Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

29
1 Projekt z dnia 26 lutego 2013 r. KONCEPCJA USPRAWNIENIA KONSULTACJI PUBLICZNYCH RZĄDOWYCH PROJEKTÓW AKTÓW NORMATYWNYCH ORAZ OCENY SKUTKÓW REGULACJI I. Aktualny stan stosunków społecznych oraz stan prawny w dziedzinie, której ma dotyczyć projektowana ustawa. Procedury i metody tworzenia prawa na etapie rządowym mają bezpośredni wpływ na stan polskiego prawodawstwa, zarówno na jakość poszczególnych regulacji prawnych, jak i całego systemu prawa. Do wad systemowych polskiego prawodawstwa należą m.in. nadmiar regulacji prawnych (tzw. inflacja prawa, przeregulowanie), niestabilność prawa i niespójność unormowań. Skalę przyrostu prawa obrazuje wzrastająca liczba stron Dziennika Ustaw. W roku 1989 publikacje w Dzienniku Ustaw zajęły 1186 stron. Przepisy uchwalone dziesięć lat później zajmowały już sześć razy większą objętość (7292 strony). Od roku 2001 Dziennik Ustaw co roku zawiera kolejne kilkanaście tysięcy stron. Nadmiar regulacji przejawia się również w rosnącej liczbie uchwalanych ustaw. W VI kadencji Sejmu (2007-2011) uchwalono w sumie 952 ustawy - średnio ponad 230 ustaw rocznie. 1 Zdecydowaną większość tych ustaw (ok. 70%) stanowiły nowelizacje, co świadczy o niestabilności stanowionego w Polsce prawa. Skutkiem powyższych wad systemu prawodawczego jest utrudnianie rozwoju przedsiębiorczości i innowacyjności w Polsce oraz hamowanie naturalnej energii Polaków. Przyczyny powyższego stanu rzeczy tkwią między innymi w tym, że w procesie tworzenia prawa brakuje skutecznych procedur mających na celu dostarczenie inicjatorom i uczestnikom tego procesu rzetelnej wiedzy o regulowanej materii oraz wiedzy o rzeczywistych potrzebach strony społecznej. Warunkiem podejmowania właściwych decyzji jest pogłębiona wiedza o dziedzinie spraw, które podlegają normowaniu. Obecnie dołączane do projektów testy regulacyjne oraz oceny skutków regulacji nie stanowią dostatecznej 1 http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/ustawyall?OpenAgent&6&100

description

Projekt założeń ustawy o konsultacjach publicznych rządowych projektów aktów normatywnych oraz o ocenie skutków regulacji

Transcript of Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

Page 1: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

1

Projekt z dnia 26 lutego 2013 r.

KONCEPCJA USPRAWNIENIA

KONSULTACJI PUBLICZNYCH RZĄDOWYCH PROJEKTÓW

AKTÓW NORMATYWNYCH

ORAZ OCENY SKUTKÓW REGULACJI

I. Aktualny stan stosunków społecznych oraz stan prawny w dziedzinie, której ma

dotyczyć projektowana ustawa.

Procedury i metody tworzenia prawa na etapie rządowym mają bezpośredni wpływ na stan

polskiego prawodawstwa, zarówno na jakość poszczególnych regulacji prawnych, jak i całego

systemu prawa. Do wad systemowych polskiego prawodawstwa należą m.in. nadmiar

regulacji prawnych (tzw. inflacja prawa, przeregulowanie), niestabilność prawa i niespójność

unormowań. Skalę przyrostu prawa obrazuje wzrastająca liczba stron Dziennika Ustaw.

W roku 1989 publikacje w Dzienniku Ustaw zajęły 1186 stron. Przepisy uchwalone dziesięć

lat później zajmowały już sześć razy większą objętość (7292 strony). Od roku 2001 Dziennik

Ustaw co roku zawiera kolejne kilkanaście tysięcy stron. Nadmiar regulacji przejawia się

również w rosnącej liczbie uchwalanych ustaw. W VI kadencji Sejmu (2007-2011)

uchwalono w sumie 952 ustawy - średnio ponad 230 ustaw rocznie.1 Zdecydowaną większość

tych ustaw (ok. 70%) stanowiły nowelizacje, co świadczy o niestabilności stanowionego w

Polsce prawa. Skutkiem powyższych wad systemu prawodawczego jest utrudnianie rozwoju

przedsiębiorczości i innowacyjności w Polsce oraz hamowanie naturalnej energii Polaków.

Przyczyny powyższego stanu rzeczy tkwią między innymi w tym, że w procesie tworzenia

prawa brakuje skutecznych procedur mających na celu dostarczenie inicjatorom i

uczestnikom tego procesu rzetelnej wiedzy o regulowanej materii oraz wiedzy o

rzeczywistych potrzebach strony społecznej. Warunkiem podejmowania właściwych decyzji

jest pogłębiona wiedza o dziedzinie spraw, które podlegają normowaniu. Obecnie dołączane

do projektów testy regulacyjne oraz oceny skutków regulacji nie stanowią dostatecznej

1 http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/ustawyall?OpenAgent&6&100

Page 2: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

2

podstawy podjęcia decyzji o wyborze metody regulacji. Jest to konsekwencją trybu ich

sporządzania, który cechuje niedokładność oraz nierzetelność. Istniejące uregulowania

procesu prawodawczego nie określają jasno odpowiedzialności za dokonywanie ocen

skutków regulacji, a także nie zapewniają weryfikacji ocen skutków regulacji przez

niezależny od strony rządowej ośrodek kontroli.

W obecnym systemie prawnym brakuje instrumentów pozwalających na dokonanie wstępnej

merytorycznej oceny impulsów legislacyjnych pochodzących z resortów. Instrumenty takie

powinny pozwalać na ograniczenie podejmowania nietrafnych decyzji regulacyjnych. Obecne

ukształtowanie otoczenia prawnego procesu tworzenia prawa niedostatecznie gwarantuje też

udział partnerów społecznych w procesie stanowienia prawa. Regulacje dotyczące konsultacji

społecznych są rozproszone w aktach różnej rangi, są niewystarczająco jasne i przejrzyste dla

obywateli, co w praktyce często czyni konsultacje iluzorycznymi. Zwłaszcza na resortowym

etapie prac legislacyjnych widoczny jest brak precyzyjnych procedur i instytucji

gwarantujących społeczną partycypację i konsultowanie kierunku prac legislacyjnych z

zainteresowanymi podmiotami. Dlatego proponuje się by zagadnienia dotyczące procesu

konsultacji zostały skupione w jednym akcie prawnym rangi ustawowej a kwestie techniczno-

organizacyjne w aktach podustawowych.

Efektem powyższego stanu rzeczy jest to, że konsultacje społeczne są często przeprowadzane

na etapie gotowego projektu. Ministrom pozostawiona jest swoboda zasięgania opinii

wybranych organizacji pozarządowych, co oznacza, że konsultacje społeczne angażują

ograniczony krąg podmiotów. Uczestnicy konsultacji społecznych często nie otrzymują

gruntownie przeprowadzonej oceny skutków regulacji, co uniemożliwia im zajęcie

odpowiedzialnego stanowiska lub nie pozwala na rzetelne przedstawienie swoich opinii.

Ponadto istniejący stan prawny nierówno traktuje różnych partnerów społecznych. Niektóre

podmioty, w tym reprezentacje organizacji związkowych, mają ustawowo zagwarantowane

uprawnienia opiniodawcze oraz termin do zgłaszania uwag do projektów, który nie może być

krótszy niż 30 dni. Większość podmiotów potencjalnie zainteresowanych udziałem w

konsultacjach pozbawionych jest analogicznych uprawnień regulowanych ustawowo.

Oceny skutków projektowanych regulacji, choć opracowywane są już powszechnie, to często

są przygotowane w sposób nierzetelny, ogólnikowy i przez to nie mogą stanowić

wystarczającej podstawy do oceny projektu przez interesariuszy społecznych oraz do podjęcia

decyzji o przyjęciu danego projektu przez decydentów. W szczególności, w ocenach skutków

Page 3: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

3

regulacji często brakuje przedstawienia i analizy alternatywnych rozwiązań, porównania

kosztów i korzyści projektowanych rozwiązań, szacunków obciążeń regulacyjnych

nakładanych na adresatów regulacji. Projektodawca też często zbyt pochopnie stwierdza brak

wpływu projektu na określone sfery aktywności społecznej. Oceny skutków regulacji są też

często opierane na fragmentarycznych bądź niskiej jakości danych.

Przeprowadzane zmiany w prawie są często dokonywane pospiesznie i żywiołowo, nie są

poprzedzone wnikliwą analizą dotychczasowego stanu prawnego w zakresie regulacji danej

dziedziny. Obecnie proces stanowienia prawa w Polsce nie zakłada wykorzystania badań

postlegislacyjnych, które mogą się przyczynić do zwiększenia rzetelności ocen skutków

regulacji i ich skutków ubocznych, i w ten sposób wpłynąć na jakość prawa. Poszczególne

ministerstwa nie dokonują systematycznych okresowych przeglądów stanu prawa

obowiązującego z perspektywy możliwości uchylenia przepisów zbędnych, przeprowadzania

konsolidacji czy też inkorporacji rozproszonych przepisów prawa. Efektem takiego stanu

rzeczy jest uchwalanie złych, niedostatecznie przygotowanych projektów, bez należytego

uwzględnienia opinii strony społecznej.2

Procedura wypracowywania projektów aktów normatywnych na etapie rządowym

uregulowana jest w wielu aktach i dokumentach różnej rangi. Są to zarówno akty prawne

powszechnie obowiązujące, takie jak: Konstytucja RP, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz.

718, z późn. zm.), ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (Dz.

