizacji publicznych, prywatnych (biznesowych) oraz społecznych (non governmental organisations)� te trzy grupy określa się mianem sektora� ostatnia z wymienionych określana jest w literaturze jako organizacja typu non – profit, dobrowolna, niezależna, niekomercyjna� inne znaczenie pojęcia proponuje J� szacki, który posługuje się dwoma dychotomiami: prywatne – publiczne podmioty oraz prywatne – publiczne cele działalności� sektor pierwszy – rynek, tworzą prywatne podmioty nastawione na cele prywatne; sektor drugi to rząd – podmioty i cele publiczne, a sektor trzeci wyróżniony zostaje przez to, że prywatne podmioty realizują publiczne cele działalności� p� poławski (red�), Trzeci sektor: fasady i realia, warszawa 2012, s� 59� dokonując pewnych uproszczeń można powiedzieć, że terminy: sektor non profit, gospodarka społeczna i trzeci sektor nie są tożsame, lecz ściśle ze sobą powiązane� można zaryzykować stwierdzenie, że zawierają się sobie� k� kietlińska, Rola trzeciego sektora w społeczeństwie obywatelskim, difin 2010, s� 10�

3 ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2004 r� (dz�u�2010�234�1536 j�t�), zwana dalej u�d�p�p�w�

322


– znacznym udziałem wolontariatu i istotną rolą w kształtowaniu postaw ludzkich (zarówno osób uczestniczących w organizacjach, jak i posiadających jakikolwiek z nimi kontakt)� obecnie zauważyć można zwiększenie nie tyko ich liczebności, ale także zakresu działania4� nie można postrzegać ich jako podmiotów prowadzących marginalną działalność o wątpliwej jakości5� organizacje powstałe po 1980 r� są o wiele mniejsze od swoich poprzedników� mają charakter lokalny, przez co mogą angażować węższe grono osób, ale za to w sposób bardziej aktywny6� ponadto przechodzą ciągły proces profesjonalizacji nie tylko pod względem merytorycznej działalności, ale także w zakresie zarządzania, kierowania organizacją, promocji, kreowania wizerunku oraz szerokiej współpracy z mediami7� są zakładane przez aktywnych obywateli, a najpopularniejszą ich formą są fundacje i stowarzyszenia8� podstawy funkcjonowania organizacji pozarządowych określa konstytucja rp w art� 2, w którym zapewniono wolność tworzenia i działania stowarzyszeń, ruchów obywatelskich oraz innych dobrowolnych zrzeszeń i fundacji� wiele innych konsty-tucyjnych zapisów wyznacza ramy i funkcje organizacji pozarządowych� potrzeba wprowadzenia oddzielnej regulacji rangi ustawowej wynika z zawartej w preambule konstytucji – zasady pomocniczości (subsydiarności)9� zasada pomocniczości (subsydiarności) opiera się na założeniu, że społeczność / państwo powinny inter-weniować jedynie, w sytuacji gdy jednostka / grupa nie jest w stanie samodzielnie poradzić sobie z realizacją określonego zadania10� wobec tego, brak zabezpieczenia

4 co więcej, w rozwiniętych krajach o gospodarce rynkowej zaobserwować można również liczne przejawy współdziałania między podmiotami trzech sektorów� zob� k� łobos, Organizacje – proste idee, zasady, narzędzia, wydawnictwo wyższej szkoły bankowej, poznań 2011, s� 34-35�

5 J� Herbst, J� przewłocka, Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych. Raport z badania 2010, wyd� stowarzyszenie klon/Jawor, warszawa 2011, s� 10-11�

6 nie brakuje również głosów krytycznych w odniesieniu do profesjonalizacji� podkreśla się, że instytucjonalizacja działań obywatelskich, z natury spontanicznych i wynikających z oddolnej inicjatywy, przyczynia się do ich skostnienia� J� szmidt, Rozwój organizacji pozarządowych. Teoria i praktyka, sedno wydawnictwo akademickie, warszawa 2012, s� 64-68�

7 e� kotnis – górka, m� wysocki, Organizacje pozarządowe. Zarządzanie, kreowanie wizerunku i współpraca z mediami w III sektorze, wyd� Helion 2011, s� 5� co więcej organizacje pozarządowe mogą korzystać z finansowych form wsparcia� w dziedzinie ochron zdrowia psychicznego jest to wspólnotowy program działań w dziedzinie zdrowia psychicznego� za jego wdrażanie odpowiada dyrekcja generalna ds� zdrowia i ochrony konsumentów oraz agencja wykonawcza ds� programu zdrowia publicznego� zob� m� wasilewska, Fundusze Unijne dla organizacji pozarządowych w latach 2007-2013. Przewodnik, warszawa 2009�

8 Fundacje i stowarzyszenia (z wyłączeniem ochotniczych straży pożarnych) stanowią rdzeń sektora pozarządowego� zarejestrowanych jest ich ponad 80 tys�, a ok� 60 tys� z nich aktywnie działa� http://www�ngo�pl/Faktyngo2012/, stan strony na dzień 01�07�2013 r�

9 zob� m� Jabłoński (red�), Wolności i prawa jednostki w Konstytucji RP. Tom I Idee i zasady przewodnie konstytucyjnej regulacji wolności i praw jednostki w RP, c�H� beck 2010, s� 68-73�

10 J� szmidt, Rozwój organizacji pozarządowych. Teoria i praktyka, sedno wydawnictwo akademickie, warszawa 2012, s� 18�

323


interesów jednostki lub grupy stanowi warunek sine qua non podjęcia przez różnego typu organizacje trzeciego sektora, określonych działań�

wprowadzenie podmiotów typu non profit do polskiego systemu prawa było wynikiem chęci wykorzystania doświadczeń innych państw, w których określono ich sytuację prawną� w znacznym zakresie zostały przeniesione wzorce słowackie czy węgierskie11� trzeci sektor wykształcił się jako suplement sektora prywatnego i publicznego w odpowiedzi na niedostateczną realizację przez państwo zadań w sferze socjalnej i kulturalnej� pełni on szereg zadań w gospodarce i obejmuje swym zasięgiem szeroką gamę jednostek, w związku z czym jego funkcjonowanie, jest niezwykle ważne i pożądane szczególnie ze społecznego punktu widzenia� publiczny obszar działań organizacji pozarządowych związany jest ściśle z charakterem celu tych działań� są to bowiem na ogół działania podejmowane w interesie publicznym, określane niekiedy mianem działań (organizacji) na rzecz pożytku publicznego� pojęcie pożytku publicznego jest kluczowe dla zrozumienia roli organizacji pozarządowych w sferze publicznej� pożytek publiczny określany jest ogólnie jako działalność spełniająca cele szlachetne i społecznie użyteczne bądź mająca na względzie cele społecznie użyteczne i prowadzona w sferze zadań publicznych�

Jak zaznaczono powyżej, podmioty trzeciego sektora powstają głównie w celu rozwiązywania konkretnych problemów społecznych enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę� stanowi o tym wprost art� 4 u�d�p�p�w�, gdzie wskazano 33 sfery pożytku publicznego� tym samym dookreślono pojęcie działalności pożytku publicz-nego i zakreślono obszar merytorycznej współpracy pomiędzy administracją publiczną a sektorem pozarządowym12� wśród tych dziedzin w ust� 1 pkt� 6 znajduje się ochrona i promocja zdrowia� ochrona życia i zdrowia człowieka obecnie traktowana jest jako jedno z głównych praw człowieka� uznaje się je za tzw� prawo podstawowe, wyprowadzone z przyrodniej i niezbywalnej godności człowieka, znajdujące swe potwierdzenie w przepisach prawa rangi konstytucyjnej oraz ustawowej13� w opar-ciu o zawarte w konstytucji14 i ustawach prawa materialnego rozwiązania, można przyjąć, iż zakres pojęcia ochrona zdrowia obejmuje opiekę zdrowotną, działalność prewencyjną, informacyjną i wychowawczą oraz promocję zdrowia, rozumianą jako działania umożliwiające poszczególnym osobom i społeczności zwiększenie kontroli nad czynnikami warunkującymi stan zdrowia i przez to jego poprawę, promowanie zdrowego stylu życia oraz środowiskowych i indywidualnych czynników sprzyjających

11 ł� sozański, m� noskowski, Niedostatki normatywnej regulacji statusu organizacji pożytku publicznego w świetle uwag praktyki sądowej, prace instytutu prawa i administracji pwsz w sulechowie, s� 271�

12 m� żołędowska, ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Praktyczny komentarz, warszawa 2011, s� 15-17�

13 r� kubiak, Prawo medyczne, c�H� beck 2010, s� 1-4�14 konstytucja rzeczypospolitej polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r� (dz� u� z dnia 16 lipca 1997 r�)�

324


zdrowiu15� w związku z tym wywieźć można, że w sferze tej mieścić się będzie rów-nież ochrona zdrowia psychicznego� z uwagi na wyczerpujący charakter wyliczenia osłabiona jest możliwość określenia przez radę ministrów w drodze rozporządzenia dodatkowych zadań publicznych, przypisanych do sfery działalności pożytku publicz-nego16, co ma istotne znaczenie w aspekcie tworzenia nowych podmiotów�

ochrona zdrowia psychicznego stanowi sferę, w której niewątpliwie wiele potrzeb zdrowotnych pacjentów, z uwagi na możliwości faktyczne i ekonomiczne oraz deficyt występujący w sferze wydatków publicznych – może pozostawać niezaspokojonych� stąd też szerokie pole do skutecznego podejmowania działań na rzecz pacjenta przez podmioty trzeciego sektora� zwłaszcza, że dane statystyczne w przedmiocie ochrony zdrowia psychicznego są od kilku lat bardzo niepokojące� okazuje się, że ponad 1,5 mln� osób w ciągu roku trafia w polsce do szpitali psychiatrycznych, a w latach 1990-2004 zanotowano wzrost o ok� 900 tys�, co stanowi największy odsetek w eu-ropie� z kolei lata 2005-2006 przyniosły lekkie odwrócenie tendencji wzrostowej� mimo to, dane liczbowe są nadal szokujące – w 2006 roku opieką psychiatryczną objętych było 1305 tys� osób z zaburzeniami psychicznymi w tym 359 tys� po raz pierwszy� informacje z 13 października 2010, przedstawione przez komitet badań nad zagrożeniami pan, pokazują, że aż 10% z 9 mln dzieci i młodzieży do lat 18 wymaga opieki i pomocy psychiatryczno psychologicznej� co więcej, obecnie do najbardziej rozpowszechnionych chorób psychicznych należą depresja i schizofrenia17�

niewątpliwie choroba psychiczna jest stanem, który przyczynia się do zaburzenia relacji w rodzinie, pogorszenia funkcjonowania w pracy, zerwania więzi społecznych� często zdarza się, że osoba zmagająca się z zaburzeniami psychicznymi jest izolowana przez swoje środowisko� głównym problemem dotyczącym ochrony zdrowia psy-chicznego jest późna diagnoza, a także brak właściwej opieki medycznej i społecznej� mało tego, ponad połowa osób cierpiących na zaburzenia psychiczne nie jest w ogóle leczona� chorzy nie tylko nie szukają pomocy, ale wręcz wycofują się z życia, zamykają w swoim świecie, skazując się tym samym na samotność w swoim cierpieniu� brak wiedzy na temat chorób psychicznych, nietolerancja oraz strach powodują, że bliscy odsuwają się od takich osób� tymczasem dzięki połączeniu współczesnej medycyny

15 J� bujny, Prawa pacjenta. Między autonomią a paternalizmem, c�H� beck, warszawa 2007, s� 92-93�

16 J� blicharz, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa o spółdzielniach socjalnych. Komentarz, wolters kluwer business, warszawa 2012, s� 66�

17 zob� komunikat z badań cbos – Osoby chore psychicznie w społeczeństwie, http://www�prawapacjenta�eu/var/media/File/k124_08_osoby%20chore%20psychicznie%20w%20spoleczen-stwie_cbos_08�08�pdf, stan strony na dzień 22�07�2013 r�, J� Heitzman, m� Jarema, a� rajewski, Aktualne problemy w lecznictwie psychiatrycznym w Polsce w 2012 roku. Tezy do dyskusji, nowe i naprawdę nowe zaburzenia psychiczne, Vi międzynarodowa konferencja naukowo–szkoleniowa� wisła 13-15 grudnia 2012 r� http://static2�medforum�pl/upload/file/konferencje/psych_2012/psych2012_congress-book�pdf, stan strony na dzień 22/07�2013 r�

325


i terapii, z pomocą odpowiednich podmiotów, osoba chora psychicznie może z po-wodzeniem funkcjonować w swojej rodzinie, środowisku czy miejscu pracy�

wobec tego ustawodawca chcąc wychodząc naprzeciw oczekiwaniom spo-łecznym – stworzył, alternatywnie do organów władzy publicznej – odpowiednie przepisy pozwalające na to, by również w ochronie zdrowia psychicznego mogły brać udział instytucje do tego powołane� przez pojęcie instytucji do tego powo-łanych należy rozumieć nie tylko odrębne jednostki organizacyjne, powołane do zapewnienia ochrony zdrowia psychicznego w drodze ustawy bądź tworzone w tym celu przez organy administracji rządowej lub samorządowej, ale także inne uprawione podmioty18 – którymi są właśnie organizacje pozarządowe oraz inne podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego� na terenie polski w 2008 r�, wśród ogólnej liczby 70,9 tys� organizacji non-profit, działało 2,9 tys� (4,1%) organizacji deklarujących ochronę zdrowia jako najważniejszą dziedzinę działalności statutowej19� najwięcej wspomnianych organizacji non-profit powstało w latach 2004-2008 (30,8% – 0,9 tys�) oraz w latach 1999-2003 (28,3% – 0,8 tys�), natomiast tylko 7% (0,2 tys�) przed 1989 r� organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną zdrowia w 2012 r�, stanowiły stosunkowo niewielki, bo zaledwie 6% udział w ogólnej ich liczbie20�

należy zaakcentować, że każda opp musi prowadzić działalność pożytku publicz-nego, choć nie każda organizacja pożytku publicznego, która prowadzi działalność pożytku publicznego musi mieć status tejże organizacji� z posiadaniem statusu opp wiążą się określone prawa i obowiązki21� art� 3 ust� 1 u�d�p�p�w� definiuje działalność pożytku publicznego jako działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w ustawowo określonej sferze zadań publicznych� przed-miotem tych zadań jest zarówno świadczenie usług, mających na celu zaspokajanie konkretnych, społecznych potrzeb – a więc usług społecznie użytecznych, jak i danego kręgu podmiotów je realizujących�

art� 1 ust� 1 u�o�z�p�22 wskazuje, że ochronę zdrowia psychicznego zapewniają organy administracji rządowej i samorządowej oraz instytucje do tego powołane� oznacza to, że ta grupa podmiotów jest zobligowana do tego typu działań� inaczej rzecz się ma, gdy chodzi o stowarzyszenia i inne organizacje społeczne, fundacje, samorządy zawodowe, kościoły i inne związki wyznaniowe oraz grupy samopomocy pacjentów

18 s� dąbrowski, J� pietrzykowski, Ustawa o ochronie zdrowia psychicznego. Komentarz, instytut psychiatrii i neurologii, warszawa 1997, s� 44�

19 a� czekaj, m� wałaszek, p� woch, sfery działalności organizacji pożytku publicznego w polsce, kraków 2010, s� 23�

20 zob� J� przewłocka, Polskie Organizacje Pozarządowe 2012, badania aktywności obywatelskiej, wyd� stowarzyszenie klon/Jawor 2013, s� 2� w 2010 r� udział ten wynosił 7%�

21 zob� p� suski, Stowarzyszenia i fundacje, lexis nexis 2008, s� 60-61� 22 ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r� o ochronie zdrowia psychicznego (dz�u�2011�231�1375 j�t�),

zwana dalej u�o�z�p�

326


i ich rodzin, a także inne osoby fizyczne i prawne, wskazane w ust� 2 cytowanego przepisu, pozostające w sferze dzisiejszych rozważań� otóż, podmioty te fakultatywnie uprawnione są z mocy ustawy do realizacji zadań ochrony zdrowia psychicznego�

wydaje się, że tak duża liczba podmiotów uprawnionych do podejmowania działań na rzecz ochrony zdrowia psychicznego jest uzasadniona, ponieważ materia ta jest bardzo delikatna i aby zrealizować ochronę zdrowia psychicznego w najpełniejszym zakresie, konieczne jest wielopłaszczyznowe oddziaływanie na społeczeństwo� takie rozwiązanie powala też na uruchomienie – obok oficjalnych instytucji – takich mechanizmów ochronnych realizowanych przez wskazane powyżej podmioty, dzięki którym możliwe będzie dotarcie z pomocą do osób potrzebujących� organizacje te skupiają w swoich szeregach osoby, których dotknęły podobne problemy, a także specjalistów określonej dziedziny mogących udzielić fachowej pomocy� niektóre prowadzą swoje placówki: poradnie, punkty konsultacyjne, ośrodki, gdzie zatrudnieni specjaliści udzielają profesjo-nalnych konsultacji, porad, czy prowadzą terapię� nie można pomijać roli edukacyjnej tych organów i podmiotów, bowiem mają one duże możliwości kształtowania społecznej mentalności i sposobu patrzenia na całą sferę życia psychicznego� pomagają tworzyć prawidłowe postawy ludzi, uczyć ich właściwego stosunku do osób z zaburzeniami psychicznymi lub cierpiącymi na choroby psychiczne�

kluczowe znaczenie w zakresie funkcjonowania w społeczeństwie osób borykają-cych się z chorobą psychiczną ma ich aktywizacja zawodowa� stąd rolą organizacji po-zarządowych jest poszukiwanie dla nich pracy� odbywa się to dwutorowo� po pierwsze polega to na zaangażowaniu politycznym, którego celem jest uzyskiwanie poparcia dla wojewódzkich planów w kwestii ochrony zdrowia psychicznego� z kolei drugi typ działań dotyczy aktywności praktycznej ukierunkowanej na tworzenie w środowisku lokalnym konkretnych instytucji rehabilitacji społeczno – zawodowej� ich funkcje sprowadzają się do wzrostu poziomu przygotowania do aktywności zarobkowej i za-trudnienia osób niepełnosprawnych oraz tych, u których wystąpiły psychospołeczne konsekwencje dyskryminacji na rynku pracy oraz zatrudniania tej kategorii osób w tzw� warunkach „społecznie chronionych”, tworzonych w ramach zróżnicowanych modeli przedsiębiorstw społecznych, których zarządzanie pozostaje domeną organiza-cji obywatelskich� wskazane powyżej instytucje rehabilitacji społeczno – zawodowej to między innymi formy oparcia społecznego w postaci środowiskowych domów samopomocy, warsztatów terapii zajęciowej lub centrów i klubów integracji społecznej bądź spółdzielni socjalnych� innym rodzajem instytucji są zakłady aktywności zawodo-wej, będące częścią chronionego rynku pracy oraz typy przedsiębiorstw społecznych� inicjatywy te niewątpliwie wymagają ścisłej współpracy organizacji obywatelskich z placówkami opieki psychiatrycznej oraz ośrodkami akademickimi23�

23 za H� kaszyński, Osoby chore psychicznie jako grupa beneficjentów organizacji pozarządowych świadczących usługi na rynku pracy, warszawa 2006, s� 11�

327


w polsce działa coraz więcej organizacji pozarządowych służących ochronie zdrowia psychicznego� dla potrzeb tego opracowania chciałabym zwrócić uwagę trzy wybrane przeze mnie� wskazuję na nie nieprzypadkowo, gdyż mogą się poszczycić kilkunastoletnim stażem w funkcjonowaniu, a przez to bogatym doświadczeniem w sferze działalności publicznej� okazuje się bowiem, że rozmaite badania party-kularne wskazują na istnienie wyraźnego podziału na „stare” i „nowe” organizacje pozarządowe� linię graniczną w tym wypadku wyznaczać będzie akcesja polski do struktur unii europejskiej24�

pierwszym z nich jest towarzystwo przyjaciół niepełnosprawnych (tpn)25, powsta-łe w 1992 r� i mające status opp� celem tpn jest udzielanie bezinteresownej pomocy osobom cierpiącym na zaburzenia psychiczne w sprawach dotyczących poprawy warun-ków socjalnych, ich sytuacji materialnej i adaptacji w społeczeństwie ludzi zdrowych, aktywizowanie społeczeństwa na rzecz osób niepełnosprawnych, zwłaszcza na rzecz osób z przewlekłymi zaburzeniami psychicznymi i rozwijanie samopomocowego ruchu osób niepełnosprawnych i ich rodzin� do celów tpn należą także: prowadzenie działalności charytatywnej dla osób chorych psychicznie i wykluczonych społecznie, działań zwią-zanych z ochroną i promocją zdrowia oraz przeciwdziałanie patologiom społecznym, czy podejmowanie działań zmierzających do aktywizacji zawodowej i społecznej mło-dzieży chorującej psychicznie� tpn wdraża tego typu programy od 18 lat� od 1996 r� realizuje program zatrudniania osób niepełnosprawnych z powodu choroby psychicznej na stanowiskach chronionych (finansowanych z pFron) stworzonych w strukturach stowarzyszenia� aktywizacja zawodowa odbywa się we wszystkich placówkach tpn w formie szkoleń i staży zawodowych� od 1996 roku zatrudnia osoby chorujące na schizofrenię� wykonują one zarówno prace fizyczne, jak i biurowe�

innym przykładem stowarzyszenia działającego na rzecz ochrony zdrowia psychiczne-go jest stowarzyszenie młodzieży i osób z problemami psychicznymi, ich rodzin i przy-jaciół „pomost”26 z siedzibą w łodzi� zostało założone w 2000 r� i obejmuje opiekę nad osobami od 19-35 lat oraz ich rodzinami i przyjaciółmi� znajduje się w wykazie orga-nizacji pożytku publicznego, które w 2012 r� otrzymały 1% podatku� popularną formą działalności są również grupy samopomocy� najczęściej funkcjonują obok stowarzyszeń w postaci klubów czy środowiskowych domów samopomocy� warto dodać, że przy wskazanym stowarzyszeniu „pomost” działa środowiskowy dom samopomocy „przystań”27� Jest to placówka pobytu dziennego dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wieku 18-29 lat, mająca na celu przygotowanie osób cierpiących z powodu choroby psychicznej do możliwie jak najpełniejszego życia w społeczeństwie�

24 p� poławski (red�), Trzeci sektor: fasady i realia, warszawa 2012, s� 52-53� 25 zob� http://www�tpn�org�pl/, stan strony na dzień 22�07�2013 r�26 zob� http://www�pomost-lodz�org/, stan strony na dzień 22�07�2013 r�27 zob� http://dps�pl/domy/index�php?rob=prezentacje&id=422, stan strony na dzień 22�07�2013 r�

328


Fundację ochrony zdrowia psychicznego28, prowadzącą działalność wydawniczą również zaliczyć można jako podmiot funkcjonujący w sferze ochrony zdrowia psychicznego� do zakresu jej zadań należy organizacja konferencji naukowych i szkoleniowych w zakresie psychiatrii� zaś głównym celem statutowym jest inicjo-wanie, wspieranie i koordynacja wszelkich działań mających na celu ochronę zdrowia psychicznego oraz rozwój infrastruktury i badań z tym zakresie, w szczególności współpraca ze specjalistycznymi firmami związanymi z leczeniem chorób psychicz-nych, profilaktyką zdrowia psychicznego, badaniami nad przyczynami zaburzeń psychicznych i metodami ich leczenia, czy pomoc w sprawnym i skutecznym dopły-wie informacji i wszelkich materiałów związanych z ochroną zdrowia psychicznego do środowiska medycznego oraz społeczeństwa�

podsumowaniedziałalność organizacji pozarządowych, w tym podmiotów prowadzących działal-

ność pożytku publicznego wypełnia pewną lukę w realizacji tak delikatnej sfery jak ochrona zdrowia psychicznego� wpływa bowiem na kształtowanie i podtrzymywanie więzi społecznych, tak istotnych dla trwania i rozwoju zbiorowości społecznych, które chronią przed poczuciem alienacji i wykluczenia29�

z punktu widzenia realnego zakresu działań i możliwości dotarcia z pomocą do osoby chorej – organizacje te są bardzo potrzebne� doświadczenia praktyczne związane z obowiązywaniem ustawy o działalności publicznego i o wolontariacie, pokazują, że systematyczne zmiany, dostosowywane do zmieniających się realiów społeczno-ekonomicznych, w zakresie obowiązywania i konstrukcji poszczególnych przepisów szczególnie obowiązków sprawozdawczych30 i zapewnienia transparent-ności finansowej31 tych podmiotów – idą w dobrym kierunku� Jednakże trzeci sektor jako stosunkowo młody, nie do końca jeszcze rozwinięty i dojrzały, boryka się z problemami ograniczającymi jego wzrost32, takimi jak pozyskiwanie środków33, biurokracja, czy brak osób gotowych do zaangażowania�

28 zob� http://www�fozp�org�pl/, stan strony na dzień 22�07�2013 r�29 a� kracher, r� morawski, Organizacje pozarządowe w społeczeństwie obywatelskim, racibórz

2007, s� 103�30 organizacje zakładają swoje strony internetowe, na których publikują informacje o zakresie

swojej działalności� zob� p� poławski (red�), Trzeci sektor: fasady i realia, warszawa 2012, s� 38�31 praktyczną formułą transparencji jest składanie rocznych sprawozdań finansowych ze swojej

działalności przez podmioty, które uzyskały status opp� 32 za J� szmidt, Rozwój organizacji pozarządowych. Teoria i praktyka, sedno wydawnictwo

akademickie, warszawa 2012, s� 85� autorka wymienia trzy grupy barier: o charakterze społecznym, prawnym i administracyjnym oraz organizacyjnym i infrastrukturalnym�

33 zob� m� dobijański, b� bocian, Rola organizacji pozarządowych w działalności na rzecz praw i wolności człowieka, wydawnictwo akademii podlaskiej, siedlce 2009, s� 31-35�

329


wydaje się również, że sektor pozarządowy w polsce dopiero zaczyna istnieć w świadomości przedstawicieli innych sektorów� należy się spodziewać, że kolejne etapy rozwoju organizacji pozarządowych będą sprowadzały się nie tylko do doskona-lenia już istniejących, ale stworzenia lepszych warunków do wkroczenia w przestrzeń publiczną tych nowych� Jest to niezbędne dla osiągnięcia równowagi między rozwojem gospodarczym i społecznym34�

bibliografia:blicharz J�, ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie� ustawa o spółdzielniach socjalnych� komentarz, wolters kluwer business, warszawa 2012�bujny J�, prawa pacjenta� między autonomią a paternalizmem, c�H� beck, warszawa 2007�czekaj a�, wałaszek m�, woch p�, sfery działalności organizacji pożytku publicznego w polsce, kraków 2010�dąbrowski s�, pietrzykowski J�, ustawa o ochronie zdrowia psychicznego� komentarz, instytut psychiatrii i neurologii, warszawa 1997�gliński p�, style działań organizacji pozarządowych w polsce� grupy interesu czy pożytku publicznego?, wydawnictwo iFis pan, warszawa 2006�Herbst J�, przewłocka J�, podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych� raport z badania 2010, wyd� stowarzyszenie klon/Jawor, warszawa 2011�Hudson m�, bez zysków i strat� sztuka kierowania organizacjami sektora pozarządowego, warszawa 1997�Jabłoński m�(red�), wolności i prawa jednostki w konstytucji rp� tom i idee i zasady przewodnie konstytucyjnej regulacji wolności i praw jednostki w rp, c�H� beck 2010�kaszyński H�, osoby chore psychicznie jako grupa beneficjentów organizacji pozarządowych świadczących usługi na rynku pracy, warszawa 2006�kietlińska k�, rola trzeciego sektora w społeczeństwie obywatelskim, difin 2010�kotnis – górka e�, wysocki m�, organizacje pozarządowe� zarządzanie, kreowanie wizerunku i współpraca z mediami w iii sektorze, wyd� Helion 2011�kubiak r�, prawo medyczne, c�H� beck 2010�kracher a�, morawski r�, organizacje pozarządowe w społeczeństwie obywatelskim, racibórz 2007�poławski p� (red�), trzeci sektor: fasady i realia, warszawa 2012�przewłocka J�, polskie organizacje pozarządowe 2012, badania aktywności obywatelskiej, wyd� stowarzyszenie klon/Jawor 2013� sozański ł�, noskowski m�, niedostatki normatywnej regulacji statusu organizacji pożytku publicznego w świetle uwag praktyki sądowej, prace instytutu prawa i administracji pwsz w sulechowie�suski p�, stowarzyszenia i fundacje, lexis nexis 2008�szmidt J�, rozwój organizacji pozarządowych� teoria i praktyka, sedno wydawnictwo akademickie, warszawa 2012�żołędowska m�, ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie� praktyczny komentarz, warszawa 2011�

34 k� kietlińska, Rola trzeciego sektora w społeczeństwie obywatelskim, difin 2010, s� 187�

330


Streszczenie: organizacje pozarządowe są jedną z trzech rodzajów grup interesa-riuszy, obok sektorów administracji publicznej i obszaru biznesu, występujących w przestrzeni publicznej� ich zadania dotyczą szerokiego zakresu usług o charakterze społecznym, a działania zorientowane są na wyznawane wartości� rola trzeciego sektora jest ogromna� wiele ważnych zmian i innowacji społecznych dokonało się dzięki jego aktywności� szeroko rozumiane usługi zdrowotne, w tym ochrona zdrowia psychicznego również są przedmiotem zainteresowania podmiotów non profit� najliczniejszą grupę w tym zakresie stanowią stowarzyszenia i fundacje, które w swoich statutach określają konkretne cele, przedsięwzięcia i postawy� spektrum oddziaływania wdrażanych inicjatyw i programów, zwłaszcza w środowiskach lo-kalnych, pomaga dotrzeć do osób, które bezpośrednio lub pośrednio dotyka piętno choroby psychicznej� stworzenie odpowiednich warunków dla rozwoju istniejących organizacji i zachęcenie obywateli do zakładania nowych, przyniesie korzyści całemu społeczeństwu� Słowa kluczowe: organizacje pozarządowe, trzeci sektor, ochrona zdrowia psychicz-nego, działalność organizacji pożytku publicznego, podmioty non-profit, zdrowie psychiczne�abstract: ngos are one of three types of stakeholder groups, in addition to public sector and business area, occurring in public spaces� Their tasks concerning a wide range of social services, and activities focused on values� The role of the third sector is enormous� many important social change and innovation was through his activity� Health services, including mental health care are also of interest to non-profit entities� The largest group in this area are the associations and foundations, which in their statutes define specific objectives, actions and attitudes� The spectrum of the impact of implemented policies and programs, especially in local communities, helping to reach out to people who directly or indirectly affects the stigma of mental illness� creating the right conditions for the development of existing organizations and encourage citizens to establish new, will benefit society as a whole�keywords: non-governmental organizations, third sector, mental health care, the activities of public benefit organizations, non-profit entities, mental health�

331

mgr paulina siejkakatedra teorii bezpieczeństwawydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

FUnDacja jako organizacja poŻytkU pUblicznego na przykłaDzie FUnDacji „telonariUS”

Foundation as public beneFit organization For „telonarius” Foundation’s eXample

wprowadzenieznaczna liczba organizacji pozarządowych, w tym przede wszystkim fundacji,

stanowi niezwykle ważny element systemu społecznego współczesnych państw de-mokratycznych� przejawem tego są działania zmierzające do tworzenia społeczeństwa obywatelskiego� natomiast demokratyczne społeczeństwo obywatelskie przejawia się w aktywności obywateli na płaszczyźnie publicznej, która opiera się na prawach obywatelskich, politycznych oraz społecznych, jak również instytucjach solidaryzmu społecznego� stanowi to odpowiedź na wyzwania, które niosą ze sobą przemiany społeczne oraz ekonomiczne, a także wydarzenia polityczne (J. Blicharz, Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ustawa o spółdzielniach socjalnych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 24 i n�)�

ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie do organizacji pozarządowych zalicza m�in� fundacje� Jeśli prowadzą one działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych określonych w ustawie, wówczas można mówić o działalności pożytku publicznego� dlatego też nie można zapominać, że wśród wielu organizacji pozarządowych, a także osób prawnych i jednostek organizacyjnych wskazanych w ustawie znajdują się także fundacje, które pełnią niezwykle istotną funkcję w sferze działania dla dobra publicznego� w literaturze istnieje wiele poglą-dów stwierdzających jednomyślnie, że fundację można kwalifikować jako organizację pożytku publicznego, natomiast zdania są podzielone w kwestii posiadania przez fundację cech organizacji społecznej�

Jak już wcześniej wspomniano, wiele publikacji uwzględnia ogólną tematykę fun-dacji, jednak znacznie mniej uwagi poświęca się działalności konkretnych instytucji tego typu i ukazywaniu ich celów i zadań� dlatego też niniejsza praca ma na celu przedstawienie, jak Fundacja „telonarius” działa dla dobra funkcjonariuszy i pracow-ników służby celnej oraz ich rodzin� dowodzi to, że rzeczywiście jest ona organizacją pożytku publicznego�

332


Fundacja jako organizacja pożytku publicznegoIstota fundacjiFundacja to bardzo stara instytucja prawna, kształtująca się już od czasów śre-

dniowiecza� dzięki fundacji możliwa była realizacja pewnych zadań niegospodarczych w dziedzinie dobroczynności, kultury czy nauki, z majątku przeznaczonego przez jej założyciela – w wielu przypadkach w formie testamentu� Fundacja umożliwiała podejmowanie inicjatyw społecznych niezależnie od państwa, ono to bowiem do-piero stopniowo zaczęło podejmować problematykę z zakresu działania fundacji� warto wspomnieć, że fundacja wiązała się ściśle z prawem cywilnym, w szczególności z prawem spadkowym, dlatego też niejednokrotnie stanowiła przedmiot regulacji cywilnoprawnej� nadzór nad nią sprawowało państwo, w związku z czym znajdowała się na pograniczu prawa prywatnego oraz publicznego (H. Izdebski, Fundacje i stowa-rzyszenia. Komentarz, orzecznictwo, skorowidz, Warszawa 2004, s. 43)�

nie zgłębiając powyższych rozważań na temat ewolucji fundacji, stwierdzić należy, że fundacja to formalnie zorganizowany oraz spersonifikowany majątek� o sposobie jego wykorzystania decyduje wola fundatora, która wyrażona jest w statucie (D. Cy-man, A. Zaręba – Cyman, Fundacje i stowarzyszenia, prawny i podatkowy instruktaż funkcjonowania z wzorcową dokumentacją, Gdańsk 2013, s. 11)� Fundacja może zostać ustanowiona jedynie dla realizacji celów społecznie, bądź też gospodarczo użytecz-nych, a zatem nie może zostać ustanowiona dla realizacji celów prywatnych (Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce, Prawne warunki działania organizacji pozarządowych, Warszawa 2006, s. 12)� Fundacja posiada osobowość prawną, jest więc odrębnym podmiotem zarówno praw, jak i obowiązków� co więcej – przysługuje jej ochrona dóbr osobistych, takich jak: nazwa, dobre imię, tajemnica przedsiębiorstwa, tajemnica korespondencji, nietykalność pomieszczeń� Fundację mogą założyć osoby fizyczne, bądź też osoby prawne – fundatorzy (D. Cyman, A. Zaręba – Cyman, Fundacje i stowarzyszenia…, s. 11)�

Fundacje a stowarzyszeniaartykuł 3 ust� 2 ustawy z 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego

i wolontariacie1 oprócz fundacji wymienia także stowarzyszenia� należy zatem wska-zać, czym te organizacje różnią się od siebie� podstawową różnicą jest fakt, że fundacja ma charakter majątkowy� Fundacja, jak już wcześniej wspomniano, jest traktowana jako zarządzany na podstawie przepisów prawa majątek, który wyposażony jest w osobowość prawną i który realizuje użyteczne cele� stowarzyszenia natomiast kładą nacisk na skład osobowy� są one traktowane jako grupa osób fizycznych bądź prawnych, zorganizowana dla osiągnięcia konkretnych celów (D. Cyman, A. Za-ręba – Cyman, Fundacje i stowarzyszenia…, s. 11)� zgodnie z ustawą z 7 kwietnia

1 dz� u� nr 96, poz� 873

333


1989 r� prawo o stowarzyszeniach2, stowarzyszenie to dobrowolne, samorządne i trwałe zrzeszenie o celach niezarobkowych, które samodzielnie określa swoje cele, programy działania oraz struktury organizacyjne, a także uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności� Jak już wspomniano, działalność stowarzyszenia opiera się na pracy społecznej członków; do prowadzenia swoich spraw może zatrudniać pracowników� warto dodać, że zgodnie z art� 8 tej ustawy, co do zasady stowarzyszenie podlega obowiązkowi wpisu do krajowego rejestru sądowego� artykuł 9 ustawy stanowi natomiast, że osoby w liczbie co najmniej piętnastu, które pragną założyć stowarzyszenie, uchwalają statut stowarzyszenia oraz wybierają komitet założycielski�

różnice między fundacją a stowarzyszeniem dotyczą w głównej mierze powstania tych organizacji, zarządzania, nadzoru zewnętrznego� Jeśli zaś chodzi o cele działania to w fundacji są to cele społeczne, bądź też gospodarczo użyteczne, zgodne z pod-stawowymi interesami rp, przede wszystkim takie jak: ochrona zdrowia, oświata i wychowanie, rozwój gospodarki i nauki, opieka i pomoc społeczna, kultura i sztuka, ochrona środowiska, a także opieka nad zabytkami� stowarzyszenie natomiast może być utworzone w każdym prawnie dozwolonym celu, jeśli nie będzie on komercyjny, zarobkowy� ponadto, cele fundacji muszą mieć zawsze szerszy, ogólnospołeczny zakres, natomiast zakres działalności stowarzyszenia może zostać ograniczony jedynie do dzia-łania na rzecz jego członków, a działalność stowarzyszenia nie musi być społecznie użyteczna (D. Cyman, A. Zaręba – Cyman, Fundacje i stowarzyszenia…, s. 12)�

Organizacje pożytku publicznegozgodnie z art� 3 ust� 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku

publicznego i wolontariacie działalność pożytku publicznego to działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie� artykuł ten w ust� 2 stanowi natomiast, że organizacjami po-zarządowymi są niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia, z wyjątkami wskazanymi w ust� 4 tej ustawy� z powyższego wynika, że organizacją pożytku pu-blicznego jest także fundacja� ponadto art� 1 ustawy o fundacjach stanowi, że fundacje mają na celu w szczególności działanie dla dobra publicznego, a zatem pełnienie roli organizacji pożytku publicznego (D. Bugajna – Sporczyk, E. Dzbeńska, I. Janson, M. Sztekier – Łabuszewska, Fundacje i stowarzyszenia. Prawo i praktyka, Warszawa 2005, s. 201)�

ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie daje możliwość uzyskania przez określone podmioty statusu organizacji pożytku publicznego, który umożliwia czerpanie korzyści w sferze finansowej (w tym także podatkowej)�

2 dz� u� nr 20, poz� 104

334


posiadanie takiego statusu wiąże się również z ułatwieniami w dostępie do radia i telewizji oraz w nabywaniu nieruchomości zarówno od skarbu państwa, jak i jed-nostek samorządu terytorialnego� warto podkreślić, że ustawa nie tworzy podmiotów nowego rodzaju, a jedynie daje prawo podmiotom już istniejącym, które spełniają kryteria ustawowe do korzystania z jej dobrodziejstw� należy zwrócić uwagę również na fakt, że co prawda ustawa nie przyznaje wyjątkowych uprawnień w sferze ulg dla tego rodzaju organizacji, ale umożliwia uregulowanie stałych wpływów do nich poprzez możliwość przeznaczenia 1% podatku dochodowego od osób fizycznych dla tych właśnie organizacji� decyzję w sprawie posługiwania się statusem organizacji pożytku publicznego przez określoną organizację podejmuje sąd rejestrowy� należy dodać, że uzyskanie cechy organizacji pożytku publicznego polega na dodaniu o tym wzmianki w rejestrze danej organizacji, która wpisana jest do krajowego rejestru sądowego� natomiast organizacje działające w sferze użyteczności publicznej, któ-re nie są wpisane do krs, także mogą uzyskać status poprzez wpis do krs jako organizacja pożytku publicznego (D. Bugajna – Sporczyk, E. Dzbeńska, I. Janson, M. Sztekier – Łabuszewska, Fundacje i stowarzyszenia…, s. 202)� wpis wzmianki następuje po złożeniu odpowiedniego wniosku z załącznikami, jeśli struktura orga-nizacyjna podmiotów spełnia wymagania wskazane w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (M. H. Kurleto, Organizacje pozarządowe w działalności pożytku publicznego, Warszawa 2008, s. 61 i n.).

należy podkreślić, że fundacja działa w oparciu o statut, który ustala fundator� zgodnie z art� 5 ust� 1 ustawy z 6 kwietnia 1984 r� o fundacjach3, statut musi określać: nazwę fundacji, jej siedzibę, majątek, cele, zasady, formy oraz zakres jej działalności, skład i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu oraz jego członków� Jeśli zaś organizacja ubiega się o status organizacji pożytku publicznego, wówczas statut musi uwzględniać dodatkowe postanowienia� po pierwsze, cele statutowe muszą się zawierać w sferze zadań publicznych, które zostały wskazane w art� 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie� po drugie, ze statutu musi wynikać, że organizacja ta nie działa jedynie na rzecz swoich członków� po trzecie, jeżeli organizacja będzie prowadzić działalność gospo-darczą, powinien zostać wprowadzony zapis o prowadzeniu działalności gospodarczej w rozmiarach, które służą realizacji celów statutowych� kolejnym postanowieniem zawartym w statucie powinien być zapis o przeznaczaniu całości dochodów na cele statutowe� ponadto w statucie powinny zostać zawarte postanowienia o utworze-niu wewnętrznego organu kontroli oraz określające zasady wymienione w art� 20 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie� statut powinien także zawierać zapisy zgodne z ograniczeniami określonymi w art� 20 pkt 7 ustawy

3 dz� u� nr 21, poz� 97�

335


o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Akademia Rozwoju Filantropii w Polsce, Prawne warunki działania organizacji pozarządowych…, s. 13)�

Fundacja jako organizacja społecznao ile nie ulega wątpliwości, że fundacje można zaliczyć do organizacji pożytku

publicznego, o tyle problemem jest w praktyce ustalenie, czy fundacja jest organizacją społeczną� rozstrzygnięcie tego problemu jest niezwykle ważne, bowiem organi-zacje społeczne mają możliwość brania udziału w postępowaniach sądowych bądź administracyjnych, jeśli ich przedmiot znajduje się w sferze działalności określonej organizacji� ponadto, zgodnie z art� 61 i n� kodeksu postępowania cywilnego4 organizacje pozarządowe mają prawo do wytaczania powództw na rzecz obywateli� organizacje te są również zwolnione z opłat sądowych w sprawach cywilnych� (D. Cy-man, A. Zaręba – Cyman, Fundacje i stowarzyszenia…, s. 12 – 13)� w doktrynie istnieje wiele stanowisk, które opowiadają się za tym, że fundacja jest instytucją, która nie spełnia konstytutywnych przesłanek zaliczenia do organizacji społecznych5� w literaturze podkreśla się, że fundacje nie są organizacjami społecznymi, pomimo tego, że w pewnych przypadkach stosuje się do nich wybrane rozwiązania prawne dotyczące takich organizacji, m�in� wpis do tego rejestru w krs, w którym znajdują się stowarzyszenia (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 64)� pogląd, który odmawia fundacjom statusu organizacji społecznej opiera się na założeniu, że fundacja nie zrzesza osób, lecz w istocie jest majątkiem� należałoby jednak przychylić się do poglądu odmiennego, zgodnie z którym istotnym – z punk-tu widzenia omawianego problemu – jest fakt, że zarówno przepisy postępowania cywilnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego nie zawierają definicji pojęcia organizacji społecznej� traktowanie jej zawężająco, jak również wyłączenie z jej zakresu niektórych organizacji tylko z tego względu, że jej substratem jest majątek, w istocie ograniczałoby prawa obywateli (D. Cyman, A. Zaręba – Cyman, Fundacje i stowarzyszenia…, s. 12 – 13)�

w tym miejscu warto zwrócić szczególną uwagę na uchwałę nsa z 12 grudnia 2005 r�6 naczelny sąd administracyjny w składzie siedmiu sędziów podkreślił, że zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i prawa konstytucyjnego nie konstruuje się pojęcia organizacji społecznych na podstawie kryterium, jakim jest przyznanie expressis verbis w przepisach prawa jednostkom organizacyjnym statusu prawnego organizacji społecznych� poszukuje się natomiast kryteriów material-nych, m�in� kryterium formy organizacyjnej� podstawowe kryterium to zrzeszanie

4 ustawa z dnia 17 listopada 1964 r� kodeks postępowania cywilnego (dz� u� nr 43, poz� 296 z późn� zm�)�

5 zob� szerzej: t� woś, H� knysiak – molczyk, m� romańska, postępowanie przed sądami administracyjnymi� komentarz, warszawa 2005, s� 173�

6 uchwała nsa z 12 grudnia 2005 r�, sygn� ii ops 4/05�

336


się obywateli� przy konstruowaniu w tym właśnie kierunku definicji organizacji społecznych odstępuje się zatem od wąskiego znaczenia tego pojęcia, na rzecz przy-jęcia szerokiego, które obejmuje wszelkie rodzaje zrzeszeń (E. Smoktunowicz, Prawo zrzeszania się w Polsce, Warszawa 1992; Uzasadnienie uchwały z 12 grudnia 2005 r.)�

należy zauważyć, że również postanowienia konstytucji wskazują na fakt, iż fundacja jest organizacją społeczną� pojęcie fundacji występuje tu obok takich orga-nizacji jak stowarzyszenia, czy związki zawodowe, które – co nie ulega wątpliwości – są organizacjami społecznymi� warto wskazać na art� 12 konstytucji, w którym ujęta została zasada udziału obywateli w funkcjonowaniu państwa przez tworzenie wszelkiego rodzaju organizacji oraz struktur pozwalających obywatelom na realizację ich interesów, a także na wyrażanie opinii� artykuł 12 wymienia wprost związki zawodowe oraz organizacje społeczno – zawodowe rolników, a także stowarzyszenia, ruchy obywatelskie oraz inne dobrowolne zrzeszenia i fundacje� analizując cechy tych organizacji należy stwierdzić, że wyliczenie we wspomnianym artykule organizacji nie jest wyczerpujące� ponadto, konstytucja dopuszcza różnorodność form organi-zacyjnych realizowania prawa do zrzeszania się obywateli� warto również zauważyć, że wszystkie wymienione w omawianym artykule organizacje posiadają co najmniej 5 wspólnych cech� po pierwsze, są to organizacje, które obejmują wyodrębniony zespół osób i oparte są na dobrowolności przynależności do tych organizacji� po drugie, do wspomnianych organizacji odnosi się odpowiedni zespół przepisów, które określają strukturę, zakres praw oraz obowiązków, który stanowi o ich organizacyjnej odrębności oraz samodzielności� po trzecie, zarówno działalność, jak i cele organizacji są określane w szczególności statutem i muszą być zgodne z celami państwa� po czwarte, organy wspomnianych organizacji pochodzą z wyboru tworzących tę organizację� po piąte, kontrolę lub nadzór nad organizacjami sprawują organy władzy publicznej� wyżej wymienione cechy ma także fundacja, dlatego też należy przychylić się do poglądu, zgodnie z którym do organizacji społecznych wymienionych w art� 12 konstytucji, należy zaliczyć także fundacje (P. Sarnecki, Wolność zrzeszania się, Warszawa 1998, s. 29; red. J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 163 i n.; Uzasadnienie uchwały NSA z 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05)�

Działalność Fundacji telonarius Cele i formy działaniaJedną z fundacji będącą organizacją pożytku publicznego jest Fundacja telonarius,

której celem jest pomoc w trudnych chwilach funkcjonariuszom i pracownikom służby celnej oraz członkom ich rodzin� Fundacja ta została ustanowiona 28 czerwca 1993 r� w warszawie� Jest to apolityczna, dobrowolna, oraz społeczna organizacja pozarządowa� statut Fundacji stanowi, że działalność merytoryczna oraz finansowa Fundacji jest działalnością jawną� nadzór zewnętrzny pośredni realizują organy administracji państwowej, nadzór bezpośredni – sąd, natomiast kontrolę wewnętrzną

337


– rada Fundacji� teren działania Fundacji to obszar rzeczypospolitej polskiej, a także obszar poza jej granicami, przy zachowaniu obowiązujących przepisów prawa� siedzi-ba Fundacji znajduje się w warszawie� sama działalność Fundacji opiera się na pracy społecznej jej członków, natomiast pracownicy mogą zostać przez nią zatrudnieni w celu usprawnienia jej działalności� czas trwania Fundacji jest nieokreślony (Statut Fundacji „Telonarius”)

zgodnie z § 3 ust� 1 statutu Fundacji „telonarius”, celem Fundacji jest: rozto-czenie wszechstronnej opieki nad środowiskiem polskich celników oraz ich rodzin7; niesienie – w ramach pomocy społecznej – pomocy finansowej, organizacyjnej oraz prawnej wskazanym wyżej osobom w trudnej sytuacji życiowej bądź też materialnej8; działanie na rzecz umacniania środowiskowej więzi wśród celników; upowszechnianie w społeczeństwie wiedzy o zawodzie celnika oraz warunkach jego pracy, a także funk-cjonowania polskiej administracji celnej� Formy działania Fundacji są następujące: prowadzenie działalności informacyjnej oraz promocyjnej; prowadzenie działalności dydaktycznej w zakresie, w jakim dotyczy problematyki celnej; wypowiadanie się w sprawach publicznych, które stanowią przedmiot zainteresowania Fundacji; nawią-zywanie kontaktów oraz współpracy z organizacjami o podobnym charakterze w kraju oraz za granicą; prowadzenie działalności dobroczynnej w następujących formach: dotacje, zapomogi zwrotne oraz bezzwrotne przeznaczone na ochronę życia i zdrowia, osłona socjalna w sytuacjach zagrożeń losowych, a także udzielenie pomocy społecznej w przypadkach zagrożeń egzystencjonalnych; prowadzenie działalności w zakresie ochrony zdrowia� ponadto Fundacja może prowadzić działalność gospodarczą, która przeznaczona jest na zdobywanie funduszy na działalność statutową (§4 ust. 1 Statutu Fundacji)�

Władze i majątek Fundacjiorganami Fundacji są: rada Fundacji, zarząd Fundacji oraz komisja wnioskowa

(§5 Statutu)� majątek Fundacji, który służy realizacji jej celów, stanowią: nierucho-mości, fundusz założycielski w kwocie 15 milionów starych złotych (składają się na to sumy pieniężne, które podarowane zostały przez fundatorów w oświadczeniu woli o ustanowieniu Fundacji), a także inne fundusze, wierzytelności oraz prawa majątkowe� Jeśli zaś chodzi o dochody Fundacji, które również przeznaczone są na realizację celów Fundacji, to są nimi: darowizny, subwencje, spadki, zapisy, a także innego rodzaju przysporzenia majątkowe, które zostały poczynione na rzecz Fundacji przez krajowe bądź zagraniczne osoby fizyczne lub osoby prawne; dochody ze zbiórek, kiermaszów, aukcji, czy też innych publicznych imprez organizowanych

7 zgodnie z § 3 ust� 1�1� statutu, Fundacja może wspomagać działalność społecznie użyteczną wykraczającą poza te cele�

8 Jeżeli taka sytuacja jest następstwem popełnionego przez zainteresowaną osobę przestępstwa, wykroczenia, czy też naruszenia etyki zawodowej, wówczas nie jest możliwe korzystanie z pomocy Fundacji�

338


przez Fundacje, bądź też przez inne podmioty prawne na jej rzecz; odsetki bankowe oraz inne przychody z praw majątkowych i kapitału Fundacji; dochody z prowadzonej działalności gospodarczej; dotacje i kontrakty; wpływy z działalności statutowej; dochody z majątku Fundacji (§10 Statutu)�

Zapomogi finansowe bezzwrotne udzielone przez Fundację „Telonarius” w 2012 r.

Jak już wcześniej wspomniano, Fundacja „telonarius” wspiera w trudnych chwilach funkcjonariuszy i pracowników służby celnej oraz ich rodziny� w tym celu zwoły-wane są posiedzenia, w których uczestniczą członkowie zarządu oraz przedstawiciele Fundacji w izbach celnych� na posiedzeniach tych rozpatrywane są wnioski złożone przez funkcjonariuszy celnych o przyznanie bezzwrotnych zapomóg finansowych�

w dniu 14 marca 2012 r� na posiedzeniu rozpatrzono 37 wniosków o przyznanie zapomóg finansowych bezzwrotnych� łączna kwota przyznanych zapomóg wyniosła 71�690,00 zł� zapomogi takie przyznano m�in�: w wysokości 2�228,00 zł na wniosek izby celnej w białymstoku dla funkcjonariuszki celnej, na pokrycie kosztów leczenia męża chorego na nadciśnienie tętnicze i nowotwór trzustki; w wysokości 2�228,00 zł na wniosek izby celnej w krakowie dla funkcjonariuszki celnej, na pokrycie kosz-tów leczenia po urazie mózgu oraz w związku z nowotworem nerki; w wysokości 2�000,00 zł na wniosek izby celnej w krakowie dla funkcjonariusza celnego, na pokrycie kosztów leczenia w związku z urazem mózgu; 2�280,00 zł na wniosek izby celnej w olsztynie dla funkcjonariuszki celnej, na pokrycie kosztów leczenia i rehabilitację niepełnosprawnego syna z wrodzoną wadą układu nerwowego (wada mózgu); 2�000,00 zł na wniosek izby celnej w olsztynie dla funkcjonariuszki celnej, na pokrycie kosztów leczenia w związku z chorobą zaburzeń słuchu i równowagi przy bardzo trudnej sytuacji finansowej (Protokół z posiedzenia Zarządu Fundacji „Telonarius” w dniu 14 marca 2012 r.)�

na posiedzeniu w dniu 27 czerwca 2012 r� rozpatrzono natomiast 34 wnioski funkcjonariuszy celnych o przyznanie bezzwrotnych zapomóg finansowych, które wpłynęły do zarządu Fundacji� łączna kwota zapomóg bezzwrotnych wyniosła 64�460,00 zł� zapomogi takie przyznano m�in�: w wysokości 2�280,00 zł na wniosek izby celnej w gdyni dla funkcjonariuszki celnej, na pokrycie kosztów leczenia cho-roby nowotworowej; w wysokości 2�280,00 zł na wniosek izby celnej w katowicach dla funkcjonariusza celnego, na pokrycie kosztów leczenia nowotworu z przerzutami do węzłów chłonnych i wątroby; w wysokości 1�700,00 zł na wniosek izby celnej w kielcach dla funkcjonariuszki celnej, na pokrycie kosztów leczenia i rehabilitacje po dwóch wypadkach, w których doznała urazu kolana oraz wstrząśnienia mózgu, błędnika i skręcenia kręgosłupa szyjnego; w wysokości 1�000,00 zł na wniosek izby celnej w olsztynie dla funkcjonariusza celnego, na pokrycie kosztów leczenia cu-krzycy typu ii, astmy oskrzelowej i nadciśnienia; w wysokości 2�000,00 zł na wniosek izby celnej w olsztynie dla funkcjonariusza celnego, na pokrycie kosztów leczenia

339


nowotworu złośliwego wstępnicy; w wysokości 1�500,00 zł na wniosek izby celnej w szczecinie dla funkcjonariuszki celnej, na pokrycie kosztów leczenia i rehabilitacji męża (zwyrodnienie plamki żółtej oka) oraz niepełnosprawnej córki (Protokół z po-siedzenia Zarządu Fundacji „Telonarius” w dniu 27 czerwca 2012 r.)�

na kolejnym posiedzeniu zarządu Fundacji – w dniu 19 września 2012 r� roz-patrzono 7 wniosków funkcjonariuszy celnych o przyznanie bezzwrotnych zapomóg finansowych o łącznej kwocie 12�100,00 zł� przyznano zapomogi m�in�: w wysokości 1�500,00 zł na wniosek izby celnej w rzepinie dla funkcjonariuszki celnej, na po-krycie kosztów leczenia kolan i kręgosłupa; w wysokości 2�200,00 zł na wniosek izby celnej w warszawie dla funkcjonariuszki celnej, na pokrycie kosztów leczenia stwardnienia rozsianego; w wysokości 1�000,00 zł na wniosek izby celnej we wrocła-wiu dla funkcjonariuszki celnej, na pokrycie kosztów leczenia ortodontycznego córki (Protokół z posiedzenia Zarządu Fundacji „Telonarius” w dniu 19 września 2012 r.)�

na posiedzeniu zarządu Fundacji w dniu 12 grudnia 2012 r� rozpatrzono nato-miast 25 wniosków funkcjonariuszy celnych o przyznanie bezzwrotnych zapomóg finansowych, o łącznej kwocie 47�080,00 zł� zapomogi bezzwrotne przyznano m�in�: w wysokości 2�200,00 zł na wniosek izby celnej w białymstoku dla funkcjonariusza celnego, na pokrycie kosztów leczenia nowotworu złośliwego krtani; w wysokości 1�000,00 zł na wniosek izby celnej w toruniu dla funkcjonariuszki celnej, na pokry-cie zakupu protezy nogi dla ojca, który jest niepełnosprawny i wymaga całodobowej opieki; w wysokości 2�200,00 zł na wniosek izby celnej we wrocławiu dla funkcjo-nariuszki celnej, na pokrycie kosztów leczenia po udarze wieloogniskowym mózgu; w wysokości 1�200,00 zł na wniosek izby celnej w poznaniu dla funkcjonariusza celnego na pokrycie kosztów leczenia cukrzycy typu 1 (Protokół z posiedzenia Zarządu Fundacji „Telonarius” w dniu 12 grudnia 2012 r.)�

z powyższego wynika, że na posiedzeniach w 2012 r� zarząd Fundacji „telonarius” rozpatrzył 103 wnioski funkcjonariuszy celnych o bezzwrotną zapomogę finansową� ich łączna kwota wyniosła aż 195�330,00 zł�

zakończeniez poczynionych dotychczas rozważań wynika, że celem fundacji jako organizacji

pozarządowych jest działanie dla dobra publicznego, a zatem niewątpliwie należy traktować je jako organizacje pożytku publicznego� ponadto, mając na względzie rozbieżne poglądy dotyczące omawianej instytucji, należy przychylić się do stanowisk traktujących fundacje jako organizacje społeczne� w niniejszej pracy przedstawiony został także zarys działalności Fundacji „telonarius”, która pomaga funkcjonariuszom i pracownikom służby celnej, a niejednokrotnie także członkom ich rodzin� omó-wiony przykład obrazuje, jak bardzo potrzebna jest działalność instytucji tego typu�

340


bibliografiaŹródła prawa:konstytucja rzeczypospolitej polskiej z 2 kwietnia 1997 r� (dz� u� nr 78, poz� 483)�ustawa z dnia 17 listopada 1964 r� kodeks postępowania cywilnego (dz� u� nr 43, poz� 296

z późn� zm�)�ustawa z 6 kwietnia 1984 r� o fundacjach (dz� u� nr 21, poz� 97)ustawa z 7 kwietnia 1989 r� prawo o stowarzyszeniach (dz� u� nr 20, poz� 104) ustawa z 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (dz� u� nr 96,

poz� 873) orzecznictwo:uchwała nsa z 12 grudnia 2005 r�, ii ops 4/05Dokumenty:statut Fundacji „telonarius”protokół z posiedzenia zarządu Fundacji „telonarius” w dniu 14 marca 2012 r�protokół z posiedzenia zarządu Fundacji „telonarius” w dniu 27 czerwca 2012 r�protokół z posiedzenia zarządu Fundacji „telonarius” w dniu 19 września 2012 r�protokół z posiedzenia zarządu Fundacji „telonarius” w dniu 12 grudnia 2012 r�opracowania:akademia rozwoju Filantropii w polsce, prawne warunki działania organizacji pozarządo-

wych, warszawa 2006�blicharz J�, ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie� ustawa o spółdziel-

niach socjalnych� komentarz, warszawa 2012�boć J�, prawo administracyjne, wrocław 2000�bugajna – sporczyk d�, dzbeńska e�, Janson i�, sztekier – łabuszewska m�, Fundacje

i stowarzyszenia� prawo i praktyka, warszawa 2005�cyman d�, zaręba – cyman a�, Fundacje i stowarzyszenia, prawny i podatkowy instruktaż

funkcjonowania z wzorcową dokumentacją, gdańsk 2013�dauter b�, gruszczyński b�, kabat a�, niezgódka – medek m�, prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi� komentarz, kraków 2005�izdebski H�, Fundacje i stowarzyszenia� komentarz, orzecznictwo, skorowidz, warszawa 2004�kurleto m� H�, organizacje pozarządowe w działalności pożytku publicznego, warszawa 2008�sarnecki p�, wolność zrzeszania się, warszawa 1998�smoktunowicz e�, prawo zrzeszania się w polsce, warszawa 1992�woś t�, knysiak – molczyk H�, romańska m�, postępowanie przed sądami administracyj-

nymi� komentarz, warszawa 2005�

Streszczenie: ustawa z 24 kwietnia 2003 r� o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wymienia fundację jako organizację pozarządową� niniejsza praca ma na celu ukazanie, że fundacja jest również organizacją pożytku publicznego, a nawet organizacją społeczną� wymieniona ustawa stanowi, że działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie� analiza działalności Fundacji „telonarius”, która wspiera w trudnych chwilach funkcjonariuszy i pracow-ników służby celnej oraz ich rodzin, pozwoli odpowiedzieć na pytanie: czy fundacja

341


ta odpowiada wymogom ustawy w kwestii działania dla dobra publicznego, a zatem czy można ją kwalifikować jako organizację pożytku publicznego?Słowa kluczowe: fundacja, organizacja pożytku publicznego, organizacja społeczna, organizacje pozarządowe, służba celna, stowarzyszenie�abstract: The act of 24 april 2003 on public benefit activity and volunteerism names a foundation as an non-governmental organization� This article has an aim to present that a foundation is public benefit organization not only, but social organization too� The listed act provides that public benefit activity is socially useful activity, which is conducted by non-governmental organizations and applies to public duties defined in the act� analysis of telonarius Foundation activity, which supports public officers and customs service workers and their families in difficult situations, helps to answer the question: does this foundation meet act requirements about activity for public good, and can it be classified to public benefit organization therefore?keywords: foundation, public benefit organization, social organization, non – go-vernmental organizations, customs service, association.

