BOC.indb

CZESAW MARTYSZUniwersytet lski

Centralne organy administracji: pojcie, struktura i pozycja w postpowaniu administracyjnym

Oczywicie administracja bya najpierw. Potem przysza jej konstatacja, a te i nazwa1. To odwane, ale jake trafne spostrzeenie wskazuje, e administracja towarzyszya i towarzyszy czowiekowi od najdawniejszych czasw. Zmienia si wprawdzie jej przedmiotowy zakres dziaania, formy, w ktrych administracja wykonywaa swoje funkcje oraz jej organizacja prawna, ale jedno pozostao nie-zmienne. Cho bardzo czsto nie zdajemy sobie z tego sprawy, to jednak kady czowiek ma z administracj kontakt od chwili urodzenia a do mierci2. Nic za-tem dziwnego, e administracja pastwowa (publiczna) stanowi od dawna przed-miot zainteresowa wielu dyscyplin naukowych, a zwaszcza teorii organizacji i zarzdzania, socjologii, prakseologii, psychologii spoecznej, nauk politycznych, a take wielu innych. Problematyka ta bya i jest aktualna w naukach prawnych, a gwnie w nauce prawa administracyjnego i w nauce administracji, naley bo-wiem podkreli, e przedmiotem tych nauk, a zwaszcza nauki administracji, jest wszechstronna wiedza o istniejcym w danym pastwie ustroju administracji publicznej. Przedmiotem zainteresowa tych nauk jest m.in. struktura administra-cji publicznej i wzajemne powizania aparatu administracyjnego, funkcjonowanie organw wykonujcych funkcje administracyjne, kontrola administracji, a take problematyka kadr w administracji3. Z kolei jednym z podstawowych celw ba-da jest wskazanie, czy organizacja prawna administracji i realizowane przez ni zadania s dostosowane do potrzeb wspczesnego pastwa i jego obywateli. Re-zultaty tych bada winny by take brane pod uwag w usprawnianiu procesw administrowania.

Naley podkreli, e wrd wymienionych kierunkw bada od dawna szczegln uwag w nauce prawa administracyjnego zwracano na zagadnienia

1 J. Bo, w: A. Ba, J. Bo, J. Jeewski, Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocaw 2003, s. 7.

2 E. Knosala, Rozwaania z teorii nauki administracji, Tychy 2004, s. 107.3 Zob. Z. Leoski, Nauka administracji, Warszawa 1999, s. 220221.

BOC.indb 459BOC.indb 459 2009-09-11 11:54:002009-09-11 11:54:00

460 CZESAW MARTYSZ

strukturalne. Wprawdzie w ujciu tradycyjnym prawo administracyjne dzieli si na prawo ustrojowe, materialne i procesowe, pozostajce ze sob w bardzo sil-nym zwizku, niemniej zagadnienia strukturalne w badaniach naukowych zaczy z czasem wyranie dominowa4. W doktrynie pojawi si nawet pogld o potrze-bie wydzielenia problematyki organizacji administracji z caoksztatu nauki prawa administracyjnego i utworzenie nowej gazi prawa prawa ustrojowego5. Pod wpywem tych pogldw z czasem zaczto take uywa szerszego, komplekso-wego pojcia ustrj administracji, w miejsce dotychczasowego, wszego pojcia organizacja administracji.

Pogldy te otworzyy rwnie nowe kierunki bada nad administracj, w kt-rych przyjto powszechnie akceptowan tez, e struktura administracji deter-minuje jej sprawno. Z tego powodu musi by ona zawsze dostosowana do celu dziaania administracji6, a traktowanie tych spraw rozcznie przyczynia si p-niej do czstych reorganizacji, ktre w kocowym rezultacie nie zawsze okazuj si rozwizaniami nowatorskimi, a niekiedy stanowi wrcz powrt do rozwiza istniejcych wczeniej7. Mog powstawa rwnie takie struktury (organy admi-nistracji), ktre s cakowicie nieprzystosowane do realizacji prawnie przydanych im zada pastwowych (publicznych). Niedopuszczalne jest zatem tworzenie ja-kiejkolwiek struktury przed uprzednim, precyzyjnym i wyczerpujcym okrele-niem celu jej funkcjonowania. Patrzc na wspczesne rozwizania organizacyjno-prawne, zwaszcza w zakresie kontroli w administracji, ta, zdaje si oczywista, teza nie znalaza chyba w nich odzwierciedlenia, przyczyniajc si np. do tworzenia coraz to nowych instytucji kontrolnych, bez wyranego rozgraniczenia przyda-nych im uprawnie, od uprawnie organw ju funkcjonujcych w tym obszarze. Dotyczy to zwaszcza sfer wydatkowania pienidzy publicznych czy zwalczania korupcji, w ktrych liczba organw kontrolnych jest nader spora, a efekty ich dzia-alnoci s niekiedy trudne do uchwycenia8.

4 T. Rabska, Podstawowe pojcia organizacji administracji, [w:] J. Starociak (red.), System pra-wa administracyjnego, t. 1, Wrocaw 1977, s. 258.

5 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji pastwowej w Polsce, Warszawa 1970, s. 13, 25 i n.

6 Zob. S. Kowalewski, Teoria struktury administracji pastwowej, Warszawa 1973, s. 11.7 Trafnie to uj J. Bo, oceniajc zasadno podziau Polski na wojewdztwa po 1998 r., piszc,

e formuowano wwczas postulaty powoania nowych wojewdztw nierzadko mocno podbudo-wane rnymi wymylanymi koncepcjami, i stawia retoryczne pytanie Ile wic wydano pienidzy i wyeksponowano siy organizacyjnej pastwa na dojcie do znanych ju rezultatw osignicia stanu poprzedniego i czy czowiek mdry, ktry to wszystko by przewidzia ,miaby si posuchu legisla-cyjnego, idem, w: A. Ba, J. Bo, J. Jeewski, op. cit., s. 205.