U. Nr 161, poz. 1277, z późn. zm.), ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej

w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.), ustawa z dnia 27

sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.),

rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki

prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia

23 grudnia 2010 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej

funkcjonowania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 21); a także akty prawne o charakterze

wewnętrznym, takie jak uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin

pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221, z późn. zm.), zarządzenie Nr 98 Prezesa Rady

Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie stałego komitetu Rady Ministrów (M. P. Nr

99, poz. 1171), zarządzenie Nr 1 Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie

2 Zob. S. Wronkowska, Tworzenie prawa w Polsce – ocena i proponowane kierunki zmian. Raport Rady

Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, „Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1.

Page 4: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

4

Komitetu Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji (M. P. poz. 1) oraz zarządzenie Nr 51 Prezesa

Rady Ministrów z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie Zespołu do spraw Programowania Prac

Rządu.

Natomiast zasady dotyczące przeprowadzania szeroko rozumianych konsultacji społecznych

oraz zasady opracowywania oceny skutków regulacji zawarte są w ustawie z dnia 7 maja

2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. z 2005 r. Nr 169,

poz. 1414, z późn. zm.), ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z

2001 r. Nr 79, poz. 854, z późn. zm.), ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach

pracodawców (Dz. U. z 1991 r. Nr 55, poz. 235, z późn. zm.), rozporządzeniu Rady

Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie wysłuchania publicznego dotyczącego projektów

rozporządzeń (Dz. U. Nr 30, poz. 207), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia

2011 r. w sprawie zgłaszania zainteresowania pracami nad projektami aktów normatywnych

oraz projektami założeń projektów ustaw (Dz. U. Nr 181, poz. 1080); w aktach prawnych

o charakterze wewnętrznym – w uchwale nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r.

Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221, z późn. zm.); a także w

dokumentach o charakterze poradników, takich jak Zasady konsultacji przeprowadzanych

podczas przygotowywania dokumentów rządowych rekomendowane do stosowania przez

Radę Ministrów decyzją z dnia 30 lipca 2009 r., czy też dokumencie Wytyczne do oceny

skutków regulacji (OSR) przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 10 października 2006 r.

Spośród powyższych, aktem szczególnie istotnym jest Regulamin pracy Rady Ministrów,

który w par. 9 ust. 1 i 2 przewiduje obowiązek sporządzenia oceny skutków regulacji przez

organ wnioskujący oraz przeprowadzenia konsultacji społecznych.

W obecnym stanie prawnym brakuje jasnych i precyzyjnych regulacji ustawowych

określających zasady przeprowadzania konsultacji społecznych na rządowym etapie procesu

legislacyjnego, a także zasad przygotowywania ocen skutków regulacji ex ante i ex post,

zarówno w zakresie metod ich opracowywania, jak i kontroli rzetelności i adekwatności

zawartych w nich danych i analiz, przedstawianych na poparcie rządowych projektów

legislacyjnych.

Page 5: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

5

II. Potrzeba i cel uchwalenia projektowanej ustawy.

Potrzeba uchwalenia ustawy regulującej zasady przeprowadzania konsultacji rządowych

projektów aktów normatywnych (również projektów założeń do projektów ustaw), a także

zasady dokonywania oceny skutków regulacji wynika z przedstawionej wyżej diagnozy wad

systemowych polskiego prawodawstwa i braku w obecnym stanie prawnym skutecznych

mechanizmów pozwalających na zasadnicze i szybkie polepszenie jakości tworzonego prawa.

Potrzeba ta wynika również z niezadowalających wyników dotychczasowych doświadczeń w

upowszechnianiu dobrych praktyk w zakresie prowadzenia konsultacji społecznych oraz

dokonywania oceny skutków regulacji w administracji rządowej. Obowiązujące obecnie w

tym zakresie wytyczne, a także prowadzone szkolenia urzędników są nie tylko potrzebne, ale

również konieczne dla polepszenia jakości regulacji. Okazują się one jednak niewystarczające

dla szybkiej i zasadniczej zmiany kultury stanowienia prawa na poziomie rządowym. Dlatego

te dotychczasowe mechanizmy należy uzupełnić i wzmocnić regulacjami ustawowymi

przewidującymi wiążące procedury i mechanizmy ich kontroli.

Potrzebne są również ustawowe mechanizmy umożliwiające skuteczne zapobieganie

wprowadzaniu nowych oraz uchylanie istniejących i zbędnych obciążeń administracyjnych

nakładanych na przedsiębiorców i obywateli, a także ułatwiające sprawną korektę bądź

eliminację regulacji niepotrzebnych lub szkodliwych. Dotychczasowe podejście, polegające

na uchwalaniu kazuistycznych ustaw znoszących bariery administracyjne dla przedsiębiorców

i obywateli nie gwarantuje szybkiego globalnego zmniejszenia tych obciążeń. Doświadczenia

w tym zakresie są argumentem za systemowym podejściem do znoszenia barier

administracyjnych, a zatem wpisaniem odpowiednich mechanizmów deregulacyjnych w sam

proces stanowienia prawa.

Głównym celem projektowanych zmian jest stworzenie ram ustawowych gwarantujących

prawodawcy uzyskanie jak najszerszej wiedzy na temat potrzeb i problemów społecznych, a

także najefektywniejszych sposobów ich zaspokajania i rozwiązywania. Służyć temu będzie

rozciągnięcie konsultacji społecznych, które odtąd proponujemy nazwać, z uwagi na ich

powszechność, konsultacjami publicznymi, na wszystkie etapy procedury tworzenia prawa, a

także wprowadzenie powszechnie obowiązującej metodologii sporządzania oceny skutków

regulacji (ex ante i ex post) i mechanizmów zapewniających kontrolę rzetelności ocen

skutków regulacji (ex ante i ex post).

Page 6: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

6

Konsultacje publiczne w nowoczesnym państwie to środek służący racjonalizacji

stanowionego prawa, a także instrument merytorycznej i obiektywnej weryfikacji jakości

projektu aktu normatywnego oraz oceny skutków regulacji. Konsultacje nie powinny

prowadzić do paraliżu prac legislacyjnych, ale powinny stwarzać podstawy dla podjęcia przez

organ władzy publicznej racjonalnej decyzji w procesie stanowienia prawa, uwzględniającej

wszystkie możliwe skutki działań prawodawcy. Konsultacje publiczne powinny obejmować

cały proces tworzenia prawa, a zatem powinny się rozpoczynać na poziomie identyfikacji i

analizy problemu regulacyjnego (faza prelegislacyjna), obejmować fazę prac na projektem

aktu normatywnego lub jego założeń (OSR ex ante, test regulacyjny) i kończyć się na etapie

badań postlegislacyjnych (OSR ex post). Rozszerzony powinien zostać udział przedstawicieli

przedsiębiorców, przedstawicieli nauki, organizacji pozarządowych i obywateli.

Do zrealizowania tego celu konieczne jest zinstytucjonalizowanie konsultacji z

interesariuszami i ekspertami na wczesnym etapie prac nad projektami aktów normatywnych

poprzez powoływanie Komitetów Doradczych ad hoc przy ministrach właściwych dla danego

działu administracji rządowej. Te komitety będą miały za zadanie dokonywanie wstępnej,

niezależnej oceny sygnałów o problemach, dla rozwiązania których rozważana jest zmiana

regulacji, oraz ich merytorycznej oceny - w ten sposób powinny odgrywać rolę mechanizmu

minimalizującego ryzyko podejmowania nietrafnych decyzji regulacyjnych. Ich powołanie

opiera się na fundamentalnym założeniu niniejszego projektu, że rozwiązywanie problemów

społecznych powinno w większym stopniu niż dotychczas odbywać się w kręgu

interesariuszy danego problemu, a w mniejszym stopniu w kręgu prawników i legislatorów.

Instytucja ta inspirowana jest rozwiązaniami amerykańskimi, holenderskimi i szwedzkimi. W

odróżnieniu od sieci komitetów doradczych funkcjonujących na poziomie federalnym w USA

(na podstawie Federal Advisory Committee Act z 1972 r.), projektowane komitety nie będą

jednak miały charakteru stałego, przypominając bardziej tzw. komitety badawcze

powoływane ad hoc przez ministrów w rządzie Szwecji. Elementami poszerzonej fazy

prelegislacyjnej, której celem będzie gromadzenia wiedzy na jak najwcześniejszym etapie,

będą również dwie inne nowe instytucje, czyli Księgi Konsultacyjne oraz wstępne konsultacje

międzyresortowe.

Ponadto rządowy proces legislacyjny powinien być w całości oparty na zasadzie

transparentności, która umożliwi pełny dostęp do dokumentów wykorzystanych w procesie

legislacyjnym, dlatego też przewiduje się przyjęcie rozwiązań prawnych wprowadzających

Page 7: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

7

obowiązek publikacji materiałów i ekspertyz wykorzystywanych również na etapie

prelegislacyjnym.

W obecnym stanie prawnym konsultacje społeczne gotowych projektów bardzo często mają

jedynie charakter formalny, a podmiotom zainteresowanym przedstawieniem opinii organy

administracji rządowej przekazują projekty aktów normatywnych (a także projekty założeń do

projektów ustaw) na kilka dni przed końcem terminu konsultacji, co bardzo często

uniemożliwia ich fachową i merytoryczną analizę. Dlatego przewiduje się wprowadzenie

obowiązkowego terminu trzydziestu dni na konsultacje projektów.

Obserwacja dotychczasowego sposobu prowadzenie prac legislacyjnych pokazuje, że zdarza

się równoczesne prowadzenie konsultacji społecznych z uzgodnieniami międzyresortowymi

ze względu na walory praktyczne takiego rozwiązania. Proponuje się zatem zmianę tej

praktyki w obowiązek prawny. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przy planowanym

wydłużeniu okresu zbierania informacji od partnerów społecznych (komitety doradcze, księgi

konsultacyjne), równoczesne prowadzenie uzgodnień projektu z organami administracji

rządowej i prowadzanie konsultacji z partnerami społecznymi pozwoli na zniwelowanie

skutków wydłużenia procesu legislacyjnego. Równoczesne procedowanie tego samego

projektu sprawia też, że konsultacje są bardziej efektywne.