343

mgr paweł strączekkatedra aksjologicznych podstaw edukacjiwydział nauk społecznychuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

wykorzyStanie FUnDUSzy eUropejSkich przez organizacje pozarząDowe w wojewÓDztwie

warMińSko-MazUrSkiMtHe use oF european Funds by tHe ngos in tHe

proVince oF warmia and mazury

liczba organizacji pozarządowych w województwie warmińsko-mazurskim rośnie� na koniec 2012 roku wg danych z głównego urzędu statystycznego w olsztynie w regionie zarejestrowanych było 5 487 organizacji pozarządowych, w tym 4 238 stowarzyszeń, 318 fundacji, inne organizacje społeczne, kościoły i związki wyznanio-we�1 coraz większa liczba organizacji pozarządowych powoduje, że zwiększa się liczba podejmowanych przez nie działań� to z kolej zwiększa zapotrzebowanie na środki finansowe, z których można by sfinansować swoją działalność, a tym samym zwiększa się konkurencja w pozyskiwaniu pieniędzy z zewnętrznych źródeł�

organizacje mają możliwość ubiegania się o dofinansowanie z budżetów gmin, powiatów, województwa� ze względu na popularność tej formy finansowania kwoty przyznawane na projekty nie są duże� istnieją również inne możliwości na uzyskanie pieniędzy2, które są coraz popularniejsze� można do nich zaliczyć Fundusz inicja-tyw obywatelskich3, tzw� „fundusze norweskie i funduszy eog”, czyli norweski mechanizm Finansowy oraz mechanizm Finansowy europejskiego obszaru go-spodarczego4, czy szwajcarsko – polski program współpracy, zwany Funduszami szwajcarskimi5� w wymienionych programach można otrzymać kwoty znacznie

1 Sprawozdanie z monitoringu Programu współpracy Samorządu Województwa Warmińsko-Mazur-skiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w roku 2012, olsztyn, 2 kwietnia 2013 r�, s� 3�

2 zob� marcela wasilewska, Fundusze dla organizacji pozarządowych w latach 2007-2013. Przewodnik, wydanie ii, warszawa 2009�

3 więcej o programie operacyjnym Fundusz inicjatyw obywatelskich na stronie: http://www�pozytek�gov�pl�

4 oficjalna strona Funduszy norweskich i eog to http://www�eog�gov�pl� strona Funduszu dla organizacji pozarządowych finansowanego ze środków norweskich i eog to http://www�funduszngo�pl�

5 oficjalna strona funduszy szwajcarskich to http://www�programszwajcarski�gov�pl� na stronie http://swissgrant�pl znajdują się informacje o Funduszu dla organizacji pozarządowych finansowanych ze środków szwajcarskich�

344


większe niż ze środków samorządowych� o pieniądze konkurują ze sobą organizacje z całego kraju, co sprawia, że otrzymanie dofinansowania nie jest łatwe�

w ostatnich latach coraz popularniejszym sposobem na finansowanie działań organizacji jest uzyskanie dofinansowanie ze środków unijnych� w procesie pozyski-wania, a następie wykorzystania funduszy występuje wiele barier6, które utrudniają sprawną realizację zamierzeń� pomimo tego organizacje są jednym z liczących się instytucji wdrażających projekty współfinansowane ze środków unijnych�

ngo mogą być beneficjentami programów operacyjnych takich jak: program operacyjny kapitał ludzki, regionalne programy operacyjne, program operacyjny innowacyjna gospodarcza, program operacyjny infrastruktura i środowisko� duża pula środków rozdysponowywana jest na poziomie centralnym� istnieją jednak możliwości finansowania działań na poziomie województwa� w województwie war-mińsko-mazurskim samorząd województwa jest instytucją pośredniczącą w realizacji działań programu operacyjnego kapitał ludzki, w ramach priorytetów: – Vi rynek pracy otwarty dla wszystkich, – Vii promocja integracji społecznej, – Viii regionalne kadry gospodarki, – iX rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach�7

każdy samorząd wojewódzki w kraju odpowiada za realizację regionalnego pro-gramu operacyjnego który finansowany jest ze środków europejskiego Funduszu rozwoju regionalnego� w województwie warmińsko-mazurskim samorząd odpowia-da za wdrażanie regionalnego programu operacyjnego „warmia i mazury” na lata 2007-2013�8

organizacje pozarządowe są liczącym się beneficjentem programów operacyjnych� do końca grudnia 2011 r� podmioty zaliczane do sektora pozarządowego podpisały w ramach narodowych strategicznych ram odniesienia 2007-2013 8430 umowy o wartości dofinansowania unii europejskiej przekraczającej 6 mld złotych� w tym czasie podpisano łącznie 65113 umów nie licząc 248 projektów w programu operacyjnego pomoc techniczna o wartości 193 mld złotych (wyłączając z tej puli 1,23 mld złotych dofinansowania dla po pt)� projekty realizowane przez trzeci sektor stanowiły odpowiednio 12,9% ogólnej liczby projektów oraz 3,1% wartości dofinansowania ue�9 wynika z tych danych, że projekty realizowane przez ngo mają znacząco mniejszą wartość niż realizowane przez inne podmioty�

6 por� Identyfikacja i ocena barier w wykorzystaniu środków strukturalnych, psdb, warszawa 2007, s� 18-46�

7 zob� http://efs�warmia�mazury�pl/8 zob� http://www�rpo�warmia�mazury�pl/9 Informacja na temat stanu wykorzystania funduszy strukturalnych przez organizacje pozarządowe

w roku 2011, departament koordynacji wdrażania Funduszy unii europejskiej, warszawa, czerwiec 2011 r�, s� 5�

345


niemal 59% z zakontraktowanych w kraju przez organizacje pozarządowe 6 mld zł przypada na przedsięwzięcia wdrażane w ramach po kl, natomiast na rpo przypada 26,4% z tej kwoty� 10

program operacyjny kapitał ludzki ze względu na charakter realizowanych przedsięwzięć skupionych na rozwoju

zasobów ludzkich najbardziej popularnym wśród ngo źródłem pozyskiwania środków unijnych był program operacyjny kapitał ludzki (po kl)�

program jest skoncentrowany na wsparcie następujących obszarów: zatrudnie-nie, edukacja, integracja społeczna, rozwój potencjału adaptacyjnego pracowników i przedsiębiorstw, budowanie sprawnej i skutecznej administracji publicznej wszyst-kich szczebli i wdrażanie zasady dobrego rządzenia�

celem głównym programu jest: wzrost zatrudnienia i spójności społecznej� określono sześć celów strategicznych, których realizacja przyczyni się do osiągnięcia celu programu� są to: do których należą: – podniesienie poziomu aktywności zawodowej oraz zdolności do zatrudnienia osób

bezrobotnych i biernych zawodowo; – zmniejszenie obszarów wykluczenia społecznego; – poprawa zdolności adaptacyjnych pracowników i przedsiębiorstw do zmian

zachodzących w gospodarce; – upowszechnienie edukacji społeczeństwa na każdym etapie kształcenia przy rów-

noczesnym zwiększeniu jakości usług edukacyjnych i ich silniejszym powiązaniu z potrzebami gospodarki opartej na wiedzy;

– zwiększenie potencjału administracji publicznej w zakresie opracowywania polityk i świadczenia usług wysokiej jakości oraz wzmocnienie mechanizmów partnerstwa;

– wzrost spójności terytorialnej�11

programy operacyjne mają ogólny charakter� zgodnie z art� 26 ust� 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju każda z instytucji zarządzających ma obowiązek przygotowania dokumentu precyzującego zapisy programu operacyjnego� w przypadku po kl jest to szczegółowy opis priorytetów programu operacyjnego kapitał ludzki� dokument ten ze względu na szczegółowość znajdujących się w nim informacji, stanowi kompendium wiedzy dla potencjalnych beneficjentów programu operacyjnego na temat możliwości realizacji projektów współfinansowanych ze środków europejskiego Funduszu społecznego� zawiera informacje dotyczące szczegółowych typów projektów, listy

10 Informacja na temat stanu…, s� 7-8�11 Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013, warszawa, s� 112-130�

346


potencjalnych beneficjentów, grup docelowych wsparcia�12 szop pokl jest opraco-wany w formie tabelaryczne, w punkcie 4 opisu poddziałań zawarta jest informacja o typie beneficjentów (projektodawców) uprawnionych do starania się o otrzymanie dotacji na realizację projektu� w przypadku projektów konkursowych najczęściej grupa beneficjentów określona jest jako: wszystkie podmioty – z wyłączeniem osób fizycznych (nie dotyczy osób prowadzących działalność gospodarczą lub oświatową na podstawie przepisów odrębnych)� oznacza to, że organizacje pozarządowe mogą starać się o otrzymanie tych środków�

w całym kraju od początku realizacji po kl do 31�12�2011 r� organizacje poza-rządowe podpisały 7697 umów (w 2011 roku ngo podpisały ponad 2 tys� umów)� stanowiło to 25,2% wszystkich podpisanych umów w ramach tego programu� ich wartość to 13% ogólnej kwoty zakontraktowanej w po kl�13

w województwie warmińsko-mazurski do końca 2011 roku organizacje poza-rządowe podpisały w komponencie regionalnym pokl 373 umowy na realizację projektów� w tym czasie łącznie zawarto 1341 umów o dofinansowanie, z czego wynika, że 28% umów samorząd województwa podpisał z ngo�14 Jest to o ok 3% więcej od średniej krajowej� najwięcej umów podpisano w działaniu 8�1 rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie i w działaniu 9�5 oddolne inicjatywy edukacyjne na obszarach wiejskich– po 76 umów� dużą popularnością cieszyły się inne oddolne inicjatywy – w działaniu 6�3 inicjatywy lokalne na rzecz podnoszenia poziomu aktywności zawodowej na obszarach wiejskich podpisano z organizacjami 43 umowy, a w działaniu 7�3 inicjatywy lokalne na rzecz aktywnej integracji – 40� naj-mniej zostało zawartych umów w działaniach 9�2� podniesienie atrakcyjności i jakości szkolnictwa zawodowego i 9�4� wysoko wykwalifikowane kadry systemu oświaty – po 4� są to działania, w których wymagano wkładu własnego� mało popularne były działania 6�2� wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia i 8�2� transfer wiedzy – po 6 – projekty mogą tu realizować podmioty o dużym poten-cjalne finansowym i organizacyjnym, z ugruntowanym doświadczeniem w realizacji podobnych działań�15

największy procentowy udział podpisanych umów przez organizacje pozarządowe występuje w działaniu 6�3� inicjatywy lokalne na rzecz podnoszenia poziomu aktyw-ności zawodowej na obszarach wiejskich – 56,58%, działaniu 9�3� upowszechnienie

12 Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, warszawa, 1 lipca 2013 r�, s� 7-8�

13 Informacja na temat stanu…, s� 5, 11�14 Sprawozdanie z monitoringu Programu współpracy Samorządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego

z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2011, olsztyn, 26 marca 2012 r�, s� 8�

15 listy rankingowe konkursów ogłaszanych w ramach po kl w województwie warmińsko-ma-zurskim dostępne są na stronie http://efs�warmia�mazury�pl w zakładce konkursy�

347


formalnego kształcenia ustawicznego – 56%, działaniu 7�2� przeciwdziałanie wy-kluczeniu i wzmocnienie sektora ekonomii społecznej – 49,55%, 7�3� inicjatywy lokalne na rzecz aktywnej integracji – 44,44%16� z danych tych wynika, że organizacje pozarządowe sprawnie pozyskują środki zarówno na realizację projektów o budżetach kilkusettysięcznych, jak również dużą popularnością cieszą się małe projekty, których wartość nie może przekroczyć 50 tys� zł skierowane do społeczności lokalnych� po-pularność tych drugich wynika z faktu, że są to inicjatywy finansowane w 100 % ze środków publicznych o krótkim okresie realizacji skierowane do bardzo szerokiego grona wnioskodawców i grupy docelowej� umów na realizację projektów o wartości do 50 tys� zł łącznie podpisano 159, co stanowi 43% wszystkich umów zawartych przez organizacje pozarządowe�

zauważalny jest proces profesjonalizacji grupy organizacji pozarządowych, które pozyskują fundusze i realizują projekty� dla przykładu w latach 2008 – 2012 dofinan-sowano 117 projektów w ramach poddziałania 6�1�1� spośród nich realizatorem 28 było 17 organizacji pozarządowych, a wliczając organizacje samorządu gospodarczego (cech rzemiosł i izby gospodarcze) – 38 projektów przez 20 instytucji�17

regionalny program operacyjny warmia i Mazurycelem głównym programu jest wzrost konkurencyjności gospodarki oraz liczby

i jakości powiązań sieciowych� cel główny zostanie osiągnięty dzięki zrealizowaniu celów szczegółowych, które brzmią: – wzrost konkurencyjności firm, produktów i usług; – wyższa konkurencyjność województwa jako miejsca pracy i życia; – poprawa połączeń sieciowych województwa warmińsko-mazurskiego�18

zapisy rpo wim uszczegóławia Szczegółowy opis osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007 – 2013 (tzw� uszczegółowie-nie rpo wim)� w dokumencie opisane są poszczególne działania i poddziałania, zawarte są informacje m�in� o typach operacji, jakie mogą być finansowane oraz o rodzajach potencjalnych beneficjentów� spośród 46 działań i poddziałań, w których są ogłaszane nabory wniosków, w 26 beneficjentem mogą być organizacje pozarzą-dowe, natomiast w 21 przypadkach są one wykluczone z możliwości ubiegania się o środki� wynika to ze specyfiki przewidzianych działań, takich jak dotacje dla mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, czy budowa i przebudowa infrastruktury portowej (poddziałanie 5�1�4)�19