8 Jak podkrela J. Bo, korupcja jest zjawiskiem uniwersalnym, gdy dawanie i pobieranie korzyci za pozytywne wyrnienie ludzi lub dbr byo po prostu normaln zapat. Trzeba wic do-da, e widziane w tym kontekcie, jeszcze kilka lat temu obrazy kobiet idcych z kurami do doktora nie mogyby by ocenione w konwencji zjawisk korupcyjnych, ibidem, s. 279280.

BOC.indb 460BOC.indb 460 2009-09-11 11:54:002009-09-11 11:54:00

Centralne organy administracji 461

Problematyce organizacji prawnej administracji powici take wiele miej-sce w swych pracach naukowych J. Bo. Zarwno w obszernym podrczniku9, jak i w cytowanej wyej monografi i powiconej administracji publicznej, dokonuje on m.in. wyczerpujcej analizy pojcia administracji, omawia jej organizacj prawn zarwno na szczeblu centralnym, jak i w terenie, defi niuje pojcie organu admini-stracji pastwowej (publicznej) wraz z podziaem tych organw przy zastosowaniu rnych kryteriw, wreszcie podejmuje problematyk kontroli administracji oraz kadr w administracji. W jednej z najnowszych swoich prac wskazuje na koniecz-no dalszych bada struktury administracji publicznej, ale jednak zagbionych w materiale empirycznym, poniewa nie ma dobrej struktury bez dobrych spo-ecznie wynikw kreowanych jej przedsiwziciami10. Pogld ten naley w peni podzieli, stale rozszerzajcy si zakres zada stojcych przed administracj rodzi bowiem konieczno tworzenia nowych organw i podlegych im urzdw, dziki ktrym organy te bd mogy skutecznie wykonywa przydane im zadania i kom-petencje. Wystarczy zreszt spojrze na stale rozszerzajcy si katalog dziaw administracji rzdowej: pocztkowo obejmowa on 28 dziaw, pniej 32 dziay, natomiast obecnie obejmuje 34 dziay, a wrd nich nieznane wczeniej takie jak turystyka, informatyzacja czy rozwj regionalny11. Wraz ze wzrostem informatyza-cji pojawia si m.in. konieczno ochrony danych osobowych i utworzenia organu administracyjnego odpowiedzialnego za t ochron12. Kto wie, czy w niedugim czasie nie pojawi si potrzeba zwikszenia bezpieczestwa pastwa i walki z ter-roryzmem. Nowe zjawiska spoeczne i gospodarcze z pewnoci wpyn na dalsz modyfi kacj tego wykazu, albowiem jak podkrela J. Bo, Zudne jest przekona-nie, i mona wyznaczy administracji granice jej ingerencji13.

Rwnolegle z badaniami nad organizacj prawn administracji szy badania nad pojciem organu administracyjnego czy cilej organu administracji pa-stwowej, dajc obfi to rnych koncepcji. Z tego te wzgldu stworzenie syn-tetycznej defi nicji organu administracji pastwowej napotykao wiele trudnoci, ktre wrcz uniemoliwiay jej stworzenie. Szczeglne znaczenie mia tutaj spr dotyczcy przedmiotowego i podmiotowego ujmowania administracji, co znacz-nie hamowao rozwj bada problematyki organu administracyjnego14. Z czasem przyjto jednak w doktrynie prawa administracyjnego wzgldnie jednolit kon-cepcj organu administracyjnego, wedug ktrej organem administracji pastwo-wej przyjto nazywa osob (lub grup osb, dla organw kolegialnych) znajdujc

9 J. Bo, Prawo administracyjne, Wrocaw 2007.10 Por. J. Bo, Zaoenia badawcze struktur administracji publicznej, [w:] J. Zimmermann (red.),

Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 181.11 Zob. ustaw z dnia 4 wrzenia 1997 r. o dziaach administracji rzdowej (Dz.U. z 2007 r.,

Nr 65, poz. 437 z pn. zm.).12 Zob. ustaw z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101,

poz. 926 z pn. zm.).13 J. Bo, w: A. Ba, J. Bo, J. Jeewski, op. cit., s. 127. 14 T. Rabska, op. cit., s. 258.

BOC.indb 461BOC.indb 461 2009-09-11 11:54:002009-09-11 11:54:00

462 CZESAW MARTYSZ

si w strukturze organizacyjnej pastwa lub samorzdu terytorialnego, powoan w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposb i ze skutkami waci-wymi temu prawu, dziaajc w granicach przyznanych jej przez prawo kompe-tencji15. Przyjcie takiej konstrukcji pojcia organu nie uwolnio od sporw w tej dziedzinie, niemniej w wielu wypadkach z pomoc przychodzi sam ustawodaw-ca, okrelajc wprost, i dany podmiot czy jednostka organizacyjna jest organem administracji pastwowej (publicznej). Brak jednak pozytywnego okrelenia da-nego organu nie oznacza jednoczenie, e dany podmiot (osoba lub grupa osb) nie peni funkcji organu administracji pastwowej.