Ustawa będzie podstawą ustanowienia norm określających podstawowe standardy oraz

metodologię sporządzania ocen skutków regulacji, a także ma za zadanie określić zasady

funkcjonowania reguły „jeden za jeden”. Szczególnie istotne będzie wprowadzenie

obowiązku prowadzenia badań postlegislacyjnych i sporządzania dokumentów OSR ex post

zarówno w odniesieniu do nowych, jak i już obowiązujących aktów normatywnych.

Wyrażenie tych norm w formie ustawowej ma zapewnić ich efektywne stosowanie przez

organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa, a w przypadku ich naruszeń da

możliwość weryfikacji jakości działań prawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny, a także

Najwyższą Izbę Kontroli, która będzie posiadała prawo badania merytorycznej rzetelności

sporządzania OSR.

Niezbędnym warunkiem powodzenia proponowanych rozwiązań jest utworzenie specjalnego

ciała opiniodawczo-konsultacyjnego o charakterze eksperckim, które będzie opiniowało, na

podstawie przekazanych ocen skutków regulacji, zasadność wprowadzenia danej regulacji z

punktu widzenia ekonomiczno-administracyjnego (w szczególności kosztów nakładanych na

przedsiębiorców i obywateli) tj. Rady ds. Lepszych Regulacji. Rada będzie dla rządowego

Page 8: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

8

procesu legislacyjnego instytucją typu watchdog kontrolującą jakość ocen ekonomicznych

skutków wprowadzenia nowych bądź utrzymania dotychczasowych regulacji i sygnalizującą

ewentualne nieprawidłowości. Rada ds. Lepszych Regulacji jest wzorowana na najlepszych

rozwiązaniach stosowanych w Niemczech (Nationaler Normenkontrollrat), Wielkiej Brytanii

(Regulatory Policy Committee), Holandii (Adviescollege toetsing regeldruk), Szwecji

(Regelradet) i Czechach (Komise pro hodnocení dopadů regulace). W każdym z tych państw

funkcjonowanie niezależnego organu kontrolującego jakość ocen skutków regulacji bądź

doradzającego w zakresie redukcji obciążeń regulacyjnych wyraźnie przyczyniło się do

polepszenia jakości regulacji.

Rada ds. Lepszych Regulacji będzie dokonywała weryfikacji ocen skutków regulacji,

natomiast możliwość selektywnej kontroli OSR (zarówno OSR ex ante, jak i ex post) przez

Najwyższą Izbę Kontroli ma stanowić ostateczną gwarancję ich merytorycznej rzetelności. W

ten sposób zapewniony dostęp do profesjonalnej wiedzy w zakresie potencjalnych bądź

rzeczywistych skutków danej regulacji, pozwoli na trafne podejmowanie decyzji przez

decydentów na rządowym etapie procesu legislacyjnego, a pośrednio również na etapie

parlamentarnym.

III. Możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej

ustawy środków umożliwiających osiągnięcie celu, ze wskazaniem, czy środki te

zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawienie osiągniętych

skutków

Działania alternatywne wobec uchwalenia projektowanej ustawy mogą w szczególności

polegać na poprzestaniu na wdrażaniu rozwiązań projektowanych w ramach Programu

„Lepsze Regulacje 2015”.3 Program „Lepsze Regulacje 2015” przewiduje implementację

szeregu instrumentów mających przede wszystkim na celu upowszechnianie „dobrych

praktyk” w zakresie rządowego procesu legislacyjnego. Stanowi on w dużym stopniu

kontynuację dotychczasowych działań podmiotów odpowiedzialnych również za wdrażanie

obecnie planowanych instrumentów, tj. Ministerstwa Gospodarki, Kancelarii Prezesa Rady

Ministrów i Rządowego Centrum Legislacji.

3 Program Lepsze Regulacje 2015, przyjęty uchwałą Rady Ministrów z dnia 22.02.2013,

http://bip.mg.gov.pl/files/upload/17481/PL_MG_DDR_Program_Lepsze_Regulacje_2015_RM_20130108.pdf

(dostęp 28.01.2013)

Page 9: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

9

Działania te polegają, między innymi, na dalszym doskonaleniu praktyki tworzenia prawa na

bazie obowiązującego stanu prawnego poprzez: rozwijanie kompetencji pracowników

administracji uczestniczących w procesie tworzenia prawa (szkolenia legislatorów, ekspertów

ds. OSR), wdrażanie działań organizacyjnych w zakresie upowszechnienia platformy

cyfrowej konsultacji społecznych, opracowanie i upowszechnianie przez Rządowe Centrum

Legislacji poradnika Dobrych Praktyk Legislacyjnych. W ramach Programu „Lepsze

Regulacje 2015” mają powstać nowe wytyczne do przeprowadzania ocen skutków regulacji

(w tym zasady przeprowadzania konsultacji) i podręcznik do identyfikacji i pomiaru kosztów

regulacyjnych wraz z narzędziami informatycznymi. Program przewiduje również wdrażanie

takich mechanizmów, które są w dużym stopniu zbieżne z rozwiązaniami proponowanymi

przez niniejszy projekt (np. konsultacje z interesariuszami na etapie prelegislacyjnym, czy

OSR ex post).

Jeśli chodzi o z zmiany prawne to Program przewiduje gruntowną nowelizację uchwały Rady

Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów. Nowy Regulamin pracy

Rady Ministrów ma, między innymi, szczegółowo opisać procedury postępowania z

projektami aktów normatywnych i innych dokumentów rządowych, wprowadzić

ustandaryzowane nazewnictwo i definicje, w tym w zakresie oceny społeczno-

ekonomicznych skutków proponowanych rozwiązań, a także ma zawierać rozwiązania

zmierzające do „zwiększenia zakresu konsultacji projektu, zarówno na etapie analizy

problemu, przygotowywania projektu założeń aktu prawnego, przygotowywania projektu aktu

prawnego, jak i oceny skutków regulacji ex post.”4

Niniejszy projekt nie stanowi alternatywy wobec Programu „Lepsze Regulacje 2015”. W tym

zakresie, w którym rozwiązania Programu są zbieżne z rozwiązaniami proponowanymi w tym

projekcie, różnica polega natomiast na sposobie wdrożenia ich w życie (poziom regulacji).

Należy zauważyć, że akty prawne niższego rzędu, czy też dokumenty programowe mają

charakter wewnętrzny, nie mogą zatem stanowić źródła praw jednostki. Poprzestając na

poziomie „miękkiej” regulacji, mielibyśmy nadal do czynienia z brakiem normatywnych

podstaw metodologii sporządzania ocen skutków regulacji i zasad przeprowadzania

konsultacji publicznych. Naruszenie określonych dokumentami zasad przeprowadzania ocen

skutków regulacji i konsultacji publicznych nie miałoby, większego niż obecnie, znaczenia w

procesie kontroli konstytucyjności prawa. Do tego dochodzi ryzyko, że dokumenty te –

4 Ibid., s. 20

Page 10: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

10

podobnie jak dotychczas rekomendowane do stosowania przez Radę Ministrów – znajdą

jedynie ograniczone zastosowanie w praktyce. Ponadto Program nie zakłada wzmocnienia

instytucjonalnego interesariuszy społecznych ani przyznania im uprawnień wynikających z

przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co czyniłoby ich pełnoprawnymi

uczestnikami procesu legislacyjnego.

Jak wskazano w punkcie pierwszym obecnie obowiązuje już wiele aktów niskiego rzędu,

które odnoszą się do tworzenia prawa na etapie rządowym. W praktyce jednak rzeczywiste

konsultacje społeczne realizowane są rzadko, a rzetelność i dokładność ocen skutków

regulacji jest niewystarczająca. Prowadzone szkolenia urzędników nie wpływają na

rzeczywistą, jakościową poprawę tworzonego prawa. Chociaż więc nie sposób negować

potrzeby prowadzenia szkoleń w zakresie metodologii ocen skutków regulacji i konsultacji

publicznych, poprzestawanie na regulacji rządowego procesu legislacyjnego tylko za pomocą

dokumentów programowych i aktów prawnych o charakterze wewnętrznym należy uznać za

nieefektywne, szczególnie wobec rzeczywistego modelu funkcjonowania administracji

rządowej. Z tych powodów konieczna jest regulacja na poziomie ustawowym, zapewniająca

obowiązujące standardy w zakresie konsultacji publicznych i ocen skutków regulacji, a także

kontrolę tych ostatnich przez niezależne organy.

IV. Podmioty na które ma oddziaływać projektowana ustawa.

Do podmiotów, na które będzie oddziaływać projektowana ustawa, zaliczają się organy

administracji rządowej, które biorą udział w opiniowaniu i uzgadnianiu projektów aktów

normatywnych, komisje sejmowe, do wiadomości których będą przesyłane Księgi

Konsultacyjne, oraz wszystkie podmioty zainteresowane udziałem w procesie tworzenia

prawa poprzez uczestnictwo w konsultacjach publicznych (fundacje, stowarzyszenia, kościoły

i związki wyznaniowe, samorządy gospodarcze i zawodowe, związki zawodowe, organizacje

pracodawców, obywatele). Planowane jest także szersze włączenie w proces tworzenia prawa

wiodących ośrodków akademickich, których przedstawiciele dokonywaliby na zlecenie

ministerstw oceny skutków regulacji bądź ich weryfikacji. Poprzez stworzenie instytucji

Komitetów Doradczych przy ministrach i powołanie Rady ds. Lepszych Regulacji przy

Prezesie Rady Ministrów przedstawiciele organizacji pracodawców, naukowcy i

przedstawiciele organizacji pozarządowych w znacznie większym stopniu uczestniczyliby w

procesie identyfikacji problemów regulacyjnych i weryfikacji opracowywanych przez

Page 11: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

11

projektodawców ocen skutków realizacji. Ponadto Najwyższa Izba Kontroli zostałaby

zobligowana do wyrywkowej kontroli w zakresie rzetelności ocen skutków regulacji. W

projekcie przewiduje się także, że Prezes Głównego Urzędu Statycznego zostanie

zobligowany do przekazywania zanonimizowanych danych umożliwiających

projektodawcom kompleksowe opracowanie ocen skutków regulacji.

