Administracja publiczna, s³u¿ba publiczna, sektor publiczny

NAUKA ADMINISTRACJI

Dr Patrycja Joanna Suwaj

© Patrycja Joanna Suwaj

Zagadnienia z nauki administracji

• administracja publiczna, służba publiczna, sektor

publiczny i nauka administracji, w tym różne sposoby

nauczania o administracji publicznej

• teorie nauki administracji: biurokracja i

biurokratyzm, nowożytne podejście do administracji

• zarządzanie publiczne: modele zarządzania

publicznego, zarządzanie zasobami ludzkimi w

administracji, zarządzanie jakością w administracji

• prawo w administracji: prawo jako determinanta



• procedury administracyjne w funkcjonowaniu

administracji publicznej

• udział administracji w tworzeniu prawa

• administracja publiczna i polityka publiczna

• współczesne systemy polityczne, polityzacja życia

publicznego, polityka publiczna (tworzenie, etapy,

wdrażanie i ocena)



• administracja i społeczeństwo: legitymacja

demokratyczna

• networking – współpraca ze społeczeństwem

• jawność życia publicznego



• finanse administracji publicznej: budżet publiczny,

dochody publiczne, wydatki publiczne, zarządzanie

budżetem, kontrola budżetu

• kadry w administracji publicznej: rozwiązania

prawne i organizacyjne, rekrutacja i selekcja, prawa i

obowiązki urzędnika, odpowiedzialność urzędników,

ocena, motywowanie i wynagradzanie, szkolenie i

rozwój



• Etyka w administracji publicznej

• infrastruktura etyczna

• sztuka podejmowania etycznych rozstrzygnięć• korupcja i inne patologie

• etos urzędnika

• rola prawa antykorupcyjnego i innych rozwiązań• wartości etyczne wobc globalizacji


Administracja publiczna, służba

publiczna, sektor publiczny i nauka

administracji


Pojęęęęcie i cechy administracji publicznej


ETYMOLOGIA POJĘCIA ADMINISTRACJA

• ministrare, administratio, administrare (łac.) –działalność służebna wykonawcza w celu spełnienia cudzej woli lub według wcześniej przyjętych założeń, pomoc, pomagać, służyć, wykonywać, posługiwać


dziś administracja utożsamiana jest z

zarządzaniem, kierowaniem,

zawiadywaniem, gospodarowaniem,

gestią, rządzeniem, sterowaniem;

• dominare

• imperare

• regnare


pojęcie adm. publ.

• po raz pierwszy pojęcia administracja

publiczna użyłW. Wilson w 1887

• okreslił tym terminem prowadzenie spraw

publicznych

• „Przepisy prawa nie wdrażają się same. Ktośmusi spowodować, żeby zostały wdrożone”


adm. publ. wg Waldo (1955)

• prawie wiek później Dwight Waldo

przeprowadził podział działań ludzkich,

według kategoryzacji wykorzystywanej w

naukach przyrodnicznych:

RODZINA – wspólne działanie ludzkie

RODZAJ – administracja

GATUNEK – administracja publiczna



• administracja jest takim typem wspólnych

ludzkich wysiłków, który cechowaćmusi

wysoki poziom racjonalności

• działanie ludzkie jest wspólne wtedy, gdy

wywołuje takie efekty, które nie mogły byćmożliwe, gdyby współpraca nie zaistniała



• współpraca ludzi różni się w zakresie

efektywności realizacji celów, które mogą byćcelami przywódców, lub celami tych, którzy

podejmują wspólne działania

• jedno z głównych odkryć i narzędzi, za

pomocą których ludzie cywilizowani w

różnych społecznościach próbująkontrolować swoją kulturę, i poprzez które

jednocześnie próbują osiągnąć, zgodnie ze

swoim rozumem i wiedzą, cele stabilności i

zmian © Patrycja Joanna Suwaj

administracja publiczna

• to zjawisko wieloelementowe, zmienne w

czasie i przestrzeni, dlatego też• różne definicje, a jej składowe to

ADMINISTRACJA PUBLICZNA


czym jest administracja

• to planowe podejście do rozwiązywania

wszystkich rodzajów problemów

pojawiających się w prawie każdej

działalności indywidualnej lub zbiorowej, tak

prywatnej, jak też publicznej (M.E. Dimock,

G.O. Dimock i L.W. Koenig, 1960).

• administracja w szerokim znaczeniu oznacza

działania wspólne grup, podejmowane aby

osiągnąć wspólne cele (H.A. Simon, 1991)


czym jest administracja wg Simona

• każda osoba zaangażowana w działanie

wspólne z innymi, jest zaangażowana w

administrację.

• każdy, kto działał wspólnie z innymi w ciągu

swojego życia, jest w sposób podstawowy

zaznajomiony z administracją i jej niektórymi

problemami (Simon, 1991)

• np. pozycja ojca


administracja

• inne szerokie ujęcie administracji -

administracja, to czyjaś działalność trwała i

planowa, ogarniająca pewną ilość ludzi i

wielość dóbr, a zmierzająca w ostatecznym

swym celu do zaspokojenia własnych

administrującego lub cudzych potrzeb (S.