Naley te wskaza, e obok rozwaa na temat konstrukcji pojcia or-gan administracyjny, w doktrynie pojawia si take cile z tym powiza-na defi nicja piastuna funkcji (kompetencji) organu administracji. Jak pisze E. Ochendowski, od organw naley odrni osob konkretn, ktra wyko-rzystuje kompetencje organu; mona by j nazwa piastunem organu16. Na pro-blematyk t zwraca take uwag m.in. J. Bo, wskazujc, e w defi nicji organ administracji publicznej utosamiany jest z czowiekiem (zwanym w literaturze penicym czy piastujcym funkcje organu administracyjnego lub podobnie), stwierdzajc jednoczenie, i Ujcie niniejsze jest trafne, poniewa organ istnieje od czasu jego powoania, natomiast od momentu utworzenia urzdu (na przykad urzdu starosty, urzdu ministra) do momentu wyboru starosty czy powoania mi-nistra mona mwi jedynie o urzdzie organu w znaczeniu zbioru kompetencji z nim zwizanych17. Jeszcze mocniej sprawy te akcentuje J. Filipek, podkrelajc, e z prawnego oblicza regulacji odnoszcych si do jednostek strukturalnych ad-ministracji pastwowej musi dalej wynika, e adresatami tych regulacji s osta-tecznie zawsze osoby penice funkcje organu administracyjnego. [...] Jakiekol-wiek dziaania prawne organw administracyjnych s dziaaniami prawnymi osb penicych funkcje tych organw. I nie ma odpowiedzialnoci prawnej, ktra mo-gaby obciy organ nieidentyfi kowany z osob penic jego funkcje. Dlatego z punktu widzenia prawa naley uzna za organ administracji po prostu osob penic jego funkcje i pozostajc w jego statusie prawnym18.

Pojcie organu wie si wic z konstrukcj prawn, na ktr skadaj si okrelone prawa i obowizki, z drugiej strony mamy natomiast osob lub grup osb, ktrym te prawa i obowizki s lub bd przydane. Naley jednak wyranie podkreli, e wszelkie rozstrzygnicia w istniejcym porzdku prawnym podej-muje zawsze organ, a nie jego piastun. Istnienie (wybr) tego ostatniego ma tylko takie znaczenie, e wskazuje na po cztek zdolnoci danego organu do dziaania, a wic rwnie do podejmowania rozstrzygni w trybie okrelonym w przepisach

15 J. Bo, w: A. Ba, J. Bo, J. Jeewski, op. cit., s. 156.16 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toru 2002, s. 153.17 J. Bo, w: A. Ba, J. Bo, J. Jeewski, op. cit., s. 157.18 J. Filipek, Strukturalno-organizacyjne normy prawa administracyjnego, [w:] A. Jaroszyski

(red.), Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 1987, s. 7576.

BOC.indb 462BOC.indb 462 2009-09-11 11:54:002009-09-11 11:54:00

Centralne organy administracji 463

procesowych. Przykadowo zarzd powiatu jako organ wykonawczy samorzdu moe podejmowa decyzje wycznie wtedy, gdy ukonstytuuje si jego ustawowy (statutowy) skad. Podobnie rzecz si ma z ustaniem tej zdolnoci, w sytuacji, gdy dany organ (piastun organu) zostaje odwoany czy rozwizany19.

W doktrynie prawa administracyjnego nie ma wic ju zasadniczych sporw co do sposobu defi niowania pojcia organ administracji publicznej. Wikszo zatem opracowa stosuje zblione pod tym wzgldem defi nicje. Przyzna jednak trzeba, e w niektrych przypadkach, wbrew pogldom doktryny20, ustawodawca konsekwentnie unika nazywania starosty i marszaka wojewdztwa monokratycz-nymi organami samorzdu terytorialnego, cho podmioty te posiadaj wszystkie cechy uprawniajce do noszenia tej nazwy.

Naley podkreli, e w ustawodawstwie podejmowane s prby legalnego zdefi niowania tego pojcia, jak np. w art. 5 2 pkt 3 kodeksu postpowania ad-ministracyjnego21, w ktrym pod tym pojciem rozumie si ministrw, central-ne organy administracji rzdowej, wojewodw, dziaajce w ich lub we wasnym imieniu inne terenowe organy administracji rzdowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorzdu terytorialnego oraz inne organy i podmioty wymie-nione w art. 1 pkt 2 k.p.a., uprawnione do prowadzenia postpowania administra-cyjnego.

Od tak pojtego organu administracji publicznej naley odrni pojcie urzdu, aby jakikolwiek organ administracji publicznej mg bowiem sprawnie wykonywa swoje zadania i kompetencje, musi mie odpowiednio zorganizowa-ny aparat pomocniczy, zwany urzdem22. Organizacj i zasady funkcjonowania urzdu okrela z reguy organ administracyjny, dostosowujc je do istniejcych w danej chwili potrzeb. Zatem nie jest to czynno jednorazowa, ale proces cig-y, a wszelkie zaniedbania w tej dziedzinie obniaj sprawno administrowania, sprzyjaj biurokratyzmowi, nie zwikszaj zaufania do organw administracji publicznej. Oprcz wadliwej regulacji prawnej nieprawidowoci w tym zakresie bior si take m.in. z buty urzdniczej23, niekompetencji oraz widocznego coraz

19 Cz. Martysz, w: G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postpowania administracyjne-go. Komentarz, t. I, Warszawa 2007, s. 43.

20 J. Bo, op. cit., s. 204; Cz. Martysz, Waciwo organw samorzdu terytorialnego w postpo-waniu administracyjnym, Katowice 2000, s. 110 i n.