16 Sprawozdanie z monitoringu…, s� 8�17 zob� listy podpisanych umów dostępne są na stronie www�up�gov�pl/pokl� 18 Regionalny Program Operacyjny Warmia i Mazury na lata 2007-2013, dokument przyjęty przez

zarząd województwa warmińsko-mazurskiego w dniu 17 stycznia 2012 r�, s� 59-61� 19 zob� Szczegółowy opis osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury

na lata 2007 – 2013�

348


w przypadku rpo organizacje pozarządowe w całym kraju podpisały do końca 2011 r� 560 umowy, co przełożyło się na ok� 6,6% ogólnej liczby przedsięwzięć, za których wdrażanie był odpowiedzialny trzeci sektor�20 województwo warmiń-sko-mazurski wypada zdecydowanie słabo na tle całego kraju� w województwie umowy podpisane z organizacjami pozarządowymi stanowią łącznie zaledwie 1,36% wszystkich podpisanych umów do końca 2011 roku�

w województwie warmińsko-mazurskim organizacje pozarządowe podpisały łącz-nie 41 umów na realizację działań finansowanych ze środków rpo wim, w tym w: – osi priorytetowej i „przedsiębiorczość” – 13 umów; – osi priorytetowej ii „turystyka” – 13 umów; – osi priorytetowej iii „infrastruktura społeczna” – 4 umowy; – osi priorytetowej iV „rozwój, restrukturyzacja i modernizacja miast” – 1 umowa; – osi priorytetowej infrastruktura transportowa regionalna i lokalna ngo nie

składały wniosków; – osi priorytetowej Vi „środowisko przyrodnicze” – 9 umów; – osi priorytetowej Vii „infrastruktura społeczeństwa informacyjnego” – 1 umowa�21

warto odnotować fakt, że w województwie warmińsko-mazurskim realizo-wano przedsięwzięcia o najniższej średniej wartości� średnia wartość projektów realizowanych w ramach rpo dla kraju wynosiła 2,87 mln� tymczasem dla województwa warmii i mazur średnia wartość projektu to 1,44 mln zł� drugim województwem o najniższej wartości procentów jest województwo pomorskie z e średnią 1,65 mln zł�22

małe wykorzystanie środków z rpo może świadczyć o niewielkich możliwo-ściach dokonywania inwestycji w infrastrukturę, niewielkim potencjale finansowym� barierą dla wielu organizacji może być wymagany przy realizacji projektów wkład własny� wskazuje to na niewielką siłę finansową organizacji działających na terenie województwa�

podsumowanieFundusze europejskie cieszą się w województwie warmińsko-mazurskim zainte-

resowaniem organizacji pozarządowych� najczęściej wykorzystują środki z programu operacyjnego kapitał ludzki� o wiele mniejszym zainteresowaniem cieszy się re-gionalny program operacyjny warmia i mazury� zdecydowana większość projektów realizowanych w ramach po kl może być dofinansowana w 100%, tymczasem w rpo jest to maksymalnie 85% wartości projektu, co z pewnością ogranicza wielu ngo dostęp do tych środków�

20 Informacja na temat stanu…, s� 5�21 Sprawozdanie z monitoringu…, s� 7�22 Informacja na temat stanu…, s�10�

349


za pomocą środków unijnych organizacje realizują projekty przede wszystkim skierowane na rozwój zasobów ludzkich� pieniądze są przeznaczane na pomoc osobom indywidualnym, aby dzięki różnym formom wsparcia docelowo poprawie uległa ich sytuacja na rynku pracy� tymczasem pieniądze z rpo są skierowane głównie na inwestycje w infrastrukturę, co przy niewielkiej zamożności ngo powoduje, że wśród nich niewielu jest beneficjentów tego programu�

bibliografia:Identyfikacja i ocena barier w wykorzystaniu środków strukturalnych, psdb, warszawa 2007Informacja na temat stanu wykorzystania funduszy strukturalnych przez organizacje pozarzą-

dowe w roku 2011, departament koordynacji wdrażania Funduszy unii europejskiej, warszawa, czerwiec 2011

Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013, warszawa Regionalny Program Operacyjny Warmia i Mazury na lata 2007-2013, dokument przyjęty przez

zarząd województwa warmińsko-mazurskiego w dniu 17 stycznia 2012 r�Sprawozdanie z monitoringu Programu współpracy Samorządu Województwa Warmińsko-Mazur-

skiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2011, olsztyn, 26 marca 2012

Sprawozdanie z monitoringu Programu współpracy Samorządu Województwa Warmińsko-Mazur-skiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w roku 2012, olsztyn, 2 kwietnia 2013

Szczegółowy opis osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007 – 2013, olsztyn aktualizacje osi priorytetowych w 2013

Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, warszawa, 1 lipca 2013

wasilewska m�, Fundusze dla organizacji pozarządowych w latach 2007-2013. Przewodnik, wydanie ii, warszawa 2009

Streszczenie: liczba organizacji w województwie warmińsko mazurskim stale rośnie� powoduje to coraz większą konkurencję w pozyskiwaniu środków na działalność� Jednym ze źródeł finansowania działań są fundusze europejskie� najpopularniejszym z funduszy zarówno w kraju, jak i w województwie warmińsko-mazurskim jest program operacyjny kapitał ludzki� organizacje pozarządowe stają się ważnym beneficjentem pomocy� do końca 2011 roku 28% umów podpisanych w woj� warmińsko-mazurskim na realizację projektów z po kl było realizowanych przez ngo� znacznie mniej popularniejszy jest regionalny program operacyjny warmia i mazury� zaledwie 1,36% wszystkich podpisanych umów to umowy podpisane z przedstawicielami trzeciego sektora� Słowa kluczowe: fundusze europejskie, organizacje pozarządowe, województwo warmińsko-mazurskie, program operacyjny kapitał ludzki, regionalny program operacyjny warmia i mazury�

350


abstract: The number of non-governmental organizations in the province of warmia and mazury is growing� This causes increasing competition to raise funds for its activities� one of the sources of financing ngos activities are european funds� The most popular funds in poland and in the province of warmia and mazury is the operational programme Human capital (op Hc)� non-governmental organizations have become an important beneficiary� by the end of 2011 in the province of warmia and mazury, 28% of the contracts signed for projects of op Hc was signed by ngos� much less popular is the regional operational programme warmia and Mazury� only 1�36% of all signed contracts are agreements with ngos�keywords: european funds, non-governmental organizations, the province of warmia and mazury, the operational programme Human capital, the regional operational programme warmia and Mazury

351

mgr krystyna ziółkowskakatedra prawa pracy i zabezpieczenia społecznegowydział prawa i administracjiuniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

rola ochotniczego hUFca pracy w przeciwDziałaniU bezrobocia

na rynkU pracyrole oF Voluntary labour corps

in tHe FigHt against unemployment in tHe labor market

wstępwraz z przemianami społeczno-gospodarczymi oraz przejściem od specjalistycz-

nej gospodarki planowej do kapitalistycznej gospodarki wolnorynkowej pojawiły się problemy z zatrudnieniem� gospodarka rynkowa jest niewątpliwie systemem gospodarczym, którego miedzy innymi jest zaspokajanie większości potrzeb oby-wateli� pojawienie się na rynku pracy wzrostu bezrobocia, w szczególności wśród młodzieży, zmusiło organy rządowe do utworzenia planów pomocowych w zakresie walki z bezrobociem� na zjawisku tym skoncentrowało się samo społeczeństwo, elity polityczne czy nawet gospodarcze� zjawiskiem bezrobocia zainteresowali się również naukowcy, ekonomiści czy politycy, który próbują wyjaśnić przyczyny oraz opracować prawne lub ekonomiczne rozwiązania� w związku realizacją programu walki z bezrobociem powstałe organizacje rządowe wdrażają swoje plany mające na celu zniwelowanie tego zjawiska, a jednocześnie zwiększenia atrakcyjności osób poszukujących pracy�

w walkę z zwiększającym się bezrobociem w kraju zaangażowany jest również ochotniczy Hufiec pracy� ta budżetowa jednostka jest nadzorowana przez właściwego ministra do spraw pracy, wykonująca zadania państwa z zakresie zatrudnienia oraz przeciwdziałania marginalizacji, wykluczeniu społecznemu młodzieży oraz zadania w zakresie kształcenia i wychowania� należy podkreślić, że ochotniczy Hufiec pracy wspiera inicjatywy służące przeciwdziałaniu bezrobociu osób młodych, którym trudno znaleźć się na rynku pracy� organizacja podejmuje działania zmierzające do aktywizacji młodzieży, organizuje szkolenia (kursy) mające na celu podwyższenie kwalifikacji zawodowych bądź przekwalifikowania swoich umiejętności, które będą poszukiwane w aktualnym czasie przez pracodawców� ochotnicze Hufce pracy są instytucją rynku pracy realizującą kompleksową działalność w zakresie pomocy znalezienia zatrudnienia przede wszystkim przez młode osoby�

352


rola oraz zadania ochotniczego hufca pracystatus prawny ochotniczego Hufca pracy jest ustanowiony w tekście rozpo-

rządzenia ministra pracy i polityki socjalnej z dnia 22 lipca 2011 roku1 w sprawie szczegółowych zadań i organizacji ochotniczych Hufców pracy� w ramach tej działalności świadczone są bezpłatne usługi w następujących formach: pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe i informacja zawodowa, warsztaty aktywnego poszu-kiwania pracy, organizacja szkoleń, programy rynku pracy� zadania te są realizowane poprzez skoordynowany system doradztwa, poradnictwa i pośrednictwa pracy oraz szkolenia zawodowego, obejmujący sieć placówek: młodzieżowych biur pracy (49), ich filii (58), klubów pracy (105), punktów pośrednictwa pracy (120), ośrodków szkolenia zawodowego eFs (33), mobilnych centrów informacji zawodowej (49) oraz młodzieżowych centrów kariery (157, w tym 124 utworzone w ramach unijnego projektu „oHp jako realizator rynku pracy”)� Jednostki te są nadzoro-wane przez centra edukacji i pracy młodzieży (49)� ich oferta jest odpowiedzią na lokalne zapotrzebowanie środowiska młodzieży na konkretne usługi w zakresie rynku pracy�2

młodzi ludzie bardzo często korzystają z pomocy tej instytucji pragnącej uzyskać wiedzę ogólną oraz przygotowanie do przyszłego zawodu w ramach polskiego systemu oświaty� uczestnik oHp uzupełnia wykształcenie ogólne w zakresie szkoły podstawo-wej lub gimnazjum z jednoczesnym przyuczeniem do wykonywania określonej pracy albo zdobywa kwalifikacje zawodowe na poziomie zasadniczej szkoły zawodowej� kształcenie ogólne jest realizowane w szkołach publicznych� praktyczne przygotowa-nie zawodowe odbywa się u pracodawców zewnętrznych (np� rzemieślników) lub też w specjalistycznych warsztatach usytuowanych w jednostkach oHp� nauka zawodu trwa trzy lata (w zależności od programu nauczania)� absolwent oHp otrzymuje świadectwo ukończenia szkoły, a po zdaniu egzaminu z przygotowania zawodowego – tytuł zawodowy lub zaświadczenie o ukończeniu przyuczenia do wykonywania określonej pracy� zatrudnienie i przygotowanie zawodowe uczestników oHp odbywa się na podstawie indywidualnych umów o pracę zawartych pomiędzy pracodawcą a uczestnikiem oHp – na zasadach dotyczących pracowników młodocianych� zgod-nie z tym uczestnicy oHp otrzymują wynagrodzenie za czas pracy i nauki, korzystają z przysługujących im świadczeń socjalnych, a okres przygotowania zawodowego zaliczany jest im do stażu pracy� świadectwo ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej umożliwia podjęcie dalszej edukacji np� na poziomie szkoły średniej� oferta oHp w zakresie szkolenia zawodowego jest bardzo różnorodna i umożliwia młodzieży wybór interesującego ją zawodu spośród 77 profesji�3zadania ochotniczego Hufca

1 dz� u� z 2011, nr 155, poz� 920�2 dane z www�ohp�pl (10�07�13)�3 dane z www�ohp�pl (10�07�13)

353


pracy są określone w § 1 wyższej wspomnianego rozporządzenia, którymi są miedzy innymi: zapewnienie młodzieży warunków do podwyższania kwalifikacji ogólnych i zawodowych, przekwalifikowania oraz zachęcanie do kształcenia ustawicznego, na-wiązywanie współpracy z pracodawcami i organizacjami zrzeszającymi pracodawców w celu pozyskiwania ofert pracy dla młodzieży bezrobotnej oraz uczniów i studentów, prowadzenie pośrednictwa pracy dla młodzieży, przygotowanie młodzieży do aktyw-nego zachowania na rynku pracy, podejmowanie i wspieranie inicjatyw służących przeciwdziałaniu bezrobociu i wychowaniu w procesie pracy, rozwijanie współpracy z organizacjami i instytucjami zagranicznymi oraz organizowanie międzynarodowej wymiany młodzieży, organizowanie i prowadzenie szkoleń w ośrodkach szkolenia zawodowego�

Definicja statusu bezrobotnegow momencie dołączenia polski w struktury grupy krajów gospodarki wolnoryn-

kowej, dokonywała się reprywatyzacja przedsiębiorstw państwowych oraz likwidacja byłych państwowych gospodarstw rolnych, pojawiło się w dużej skali bezrobocie� literatura podaje różne definicje bezrobocia, przede wszystkim wyszczególnia się trzy charakterystyczne cechy osób:a) bezrobocie dotyczy osób pozostających bez pracy, tzn� nie wykonujących pracy

najemnej i nie pracujących na własny rachunek;b) dotyczy ono osób zdolnych i gotowych do podjęcia pracy na typowych warunkach

występujących w gospodarce;c) bezrobocie dotyczy osób poszukujących pracy�4

ustawa o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 roku,5po zmianach wprowadzonych w 1 stycznia 2013 roku, podaje definicję bezrobotnego w art� 2 pkt 2:„bezrobotny oznacza osobę (…) lub cudzoziemca, – członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niesta-cjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli:a) ukończyła 18 lat,

4 r� milewski (red�), Elementarne zagadnienia ekonomii, warszawa 1997, s� 2465 ustawa z dnia 20�04�2004r�, dz� u� z 2013, poz� 674

354


b) nie osiągnęła wieku emerytalnego, o którym mowa w art� 24 ust� 1a i 1b oraz w art� 27 ust� 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r� o emeryturach i rentach z Funduszu ubezpieczeń społecznych,6

c) nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobo-wego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego,

d) nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r� – kodeks cywilny,7 o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe,

e) nie uzyskuje przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym z działów specjalnych produkcji rolnej, chyba że dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, obliczony dla ustalenia podatku dochodowego od osób fizycz-nych, nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych ustalonego przez prezesa głów-nego urzędu statystycznego na podstawie przepisów o podatku rolnym, lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w takim gospodarstwie,

f ) nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis:– zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wyko-

nywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo– nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji

działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej,g) nie jest osobą tymczasowo aresztowaną lub nie odbywa kary pozbawienia wolno-

ści, z wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego,

h) nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę mi-nimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych,

6 dz� u� z 2009 r� nr 153, poz� 1227, z późn� zm�7 dz� u� nr 16, poz� 93, z późn� zm�

355


i) nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego,j) nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia

pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku ro-dzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania,

k) nie pobiera po ustaniu zatrudnienia świadczenia szkoleniowego, o którym mowa w art� 70 ust� 6,

l) nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników�niektórzy autorzy zastanawiają się nad celowością tworzenia definicji bezrobotne-

go podkreślając znaczną dyferencjację w jej kształtowaniu�8 według e� staszewskiej9 pomimo ciągłych zmian w definicji bezrobotnej, można wyodrębnić pewne elementy składowe, które (choć w rożnym kształcie) powtarzały się we wszystkich regulacjach� do elementów tych na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zaliczyć można:a) brak zatrudnienia i niewykonywanie innej pracy zarobkowej,b) zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej,c) niepobieranie nauki,d) wiek,e) brak źródeł dochodu,f ) niepobieranie określonych świadczeń,g) rejestrację�

w ustawowej definicji bezrobotnego uczyniono wyraźnie zastrzeżenie, iż ze statusu tego mogą korzystać tylko osoby pozostające poza zatrudnieniem lub nie wykonu-jące inne pracy zarobkowej� pociąga to za sobą istotne konsekwencje� Jakakolwiek aktywność mająca na celu uzyskiwanie zarobków, mieszcząca się w ramach tego, co uznawane jest w ustawie jako zatrudnienie, lub inna praca zarobkowa, skutkuje albo niemożliwością zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego, albo stanowi przesłankę utraty tego statusu�10

zasadniczą zmianę na rynku pracy w polsce spowodował program stabilizacji gospodarczej podjęty w ramach procesu tworzenia gospodarki rynkowej� w tym czasie pojawiło się bezrobocie wśród społeczeństwa, zaś rynek pracy przekształcił się z rynku pracowników na rynek pracodawców� w zjawisku bezrobocia początkowo upatrywano inne przyczyny niż zmiana sytuacji gospodarczej w polsce� mianowicie, mówiono

8 z� góral, m� włodarczyk, Prawne problemy rynku pracy, (w:) H� lewandowski, Polskie prawo pracy w okresie transformacji w oświetleniu prawa wspólnotowego, warszawa 1997, s� 15

9 e� staszewska, Prawna definicja bezrobotnego, (w:)środki prawne przeciwdziałania bezrobociu, wolters kluwer 2012, (www�wolterskluwer�pl,10�07�13)

10 z� góral (red�), Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, wolter kluwer 2012, (www�wolterskluwer�pl,10�07�13)�

356


o niewłaściwej postawie potencjalnego kandydata na pracownika, który tylko czekał na ofertę pracy zamiast jej poszukiwać� pierwsze doświadczenia bezrobocia ukształtowały wśród bezrobotnych przekonanie, iż może być ono formą przedłużonego wypoczynku� Jednakże wraz ze wzrostem jego skali zauważono istotne zmiany w sferze zachowawczej przyszłego pracownika, który ma za zadanie poszukiwać pracy, aktywnie angażować się w podnoszenie własnych kwalifikacji lub kończenie kursów� brak bezpieczeństwa socjalnego niewątpliwie zawraca uwagę osób bezrobotnych na podjęcie właściwej edu-kacji, poszerzania umiejętności w zakresie znajomości języków obcych� w możliwości przekwalifikowania się czy dokształcania, bezrobotni widzą szansę na zapewnienie sobie lepszej pracy� rzeczywistość społeczno – ekonomiczna pokazuje, że obywatel powinien być przygotowany na kilkakrotną zmianę zawodu (lub pracodawcy) w ciągu swego życia� pracodawcy obecnie oczekują od przyszłych pracowników szerokiego przygotowania w danym zawodzie, odporności na stres czy szybkiego dostosowania się do panujących zasad w zakładzie pracy� praca zawodowa powinna być ważna dla każdego pracownika miedzy innymi ze względu na rozwój intelektualny, zaspokajanie swoich potrzeb życia codziennego, ale również zdobywane środki finansowe służą do utrzymania siebie i rodziny� dla pracodawców ważne są przede wszystkim realne umiejętności posiadane przez przyszłego kandydata na pracownika, zdolność łatwego uczenia się, przyswajania wiedzy, przystosowywania się do środowiska panującego w zakładzie pracy, pewnego rodzaju elastyczność w wykonywaniu powierzonych zadań a także kreatywność w pracy� często pracodawcy oczekują od przyszłych pracowników zaangażowania w sprawy firmy, samodzielność w podejmowaniu decyzji, w szczególności gdy chodzi o sytuacje stresujące, niedające się przewidzieć w danej chwili (np� reakcja na wybuch pożaru na terenie zakładu pracy)� niewątpliwie równie ważne są umiejętności interpersonalne, w tym również przestrzeganie zasad współżycia społecznego – praca wykonywana w dobrej atmosferze przynosi więcej zysków niż strat�

problematyka bezrobocia wśród młodzieży rynek pracy powinien ewoluować, aby zmniejszać bezrobocie w kraju� w chwili

obecnej dużym problemem jest bezrobocie występujące na wsi� coraz częściej od-chodzi się od pracy w rolnictwie do innych działów gospodarki, gdzie wymagane są wyższe kwalifikacje� wśród osób bezrobotnych można spotkać można nie tylko uczniów, którzy ukończyli szkoły zawodowe lub policealne czy średnie, ale coraz częściej są to osoby z wyższym wykształceniem� państwo do tej pory nie znalazło „złotego środka” na całkowitą likwidację bezrobocia� polityka rynku pracy próbuje poprzez swoje instrumenty prawne łagodzić skutki bezrobocia� uregulowania prawne można znaleźć już w międzynarodowych oraz krajowych aktach prawnych� takim przykładem jest powszechna deklaracja prawa człowieka onz, która w art� 23 mówi, że „każdy człowiek ma prawo do pracy, do swobodnego wyboru pracy, do odpowiednich i zadawalających warunków pracy oraz ochrony przed

357


bezrobociem”�11 aby wspierać ludzi bezrobotnych powołano w tym celu Fundusz pracy oraz Fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych� Fundusz pracy finansuje między innymi: zasiłki dla bezrobotnych, pożyczki na podjęcie działalności na własny rachunek, zasiłki szkoleniowe i koszty szkolenia pracowników, badania, ekspertyzy, analizy, wydawnictwa dotyczące rynku pracy czy przedsięwzięcia związane z realizacją programów specjalnych, koszty związane z robotami publicznymi, pracami interwencyjnymi� zaś Fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych zajmuje się ochroną pracobiorców, którzy byli zatrudnieni u niewypłacalnego pracodawcy� środki na wymienione dwa fundusze gromadzone są z dotacji budżetowych oraz obligatoryjnych składek opłacanych przez pracodawców i spółdzielczość rolniczą�

młodzi ludzi mogą stanowić szansę na odbudowę gospodarki rynkowej w kraju, podniesienia produktu krajowego brutto, wzrostu demografii, która w chwili obecnej jest dramatyczna, o ile zostaną przygotowane miejsca pracy� bezrobocie niewątpliwie oznacza niewykorzystanie kapitału ludzkiego i powoduje to, że produkt krajowy brutto mógłby być wyższy dzięki pracy wykonywanej przez obecna młodzież� poza tym należy podkreślić, że zasiłki dla bezrobotnych obciążają budżet państwa, a także każdego podatnika� przy wysokim bezrobociu, które utrzymuje się przez dłuższy okres, pojawia się zniechęcenie, frustracja, a końcu utrata nadziei na znalezienie pracy� bezrobocie może posiadać również swój wymiar polityczny� partie polityczne, które chcą uzyskać większość głosów wyborców, składają powszechnie obietnice mające na celu zmniejszenie bezrobocia� można zaryzykować twierdzenie, że w każdej kampanii wyborczej jest poruszana problematyka zmniejszenia bezrobocia w szczegól-ności wśród młodych ludzi� zauważyć należy, że bezrobocie godzi przede wszystkim w godność człowieka, jest wyrazem społecznej degradacji� staje się jeszcze bardziej dotkliwe, jeżeli towarzyszy mu bieda czy nędza, w takiej sytuacji poczucie krzywdy jest bardziej niesprawiedliwe�

bezrobocie sprzyja także powstawaniu postaw antyspołecznych, wzrostu przestęp-czości wśród młodzieży, a nawet narkomani czy prostytucji� młode osoby, które nie pracują łatwiej podlegają namowom różnych środowisk i biorą w różnego rodzaju manifestacjach, ekscesach oraz wystąpieniach przeciw porządkowi społecznemu w państwie� stan bezczynności wśród młodzieży może rodzić ryzyko większego sięgania po alkohol� niestety wzrost bezrobocia w ostatnich latach, który zauważa się w kraju jest niepokojący�

podsumowaniew chwili obecnej bezrobocie niestety wzrasta, co stanowi poważny problem dla

obecnej władzy rządzącej jak i przyszłej� państwo polskie próbuje znaleźć rozwiązania

11 J� auleytner, k� głąbicka, Polityka społeczna pomiędzy opiekuńczością a pomocniczością, warszawa 2000, s� 276

358


prawne oraz wdrażać wszelkie plany, które maja na celu zmniejszyć bezrobocie, szcze-gólnie wśród młodzieży� w tej sytuacji niezmiernie ważna jest rola takich organizacji jak ochotnicze Hufce pracy, które starają się zniwelować wzrost bezrobocia wśród młodzieży korzystając często programów unii europejskiej, w tym europejskiego Funduszu społecznego� należy postawić tezę, że im mniejsze bezrobocie będzie funkcjonowało wśród młodzieży, tym bardziej będzie rozwijał się kraj, gospodarka rynkowa oraz będzie wyższa demografia w polsce�

bibliografiaauleytner J�, głąbicka k�, polityka społeczna pomiędzy opiekuńczością a pomocniczością,

warszawa 2000góral z�, (red�), ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy� komentarz,

wolter kluwer 2012góral z�, włodarczyk m�, prawne problemy rynku pracy, (w:) H� lewandowski, polskie

prawo pracy w okresie transformacji w oświetleniu prawa wspólnotowego, warszawa 1997, staszewska e�, prawna definicja bezrobotnego, (w:)środki prawne przeciwdziałania bezro-

bociu, wolters kluwer 2012milewski r�, (red�), elementarne zagadnienia ekonomii, warszawa 1997akty prawnerozporządzenie ministra pracy i polityki socjalnej z dnia 22 lipca 2011 roku w sprawie szczegó-

łowych zadań i organizacji ochotniczych Hufców pracy, dz� u� z 2011, nr 155, poz� 920ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy,

dz� u� z 2013, poz� 674ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r� o emeryturach i rentach z Funduszu ubezpieczeń społecz-

nych, dz� u� z 2009 r� nr 153, poz� 1227, z późn� zm�ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r� – kodeks cywilny, dz� u� nr 16, poz� 93, z późn� zm�

Streszczenie: praca zawodowa jest ważną częścią życia każdego obywatela, nie tylko ze względu na rozwój intelektualny, osobowościowy czy społeczny, ale również ze względu na zaspokojenie ludzkich potrzeb, w szczególności tych związanych z ro-dziną� zwiększające się bezrobocie, szczególnie wśród młodzieży, potęguje frustracje, niezadowolenie oraz wprowadza poczucie braku godności� nie jest ono również korzystne dla państwa, które starzeje się, a nie ma niestety zastępstwa pokolenio-wego� bezrobocie może również rodzić wszelkie konflikty w kraju oraz sprowadzać młodzież na ścieżkę przestępczą� wielkim wyzwaniem dla organizacji rządowych oraz pozarządowych jest walka z bezrobociem� ochotniczy Hufiec pracy został wyposażony w instrumenty prawne oraz organizacyjne, aby niwelować bezrobocie wśród młodzieży� Słowa kluczowe: praca, bezrobocie, młodzież, zatrudnienie, pracodawca, gospo-darka rynkowaabstract: work experience is an important part of the life of every citizen, not only because of the development of intellectual, personality and social development, but

359


also for the satisfaction of human needs, especially those related to family� unemploy-ment which is increasing, especially among young people, heightens frustration, dissa-tisfaction, and introduces a sense of dignity� it is also not beneficial for the state, which is aging and, unfortunately, there is no generational replacement� unemployment may also give rise to any conflict in the country and bringing young people into the criminal path� The big challenge for government and non-governmental organizations to fight against unemployment� Voluntary labour corps was equipped with the legal instruments and organizational measures to alleviate youth unemployment�keywords: work, unemployment, youth employment, the employer, the mar-ket economy

361

marian Ďurana1

ciVil law StatUS oF non gaVerMental organizationS in the SloVak repUblik aS a ManiFeStatin oF the

right oF the FreeDoM oF aSSociation

Jednou zo zložiek občianskej spoločnosti je tretí sektor existujúci popri štáte a trhu� samotný termín „tretí sektor“ je vzťahovaný často iba na jednu zložku občianskej spoločnosti, tvorenú mimovládnymi organizáciami, resp� dokonca iba tou ich časťou, ktorá pociťuje a nejakým spôsobom aj artikuluje svoju príslušnosť k takto chápanému tretiemu sektoru� občianska spoločnosť2 býva označovaná aj ako občiansky sektor, mimovládny sektor, či neziskový sektor� z toho je zrejmé, že občianska spoločnosť je vytváraná rôznorodými slobodnými aktivitami občanov, ktoré sú nezávislé od ve-rejnej moci (štát, verejný sektor, všeobecná vláda, politická moc) a ktorých účelom nie je dosahovanie zisku (trh, podnikateľský sektor), ale realizácia nejakého záujmu, či už je to záujem vyšší, verejný, všeobecný, alebo čiastkový, skupinový, či individuálny� občianska spoločnosť je postavená na dobrovoľnej a prevažne pluralitnej báze�

existencia tretieho sektora teda vychádza z ústavného práva na združovanie, či už ako prejavu politického práva na združovanie podľa čl� 29 Ústavy sr alebo prejavu hospodárskeho práva na združovanie v zmysle čl� 37 Ústavy sr za účelom ochrany svojich hospodárskych a sociálnych záujmov�

Ústavnoprávne vyjadrenie politického práva na združovanie nachádzame v ustanovení čl� 29 Ústavy slovenskej republiky� predmetný článok zaručuje prá-vo každého slobodne sa združovať� každý má právo spolu s inými sa združovať v spolkoch, spoločnostiach alebo iných združeniach� obsah tohto práva je následne bližšie konkretizovaný v ustanoveniach zákona č� 83/1990 zb� o združovaní obča-nov v platnom znení� uvedený zákon č� 83/1990 zb� upravuje podmienky vzniku a právneho postavenia občianskych združení� občania majú právo zakladať spolky, spoločnosti, zväzy, hnutia, kluby a iné občianske združenia a združovať sa v nich� nikto nesmie byť nútený k združovaniu, k členstvu v združeniach ani k účasti na ich činnosti� zo združenia môže každý slobodne vystúpiť� Členmi združenia môžu byť aj právnické osoby�

1 Judr� marian Ďurana, phd�, odborný asistent, katedra súkromného práva, oddelenie občianskeho práva, , právnická fakulta univerzity mateja bela v banskej bystrici

2 existuje aj širšie poňatie občianskej spoločnosti ako sústavy optimálne fungujúcich vzťahov medzi tromi sektormi spoločnosti: verejného, podnikateľského a neziskového, resp� občianskeho� tieto sektory na jednej strane navzájom súťažia, ale na druhej strane sa dopĺňajú a vyvažujú svoje slabiny a ohraničenia�

362


Ústavnoprávne vyjadrenie politického práva na združovanie za účelom ochrany svojich hospodárskych a sociálnych práv nachádzame zas v ustanovení čl� 37 Ústavy slovenskej republiky� predmetný článok zaručuje právo každého slobodne združovať s inými na ochranu svojich hospodárskych a sociálnych záujmov� odborové orga-nizácie vznikajú nezávisle od štátu� obmedzovať počet odborových organizácií, ako aj zvýhodňovať niektoré z nich v podniku alebo v odvetví, je neprípustné� Činnosť odborových organizácií a vznik a činnosť iných združení na ochranu hospodárskych a sociálnych záujmov možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenie v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu bezpečnosti štátu, verejného poriadku alebo práv a slobôd druhých� Výkon tohto práva nadväzuje na úpravu kolektívneho pracovného práva v zákone č� 311/2001 z�z� zákonníku práce v znení neskorších predpisov v ustanoveniach § 229 a nasl��

okrem uvedených ústavnoprávnych noriem a na nich nadväzujúcej právnej úpravy je potrebné uviesť, že právny status tretieho sektora je obsiahnutá v ďalších právnych predpisoch vymedzujúcou status uvedených spolkov, spoločností a združení�

súkromné právo v kontinentálnej európe a teda aj v slovenskej republiky tradične rozlišuje medzi fyzickými osobami, ako prirodzenými ľudskými bytosťami, ktorým právo priznáva právnu subjektivitu zahŕňajúcu spôsobilosť na práva a povinnosti a spôsobilosť na právne úkony a právnickými osobami, ktoré sú rovnako samostat-nými nositeľmi právnej subjektivity odlišnej od právnej subjektivity jej členov�

Vymedzenie statusu subjektov tretieho sektora v súkromnom práve v slovenskej republike je problematické� V rámci právnej úpravy môžu vzniknúť spolky alebo združenia, ktoré nemajú vlastnú právnu subjektivitu alebo združenia ktoré predsta-vujú samostatnú právnickú osobu�

prvá kategóriu takýchto združení predstavuje predovšetkým združenie fyzických alebo právnických osôb vzniknuté podľa ustanovení § 829 a nasl občianskeho zákonníka� zmluva o združení je zmluvný typ upravený v občianskom zákonníku (§829), na základe ktorého sa môže združiť niekoľko osôb, aby sa spoločne pričinili o dosiahnutie dojednaného účelu� zmluvou o združení nevzniká nový právny subjekt, združenie nemá spôsobilosť na práva a povinnosti, ale zakladá sa ním záväzko-vo-právny vzťah medzi jeho účastníkmi� z tohto dôvodu právne úkony za združenie je oprávnený robiť každý z účastníkov samostatne s tým, že úkony, ktoré sa vykonali na základe tejto zmluvy zaväzujú aj ostatných členov� zo záväzkov voči tretím osobám sú účastníci zaviazaní spoločne a nerozdielne� majetok získaný pri výkone spoločnej činnosti sa stáva spoluvlastníctvom všetkých účastníkov, ktorých spoluvlastnícke podiely sú rovnaké, ak zmluva neurčuje inak�

zmluvou o združení sa upravujú vnútorné vzťahy medzi účastníkmi, a to najmä spôsob konania� túto zmluvu možno charakterizovať ako zmluvu otvorenú, nakoľko umožňuje, aby k účastníkom zmluvy pristúpili aj noví účastníci /členovia/�

363


podstata združenia je v zmluvnom záväzku aspoň dvoch osôb združiť sa za spo-ločným účelom činnosti alebo presadzovania svojich záujmov� súčastná koncepcia združovania vychádzajúca z 50-tyh rokov nezodpovedá tradičným úpravám obsiah-nutých v európskych právnych úpravách (napr� Gesellschaft v § 705 a nasl� bgb alebo société v čl� 1832, francúzskom code civil podobne societá v čl� 2247 talianskeho občianskeho zákonníka, sociedad, v čl� 1665 a nasl� Španielskeho občianskeho zákonníka, maatschap v čl� Viia: 1655 a nasl� holandského občianskeho zákonníka, spólka v čl� 860 a násl� poľského občianskeho zákonníka atd�)� podľa toho sa rozlišujú združenia pracovné, kapitálové a zmiešané� združenie je pojaté ako osobný zväzok spoločníkov (de animo societatis)� je podmienený lojalitou spoločníkov voči sebe navzájom vzhľadom k dojednanému spoločnému účelu� V českom návrhu občian-skeho zákonníka sa počíta s premenovaním uvedeného inštitútu na „spoločnosť“�

druhú kategóriu reprezentujú právnické osoby� samotný občiansky zákonník v slovenskej republike nepodáva definíciu právnickej osoby a vymedzenie definície sa ponecháva na civilistickú teóriu� občiansky zákonník pri vymedzení právnických osôb zakotvuje len triedenie právnických osôb a právnickými osobami sú a) združenia fyzických a právnických osôb, b) účelové združenia majetku, c) jednotky územnej samosprávy a iné subjekty o ktorých to ustanovuje zákon�

z hľadiska pôsobenia a vzniku mimovládnych a dobrovoľníckych organizácií na území slovenskej republiky je možné konštatovať, že že mimovládne organizácie vznikajú a pôsobia predovšetkým na základe zákona o združovaní občanov č� 83/1990 zb� (občianske združenia), zákona o nadáciách (č� 34/2002 z� z�) (nadácie), zákon o neinvestičných fondoch (č� 147 / 1997 z� z�,) neinvestičné fondy, zákona o ne-ziskových organizáciách poskytujúcich všeobecne prospešné služby (č� 213 / 1997 z� z�, novelizácia č� 35/2002 z� z�), zákona o pôsobení medzinárodných organizácií na slovensku (č� 157/1989 zb�), zákon o registrácií cirkví a náboženských spoločností (č� 192/1992 zb�), obchodný zákonník (akciová spoločnosť a spoločnosť s ručením obmedzeným môžu byť založené aj za iným účelom ako podnikaním) a občiansky zákonník (záujmové združenia právnických osôb § 20f občianskeho zákonníka)�

z hľadiska kategorizácie uvedených právnických osôb v súlade s ustanovením § 18 občianskeho zákonníka, je možné mimovládne a dobrovoľnícke organizácie podriadiť pod združenia fyzických a právnických osôb alebo účelové združenia majetku podľa toho, ktorý substrán vo vzťahu k ich vzniku a existencie prevažuje� typickým príkla-dom združenia fyzických a právnických osôb sú občianske združenia� protipólom sú nadácie, ktoré predstavujú účelové združenia majetku� V písomnej forme príspevku sa budem následne zaoberať uvedenými formami uvedených organizácií z hľadiska ich kategorizácie�

mimovládne organizácie majú na slovensku najčastejšie právnu formu občianskych združení, nadácií, neinvestičných fondov a neziskových organizácií poskytujúcich verejnoprospešné služby� tieto organizácie pôsobia v takých rozmanitých oblastiach

364


ako vzdelávanie, výskum, práca s deťmi a mládežou, sociálne a charitatívne aktivity, zdravotníctvo, životné prostredie, kultúra, šport, rekreácia, ľudské práva, menšiny, práca v lokálnych komunitách�

súčasťou občianskej spoločnosti je aj veľká skupina organizácií, ktorá sama seba nevníma ako súčasť tretieho sektora a nijakým spôsobom sa nepodieľa na jeho spoločných aktivitách (napríklad mnohé športové kluby, záujmové spolky, voľno časové združenia)� patria sem aj občianske iniciatívy, kluby a aktivity, ktoré nemajú inštitucionalizovanú a formalizovanú podobu a nedisponujú vlastnou právnou sub-jektivitou� na druhej strane sem však patria aj odborové a zamestnávateľské zväzy, stavovské združenia, profesijné komory a ďalšie inštitúcie organizovaných záujmov, z ktorých niektoré majú svoje konkrétne postavenie, úlohy a kompetencie upravené priamo v zákone� Špecifickú a autonómnu súčasť občianskej spoločnosti predstavujú cirkvi a náboženské spoločnosti� istým presahom občianskej spoločnosti do verejného sektora je uplatňovanie samosprávneho princípu v takých oblastiach ako školstvo, veda, kultúra alebo postavenie národnostných menšín� na druhej strane na pomedzí občianskeho a trhového sektora fungujú také inštitúcie ako súkromné a cirkevné školy, médiá, neštátne zariadenia pôsobiace v oblasti zdravotníctva, sociálnych služieb alebo kultúry�

z hľadiska súčasného stavu je teda možné konštatovať, že právna úprava statusu tretieho sektora je značne roztrieštená� chýba komplexný prístup k uvedenej prob-lematike, určitou inšpiráciou môže byť práve poľská právna úprava� prehľadnosť a komplexnosť právnej úpravy spolkov a združení prispeje k lepšej orientácií obyva-teľstva a k väčšiemu rozvoju tretieho sektora a občianskej spoločnosti�

zoznam použitej literatúryeliáš, k�: občanský zákonník – Velký akademický komnetář, 1� svazek, praha, linde, 2008knappová, m, Švestka, J�, dvořák, J�: občanské právo hmotné, 2 díl, 4 vydanie, praha,

aspi, 2006Švestka, J�, spáčil, J�, Škárová, m� Hulmák, m� a kol�: občanský zákonník i § 1-459 komentář,

i� vydání, praha, c�H�beck, 2008Fekete, i�: občiansky zákonník – Veľký komentár, bratislava, eurokódex 2011suchoža, J� a kol�: obchodný zákonník a súvisiace predpisy, komentár, eurounion,

bratislava, 2003

abstrakt: existencia tretieho sektora je jednou zo zložiek demokratickej spoločnosti ako prejav práva slobodne sa združovať� tretí sektor pritom tvoria rôzne spolky zdru-ženia občanov alebo fyzických a právnických osôb� V tejto súvislosti je nevyhnutné poznať, či takýto subjekt vystupuje navonok samostatne alebo ho reprezentujú jednotlivý jeho členovia� kľúčové slová: združenie, nadácia, právna subjektivita�

365


abstract: the existence of the third sector is one of the components of democratic society as an exercising of the right of free association� The third sector consists of various communities, associations of citizens or natural persons and artificial entities� in regards of this it is necessary to recognize, whether such a subject acts for itself or whether it is represented by its members.

367

nota o aUtorach

augustyniak Małgorzata – dr nauki o polityce, adiunkt wydziału prawa i ad-ministracji uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra teorii i Filozofii prawa i państwa

bagiński Michał jan – mgr politologii, doktorant instytutu nauk politycznych uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie

barczewska-Dziobek agata – dr nauk prawnych, wydział prawa i administracji uniwersytetu rzeszowskiego, katedra nauki administracji

bieńkowska anna – mgr politologii, warmińsko-mazurski oddział straży granicznejbomba Marta – studentka V roku wydziału prawa i administracji uniwersytetu

warmińsko-mazurskiego w olsztyniebułajewski Stanisław – dr nauk prawnych, adiunkt wydziału prawa i administracji uni-

wersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra prawa konstytucyjnegoFalej Monika – mgr prawa, seminarium doktoranckie w instytucie prawa i dyplomacji

wyższej szkoły bankowej w gdańsku, trenerka stop, dyrektorka olsztyńskiego centrum organizacji pozarządowych, prowadzonego przez związek stowarzyszeń razem w olsztynie

Franusz anna – dr nauk prawnych, adiunkt wydziału prawa i administracji uniwer-sytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra postępowania cywilnego

galibarczyk Marcin – mgr prawa, urząd marszałkowski województwa warmiń-sko-mazurskiego

goszczyński wojciech – dr nauk humanistycznych (socjologia), adiunkt zakładu badań kultury, instytut socjologii, uniwersytet mikołaja kopernika w toruniu

kawa jerzy – mgr prawa, asystent na wydziale prawa i administracji uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra ekonomii i administrowania instytucjami publicznymi

kierznikowicz Stanisława – mgr zarządzania, doktorantka na wydziale zarządzania uniwersytetu gdańskiego, dyrektor finansowy w el-mark preib

klonowski paweł – mgr prawa, doktorant uniwersytet warszawski, trener kompe-tencji cyfrowych w projekcie „polska cyfrowa równych szans”

knežová jana – phd�, uniwersytet p�J�Šafárika, Fakulta verejnej správy, koszy-ce, słowacja

komarnicki Michał – mgr prawa, doktorant uniwersytetu mikołaja koperni-ka w toruniu

krzywkowska justyna – dr nauk prawnych, adiunkt wydziału prawa i administracji uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra prawa kanonicznego i wyznaniowego

368


levrinc Miloš – doktor nauk prawnych, asystent w katedrze prawa europejskiego i międzynarodowego, bańska bystrzyca (Miloš levrinc – autor príspevku pôsobí od r� 2002 na právnickej fakulte umb v banskej bystrici, v r� 2008 úspešne ukončil doktorandské štúdium vykonaním dizertačnej skúšky a obhajobou dizertačnej práce na tému- zmluvy v medzinárodnom obchode� V súčasnosti pôsobí ako odborný asistent na katedre európskeho a medzinárodného práva, na oddelení medzinárodného práva, medzinárodných vzťahov a politiky)

łątkowska Dominika – studentka V roku wydziału prawa i administracji i ii roku amu wpia uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie

Majer piotr – profesor nauk humanistycznych, profesor nadzwyczany uniwersytetu warmińsko-mazurskiego, prodziekan ds� nauki wydziału prawa i administracji, kierownik katedry bezpieczeństwa i porządku publicznego

Majewski bartosz – mgr prawa, seminarium doktoranckie w instytucie prawa i dyplomacji, wyższa szkoła bankowa w gdańsku, specjalista ds� zamówień publicznych w jednostce budżetowej podlegającej zarządowi województwa pomorskiego

Malczyk iwona – studentka V roku wydziału prawa i administracji uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie

paczyńska Monika – mgr prawa, doktorantka w zakresie prawa konstytucyjnego, wydział prawa i administracji, uniwersytet łódzki

pieniążek agnieszka – dr nauk humanistycznych (nauki o polityce), instytut poli-tologii i polityki regionalnej, państwowa wyższa szkoła wschodnioeuropejska w przemyślu

palúš igor – prof� Judr� csc�, uniwersytet pavla Jozefa Šafárika w koszycach, Fakulta verejnej správy

poszewiecki adam – mgr prawa, wydział prawa i administracji uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra teorii bezpieczeństwa

rajchel przemysław – mgr prawa, doktorant wydziału prawa i administracji uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie

Salamonowicz Marek – dr nauk prawnych, adiunkt wydziału prawa i admini-stracji uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra prawa gospodarczego

Siejka paulina – mgr prawa, doktorantka wydziału prawa i administracji uniwer-sytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra bezpieczeństwa i porządku publicznego

Starzyński piotr – dr nauk prawnych, adiunkt wydziału prawa i administracji uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra bezpieczeństwa i porządku publicznego

369

nota o autoracH

Strączek paweł – mgr politologii, specjalista ds� monitoringu i ewaluacji w katedrze aksjologicznych podstaw edukacji, wydział nauk społecznych, uniwersytet warmińsko-mazurski w olsztynie

Szymańska Urszula – dr nauk przyrodniczych, adiunkt wydziału prawa i administra-cji uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra kryminalistyki i medycyny sądowej

zawadzka izabela ewa – mgr socjologii, doktorantka w instytucie nauk politycz-nych na wydziale nauk społecznych uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie

zielińska Magdalena – mgr prawa, asystent wydziału prawa i administracji uni-wersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra prawa rzymskiego i porównawczego

ziółkowska krystyna – mgr prawa, asystent wydziału prawa i administracji uniwersytetu warmińsko-mazurskiego w olsztynie, katedra prawa pracy i za-bezpieczenia społecznego

Działalność organizacji pozarząDowych – 10 lat DoświaDczeń¼adnego dyskomfortu auki te nie n...

Documents

Transcript of Działalność organizacji pozarząDowych – 10 lat DoświaDczeń¼adnego dyskomfortu auki te nie n...