Kasznica, 1947, E. Knosala, 2004).


elementy składowe

• w Polsce podkreśla się, iż charakterystykęadministracji najlepiej oddają dwa zwroty:

organizacja i działalność, (stanowiące o

podmiotowej i przedmiotowej stronie jej

definicji),

• w literaturze zachodniej kładzie się nacisk na

organizację i zarządzanie, jako dwa kluczowe

komponenty pojęcia administracja


DEFINICJA MIESZANA

administracja to określona organizacja i jej

działalność dla realizacji określonych zadań

ujęcie podmiotowo-przedmiotowe


ujęcie zachodnie

• elementy kluczowe: organizacja i zarządzanie

• organizacja to inaczej struktura (Wykr. 1),

• zarządzanie ściśle wiąże się z

funkcjonowaniem i działaniem administracji

(Wykr. 2)


Wykr. 1 Organizacja - struktura


organizacja

• organizacją jest struktura relacji, jakie

wynikają z poleceń i osobistych nawyków w

systemie administracyjnym (Waldo, 1955).

• organizacja to grupa ludzi, którzy

współpracują aby osiągnąć cele, rozwijają i

utrzymują relatywnie stabilne i

przewidywalne wzorce zachowań nawet

wtedy, gdy poszczególne jednostki tworzące

organizację się zmieniają Henry L. Tosi., John

R. Rizzo i Stephen J. Carrol (1998) .© Patrycja Joanna Suwaj

Wykr. 2 Zarządzanie –

funkcjonowanie


zarządzanie

• pojęcie, które zmieniało się na przestrzeni lat:

• W 1912 r. Frederick W. Taylor wskazał, że jest

to zrobienie czegoś, za pomocą wysiłków

innych osób.

• D. Waldo w 1955 roku uznał, że zarządzanie

to działanie podjęte w celu racjonalnej

współpracy w systemie administracyjnym.


zarządzanie

• LeMay w 2002 r. odniósł pojęcie zarządzania

do procesu funkcjonowania organizacji i

wykorzystania jej zasobów do realizacji celów,

a także do tych jednostek, które zostały

formalnie umocowane do kierowania

organizacją.


Definicje administracji odpowiadają na pytania

dotyczące

• podmiotu działania

• celu działania

• przedmiotu działania

• cech działania, w szczególności sposobu

działania

• czasami adresata działania


czym jest „publiczne” w

administracji publicznej• W ujęciu klasycznym, zwrotowi „publiczny”

przypisuje się dwa źródła.

• Pierwszym jest greckie słowo pubes -

dojrzałość, w sensie dojrzałości psychicznej,

emocjonalnej, czy intelektualnej,

podkreślające odejście od tego, co jest

egoistyczne lub będące w osobistym,

prywatnym interesie, w stronę tego, co mieści

się poza osobistym interesem, a więc oznacza

zrozumienie interesu innych. © Patrycja Joanna Suwaj

czym jest „publiczne” w

administracji publicznej

• Drugim źródłem słowa „publiczny” jest greckie

słowo koinon (od którego pochodzi angielskie

common – wspólny, powszechny, ogólny). Z

kolei koinon pochodzi od innego greckiego

słowa kom-ois, oznaczającego dbałość i

troskę.


publiczny wg Fredericksona (1997)

• Dodając do „dojrzałości” zwrot „wspólny” i

„dbałość”, pojęcie „publiczny” przybiera

kształt nie tylko działania wspólnego z innymi

ale także troskę o innych (Frederickson,

1997).


„publiczny”

• starożytni Grecy pojmowali to, co publiczne,

przez pryzmat wspólnoty – polis – w której

uczestniczyli wszyscy (czyli dorośli mężczyźni,

z wyłączeniem niewolników),

• współcześnie zwrot „publiczny” odnosi się do

wszystkich ludzi w społeczności, bez ich

różnicowania (publiczna szkoła, publiczne

media, etc.)


„publiczny”

• Używamy także zwrotu „osoba publiczna”, by

opisać kogoś, kogo obowiązki i

odpowiedzialność za ich wykonywanie, (tym

samym jego życie), jest widoczne dla

wszystkich


6 sposobów rozumienia słowa

„publiczny” (public)

w języku angielskim słowo public oznacza tak

„publiczny”, ale także „powszechny”,

„obywatelski”, „jawny”; oznacza też„społeczeństwo”:

1. Publiczny jako należący do grupy interesów

(perspektywa pluralistyczna)



„publiczny” (public)2. Publiczny, czyli dokonujący racjonalnego

wyboru (perspektywa racjonalnego wyboru,

public choice)

3. Publiczny jako przedstawicielski (perspektywa

prawodawcy)

4. Publiczny, czyli zorientowany na klienta

(perspektywa usługodawcy)

5. Publiczny jako obywatelski

6. Publiczny jako jawny © Patrycja Joanna Suwaj

Publiczny jako należący do grupy

interesów (perspektywa

pluralistyczna)-

grupy interesów oddziaływują na siebie i

konkurują w różnych konfiguracjach

rządzenia, upatrując korzyści i preferencji dla

swoich członków.