21 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postpowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z pn. zm., cyt. dalej k.p.a.). Defi nicj tak zawiera take art. 20 ust. 2 nieobowi-zujcej ju ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z pn. zm.), wedle ktrego Organami administracji publicznej w rozumieniu niniejszej ustawy s naczelne i centralne organy administracji pastwowej, terenowe organy administracji rzdowej, organy jednostek samorzdu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostay powoane z mocy prawa do zaatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

22 Z. Leoski, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 77.23 Jak pisze J. Bo, Pierwszym rdem buty urzdniczej jest wadza. Wadza jak ma urzd-

nik wobec petenta. W kasach bankw spdzielczych chop cigle ciska czapk w rce przed kasjer-

BOC.indb 463BOC.indb 463 2009-09-11 11:54:012009-09-11 11:54:01

464 CZESAW MARTYSZ

bardziej upartyjniania pastwa24. Problematyka ta ma bardzo istotne znaczenie dla postpowania administracyjnego, w urzdach za atwia si bowiem og spraw administracji biecej, a w tym rwnie indywidualne sprawy obywateli rozstrzy-gane w formie decyzji czy postanowie25.

Pojcie urzd w systemie obowizujcego prawa uywane jest w wielu r-nych znaczeniach. W podrcznikach prawa administracyjnego najszerszego jak dotd omwienia tego pojcia dokonuje J. Bo, ktry jednoczenie podkrela, e rozbienoci pomidzy ujciami naukowymi i rozumieniem potocznym tego pojcia w peni uzasadniaj jego szersze omwienie. Zdaniem autora mona wy-rni rwnie trojakie znaczenie tego sowa jako wyodrbniony zesp kom-petencji (praw i obowizkw zwizanych z okrelonym organem administracji publicznej), [...] jako szczeglna nazwa organu administracyjnego oraz jako zorganizowany zesp osb przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji26. W znaczeniu pierwszym pojciem tym posuguje si konstytucja w art. 130, stanowic, e Prezydent Rzeczypospolitej obejmuje urzd po zoeniu wobec Zgromadzenia Narodowego [...] przysigi. W takim uj-ciu mona mwi take o objciu urzdu ministra, czy urzdu wojewody.

Drugie pojcie urzdu w znaczeniu normatywnym oznacza szczegln nazw organu administracyjnego, np. urzd morski, urzd skarbowy, urzd statystyczny, urzd zamwie publicznych. Naley podkreli, e takie ujcie omawianego tutaj terminu naley uzna za nieprawidowe, w istocie rzeczy organami administra-cyjnymi w tych urzdach s bowiem ich kierownicy, a wic osoby kierujce pra-c tych urzdw, a nie urzdy jako takie. Tym nieprawidowym sformuowaniem posuguje si jednak bardzo czsto wspczesne ustawodawstwo, co naley uzna za powany bd legislacyjny, wprowadzajcy te swoisty zamt terminologicz-ny. Jako przykad mona poda cytowan wyej ustaw z dnia 4 wrzenia 1997 r. o dziaach administracji rzdowej, ktra w art. 33a stanowi, e Prezes Rady Mi-nistrw sprawuje nadzr nad dziaalnoci administracji rzdowej nieobjt za-kresem dziaw administracji rzdowej, wykonywan m.in. przez: Gwny Urzd Statystyczny, Urzd Ochrony Konkurencji i Konsumentw czy Urzd Zamwie Publicznych. Tymczasem analiza ustaw regulujcych dziaalno tych urzdw wskazuje jednoznacznie, e w rzeczywistoci Prezes Rady Ministrw nie wyko-nuje nadzoru nad tymi urzdami, ale nad kierownikami tych urzdw, ktry-mi s centralne organy administracji rzdowej, noszce inn nazw. Na przykadk, a nauczyciel przed urzdnikiem, ktrego wyksztaci, idem, w: A. Ba, J. Bo, J. Jeewski, op. cit., s. 157.

24 Zwaywszy zwizkowy czy partyjny system awansu w polskiej administracji powiemy, e to partie s odpowiedzialne za osiganie stopnia niekompetencji. Obsadzajc na przykad na naj-wysze stanowiska gospodarcze i urzdy administracyjne dajcymi dowd bezczelnej degrengola-dy ludmi pazernymi na miliony, opony samochodowe czy dugopisy, nigdy jeszcze z tego powodu nie poniosy odpowiedzialnoci moralnej, ibidem, s. 290291.

25 Cz. Martysz, w: G. aszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op. cit., s. 44.26 J. Bo, op. cit., s. 133.

BOC.indb 464BOC.indb 464 2009-09-11 11:54:012009-09-11 11:54:01

Centralne organy administracji 465

art. 152 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamwie publicznych27 stanowi, e: 1. Centralnym organem administracji rzdowej waciwym w sprawach za-mwie publicznych jest Prezes Urzdu [...] 3. Obsug Prezesa Urzdu zapewnia Urzd. Wynika z tego, e organem administracji publicznej jest Prezes Urzdu Zamwie Publicznych, a nie urzd zamwie publicznych, ktry jest aparatem pomocniczym tego organu. Podobnie art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej28 stanowi, e 1. Centralnym organem administracji rzdo-wej waciwym w sprawach statystyki jest Prezes Gwnego Urzdu Statystycznego wykonujcy swoje zadania przy pomocy sub statystyki publicznej. Take i tutaj wida, wbrew temu co stanowi art. 33a ustawy o dziaach administracji rzdowej, e Prezes Rady Ministrw sprawuje nadzr nad Prezesem Gwnego Urzdu Sta-tystycznego jako organem administracji publicznej, a nie nad jego urzdem. Przy-kady te wskazuj jednoznacznie na nieprawidowe uycie sowa urzd w usta-wie o dziaach administracji rzdowej.