V. Przewidywane skutki finansowe uchwalenia projektowanej ustawy i źródła ich

pokrycia.

Całkowite korzyści i koszty przyjęcia projektowanej ustawy nie są możliwe do precyzyjnego

oszacowania. Korzyści mają bowiem polegać na zasadniczym polepszeniu jakości

stanowionego w Polsce prawa, natomiast koszty związane są z wdrożeniem szeregu trudnych

do skwantyfikowania nowych procedur w zakresie konsultacji publicznych, oraz sporządzania

i weryfikacji ocen skutków regulacji.

Dla oceny przewidywanych skutków finansowych uchwalenia projektowanej ustawy

niezbędne jest oszacowanie liczby aktów normatywnych, wobec których obowiązywałyby

wyższe wymogi w zakresie oceny skutków regulacji (m.in. zaangażowanie podmiotów

zewnętrznych). Zespół ekspertów Narodowego Banku Polskiego dokonał analizy

ekonomicznego znaczenia ustaw uchwalonych w 2011 roku.5 Badaniem objęto wszystkie 237

ustaw uchwalonych przez Sejm VI Kadencji w roku 2011 r. i podpisanych przez Prezydenta

RP. Wspomniane ustawy analizowano pod kątem charakteru zmian przez nie

wprowadzanych, zasięgu oddziaływania (uwzględniając sektor przedsiębiorców, obywateli i

sektor publiczny) oraz wpływu na wyróżnione obszary gospodarki (rynek pracy,

konkurencyjność i rozwój, otoczenie instytucjonalne).

W wyniku analizy stwierdzono, że niewiele ponad 25% ustaw ma jakiekolwiek

oddziaływanie ekonomiczne. Ze względu na kryterium charakteru zmian dokonywanych

przez przepisy ustaw uchwalonych w 2011 r. zaledwie co czternasta ustawa wprowadzała

znaczące zmiany merytoryczne w materii objętej regulacją, a 40% ustaw – zauważalne

zmiany merytoryczne. W badaniu analizowano również średnioroczny wpływ ustaw na sektor

finansów publicznych w okresie trzech lat od wejścia w życie ustawy, wyróżniając graniczny

próg oddziaływania na poziomie 0,02% PKB. W przypadku zaledwie co trzydziestej ustawy

5 Prawo w gospodarce. Raport 2011, Biuro Finansów Publicznych, Instytucji i Regulacji, Instytut Ekonomiczny,

Narodowy Bank Polski, Warszawa, 2012.

Page 12: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

12

stwierdzono wpływ przekraczający wartość graniczną. W oparciu o powyższe informacje

można ostrożnie założyć, że według założeń niniejszego projektu nie więcej niż 30%

projektowanych ustaw będzie wymagało pogłębionej oceny skutków regulacji, uzasadniającej

zaangażowanie doradców zewnętrznych. Biorąc za punkt odniesienia dane historyczne,

ponieważ Sejm VI Kadencji uchwalił 952 ustawy, można by oczekiwać wykonywania analiz

zewnętrznych dla ok. 70 ustaw rocznie.

Koszt opracowania jednej analizy można oszacować na podstawie raportu z badania pt.

„Podniesienie jakości procesów decyzyjnych w administracji rządowej poprzez

wykorzystanie potencjału środowisk naukowych i eksperckich”.6 W badaniu analizowane

były procesy decyzyjne w zakresie wykorzystywania ekspertów zewnętrznych przez

administrację rządową w trzech obszarach: tworzenia strategii, stanowienia prawa (ze

szczególnych uwzględnieniem oceny skutków regulacji) oraz ewaluacji. W ramach badania

kwestionariuszowymi wywiadami internetowymi objęto wszystkie jednostki administracji

szczebla centralnego i wojewódzkiego (koncentrując uwagę na komórkach obsługujących

proces legislacyjny oraz komórkach zajmujących się analizami i strategiami). W wyniku

badania stwierdzono, że w praktyce administracji publicznej nie ma jednolitego i

sprawdzonego mechanizmu szacowania kosztów współpracy administracji publicznej i

instytucji doradczych. Na pytanie o planowane koszty współpracy z ekspertami zewnętrznymi

w 2009 r. odpowiedzi udzieliło 43 ankietowanych, przy czym 29 spośród nich

poinformowało, że na ten cel nie przewidziano żadnych wydatków. Pozostali ankietowani

zaplanowali przeciętnie ok. 163 tys. zł na współpracę z ekspertami zewnętrznymi. Natomiast

w odpowiedzi na wydatki faktycznie poniesione na ten cel w 2009 r. 16 ankietowanych

wydało przeciętnie 113 tys. zł.7 Ponieważ wspomniane wydatki dotyczyły wszystkich analiz

zamówionych w 2009 r., z zakresu nie tylko oceny skutków regulacji, ale również tworzenia

strategii i ewaluacji, zatem można założyć, ze kwota 100 tys. zł na potrzeby wynagrodzenia

ekspertów przygotowujących opracowania dotyczące oceny skutków projektowanych

regulacji nie będzie zaniżona. W związku z tym, szacując wydatki dla 70 projektów ustaw

rocznie, łączna kwota potrzebna na sporządzenie oceny skutków regulacji przez ekspertów

zewnętrznych nie powinna przekroczyć 7 mln zł rocznie.

6 Raport dostępny w serwisie Służby Cywilnej pod adresem:

http://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/pliki/93.pdf 7 W ramach badania przeprowadzono również wizyty studyjne w Holandii, Wielkiej Brytanii, Szwecji, USA

oraz w instytucjach europejskich – we wszystkich przypadkach podkreślano, że pozyskiwanie wiedzy jest

niezbędnym warunkiem lepszych regulacji.

Page 13: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

13

W oparciu o wcześniej prowadzone analizy obciążeń administracyjnych nakładanych na

przedsiębiorców i obywateli możliwe jest przedstawienie potencjalnych korzyści z

wprowadzenia projektowanej ustawy w tym obszarze. Problem obciążeń administracyjnych,

wynikających z obowiązków informacyjnych jest podnoszony od wielu lat przez rozmaite

instytucje, zarówno międzynarodowe, jak również o krajowym zakresie działania.

Zmniejszanie tych obciążeń w wielu państwach stanowi jeden najistotniejszych obszarów w

ramach programów tzw. lepszej regulacji (better regulation).

Komisja Europejska analizując 72 wybrane akty unijne zidentyfikowała w nich 486

obowiązków informacyjnych wobec organów UE oraz oszacowała wielkość związanych z

nimi obciążeń administracyjnych na kwotę 123,8 mld euro.8 Ponad 70% wspomnianych

obciążeń generowały regulacje podatkowe i celne, a kolejne 20% - przepisy w obszarze

rocznych sprawozdań finansowych i prawa spółek. Ponadto, stwierdzono, że obowiązki

informacyjne stanowią relatywnie większe obciążenie dla małych i średnich przedsiębiorstw,

zaś w następstwie implementacji regulacji unijnych do krajowego porządku prawnego

przewidziane obciążenia były dodatkowo podwyższane (gold plating), zwiększając koszty

administracyjne o 32%. W następstwie wyników tych badań Rada Europy postanowiła w

marcu 2007 r., że obciążenia administracyjne wynikające z regulacji unijnych zostaną

zredukowane o 25% do końca roku 2012 i zarekomendowała państwom członkowskim

„wyznaczenie celów krajowych o podobnej skali”.

Uwzględniając zalecenia Komisji Europejskiej, jak i założenia Programu działań na rzecz

zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej, Rada Ministrów wyznaczyła

cel redukcji obciążeń administracyjnych oszacowanych przy wykorzystaniu modelu kosztu

standardowego w sześciu priorytetowych obszarach prawa, tj. środowisku, planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym, prawie działalności gospodarczej, prawie probierczym,

usługach turystycznych oraz prawie pracy, na 25% do końca 2010 r.9 Zgodnie z „Raportem na

temat realizacji celu redukcji obciążeń administracyjnych w siedmiu priorytetowych

obszarach prawa”, przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 26 października 2010 r.,10

zrealizowano redukcję obciążeń administracyjnych w wysokości 150,1 mln zł, czyli o 6,5% w

8 http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/admin_burden/result_burden/result_burden_en.htm

9 W dniu 11 marca 2008 r. Rada Ministrów postanowiła o redukcji obciążeń administracyjnych w wymienionych

sześciu obszarach oraz w zakresie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Następnie, Na posiedzeniu 26

sierpnia 2010 r. komitet Rady Ministrów przychylnie ustosunkował się do propozycji Ministra Pracy i Polityki

Społecznej wyłączenia obszaru zabezpieczenia społecznego z obszarów, w którym ma zostać dokonana redukcja

obciążeń administracyjnych. 10

Por. „Raport na temat realizacji celu redukcji obciążeń administracyjnych w siedmiu priorytetowych

obszarach prawa”, http://www.mg.gov.pl/files/upload/8582/Raport_na_RM_26.10.2010.pdf

Page 14: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

14

wyznaczonych obszarach. Po wejściu w życie planowanych zmian w ustawie z dnia 27 marca

2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w aktach wykonawczych do

tej ustawy, jak również przyjęciu ustawy z dnia 1 kwietnia 2011 r. Prawo probiercze,

zrealizowane ograniczenia obciążeń administracyjnych miały wynieść 615,1 mln zł, osiągając

wyznaczony cel łącznego ograniczenia obciążeń o co najmniej 25% we wskazanych sześciu

obszarach prawa – mimo że nie zmniejszono jakichkolwiek obciążeń w obszarze prawo

pracy.