- grupy interesów ułatwiają realizację prawa

obywatela do organizowania się po to, by

zrealizować swoje interesy w procesie

rządzenia.



„publiczny” (public)

Zwrot „publiczny” manifestuje się w procesach

interakcji zachodzących pomiędzy grupami.

Może być także użyty w argumentacji, że

jako główny rezultat oddziaływania na siebie

poszczególnych grup, współtworzy definicjęinteresu publicznego (R.E. Flathman, 1966).


Publiczny, czyli dokonujący racjonalnego

wyboru (perspektywa racjonalnego

wyboru, public choice)

• podejście utylitarne, odnosi się do

indywidulanego interesu, przyjemności i

szczęścia, bez szczególnego odnoszenia się do

wartości wspólnych i zwrotów takich jak

„etyka”, „wyższe dobro”, czy „interes

publiczny”.

• dominująca jest tu perspektywa

indywidualistyczna.


Publiczny, czyli dokonujący racjonalnego

wyboru (perspektywa racjonalnego

wyboru, public choice)

• Podstawowym założeniem jest, że działanie

publiczne powinno być rozumiane przez

pryzmat działania zmotywowanych jednostek,

o różnych interesach.

• Każda jednostka w sposób racjonalny

kalkuluje i realizuje swoje własne interesy. Zaśwładza (rząd) i porządek społeczny tworząstabilne otoczenie, w którym wolny wybór

jednostki może być realizowany.© Patrycja Joanna Suwaj

Publiczny, jako przedstawicielski

(perspektywa prawodawcy)

• Współcześnie władza, w sensie praktycznym,

ma raczej charakter przedstawicielski, niżbezpośredni.

• Wybieralni przedstawiciele władzy

bezpośrednio reprezentują społeczeństwo,

tym samym posiadają legitymację prawną,

daną przez społeczność, do oczekiwania, by

administracja odzwierciedlała ten

przedstawicielski charakter.


Publiczny, jako przedstawicielski

(perspektywa prawodawcy)

• Tym samym od administratorów oczekuje się,

by obsługiwali urzędy i instytucje ustanowione

przez prawodawcę oraz by wdrażali w życie

prawo, które prawodawca ustanowi.


Publiczny, czyli zorientowany na klienta


• Klientami są jednostki oraz ich grupy,

obsługiwane przez urzędników

(„biurokratów”), realizujących swoje zadania

najbliżej obywatela.

• uczniowie są klientami nauczycieli, dyrekcji

szkoły, czy kuratora nadzorującego pracęszkoły;


Publiczny, czyli zorientowany na klienta


• osadzeni w areszcie, są klientami policji i

administracji więziennej,

• chorzy sa klientami lekarzy, służb medycznych

i personelu placówek opieki zdrowotnej.

• Wszyscy mieszkańcy danej społeczności są od

czasu do czasu klientami administracji.


Publiczny jako obywatelski

• żywotność obywateli i społeczeństwa jest

uzależniona od efektywnie działającej

administracji publicznej. I odwrotnie:

poinformowany i aktywny obywatel jest

esencją efektywności administracji i władzy

publicznej (H.G. Frederickson, R.C. Chandler,

1984).


Publiczny jako obywatelski

• Współczesne demokracje kładą nacisk na

zaangażowanie obywateli w życie społeczne,

szczególnie na poziomie lokalnym.

• Wymagaja od instytucji publicznych, by

włączały mieszkańców społeczności lokalnej

oraz całego kraju w dyskusje publiczne,

wspólne decydowanie, czy dokonywanie

oceny działalności swoich przedstawicieli (J.A.

Marone, 1990).


Publiczny jako jawny

• mówimy o informacji publicznej, o dostępie

do niej, będącym wyrazem zasady jawności

działań administracji publicznej

• publiczny, jawny, czyli wystawiony na

publiczny osąd

• ma to także odniesienie do sprawowania

funkcji publicznej (np. ujawnianie,

„upublicznianie” oświadczeńmajątkowych)


„publiczny” - podsumowanie

• Władza i rządy są ważnym przejawem tego,

co „publiczne”, lecz z pewnością nie jedynym .

• „Publiczne”, a zatem społeczne i obywatelskie

manifestuje się w wielu obszarach: relacji

sąsiedzkich, organizacjach zrzeszających

wolontariuszy, kościołach, etc.