Trzecie, cakowicie poprawne ujcie sowa urzd odnosi si cile do apa-ratu pomocniczego danego organu. Termin ten oznacza odpowiednio zorganizo-wany zesp osb przydany organowi administracji publicznej do pomocy w pe-nieniu jego funkcji29. Oprcz osb (urzdnikw i innych pracownikw) w skad pojcia urzd wchodz take okrelone rodki techniczne, jak budynki, wypo-saenie biurowe itp. Urzdy nie s zatem organami administracyjnymi, nie maj bowiem adnych uprawnie wadczych, nie mog wic wydawa decyzji czy po-stanowie. W adnym wypadku nie wolno zatem stosowa zamiennie terminu organ i urzd, co jest niestety czsto spotykane w praktyce orzeczniczej, a na-wet w orzecznictwie sdowym30. Urzdami s zatem ministerstwa, urzdy gminy, urzdy wojewdzkie, starostwa powiatowe, urzdy skarbowe, urzdy celne, urzdy morskie, kancelaria Prezesa Rady Ministrw itd.

O ile w literaturze nie ma zasadniczych sprzecznoci co do sposobu defi nio-wania pojcia organ administracji publicznej, o tyle drobne rnice pojawiaj si natomiast w kwestiach dotyczcych kryteriw podziaw tych organw czy okre-lenia ich pozycji prawnej w strukturze administracji publicznej. Problematyka ta jest szczegowo omwiona w wielu podrcznikach prawa administracyjnego31,

27 Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z pn. zm.28 Dz.U. Nr 88, poz. 439 z pn. zm.29 J. Bo, w: A. Ba, J. Bo, J. Jeewski, op. cit., s. 173.30 Cz. Martysz, Pojcie urzdu w prawie i postpowaniu administracyjnym, [w:] Cz. Martysz,

Z. Tobor (red.), Studia z wykadni prawa, Katowice 2008, s. 3044.31 Por. np. R. Michalska-Badziak, w: Z. Duniewska, B. Jaworska-Dbska, R. Michalska-

Badziak, E. Olejniczak-Szaowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 186191; J. Sugocki, Prawo administracyjne. Podsta-wowe zagadnienia ustrojowe, Warszawa 2007, s. 4345; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 105; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski, J. Jagielski, J. Lang. M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 104106; J. Szreniaw-ski, J. Stelmasiak, Zagadnienia oglne aparatu administracyjnego, [w:] J. Stelmasiak, J. Szreniawski

BOC.indb 465BOC.indb 465 2009-09-11 11:54:012009-09-11 11:54:01

466 CZESAW MARTYSZ

cho podzia organw na naczelne i centralne w dalszym cigu moe budzi wt-pliwoci ze wzgldu na brak unormowa konstytucyjnych. Kryterium podziau jest w tym przypadku terytorialny zakres dziaania (waciwo miejscowa) orga-nu, ktry w obu przypadkach obejmuje cay kraj. Jak si jednak podkrela w litera-turze, pojcia organ centralny uywano bd dla oznaczenia organw naczelnych, bd centralnych, bd jednych i drugich. Doprowadzio to do wielu rozbienoci terminologicznych, ktre trzeba mie na uwadze, ale literatura prawa administra-cyjnego ostatnich lat jest ju konsekwentna w sprawie odrnienia organw cen-tralnych i naczelnych32.

Wyodrbnienie organw naczelnych (wadzy i administracji) miao swoje uzasadnienie w Konstytucji z 1952 r., zatem zarwno ustawodawstwo, jak i dok-tryna posugiwaa si tym pojciem. Organy naczelne, w przeciwiestwie do orga-nw terenowych, usytuowane byy na szczycie aparatu pastwa, a ich waciwo miejscowa obejmowaa obszar caego kraju. Obecnie jednak pojcie to nie znajdu-je odzwierciedlenia w Konstytucji z 1997 r., powstawaa zatem zasadnicza wtpli-wo co do zasadnoci tego wyodrbnienia. W doktrynie na tak postawione pyta-nie udzielono odpowiedzi pozytywnej ze wzgldu na to, e pojcie takie uywane jest w obowizujcym prawodawstwie33. Pojciem tym na przykad posuguje si ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne34, stanowic w art. 12, e Naczelnym organem administracji rzdowej waciwym w sprawach polityki energetycznej jest minister waciwy do spraw gospodarki. Podobne sformuo-wanie zawiera art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzdzie Ministra Obrony Narodowej35. Organem naczelnym jest take Komitet Integracji Europejskiej, sto-sownie do art. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europej-skiej36. Wreszcie, termin organ naczelny wystpuje take w art. 18 k.p.a., co jed-nak nie wydaje si zasadne z uwagi na to, e w wietle regulacji przyjtej w k.p.a. rozrnienie waciwoci organw wyszego stopnia i organw naczelnych nie ma zastosowania37. Co ciekawe, pomimo licznych nowelizacji prawodawstwa, doko-nanego w latach 19982008, ustawy te zachowuj star terminologi. Mimo zatem braku konstytucyjnoci tego okrelenia pojcie organ naczelny w dalszym cigu funkcjonuje, cho ustawodawstwo najnowsze unika ju tego pojcia. Funkcjonu-je ono jednak z powodzeniem w doktrynie38. Organami naczelnymi s zatem te

(red.), Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, BydgoszczLublin 2002, s. 1619.