W 2010 roku na zlecenie Ministerstwa Gospodarki przeprowadzono szerzej zakrojone

badanie, które oszacowało koszty administracyjne ponoszone przez przedsiębiorstwa, sektor

wolontariatu, władze publiczne i obywateli w związku z wykonywaniem zobowiązań

nałożonych przez 482 akty prawne w zakresie dostarczania informacji władzom publicznym,

jak i podmiotom prywatnym na temat podejmowanych czynności lub prowadzonej

działalności, na 77,6 mld zł. Kwota ta stanowiła 6,1% PKB Polski.11

Warto zauważyć, że

wspomniana wyżej dokonana wcześniej redukcja obciążeń administracyjnych w

priorytetowych obszarach prawa w kwocie 0,6 mld zł stanowiła zatem 0,79% koszów

administracyjnych oszacowanych w tym badaniu. Zgodnie z przewidywaniami

międzynarodowych ekspertów długookresowym efektem redukcji obciążeń

administracyjnych o 25% w Polsce byłby wzrost PKB o 1,9%. Natomiast Holenderskie Biuro

ds. Analiz przewidywało, że ograniczenie obciążeń w Polsce o 25% przyczyni się do wzrostu

wydajności pracy o 2,4%12

.

Według powyższych badań najbardziej kosztownym obowiązkiem jest prowadzenie

rachunkowości, które kosztuje rocznie wszystkich zobowiązanych do tego przedsiębiorców

prawie 14 mld zł. Zdecydowana większość spośród najbardziej kosztownych obciążeń

administracyjnych dotyczy zobowiązań z zakresu prawa podatkowego oraz rocznych

sprawozdań finansowych spółek. Dziesięć najbardziej kosztownych obciążeń generuje blisko

2/3 łącznych kosztów administracyjnych zidentyfikowanych w przeprowadzonym badaniu.

Zostały one przedstawione w poniższej tabeli.

11

http://www.mg.gov.pl/Tworzenie+lepszego+prawa/Redukcja+obciazen+administracyjnych/Pomiar+obciazen+

administracyjnych 12

Por. „Raport na temat realizacji celu redukcji obciążeń administracyjnych w siedmiu priorytetowych

obszarach prawa”, op.cit.

Page 15: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

15

Tabela. Dziesięć najbardziej kosztownych obowiązków informacyjnych w gospodarce polskiej.

L.p. Opis skrócony obowiązku

informacyjnego (OI) Resort Główne źródło

Adresat adekwatny do

zakresu OI Populacja

Roczne koszty administracyjne na przedsiębiorcę

Roczne koszty administracyjne w gospodarce

Udział kosztów w łącznych kosztach administracyjnych w gospodarce

1 Prowadzenie rachunkowości MF UST/94/121/591 Przedsiębiorstwo prowadzące księgi rachunkowe

31145 441 159 zł 13 739 891 173 zł 17,7%

2

Prowadzenie ewidencji rachunkowej zapewniającej określenie dochodu (straty), podstawy opodatkowania i wysokości należnego podatku za rok podatkowy.

MF UST/00/54/654 Przedsiębiorstwo będące płatnikiem CIT

312356 40 582 zł 12 675 884 775 zł 16,3%

3 Składanie zeznania do celów podatkowych

MF UST/91/80/350 Wszystkie przedsiębiorstwa

3430073 2 977 zł 10 210 501 372 zł 13,1%

4

Dokumentowanie płatności przedsiębiorcy związanych z wykonywaną przez niego działalnością.

MG UST/07/155/1095 Wszystkie przedsiębiorstwa

3430073 1 083 zł 3 714 284 692 zł 4,8%

5

Prowadzenia ewidencji obrotu i kwot podatku należnego przy użyciu kasy rejestrującej.

MF UST/09/3/11

Przedsiębiorca objęty obowiązkiem posiadania kasy rejestrującej

1715037 1 531 zł 2 625 245 035 zł 3,4%

6

Stosowanie przez przedsiębiorców standardów klasyfikacyjnych w prowadzonej dokumentacji biznesowej.

GUS UST/95/88/439 Wszystkie przedsiębiorstwa

3430073 590 zł 2 022 656 447 zł 2,6%

7

Prowadzenie ewidencji rachunkowej umożliwiającej obliczenie odpisów amortyzacyjnych środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych

MF UST/00/54/654 Przedsiębiorstwo będące płatnikiem CIT

312356 5 638 zł 1 760 915 279 zł 2,3%

Page 16: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

16

zgodnie z przepisami ustawy o podatku dochodowym.

8 Prowadzenie dokumentacji medycznej przez pielęgniarkę lub położną

MZ UST/96/91/410 Pielęgniarka / położna pracująca z dokumentacją

215947 6 869 zł 1 483 447 617 zł 1,9%

9 Składanie przez biegłego rewidenta swojego sprawozdania.

MS UST/00/94/1037

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością podlegająca badaniu sprawozdania finansowego

112173 11 523 zł 1 292 518 644 zł 1,7%

10

Podawanie numeru i data wystawienia faktury potwierdzającej nabycie produktów rolnych w dokumencie stwierdzającym dokonanie zapłaty należności za nie.

MF UST/09/3/11 Nabywca produktów rolnych

187226 6 686 zł 1 251 819 753 zł 1,6%

Źródło: „Ranking obowiązków informacyjnych według łącznych rocznych kosztów administracyjnych”, zał. 2 do raportu z wykonania cz. II dzieła pt. Pomiar obciążeń

administracyjnych w przepisach prawa gospodarczego, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, 31 maja 2010 r.

Page 17: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

17

Pomimo przeprowadzenia powyższego pomiaru bazowego Rada Ministrów nie wyznaczyła

nowego celu redukcji obciążeń administracyjnych na wzór innych państw UE (m.in.

Holandia, Dania, Niemcy, Portugalia i Węgry). Pewne działania zostały natomiast podjęte w

ramach tzw. ustaw deregulacyjnych Ministerstwa Gospodarki. Według uzasadnień do tych

ustaw, odnoszących się do pomiaru bazowego, tzw. druga ustawa deregulacyjna miała

zmniejszyć obciążenia administracyjne o ok. 603 mln zł13

, natomiast tzw. trzecia ustawa

deregulacyjna o ok. 3 mln zł14

.

Dla porównania warto przyjrzeć się jak wyglądała redukcja obciążeń administracyjnych w

ostatnich latach w Niemczech. Proces ten nadzorowała powołana w 2006 roku Krajowa Rada

Kontroli Regulacji, na której w pewnym stopniu wzorowana jest przewidziana przez niniejszy

projekt Rada ds. Lepszych Regulacji. Rząd federalny przyjął w kwietniu 2006 r. Program

Ograniczenia Biurokracji i Lepszej Regulacji, w którym postanowił o dokonaniu pomiaru

kosztów administracyjnych według stanu na 30 września 2006 r. oraz zmniejszenia

całkowitych kosztów administracyjnych o 25% do końca 2011 r. W wyniku pomiaru 9 468

obowiązków informacyjnych dokonanych przez Federalny Urząd Statystyczny, wysokość

rocznych kosztów administracyjnych ponoszonych przez przedsiębiorców oszacowano na

poziomie 49,3 mld euro, co stanowiło 2,13% PKB.

Efektem projektów deregulacyjnych przeprowadzonych w okresie od 2006 r. do końca 16.

kadencji Bundestagu było ograniczenie obciążeń administracyjnych o 12% - wdrożone

zmiany oznaczały redukcję netto15

ok. 6 mld euro rocznie. Dzięki środkom wdrożonym w

bieżącej kadencji16

do końca 2011 r. obciążenia nałożone na przedsiębiorców spadły o ok. 5

mld euro, co przy wzroście obciążeń o ok. 150 mln euro w tym samym okresie oznacza

redukcję netto o 4,9 mld euro (prawie 10% w porównaniu do bazowego poziomu obciążeń z

2006 r.). Ponadto, w grudniu 2011 r. rząd niemiecki postanowił podjąć działania w celu

upowszechnienia elektronicznych środków komunikowania się interesariuszy z instytucjami

publicznymi, skrócenia okresu przechowywania faktur i rachunków oraz uproszczenia i

13

Projekt ustawy o redukcji niektórych obowiązków dla obywateli i przedsiębiorców, druk nr 4461, 18.07.2011,

Ocena Skutków Regulacji, s. 42,

http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/1572EF9421E2E742C12578D3003C09C6/$file/4461.pdf 14

Projekt ustawy o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce, druk nr 833, 29.10.2012,

Ocena Skutków Regulacji, s. 21,

http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/1F02542A9627F195C1257AA600596612/%24File/833.pdf 15

Redukcja netto oznacza różnicę między obciążeniami zmniejszonymi a wprowadzonymi przez nowe

regulacje. 16

17. kadencja Bundestagu rozpoczęła się 27 października 2009 r.

Page 18: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

18

harmonizacji zasad rachunkowości finansowej i wynagrodzeń. Te dodatkowe środki mają

przynieść oszczędności w kwocie 1,45 mld euro.

Łączny efekt wprowadzonych i przyjętych projektów ma wartość 12,33 mld euro, co stanowi

25% bazowego poziomu rocznych obciążeń informacyjnych ponoszonych przez

przedsiębiorców. Rozkład zmian obciążeń informacyjnych nałożonych na przedsiębiorców w

okresie od przyjęcia programu w 2006 r. do końca 2011 roku przedstawiony jest w poniższej

tabeli.

Poziom bazowy:

roczne koszty administracyjne ponoszone przez przedsiębiorców z

powodu obowiązków informacyjnych

wg stanu na 30 września 2006 r.

49,32 mld euro

16. kadencja

Wprowadzone obciążenia 1,82 mld euro

Ograniczone obciążenia 7,81 mld euro

Efekt netto 5,99 mld euro

17. kadencja

Wprowadzone obciążenia 0,15 mld euro

Ograniczone obciążenia 5,04 mld euro

Ograniczenia z działań postanowionych w grudniu 2011 r. 1,45 mld euro

Efekt netto 6,34 mld euro

Całkowita redukcja 12,33 mld euro

Źródło: A foundation for better law: five years of bureaucracy reduction and better regulation, Federal

Chancellery Belter Regulation Unit, kwiecień 2012.