• ścisłe uożsamianie administracji publicznej z

władzą wykonawczą (rządową, samorządowąetc.), powoduje, że patrzymy na administracjęza wąsko. © Patrycja Joanna Suwaj

podejścia do administracji

publicznej i definicje


Administracja w ujęciu potocznym

• oznacza wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie dla realizacji określonych celów o charakterze zadańpublicznych;

• oznacza określoną i o specjalnych cechach działalność podejmowaną w ramach realizacji celów o charakterze publicznym;

• oznacza ludzi zatrudnionych w strukturach wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu


definicje negatywne


DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA

(1)

• definicja negatywno przedmiotowa: definicja

Waltera Jellinka, zaliczająca do administracji te

przejawy działalności państwa, które nie są ani

ustawodawstwem ani też wymiarem

sprawiedliwości (także M. Zimmermann, 1964, E.

Iserzon, 1968)

• definicja negatywno podmiotowa:

jest to działalność tych organów publicznych

(państwowych), które nie są organami

ustawodawczymi i sądowymi;


definicje pozytywne



(2)

• definicja przedmiotowa pozytywna:

to działalnośćcelowa/ praktyczna/ rzeczywista/ konkretna/ planowa/ bezpośrednia/ władcza/ ciągła/ regulująca/ twórcza/ kontrolowana/ oparta na prawie/ trwała/ organizatorska/ kierownicza/ swoista,

mająca na celu realizację (potrzeb) zadań publicznych

państwa/ społecznych podmiotów samorządowych/ podmiotów publicznych;

to wykonywanie zadań publicznych mających na celu zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (J. Boć, 2003).



(3)

• definicja pozytywna podmiotowa:

* to organizacja, składająca się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny



(4)

Max Weber (1946) posługiwał się pojęciem „biurokracja” dla określenia administracji i wskazywał on, że biurokracja to organizacje o hierarchicznej strukturze władzy, posługujące się narzucaniem uniwersalistycznych i bezosobowych przepisów do jej wykonywania, kładące nacisk na prawne ograniczenia swobody podejmowania decyzji administracyjnych

Administracjęmożna bezpośrednio utożsamiać z władząwykonawczą (A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, 2003).



(5)

• definicja oparta na kryterium szczególnym:

* to ta część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjnoprawny;

* to taka bezpośrednia i konkretna działalność, którą przez czynności rzeczywiste realizuje się cele bezpieczeństwa, postępu i dobrobytu zbiorowości


DEFINICJE POJĘCIA ADMINISTRACJA (6)

• definicje mieszane

• administracja publiczna jest to funkcja

państwa i samorządu terytorialnego,

polegająca na wykonywaniu zadańpublicznych określonych w konstytucji i

innych źródłach prawa powszechnie

obowiązującego.



• Przez administrację w tym ujęciu, rozumie siętakże zespół działań, czynności i

przedsięwzięć organizatorskich i

wykonawczych, prowadzonych na rzecz

realizacji interesu publicznego przez różne

podmioty, organy i instytucje, na podstawie

ustawy i w określonym prawem formach (H.

Izdebski, M. Kulesza, 2004) .



• w polskiej literaturze zasadniczo przeważa

podejście do administracji publicznej, które na

pierwszym miejscu wśród jej zadań stawia

wykonywanie prawa,

• w literaturze zachodniej, podkreśla się z kolei,

że administracja publiczna przede wszystkim

jest wykonawcą polityki (Peters, 1999).



(9)

� z uwagi na funkcje, jakie sprawuje: jest to proces stosowania określonych reguł, czyli proces przekształcania ogólnych przepisów w konkretne decyzje dotyczące indywidualnych spraw (Gabriel Almond i G. Bingham Powell, 1967),



• administracja publiczna to taka organizacja i

zarządzanie ludźmi oraz zasobami

materialnymi, która realizuje cele rządu; oraz

sztuka i nauka zarządzania sprawami państwa

(Waldo, 1955).



• administracja publiczna dotyczy sposobu, w

który politycy w rządzie oraz inni,

niewybieralni pracownicy sektora publicznego

używają polityki, podtrzymują w działaniu

machinerię rządową i zapewniają, że polityki

publiczne są wdrażane w praktyce (Chandler,

2000).



• Frank Marini (1971) za administracjępubliczną uważa: 1) profesjonalny

(zawodowy) sektor, przedsięwzięcia i

aktywności, które wiążą się z tworzeniem i

wdrażaniem rządowych polityk, oraz innych

programów publicznych, jak też zarządzanie

instytucjami i działaniami, które się z ich

tworzeniem i wdrażaniem wiążą; oraz 2)

dyscyplinę naukową, badającą w celu

udoskonalenia, jak też naukę w zakresie

aktywności wskazanych w pkt 1).© Patrycja Joanna Suwaj

Wykr. 3 Administracja jako zawód i

dyscyplina naukowa


3 podejścia do administracji

publicznej Davida H. Rosenblooma

• z punktu widzenia zarząąąądzania (podejście

menadżerskie),

• polityki i

• prawa.


podejście menadżerskie


podejście z punktu widzenia

polityki• administracja publiczna jest odpowiedzialna

przed wybieralnymi funkcjonariuszami

publicznymi (parlamentarzystami i tymi,

którzy sprawują władzę wykonawczą), ale

także odpowiada na ich potrzeby, czyli -

administracja jest narzędziem w rękach

polityków.