32 J. Bo, op. cit., s. 152.33 R. Michalska-Badziak, w: Z. Duniewska, B. Jaworska-Dbska, R. Michalska-Badziak,

E. Olejniczak-Szaowska, M. Stahl, op. cit., s. 232. 34 Dz.U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625 z pn. zm. 35 Dz.U. z 1996 r., Nr 10, poz. 56 z pn. zm. 36 Dz.U. Nr 106, poz. 494 z pn. zm.37 B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postpowania administracyjnego. Komen-

tarz, Warszawa 2000, s. 117.38 J. Bo, w: A. Ba, J. Bo, J. Jeewski, op. cit., s. 160162.

BOC.indb 466BOC.indb 466 2009-09-11 11:54:012009-09-11 11:54:01

Centralne organy administracji 467

organy, ktre stoj na szczycie struktury administracyjnej i ktrych waciwo miejscowa obejmuje terytorium caego pastwa. Nie ulega wtpliwoci, e zaliczy mona do nich Prezydenta RP, Rad Ministrw, Prezesa Rady Ministrw, poszcze-glnych ministrw oraz inne organy wskazane w ustawach39.

Konstytucja z 1997 r. nie wymienia take organw centralnych, cho poj-ciem tym posuguje si nader liczne ustawodawstwo zwyke. Organem central-nym jest np. Prezes Gwnego Urzdu Miar dziaajcy na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach40, Prezes Wyszego Urzdu Grniczego, dziaa-jcy na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i grnicze41, czy Gwny Inspektor Ochrony rodowiska, dziaajcy na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony rodowiska42. Szczegowa analiza obowizu-jcego ustawodawstwa wskazuje, e cznie organw tych jest ponad 50.

Naley podkreli, e w niektrych ustawach podjto (nieudoln zreszt) pr-b zdefi niowania tych organw. Legaln defi nicj takich organw zawiera art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rzdowej w wojewdztwie43, wedle ktrego pod tym pojciem naley rozumie kierownika bdcego organem lub kierujcego urzdem administracji rzdowej, ktry jest powoywany przez Rad Ministrw lub Prezesa Rady Ministrw i na podstawie ustaw szczeglnych podlega Radzie Ministrw, Prezesowi Rady Ministrw lub waciwemu ministro-wi, lub nad ktrego dziaalnoci nadzr sprawuje Prezes Rady Ministrw albo waciwy minister. Naley jednak stwierdzi, e defi nicja ta zostaa sporzdzona wycznie na potrzeby tej ustawy, nie mona zatem powiedzie, i miaa ona zna-czenie normatywne w caym zakresie prawa. Szczegowa analiza ustawodawstwa pozwala zauway take inne organy administracji publicznej, niemajce wycz-nie cech wskazanych wyej, ktre jednak mona z ca stanowczoci uzna za or-gany centralne.

Organy centralne wymienia take w art. 5 2 pkt 4 k.p.a. Organy te wchodz w zakres pojcia minister, przez co ustawodawca rozumie Prezesa i wicepreze-sa Rady Ministrw penicych funkcj ministra kierujcego okrelonym dziaem administracji rzdowej, ministrw kierujcych okrelonym dziaem administracji rzdowej, przewodniczcych komitetw wchodzcych w skad Rady Ministrw, kierownikw centralnych urzdw administracji rzdowej podlegych, podpo-rzdkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrw lub waciwego ministra, a take kierownikw innych rwnorzdnych urzdw pastwowych za-atwiajcych sprawy, z zakresu administracji publicznej w trybie uregulowanym w k.p.a. Wprawdzie omawiany przepis nie mwi wprost o organach centralnych, ale o kierownikach centralnych urzdw administracji rzdowej, niemniej nale-

39 J. Bo, op. cit., s. 143152.40 Dz.U. z 2004 r., Nr 243, poz. 2441 z pn. zm.41 Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 z pn. zm.42 Dz.U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 z pn. zm.43 Dz.U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 z pn. zm.

BOC.indb 467BOC.indb 467 2009-09-11 11:54:012009-09-11 11:54:01

468 CZESAW MARTYSZ

y uzna to za bd terminologiczny, nazwa tych organw nie jest bowiem zgodna z przepisami ustaw szczeglnych regulujcych ich status prawny oraz ich zadania i kompetencje, o czym bya mowa wyej w odniesieniu do pojcia urzd.

Organy centralne tworzone s w drodze ustawowej. Osoby penice funkcje tych organw powoywane lub wybierane s niekiedy na okrelon kadencj, jak na przykad w odniesieniu do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobo-wych44. Naley jednak podkreli, e przejciowo, na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o pastwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach pastwowych45, zostay zniesione przepisy o kadencyjnoci niektrych organw centralnych, np. Prezesa Gwnego Urzdu Miar czy Prezesa Urzdu Regulacji Energetyki, ktrzy dotychczas powoywani byli na na 5-letni kadencj. Zmiany te, podyktowane zapewne wzgldami politycznymi, negatywnie odbiy si na prak-tyce obsadzania osb penicych funkcje organw centralnych. Jak podkrela J. Bo, Za maa, bo politycznie znikoma, jest obsada stanowisk w oparciu kry-terium suby cywilnej, jako takiego korpusu osobowego administracji, w kt-rym element partyjnoci nie odgrywa ju jakiejkolwiek sensownej roli. Granica preferowania kryterium partyjnoci powinna by w prawie wytyczona wyraniej, a moe by wyranie46.