Można również przedstawić szacunki korzyści jakie przyniosłaby bardziej gruntowna reforma

regulacji, wykraczająca poza redukcję obowiązków informacyjnych. W opracowaniu

opublikowanym przez OECD w roku 2011 Bouis i Duval dokonali oszacowania wpływu

reform strukturalnych w obszarze regulacji rynków produktów, prawa pracy, systemów

zasiłków dla bezrobotnych i polityk aktywizacyjnych, opodatkowania dochodów z pracy oraz

systemów emerytalnych w horyzoncie 5 lat i 10 lat. Spośród wszystkich krajów objętych

badaniem w Polsce zidentyfikowano największy potencjał wzrostu wydajności w następstwie

wprowadzenia reform strukturalnych w obszarze regulacji rynków produktów w wysokości

12% (+/ 2% w zależności od tempa wdrażania reform) w ciągu 10 lat oraz między 4% a 7%

w horyzoncie 5 lat.17

Korzyść z reform prawa pracy oszacowano w Polsce na poziomie ok. 0,5% wzrostu

produkcyjności pracy w ciągu 10 lat, natomiast w wyniku obniżenia podatków od dochodów

z pracy oczekiwany wzrost stopy zatrudnienia ma wynieść ponad 1%, zaś w wyniku reformy

17

Bouis, R. and R. Duval (2011), “Raising Potential Growth After the Crisis: A Quantitative Assessment of the

Potential Gains from Various Structural Reforms in the OECD Area and Beyond”, OECD Economics

Department Working Papers, No. 835, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5kgk9qj18s8n-en

Page 19: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

19

systemu emerytalnego – blisko 0,5%. Kumulatywny efekt wprowadzenia reform w

wymienionych pięciu obszarach wyrażony poprzez wzrost PKB per capita sytuuje Polskę na

3. miejscu spośród 36 państw objętych badaniem i wynosi ok. 8% w horyzoncie 5 lat oraz

17% w ciągu 10 lat.18

Wyniki przytoczonych wyżej analiz pokazują, że obecne polskie regulacje nakładają

olbrzymie obciążenia na przedsiębiorstwa, organizacje społeczne, władze publiczne i

obywateli, a redukcja tych obciążeń może wyzwolić istotny potencjał gospodarczy. Redukcja

obciążeń administracyjnych, jak również obniżenie kosztów dostosowania do spełnienia

wymogów prawnych, będzie możliwe dzięki rzetelności opracowywania oceny skutków

regulacji, co ma zapewniać powołanie nowych instytucji, m.in.: Rady ds. Lepszych Regulacji

oraz Komitetów Doradczych.

Sposób funkcjonowania Rady ds. Lepszych Regulacji ma być podobny do Rady

Legislacyjnej, chociaż zakres merytoryczny obu rad będzie odmienny. Podobnie jak w

przypadku Rady Legislacyjnej, obsługę Rady ds. Lepszych Regulacji będzie zapewniać

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, a jej członkom ma przysługiwać miesięczne

wynagrodzenie ryczałtowe za sporządzanie opinii, ekspertyz oraz innych opracowań, jak

również zwrot kosztów podróży i zakwaterowania. Członkowie Rady będą obsługiwani przez

sekretariat, w skład którego powinni wejść również doświadczeni analitycy i statystycy.

Sekretariaty takie w przypadku brytyjskiego Regulatory Policy Committee czy niemieckiej

Nationaler Normenkontrollrat liczą po kilkanaście osób.

Szacując koszt funkcjonowania Rady ds. Lepszych Regulacji można odwołać się do modelu

niemieckiego. Według ustawy z 14 sierpnia 2006 roku o powołaniu Krajowej Rady Kontroli

Regulacji (Nationaler Normenkontrollrat) dziesięciu członków Rady pełni swoje funkcje

honorowo, choć otrzymują oni zryczałtowane wynagrodzenie w kwocie ustalonej przez szefa

Urzędu Kanclerza Federalnego i zwrot kosztów podróży.19

Roczny budżet Nationaler

Normenkontrollrat wynosi ok. 600 tys. euro (ok. 2,4 mln zł). Koszt funkcjonowania polskiej

Rady Legislacyjnej wynosi natomiast ok. 800 tys. zł rocznie. Ze względu na znacznie szersze

kompetencje Rady ds. Lepszych Regulacji, zarówno wobec jej niemieckiego odpowiednika

18

Ibid. 19

Annual Report of the National Regulatory Control Council, September 2007, s.50, http://www.administrative-

burdens.com/filesystem/2007/12/annual_report_of_the_national_regulatory_control_453.pdf

Page 20: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

20

(dodatkowo m.in. kontrola wdrażania i stosowania zasady „jeden za jeden”) jak i Rady

Legislacyjnej, koszt jej funkcjonowania można oszacować na ok. 2 mln zł rocznie.20

Członkom komitetów doradczych przysługiwałby natomiast tylko zwrot kosztów dojazdu na

posiedzenia, a ponadto w niektórych przypadkach zakres podejmowanej przez nie

problematyki pokrywałby się z zakresem działalności dotychczas istniejących organów

działających przy poszczególnych ministrach, dodatkowe koszty związane z wprowadzeniem

komitetów można oszacować na poziomie ok. 1 mln zł.

Podsumowując, koszty proponowanych rozwiązań są znacznie niższe od potencjalnych

oszczędności, oczekiwanych na skutek ich wprowadzenia.

VI. Propozycje rozstrzygnięć niezbędne do opracowania projektu ustawy i ich

uzasadnienie.

1. Zakres projektowanej ustawy

Projektowana ustawa ma rozszerzyć na rządowym etapie stanowienia prawa zakres

konsultacji publicznych, wprowadzić nowe instytucje i wzmocnić ocenę skutków regulacji.

Powyższe będzie się wiązało ze zmianą:

1.1. ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r. poz.

82, z późn. zm.),

1.2. ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591, z

późn. zm.),

2. Przepisy merytoryczne

2.1. Zakres przedmiotowy projektowanych rozwiązań

Zakres projektowanej ustawy powinien objąć wszystkie projekty aktów normatywnych i

projekty założeń projektów ustaw. Ze względu jednak na to, że czasem konieczne jest szybkie

przyjęcie projektu aktu normatywnego, Prezes Rady Ministrów będzie mógł zadecydować o

procedowaniu takiego projektu w trybie pilnym, co w praktyce może oznaczać pominięcie

20

Dla porównania roczny budżet Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości w 2012 r. wynosił 3,3 mln zł,

http://www.iws.org.pl/pliki/pliki/planwydatki.pdf

Page 21: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

21

niektórych etapów procedury legislacyjnej zaproponowanych w niniejszym projekcie.

Proponuje się by tryb pilny obejmował co najmniej w części etap konsultacji publicznych (a

dokładnie etap przeprowadzenie konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych)

oraz sporządzenie OSR ex ante. Decyzja Prezesa Rady Ministrów będzie wymagała

sporządzenia uzasadnienia i upublicznienia.

2.2. Zasady prowadzenia konsultacji publicznych

a) Komitety Doradcze ad hoc przy ministrach

Urzeczywistnieniem zasady partycypacji społecznej w procesie stanowienia prawa będzie

powoływanie przy ministrach właściwych dla danego działu administracji rządowej instytucji

o charakterze doradczym, w ramach których na poziomie identyfikacji i analizy problemu

regulacyjnego (faza prelegislacyjna), rozpoczynać się będzie debata o możliwych

rozwiązaniach, zarówno prawnych (legislacyjnych) jak i pozaregulacyjnych (które można

zrealizować w warunkach istniejącego ustawodawstwa). W przypadku gdy zidentyfikowany

zostanie problem społeczny i rozpatrywana będzie jego ustawowa regulacja minister

właściwy będzie miał obowiązek powołać komitet doradczy ad hoc właściwy przedmiotowo

dla danego zagadnienia. Powołanie komitetu będzie obowiązkowe w przypadku każdej

propozycji regulacji na poziomie ustawowym, z wyłączeniem projektów ustaw pociągających

za sobą znikome koszty ekonomiczne i społeczne.

Przepisy powinny uregulować zagadnienia dotyczące utworzenia i funkcjonowania w

ministerstwach komitetów. Komitety będą liczyły od 5 do 15 członków, którzy będą

powoływani przez właściwego ministra spośród kandydatów rekomendowanych przez

reprezentatywne organizacje pracodawców, izby gospodarcze, wiodące ośrodki naukowe i

organizacje pozarządowe a także spośród ekspertów z instytucji publicznych. Przepisy

powinny określać sposób wyłaniania członków komitetów oraz warunki jakie musi spełniać

kandydat. Członkowie komitetu będą wybierać ze swego grona przewodniczącego i dwóch

wiceprzewodniczących, tworzących prezydium komitetu. Do ich kompetencji będzie należało

m. in. kierowanie pracami komitetu, inicjowanie uchwał i zapraszanie ekspertów. Obsługę

komitetu powinien zapewnić urząd obsługujący właściwego ministra. Szczegółowy tryb

działania komitetu powinien określać uchwalany przez komitet regulamin. W projekcie

ustawy powinny znaleźć się przepisy gwarantujące, że posiedzenia komitetów będą jawne i

otwarte dla publiczności natomiast opinie, protokoły z posiedzeń oraz wszystkie inne

Page 22: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

22

dokumenty wytworzone i otrzymane przez komitety będą publikowane na bieżąco w BIP na

stronie właściwego ministerstwa. Posiedzenia komitetów powinny być zwoływane z

czternastodniowym wyprzedzeniem. Członkowie komitetów nie będą otrzymywali

wynagrodzenia, a tylko zwrot kosztów dojazdu na posiedzenia.