• dysponuje ona władzą dyskrecjonalną (Lee,

Rosenbloom, 2005).


podejście z punktu widzenia

polityki• pojęcie szersze od typowej biurokracji (czyli

jakiejkolwiek organizacji o charakterze

administracyjnym);

• jest to integralna część procesów decyzyjnych

toczących się w strukturach władzy

wykonawczej (Peters, Pierre, 2005).


podejście z punktu widzenia prawa

• uwypukla zasadę praworządności, jako

podstawową regułę działania administracji,

zgodnie z którą wszystkie działania organów

administracji publicznej musząmiećpodstawę prawną i mogą być podejmowane

wyłącznie dla wykonania zadań publicznych

określonych prawem.


podejście z punktu widzenia prawa

• wykonywanie zadań publicznych określonych

w prawie mieści się w konstytucyjnej formule

władzy wykonawczej, pośród władzy

ustawodawczej i władzy sądowniczej (Błaś, Boć, Jeżewski, 2003).


publiczne vs prywatne

• Powszechne użycie terminu „publiczne”

zazwyczaj towarzyszy odróżnieniu sektora

publicznego od prywatnego, które co do

zasady dotyczy odmienności w reprezentacji i

własności (własność wspólna, działanie w

imieniu państwa, w imieniu mieszkańców

versus własność indywidualna i działanie we

własnym imieniu), jak też w motywach działań(cele społeczne versus zysk) (Bovaird, Löffer,

2003). © Patrycja Joanna Suwaj


• tym, co odróżnia administrację publiczną od

prywatnego zarządzania, jest ciążący na

rządzie i administracji obowiązek promowania

interesu publicznego. W sensie moralnym i

podstawowym, rząd i administracja służą„wyższym celom” (Rosenbloom, 2005).



• Podmioty prywatne są tak skonstruowane,

aby służąc ogólnemu interesowi przede

wszystkim realizowały swój własny interes

ekonomiczny.

• Zadaniem podmiotów sektora prywatnego

jest bycie wydajnym i konkurencyjnym na

rynku,

• zysk to nie tylko „meta” w dążeniach i

działaniach, ale także motyw osiągania

społecznego i ekonomicznego dobra.© Patrycja Joanna Suwaj


• zarówno rząd i jego administracja, jak teżadministracja samorządowa może zapewniaćświadczenie usług i dostarczanie takich dóbr,

które z uwagi na brak zysku nie są oferowane

przez podmioty sektora prywatnego. Niektóre

z tych dóbr i usług można zaliczyć do dóbr

publicznych lub quasi-publicznych.



• dobrami publicznymi są takie dobra, do

których dostępu, ani z których korzystania nie

można jednostki wykluczyć; dobra te nie

ulegają wyczerpaniu ani zmniejszeniu w miaręwzrostu ilości korzystających z nich jednostek;

o dobra te jednostki nie konkurują ze sobą.



• Podmioty prywatne zderzają się z prawami

rynku w zdecydowanie bardziej bezpośredni

sposób. W warunkach wolnego rynku brak

konkurencyjności usługi bądź produktu

będzie skutkował spadkiem zysku, co może z

kolei doprowadzić do likwidacji

przedsiębiorstwa.



• Pomiędzy typową organizacją publiczną i

typowym przedsiębiorstwem prywatnym

istnieje jednak obszar, w którym działają inne

podmioty: organizacje nie nastawione na zysk

i wysoce reglamentowane segmenty

przemysłu.


Administracja publiczna jako dyscyplina

rozwijająca się


Paradygmat 1: dychotomia polityczno-

administracyjna, 1900-1926

• Frank J. Goodnow, 1900 r., Politics and

Administration: administracja stoi przed

dylematami natury tak politycznej, jak i

administracyjnej, które wypierają tradycyjne

postrzeganie zasady podziału władz.

• William F. Willoughby (1918 r.): administracja

publiczna jest na tyle uniwersalna w różnych

aspektach jej postrzegania, że mają one

zastosowanie i odniesienie do wszystkich sfer

władzy publicznej.© Patrycja Joanna Suwaj



• Leonard D. White (1926 r.) Introduction to the

Study of Public Administration, wnioski,

stanowiące podstawy dla zachodnich

koncepcji nauki administracji publicznej:




1) Administracja jest jednolitym procesem, który

może być jednakowo studiowany na

wszystkich poziomach (szczeblach)

administracji.

2) Za podstawę studiów z zakresu administracji

należy brać zawsze zarządzanie, nigdy prawo.




3) Administracja pozostaje wciąż sztuką, jednak

idealna transformacja w naukę jest zarówno

wykonalna, jak też wartościowa.