Z nadziej zatem naley przyj now ustaw z dnia 21 listopada 2008 r. o subie cywilnej47. Nowelizuje ona ponad 50 ustaw szczeglnych, regulujcych take status centralnych organw administracji publicznej, a przede wszystkim tryb powoywania i odwoywania osb penicych funkcje tych organw. Na przykad dotychczasowe brzmienie art. 109 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r.Prawo atomowe48 stanowice, e Prezes Pastwowej Agencji Atomistyki jest cen-tralnym organem administracji rzdowej waciwym w sprawach bezpieczestwa jdrowego i ochrony radiologicznej w zakresie okrelonym ustaw. 2. Prezesa Agencji powouje Prezes Rady Ministrw, spord osb nalecych do pastwo-wego zasobu kadrowego, na wniosek ministra waciwego do spraw rodowiska. Prezes Rady Ministrw odwouje Prezesa Agencji, zostao w caoci uchylone. W jego miejsce wprowadzono natomiast obszern regulacj, ktra wprowadza zasad, e funkcj tego organu moe peni osoba wyoniona w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. To samo dotyczy zastpcw Prezesa Agencji. Ustawa jednoczenie zastrzega, e stanowisko Prezesa Agencji moe zajmowa osoba, ktra: 1) posiada tytu zawodowy magistra lub rwnorzdny; 2) jest obywatelem polskim; 3) korzysta z peni praw publicznych; 4) nie bya skazana prawomoc-nym wyrokiem za umylne przestpstwo lub umylne przestpstwo skarbowe;

44 Zob. art. 8 cytowanej wyej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobo-wych.

45 Dz.U. Nr 170, poz. 1217 z pn. zm.46 J. Bo, w: A. Ba, J. Bo, J. Jeewski, op. cit., s. 106.47 Dz.U. Nr 227, poz. 1505.48 Dz.U. z 2007 r., Nr 42, poz. 276 z pn. zm.

BOC.indb 468BOC.indb 468 2009-09-11 11:54:022009-09-11 11:54:02

Centralne organy administracji 469

5) posiada kompetencje kierownicze; 6) posiada co najmniej 6-letni sta pra-cy, w tym co najmniej 3-letni sta pracy na stanowisku kierowniczym; 7) posia-da wyksztacenie i wiedz z zakresu spraw nalecych do waciwoci Prezesa Agencji. Informacj o naborze na stanowisko Prezesa Agencji ogasza si przez umieszczenie ogoszenia w miejscu powszechnie dostpnym w siedzibie Agencji oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Agencji i Biuletynie Informacji Publicz-nej Kancelarii Prezesa Rady Ministrw.

Zgodnie z omawianym przepisem nabr na stanowisko Prezesa Agencji prze-prowadza zesp, powoany przez ministra waciwego do spraw rodowiska, li-czcy co najmniej 3 osoby, ktrych wiedza i dowiadczenie daj rkojmi wyonie-nia najlepszych kandydatw. W toku naboru ocenia si dowiadczenie zawodowe kandydata, wiedz niezbdn do wykonywania zada na stanowisku, na ktre jest przeprowadzany nabr, oraz kompetencje kierownicze. Interesujcym roz-wizaniem jest to, e w toku naboru zesp wyania nie wicej ni 3 kandydatw, ktrych nastpnie przedstawia ministrowi waciwemu do spraw rodowiska w celu powoania jednej z nich na stanowisko Prezesa Agencji. Naley przyzna, e to ostatnie rozwizanie z powodzeniem funkcjonuje od dawna w odniesieniu do prezesw samorzdowych kolegiw odwoawczych, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 padziernika 1994 r. o samorzdowych kolegiach odwoaw-czych49. W tym przypadku Prezes Rady Ministrw powouje prezesa kolegium (na 6-letni kadencj) spord dwch kandydatw przedstawionych mu przez Zgro-madzenie Oglne danego kolegium. Naley rwnie doda, e moc nowej usta-wy o subie cywilnej uchylona zostaa ustawa o pastwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach pastwowych.

Organy centralne ze wzgldu na swe usytuowanie w strukturze administracji publicznej mona podzieli na trzy grupy: na podporzdkowane lub nadzorowa-ne przez Prezesa Rady Ministrw, poszczeglnych ministrw oraz Sejm. Przy-kadem pierwszej grupy moe by wspomniany wyej Prezes Gwnego Urzdu Statystycznego, dziaajcy na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o staty-styce publicznej, Prezes Urzdu Komunikacji Elektronicznej, dziaajcy na pod-stawie ustawy z dnia z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne50, czy or-gan kolegialny Centralna Komisja ds. Stopni i Tytuw, dziaajca na podstawie ustawy z dnia z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki51. Naley take doda, e lista organw centralnych nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrw bya znacznie du-sza, jednak w wyniku zmian ustrojowych w 2001 i 2002 r. cz z tych organw zostaa podporzdkowana ministrom. Tak byo np. z Prezesem Wyszego Urzdu Grniczego oraz z Prezesem Pastwowej Agencji Atomistyki, ktrzy zostali pod-porzdkowani ministrowi waciwemu do spraw rodowiska.

49 Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z pn. zm. 50 Dz.U. Nr 171, poz. 1800 z pn. zm.51 Dz.U. Nr 65, poz. 595 z pn. zm.

BOC.indb 469BOC.indb 469 2009-09-11 11:54:022009-09-11 11:54:02

470 CZESAW MARTYSZ

Przykadem drugiej grupy moe by natomiast wymieniony wyej Prezes Gwnego Urzdu Miar, nad ktrym nadzr sprawuje minister waciwy do spraw gospodarki, czy Gwny Inspektor Ochrony rodowiska, dziaajcy na podstawie ustawy z dnia z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony rodowiska52, podlegy ministrowi do spraw rodowiska.