Komitety będą odgrywały rolę forum konsultacji z interesariuszami i ekspertami na

wczesnym, koncepcyjno-analitycznym etapie prac nad projektem ustawy (projektem założeń)

i będą dokonywały wstępnej, niezależnej oceny sygnałów o problemach, dla rozwiązania

których rozważana jest zmiana regulacji. Komitety będą miały za zadanie dostarczenie

uczestnikom procesu legislacyjnego rzetelnej wiedzy o regulowanej materii oraz wiedzy o

rzeczywistych potrzebach strony społecznej. W wyniku rozpatrzenia przedstawionego

problemu, komitet będzie mógł rekomendować sporządzenie Księgi Konsultacyjnej.

b) Księga Konsultacyjna

Księga Konsultacyjna będzie dokumentem sporządzanym na etapie prac prelegislacyjnych, tj.

na etapie identyfikacji i analizy problemu potencjalnie regulacyjnego. Księga Konsultacyjna

będzie sporządzana przez ministerstwo w wyniku rekomendacji Komitetu Doradczego lub z

własnej inicjatywy ministra. W szczególności opracowanie Księgi Konsultacyjnej będzie

obowiązkowe wtedy, gdy szacowany przez ministerstwo koszt regulacji przekraczać będzie

0,01% PKB (ok. 150 mln zł). Minister będzie mógł zlecić sporządzenie całości bądź części

Księgi Konsultacyjnej wiodącym ośrodkom akademickim. Księga Konsultacyjna powinna

zawierać syntetyczny opis aktualnego stanu wiedzy w materii podlegającej uregulowaniu,

postulaty zmian de lege ferenda (rozwiązań legislacyjnych) i pozalegislacyjnych

przedstawionych w formie rozwiązań alternatywnych ze wstępnymi szacunkami ich skutków

finansowych, a także analizę porównawczą rozwiązań funkcjonujących w wybranych

państwach OECD. Księga Konsultacyjna może wskazywać rekomendacje rozwiązań, w

szczególności gdy będą one zalecane przez Komitet Doradczy. Księga Konsultacyjna będzie

publikowana w BIP ministerstwa oraz przekazywana do wiadomości Marszałka Sejmu.

Partnerzy społeczni (osoby zainteresowane) będą mieli możliwość zgłaszania uwag do Księgi

Konsultacyjnej za pośrednictwem strony BIP ministerstwa. Termin konsultowania Księgi

Konsultacyjnej będzie określał minister (nie krótszy niż 30 dni). Wszystkie uwagi zgłoszone

w czasie konsultacji Księgi Konsultacyjnej będą niezwłocznie publikowane w BIP

właściwego ministerstwa.

Page 23: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

23

c) Obowiązek międzyresortowych spotkań informacyjno-konsultacyjnych na etapie

prelegislacyjnym (wstępne konsultacje międzyresortowe)

Planuje się wprowadzenie w projektowanej ustawie przepisów regulujących obowiązek

organizowania spotkań informacyjno-konsultacyjnych dla przedstawicieli ministerstw. W

przypadku zamiaru podjęcia prac legislacyjnych, właściwy minister będzie informował o tym

fakcie wszystkich ministrów oraz inne organy administracji, które mogą być zainteresowane

kształtem projektu. Do obowiązków właściwego ministra będzie także należało

zorganizowanie spotkania o charakterze informacyjno-konsultacyjnym dla przedstawicieli

zainteresowanych organów. Z przebiegu spotkania będzie obowiązkowo sporządzany

protokół publikowany w BIP właściwego ministerstwa.

Możliwość przeprowadzenia konsultacji międzyresortowych na etapie prac prelegislacyjnych

pozwoli na wybranie optymalnych rozwiązań merytorycznych oraz dobranie właściwej

metody regulacji zagadnienia.

d) Doprecyzowanie zasad i terminów konsultacji publicznych projektów

Obecnie funkcjonujące konsultacje społeczne obok komitetów doradczych, ksiąg

konsultacyjnych stanowić będą część szeroko rozumianych konsultacji publicznych.

Proponuje się zmianę w sposobie przeprowadzanie konsultacji społecznych (znanych w

dzisiejszym kształcie), tzn. konsultacje społeczne projektu będą przeprowadzane łącznie z

uzgodnieniami międzyresortowymi. W związku z powyższym proponuje się określenie tego

etapu sformułowaniem „konsultacje społeczne i uzgodnienia międzyresortowe”. Konsultacje

społeczne i uzgodnienia międzyresortowe będą kolejnym etapem procesu legislacyjnego, a

zatem będą następowały po fazie prelegislacyjnej (komitety doradcze, księgi konsultacyjne,

wstępne konsultacje międzyresortowe), czyli po sporządzeniu gotowego projektu aktu

normatywnego (projektu założeń).

Zmiana nie będzie miała wpływu na charakter prawny zarówno konsultacji społecznych

(wyrażenie opinii przez podmioty pozarządowe) oraz uzgodnień międzyresortowych (które

mają na celu uzgodnienie tekstu projektu przez członków Rady Ministrów w rządowym

procesie legislacyjnym).

Do projektu aktu normatywnego przekazywanego do konsultacji społecznych i uzgodnień

międzyresortowych musi być dołączony dokument zawierający ocenę skutków regulacji.

Page 24: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

24

Termin na zgłaszanie uwag do projektu aktu normatywnego lub projektu założeń ustala się na

się na trzydzieści dni (zrównując go z terminem zgłaszania uwag przewidzianym przez

przepisy szczegółowe dla związków zawodowych). Prezes Rady Ministrów może

zadecydować o przeprowadzeniu konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych

projektu w trybie przyśpieszonym, w którym termin będzie wynosił 14 dni.

e) Zobowiązanie ministerstw do publikacji wszelkich opracowań i faktów przy

przygotowywaniu projektów legislacyjnych

W projekcie ustawy proponuje się zawarcie przepisu zobowiązującego ministrów do

publikacji na stronach internetowych wszelkich dokumentów, w szczególności pojawiających

się na etapie prelegislacyjnym, w elektronicznym formacie umożliwiającym ich przeglądanie

(przeszukiwanie), w terminie nie późniejszym niż siedem dni od ich wpłynięcia.

2.3. Zasady opracowywania ocen skutków regulacji oraz kontroli ich rzetelności

a) Przyjęcie obowiązującej metodologii w zakresie identyfikacji i pomiaru kosztów

regulacyjnych wraz z narzędziami, a także metodologii w zakresie reguły „jeden

za jeden”

Przewiduje się zawarcie w ustawie przepisu upoważniającego Prezesa Rady Ministrów do

uregulowania w rozporządzeniu, wydanym po zasięgnięciu opinii Prezesa Głównego Urzędu

Statystycznego, metodologii opracowywania ocen skutków regulacji ex ante i ex post, w tym

zasad sporządzania, w ramach ocen skutków regulacji ex ante, analizy praktyki

międzynarodowej w badanym obszarze. Rozporządzenie powinno zawierać szczegółową

metodologię opracowywania ocen skutków regulacji ex ante i ex post, w szczególności z

uwzględnieniem jako techniki ilościowej - Modelu Kosztu Standardowego służącego do

pomiaru, za pomocą odpowiednich narzędzi informatycznych, obciążeń administracyjnych

wynikających z nakładania obowiązków informacyjnych. Rozporządzenie powinno określać

również elementy uproszczonej oceny skutków regulacji dla aktów o charakterze

deregulacyjnym, zdefiniowanych jako te, które ograniczają zakres regulacji bądź całkowicie

znoszą regulacje w określonym obszarze.

Page 25: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

25

Metodologia oceny skutków regulacji powinna również określać zasady dokonywania przez

projektodawcę oceny proponowanych rozwiązań według zasady „jeden za jeden”, czyli

zasady przewidującej redukcję istniejących obciążeń biurokratycznych w ramach danego

działu administracji rządowej przynajmniej o taką wartość, na jaką szacowane są nowe,

projektowane obciążenia. Przewiduje się, że w zakresie zasad uwzględniania reguły „jeden za

jeden” w ocenie skutków regulacji rozporządzenie określi katalog regulacji wyłączonych z tej

reguły (m.in. regulacje dotyczące wysokości opodatkowania i regulacje w zakresie

bezpieczeństwa narodowego). Regułą „jeden za jeden” objęte natomiast zostaną projekty

regulacji implementujące do polskiego systemu prawo Unii Europejskiej. W zakresie

implementacji prawa unijnego w ocenie skutków regulacji ex ante w szczególności będzie

istniał obowiązek wyliczania kosztów implementacji rozwiązań alternatywnych. W

przypadku gdy proponowane rozwiązanie nie uzyska pozytywnej oceny według reguły „jeden

za jeden” (co stwierdzić może w procesie legislacyjnym Rada ds. Lepszych Regulacji)

projektodawca powinien opinię Rady dołączyć do uzasadnienia.

Rozporządzenie poszerzy również zakres oceny skutków regulacji ex post o obowiązkowe

sporządzanie analizy orzecznictwa sądowego (polskiego i unijnego) i praktyki, dotyczących

ocenianych przepisów.

b) Wykorzystanie wiodących ośrodków akademickich do sporządzania lub

weryfikacji oceny skutków regulacji

Przepisy ustawy powinny określić zasady współpracy ministerstw z wiodącymi ośrodkami

akademickimi – tymi, które mają prawa nadawania tytułów doktora habilitowanego – w

zakresie weryfikacji oceny skutków regulacji opracowanej przez ministerstwo bądź jej

wykonania na zlecenie ministerstwa. W szczególności zlecenie opracowania lub weryfikacji

OSR będzie wymagane (na zasadzie rekomendacji bądź obowiązku), kiedy szacowany przez

ministerstwo koszt regulacji przekracza 0,01% PKB (ok. 150 mln zł).

c) Każdy projekt i OSR jest firmowany przez odpowiedniego

sekretarza/podsekretarza stanu odpowiedzialnego za projekt i jednocześnie przez

odpowiedzialnego za jego opracowanie dyrektora departamentu

Projekt ustawy przewiduje zawarcie w ustawie delegacji ustawowej dla Prezesa Rady

Ministrów do określenia wzoru metryczki dołączanej do uzasadnienia każdego projektu aktu

Page 26: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

26

normatywnego, szczegółowo informującej, kto i na jakim etapie pracował nad projektem.