4) Uznać należy, że administracja stała się i

pozostanie sercem problematyki

współczesnego rządu.


Paradygmat 2: podstawy administrowania,

1926–1937

Teoretycy administracji publicznej, tacy jak

Dwight Waldo, Vincent Ostrom, Nicholas

Henry czy Howard McCurd wskazują, że okres

pomiędzy obiema wojnami światowymi

można nazwać okresem ortodoksyjnym

(klasycznym) w rozwoju nauki administracji.



1926–1937

Założenia doktryny ideologii klasycznej:

1) prawdziwa demokracja i prawdziwa

wydajnośćmogą być synonimami, a

przynajmniej idą ze sobą w zgodzie;



1926–1937

2) praca rządu może być zasadniczo podzielona

na podejmowanie decyzji i ich wykonywanie;

3) administracja publiczna to także nauka.

Za kluczowe z punktu widzenia nauki administracji

uznano powiązanie organizacji i kontroli. Kontrolęzdefiniowano jako wbudowaną w strukturęorganizacyjną po to, by zapewnić zarówno

odpowiedzialność, jak i wydajność



1926–1937

• także wcześni teoretycy zarządzania

podkreślali, że organizacja i kontrola mogąbyć uznane niemal za synonimy, bowiem

mniej więcej w tym samym czasie powstawałinny nurt wzorców administracji publicznej –

nauka o zarządzaniu (zarządzanie naukowe,

scientific management)

• do nauki o zarządzaniu odwoływał sięm.in.

W. Wilson



1926–1937

• W. Taylor („ojciec” nauki o zarządzaniu), rozpocząłprace badawcze, w wyniku których w 1911 r.

powstały The Principles of Scientific Management.

Założeniem tej pracy było stwierdzenie, że istnieje

jedna najlepsza droga, by osiągnąć każdy

wyznaczony cel, zaś nauka o zarządzaniu miała

pomóc w osiągnięciu wzrostu wydajności, poprzez

odkrycie najszybszych, najbardziej wydajnych i

najmniej „męczących” metod produkcji.



1926–1937

• Pod wpływem ruchu naukowego zarządzania,

naukę administracji zaczęto utożsamiać z

biurokratycznymi formami organizacji.

Podstawowymi obszarami zainteresowania

stały się: podział pracy, zakres kontroli,

hierarchia organizacyjna, łańcuch poleceńsłużbowych, systemy sprawozdań z

działalności, departamentalizacja, rozwój

standardów, polityk i procedur działania.



1926–1937

• biurokracja oznacza władzę urzędników,

machinę administracyjną państwa lub szerzej,

racjonalną i poddaną rządom prawa

organizację (Heywood, 2002).



1926–1937

Założeniami doktryny biurokracji są:

1) Taki podział pracy i podział organów władzy,

który umożliwia realizację celów i zakłada

specjalizację (poszczególnych komórek

organizacyjnych, jak i zadań).



1926–1937

2) Hierarchia organów administracji, która pozwala na

koordynację działań wyspecjalizowanych jednostek

organizacyjnych z jednej strony, z drugiej – na ich

podległość i poddanie kontroli tym organom

3) Oparcie organizacji na zatrudnieniu w systemie

kariery, w którym jej pracownicy przechodzą przez

kolejne stopnie zaszeregowania i specjalizacji. Awans

w tym systemie zasadniczo zależy od kompetencji

i/lub wieku.

M. Weber, 1922 – model idealnej biurokracji



1926–1937

Nurty lat 30. ubiegłego wieku, kształtujące naukęadministracji, szczególny nacisk kładły na

wewnętrzne aspekty dotyczące administracji

publicznej: sposoby i problemy dotyczące

zarządzania, struktury i działania organizacji,

procedury budżetowe oraz problemy dotyczące

kadr. W 1935 r. Luther Gulick wskazał na ujęte w

praktycznej i racjonalnej kolejności funkcje, które

powinno spełniać zarządzanie (POSDCORB)


POSDCORB

• Planning – planowanie, wypracowanie ogólnej

koncepcji kierunku i metod zamierzonego działania;

• Organizing – organizowanie, utworzenie formalnej

struktury władzy, podział na jednostki organizacyjne

współdziałające dla osiągnięcia określonego celu;

• Staffing – personel, rozmieszczenie i doskonalenie

personelu;

• Directing – kierowanie, rozkazywanie, podejmowanie

decyzji i wydawanie poleceń;


POSDCORB

• COordinating – koordynowanie, wiązanie w

całość poszczególnych części wspólnego

działania;

• Reporting – sprawozdawczość, informowanie

się i informowanie przełożonych o przebiegu

wykonania planu;

• Budgeting – budżetowanie, planowanie

finansowe, ewidencja i kontrola rachunkowa.