Przykadem z grupy trzeciej jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobo-wych. I cho ustawa nie nazywa go wprost organem centralnym, to wskazany wyej jego zakres zada i kompetencji oraz porwnanie jego pozycji prawnej z innymi or-ganami centralnymi, w peni uzasadnia tak tez53. Podobn pozycj zajmuje take Gwny Inspektor Pracy, dziaajcy na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. Pastwowej Inspekcji Pracy54. Jest on powoywany i odwoywany przez Marszaka Sejmu, ale skada Sejmowi i Radzie Ministrw sprawozdania ze swej dziaalnoci. Cech wspln tej grupy organw jest brak ich podporzdkowania Radzie Mini-strw, Prezesowi Rady Ministrw lub ktremukolwiek ministrowi55.

Zrwnanie w k.p.a. statusu prawnego organw naczelnych i centralnych ma daleko idce konsekwencje w postpowaniu administracyjnym, w szczeglnoci w odniesieniu do rodkw zaskarenia od wydawanych przez nich decyzji i po-stanowie. Zgodnie z art. 127 3 k.p.a. decyzje wydawane przez te organy s osta-teczne w administracyjnym toku instancji i nie przysuguje od nich odwoanie. Skoro jednak art. 14 k.p.a. wprowadza, jako zasad, postpowanie dwuinstancyjne, od decyzji wydawanych przez te organy suy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. A zatem od decyzji wydanej przez organ centralny, stronie nie przysuguje odwoanie do organu naczelnego sprawujcego nad nim nadzr, a jedynie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ centralny. Innymi sowy, organy sprawujce nadzr nad organami centralnymi nie mog w stosunku do nich wykonywa uprawnie nadzoru instancyjnego, tak jak organy wyszego stopnia w odniesieniu do organw pierwszej instancji. Za-kres tego podporzdkowania lub nadzoru wynika wycznie z ustaw szczeglnych i nie ma on zastosowania do weryfi kowania decyzji administracyjnych podejmo-wanych przez organy centralne w pierwszej instancji. Wyjtki od tej zasady mog wprowadza wycznie przepisy szczeglne, jednak w obowizujcym ustawodaw-stwie przypadkw takich jest bardzo niewiele, co naley oceni pozytywnie56.

52 Dz.U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 z pn. zm. 53 Odmiennie W. Chrcielewski, Organ administracji publicznej w postpowaniu administra-

cyjnym, d 2002, s. 53, ktry zalicza Generalnego Inspektora do organw publicznych w ujciu funkcjonalnym.

54 Dz.U. Nr 89, poz. 589 z pn. zm. 55 E. Ura, Centralne organy administracji rzdowej w okresie przemian ustrojowych pastwa,

[w:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiclecia. Materiay konferencji nauko-wej katedr prawa i postpowania administracyjnego, d 2000, s. 481482.

56 Wyjtek taki zawiera art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (Dz.U. Nr 42, poz. 473 z pn. zm.), stanowicy, e od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Gwne-go Inspektora Sanitarnego suy odwoanie do ministra waciwego do spraw zdrowia.

BOC.indb 470BOC.indb 470 2009-09-11 11:54:022009-09-11 11:54:02

Centralne organy administracji 471

Niektre organy centralne peni natomiast z powodzeniem funkcj organw wyszego stopnia. Oznacza to, e decyzje w pierwszej instancji podejmuj orga-ny terenowe, nalece najczciej do tzw. organw administracji niezespolonej57. Przykadowo Gwny Inspektor Sanitarny jest organem wyszego stopnia w sto-sunku do wojewdzkich inspektorw sanitarnych58, a Gwny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem odwoawczym w stosunku do decyzji i postanowie podejmowanych przez wojewodw i wojewdzkim inspektorw nadzoru budow-lanego59. Naley jednak podkreli, e s w tym wzgldzie take i wyjtki, niektre organy centralne peni bowiem jednoczenie funkcje organu pierwszej i drugiej instancji. Wynika to std, e zada i kompetencji z okrelonej sfery administracji nie wykonuje poza nimi aden inny organ w terenie. Innymi sowy, uprawnieniem do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego dysponuj wycznie te organy, nie maj bowiem one swoich odpowiednikw w strukturze administracji tere-nowej. Przykadem takiego organu jest wymieniony wyej Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych czy Kierownik Urzdu ds. Kombatantw i Osb Re-presjonowanych, dziaajcy na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kom-batantach oraz niektrych osobach bdcych ofi arami represji wojennych i okresu powojennego60. Naley te doda, e decyzje niektrych organw centralnych, cho podejmowane s w trybie k.p.a., nie podlegaj zaskareniu na zasadach okre-lonych w art. 127 k.p.a., ale przysuguje od nich odwoanie do Sdu Okrgowego w Warszawie sdu ochrony konkurencji i konsumentw. Tryb taki dotyczy nie-ktrych decyzji wydawanych przez Prezesa Urzdu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne61.

57 Zob. art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rzdowej w wojewdztwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206.).

58 Zob. art. 12 z dnia 14 marca 1985 r. o Pastwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z pn. zm.).

59 Zob. art. 88 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z pn. zm.).

60 Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 z pn. zm. 61 Dz.U. Nr 171, poz. 1800 z pn. zm.

III_39_boc.indd 471III_39_boc.indd 471 2009-09-11 13:23:492009-09-11 13:23:49