Przedmiotowa instytucja ma zwiększyć transparentność procesu legislacyjnego i

doprecyzować odpowiedzialność za ocenę skutków regulacji.

Metryka ta mogłaby być wzorowana na metryce wprowadzonej rozporządzeniem Ministra

Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia

metryki sprawy (Dz.U. z 2012 poz. 250). Metryka powinna być prowadzona w formie

elektronicznej i zawierać chronologiczne zestawienie czynności podjętych przy

przygotowaniu projektu, a w szczególności: 1) tytuł projektu; 2) wskazanie identyfikatora

dokumentu, do którego odnosi się dana czynność; 3) datę dokonanej czynności; 4) określenie

osoby podejmującej daną czynność (nazwisko, imię, stanowisko); 5) określenie

podejmowanej czynności.

d) Obowiązkowy, wprowadzony ustawowo przegląd legislacyjny dokonany w

ramach poszczególnych ministerstw w okresie pół roku od wejścia w życie ustawy

W ustawie zostanie zawarty przepis wprowadzający obowiązek jednorazowego sporządzenia

publicznych wykazów aktów prawnych regulujących działy podlegające poszczególnym

ministrom, dokonania ich przeglądu i analizy oraz przedstawienia listy aktów prawnych

(rozporządzeń i ustaw) przeznaczonych do usunięcia z systemu prawnego. Do uchylenia będą

przeznaczone akty prawne nieaktualne, sprzeczne z obowiązującym systemem prawa, w tym

prawa Unii Europejskiej oraz wadliwe z punktu widzenia systemu źródeł prawa wynikającego

z konstytucji. Uchylone zostaną także te akty, które spełniają powyższe warunki a nie zostały

zgłoszone przez żadnego z ministrów właściwych. W tym przypadku przegląd i analiza takich

aktów będzie należała do Ministra Sprawiedliwości. Dla każdego aktu, który ma zostać

utrzymany, wymagane będzie przedstawienie krótkiego uzasadnienia w formie metryczki,

której wzór Minister Sprawiedliwości określi w drodze rozporządzenia. Ponadto ustawa

zobowiąże Radę Ministrów do przedstawienia Sejmowi w ciągu 8 miesięcy projektu ustawy

uchylającej ustawy zgłoszone przez poszczególnych ministrów, a także ustawy pominięte i

wytypowane do usunięcia przez Ministra Sprawiedliwości. Natomiast w przypadku uchylania

zbędnych rozporządzeń właściwy będzie minister odpowiedzialny za dany dział administracji

rządowej. Na wykonanie takiego obowiązku będzie 6 miesięcy od wejścia w życie ustawy.

Przegląd i uchwalenie odpowiedniej ustawy „czyszczącej” system prawny są niezbędne do

prawidłowego funkcjonowania profesjonalnych, systemowych badań postlegislacyjnych.

Page 27: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

27

e) Wprowadzenie obowiązku przeprowadzania badań postlegislacyjnych (OSR ex

post) dla wszystkich aktów prawnych w ciągu trzech lat od ich wejścia w życie

oraz stopniowego, resortowego przeglądu skutków obowiązywania aktów

prawnych już obowiązujących

Projektowana ustawa wprowadzi obowiązkowe przeglądy skutków obowiązywania aktów

normatywnych (ustaw i rozporządzeń), które weszły w życie w okresie obowiązywania

projektowanej ustawy. Przeglądu należy dokonać w ciągu 3 lat od ich wejścia w życie przy

wykorzystaniu metodologii określonej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów. Oceny

skutków regulacji ex post poddawane będą konsultacjom społecznym i uzgodnieniom

międzyresortowym, będą też poddane ocenie Rady ds. Lepszych Regulacji i merytorycznej

kontroli NIK. W przypadku, gdy w okresie 3 lat od wejścia w życie ustawy nie zostaną

przeprowadzone badania postlegislacyjne i dokument OSR ex post nie zostanie przekazany do

zaopiniowania Radzie ds. Lepszych Regulacji, Rada Ministrów na mocy projektowanej

ustawy zostanie zobowiązana do niezwłocznego przedstawienia Sejmowi projektu ustawy

uchylającej tę ustawę, której skutki obowiązywania nie zostały zbadane.

W projekcie ustawy przewiduje się również zawarcie przepisu merytorycznego odnoszącego

się do ministrów kierujących działem administracji rządowej, ustanawiającego obowiązkowe

przeglądy już obowiązujących aktów prawnych właściwych dla danego działu administracji

(tj. aktów normatywnych, które weszły w życie przed obowiązywaniem projektowanej

ustawy), przy wykorzystaniu metodologii określonej rozporządzeniem Prezesa Rady

Ministrów. Przegląd ten rozpoczęty byłby od wybranego roku np. 1 maja 2004.

f) Rada ds. Lepszych Regulacji

W celu konsultacji i kontroli dokładności i rzetelności ocen skutków regulacji ex ante i ex

post projekt ustawy przewiduje funkcjonowanie Rady ds. Lepszych Regulacji przy Prezesie

Rady Ministrów. Członków Rady będzie powoływał Prezes Rady Ministrów spośród

kandydatów rekomendowanych przez reprezentatywne organizacje pracodawców i przez

wiodące ośrodki akademickie. Rada składać się będzie z ośmiu członków - po czterech

przedstawicieli pracodawców i ośrodków akademickich - a jej kadencja trwać będzie pięć lat.

Przewodniczącego Rady będą wybierać jej członkowie w tajnym głosowaniu.

Rady jednostek organizacyjnych uczelni wyższych mających uprawnienia do nadawania

stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk ekonomicznych w zakresie ekonomii oraz

Page 28: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

28

rada naukowa Instytutu Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk będą wybierać po

jednym przedstawicielu do zgromadzenia elektorów, które przedstawi Prezesowi Rady

Ministrów, nie później niż na dwa miesiące przed upływem kadencji Rady, dziesięciu

kandydatów na członków Rady ds. Lepszych Regulacji wyróżniających się wiedzą z zakresu

ekonomii i ekonomicznej analizy prawa.

Radzie ds. Lepszych Regulacji przekazywać się będzie do zaopiniowania ocenę skutków

regulacji przed skierowaniem projektu do Komitetu Rady Ministrów. Rada rozpatrzy wybrane

projekty, w szczególności te wiążące się z wysokimi kosztami dla przedsiębiorców i

obywateli. Rada będzie mogła opiniować również oceny skutków regulacji projektów

prezydenckich, senackich, poselskich i obywatelskich, na wniosek ich inicjatorów. Rada

wyrazi opinię co do zasadności wprowadzenia danej regulacji z punktu widzenia

ekonomiczno-administracyjnego, w szczególności w zakresie wyliczeń kosztów

wprowadzanych regulacji. Rada będzie mieć prawo zlecać weryfikację ocen skutków

regulacji wiodącym ośrodkom akademickim. W razie powzięcia wątpliwości co do

rzetelności procesu legislacyjnego w zakresie sporządzania OSR, Rada będzie miała

obowiązek poinformowania o tym Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Rada przedstawiać

będzie Prezesowi Rady Ministrów roczne sprawozdanie ze swojej działalności, zawierające

również opinię o funkcjonowaniu systemu oceny skutków regulacji i ewentualne postulaty

jego ulepszenia.

Obsługę Rady zapewni Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Członkom Rady przysługiwać

będzie miesięczne wynagrodzenie ryczałtowe za sporządzanie opinii, ekspertyz oraz innych

opracowań, stanowiących przedmiot prawa autorskiego i objętych jego ochroną na podstawie

odrębnych przepisów, oraz zwrot kosztów podróży i zakwaterowania, przyznawane na

zasadach stosowanych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (analogicznie do członków

Rady Legislacyjnej).

2.4. Zmiany w przepisach obowiązujących

a) Wdrożenie modelu pozyskiwania i udostępniania danych statystycznych do OSR

Prezes Głównego Urzędu Statystycznego zostanie zobowiązany do udostępniania

poszczególnym ministerstwom, na ich wniosek, nieidentyfikowalnych danych jednostkowych

potrzebnych do sporządzenia ocen skutków regulacji ex ante oraz ex post (z zachowaniem

Page 29: Deregulacja Systemowa - koncepcja reformy

29

przepisów ustawy o ochronie danych osobowych) w terminie nie dłuższym niż siedem dni. W

tym celu konieczna będzie zmiana art. 25 oraz art. 38. ustawy o statystyce publicznej i

określenie zasad udostępniania ww. danych przez Prezesa GUS.

b) Doraźna kontrola ocen skutków regulacji ex ante i ex post przez Najwyższą Izbę

Kontroli

Projektowana ustawa przewiduje nowelizację ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli poprzez

wprowadzenie doraźnej, selektywnej, merytorycznej kontroli ocen skutków regulacji –

zgodnie z kryterium rzetelności - jako szczególną kompetencję Najwyższej Izby Kontroli.

NIK podejmować będzie kontrolę rzetelności kalkulacji aspektów ekonomicznych ocen

skutków regulacji po informacji otrzymanej od Rady ds. Lepszych Regulacji lub z własnej

inicjatywy. Kontrola ocen skutków regulacji będzie mogła zostać podjęta przez Najwyższą

Izbę Kontroli po zakończeniu rządowego procesu legislacyjnego w stosunku do ocen skutków

regulacji ex ante oraz po publikacji ocen skutków regulacji ex post. Podsumowanie kontroli w

zakresie ocen skutków regulacji będzie uwzględniane w rocznym sprawozdaniu NIK

przestawianym Sejmowi RP.