1926–1937

• Także aspekty zewnętrzne były przedmiotem

zainteresowania ówczesnych teoretyków

administracji publicznej, w tym szczególnie

odpowiedzialność administracyjna;

• Zagadnienia te były dyskutowane w późnych

latach 30. i wczesnych 40. XX w. przez

zachodnich politologów: Carla Friedricha i

Hermana Finera.



1926–1937

• Friedrich: odpowiedzialność administracji może byćnajlepiej zabezpieczona wewnętrznie, poprzez

profesjonalizm, standardy zawodowe i kodeksy

postępowania.

• niezbędny wewnętrzny system kontroli i

wzajemnych hamulców (check and balance)

• niewielka realna możliwość, aby zewnętrzna

kontrola, np. parlamentarna czy polityczna, była

odpowiednia.



1926–1937

• Finer: jednym sposobem na wdrożenie

odpowiedzialności administracji za podejmowane

działania może być jednie zewnętrzna –

parlamentarna i społeczna kontrola.

• Zewnętrzny system check and balance jest jedynąskuteczną drogą zapewnienia podporządkowania

urzędników, gdyż poleganie na wewnętrznych

mechanizmach prowadzi do korupcji.



1926–1937

Okres istotnych reform zapoczątkowali m.in.:

- Paul Appleby w: Big Democracy (1945);

- Herbert Simon w Administrative Behavior: A Study of

Decision-Making Process in Administrative

Organization (1947);

- Robert A. Dahl w: The Science of Public

Administration: Three Problems (1948) oraz

- Dwight Waldo w: Administrative State: A Study of the

Political Theory of American Public Administration

(1948).



1926–1937

• Appleby przyrównywał administrację i rządy do

przedsiębiorstwa.

• negował podział pomiędzy polityką (politykami) a

administracją.

• Uznawał takie twierdzenia za mity podkreślając, że

nie można oddzielić obu tych sfer. Wskazywał, że

zaangażowanie polityków w administrację jest

dobrem, nie złem, gdyż owo zaangażowanie sprzyja

kontroli i przeciwdziała arbitralnym rozstrzygnięciom

urzędników.



1926–1937

• Herbert Simon: podejmowanie rozstrzygnięćadministracyjnych jest sercem administracji

publicznej;

• możliwe jest stosowanie metod naukowych do

badania administracji publicznej oraz,

• właściwym podejściem w kreowaniu polityk

administracyjnych jest logiczny pozytywizm

• krytyka poglądów Gulicka

• twórca koncepcji ograniczonej racjonalności w

procesie decyzyjnym



1926–1937

• koncepcja ograniczonej racjonalności

• ludzie są racjonalni w podejmowaniu decyzji, ale

tylko do pewnego stopnia.

• Simon rozumiał, że decyzje podejmowane przez

urzędników są w ich zamyśle racjonalne, lecz

jednocześnie wskazywał na istnienie wielu

wariantów rozwiązań, które towarzyszą drodze do

osiągnięcia jednej najbardziej racjonalnej decyzji.



1926–1937

Dla Simona nowy paradygmat dla nauki administracji

publicznej oznacza, że powinny istnieć dwa nurty tej

dyscypliny, harmonizujące ze sobą i wzajemnie,

intelektualnie się stymulujące:

1) nurt koncentrujący się na rozwoju czystej nauki

administracji, bazujący na silnych podstawach

psychologii społecznej;

2) bardziej reprezentatywny nurt, którego celem jest

tworzenie założeń polityki publicznej.



1926–1937

• Robert A. Dahl, jeden z najbardziej uznanych

wczesnych behawioralistów nauk politycznych,

przedmiotem analizy uczynił state of the art

(aktualny stan sztuki) nauki administracji. Według

niego, nauka administracji powinna:

• 1) rozpoznawać złożoność zachowań ludzkich;

• 2) dotyczyć problemów wartości pożądanych w

sytuacjach administracyjnych;

• 3) brać pod rozwagę powiązania między

administracją i jej otoczeniem.



1926–1937

• Krytyka podstaw administrowania oraz polityczno-

administracyjnej dychotomii Simona, została także

wsparta przez innego uczonego, Dwighta Waldo,

który definiował administrację publiczną z

perspektywy jej otoczenia, kładąc nacisk na

administrację porównawczą. Z punktu widzenia

Waldo, administracja publiczna jako nauka powinna

być gałęzią nauk politycznych.



1926–1937

• Mniej więcej w połowie XX wieku dwa podstawowe

jak do tej pory filary nauki administracji (polityczno-

administracyjna dychotomia oraz podstawy

administrowania) zostały zarzucone przez

naukowców tamtego okresu.


Paradygmat 3: nauka administracji jako nauka

polityczna, 1950–1970

• W tym okresie silnie wiązano administracjępubliczną ze sferą polityki, zaś naukęadministracji zwrócono w stronę nauk

politycznych.

• W czasie powojennym wprowadzano kolejne

zmiany do tradycyjnie funkcjonujących

administracji (nowoczesne biurokracje),

dotyczące natury i działań administracji, jak

też jej wymiaru politycznego.


Paradygmat 3: nauka administracji jako nauka

polityczna, 1950–1970

• Atrakcyjność i przydatność straciły tak

polityczno-administracyjna dychotomia, jak i

proste przekładanie pozbawionych wartości

procedur rynkowych na działania

administracji.


Paradygmat 4: nauka administracji jako

zarządzanie, 1956–1970

• obok nurtu politologicznego na zachodzie

można było zauważyć tendencję do

zwracania się także w tym okresie w kierunku

zarządzania.




Kluczowe prace z dziedziny nauki administracji jako

zarządzania:

- Basic Concepts in the Study of Public Management

Catheryn Seckler-Hudson (1955)- zarządzanie jest

skutecznym wykorzystaniem zasobów ludzkich i

materialnych do osiągnięcia zamierzonego celu;




• Organization Jamesa G. Marcha i H. Simona (1958);

• A Behavioral Theory of the Firm Richarda Certa i

Jamesa G. Marcha (1963);

• Handbook of Organization Jamesa G. Marcha (1965)

oraz

• Organization in Action, Jamesa D. Thompsona

(1967). Prace te dały solidne teoretyczne podstawy i

uzasadnienie wyboru zarządzania, z podkreśleniem

teorii organizacji jako paradygmatu administracji

publicznej.




• Wczesne lata 60. ubiegłego wieku charakteryzowałznaczny wzrost jednej ze specjalności zarządzania –

rozwoju organizacji.

• Jako kierunek rozwoju badań nad administracjąpubliczną, rozwój organizacyjny (instytucjonalny)

stanowił przeciwwagę dla tych naukowców, którzy

administrację analizowali z perspektywy nauk

politycznych.




• Rozwój organizacji jako dziedzina swoje

korzenie wywodzi z psychologii społecznej

oraz wartości, które niesie ze sobądemokracja (demokratyzacja organizacji

biurokratycznej, rozróżnienie „publicznego”

od „prywatnego”, samokształcenie członków

organizacji).




• Men, Management, and Morality (1967), Robert

Golembiewski rozwinął krytykę tradycyjnych teorii

organizacji, które podkreślały hierarchicznąorganizację biurokracji, hierarchiczną kontrolę oraz

standardowe procedury działania.

• takie podejście osłabia „kręgosłup moralny”

poszczególnych członków organizacji, zaś szczególnie

mocno uderza w problematykę wolności jednostki




• podejmowanie decyzji i odpowiedzialność za

rozwiązywanie problemów powinny być ulokowane

najbliżej, jak to jest możliwe, swoich źródeł i powinny być oparte na zasadach takiej konkurencji,

która sprzyja realizacji celów.




• Zadanie menadżerów wg Golembiewskiego - taka

praca, która pozwala na podnoszenie samokontroli i

samodzielne podejmowanie decyzji przez

podwładnych oraz tworzenie takich warunków, w

których konflikty są rozwiązywane i zarządzane

odpowiednio i pozytywnie po to, by wzmocnićświadomość całej grupy pracowników.




• Golembiewski nakłaniał do tworzenia takiego klimatu

w organizacji, który pozwala na otwarte

rozwiązywanie problemów, by jej członkowie mogli

raczej konfrontować się z problemami, niż walczyć z

nimi lub uciekać od nich.

• Zachęcał do budowania zaufania wśród jednostek i

grup funkcjonujących w ramach organizacji oraz do

zastępowania „władzy” i „autorytetu” wiedzą i

kompetencjami.


Paradygmat 5: administracja publiczna jako

administracja publiczna (1970- )

• nauka administracji jako samodzielna

dyscyplina naukowa

• Ten nurt jest dziś reprezentowany przez NPA

(New Public Administration, Nowa

Administracja Publiczna), RG (Reinventing

Government „odkrycie na nowo”), NPM (New

Public Management, Nowe Zarządzanie

Publiczne) oraz NPS (New Public Service, Nowa

Służba Publiczna).


Paradygmat 6: od rządu do rządzenia (1990- )

• Analiza administracji publicznej z punktu

widzenia jej roli we współczesnym państwie

administracja pub. = „rządzenie” (governance)

(Kettl, 1993; Salamon, 1989; Lan, Rosenbloom, 1992;

Garvey, 1993; John, Kettl, Dyer, Lovan, 1994; Peters,

Savoie, 1995; Peters, Pierre, 2005)



• Etymologicznie, pojęcie rządzenie (ang.

governance) pochodzi od greckiego słowa

kubernân (pilotować, sterować) i było

używane przez Platona w odniesieniu do

tworzenia systemu zasad.

• Greckie źródło dało początek łacińskiemu

gubemar, o zbliżonym znaczeniu (pilotowanie

stanowienia zasad, sterowanie).



governance - rządzenie w sensie zarządzanie,

sterowanie

governing - rządzenie w sensie sprawowanie

władzy

management - zarządzanie


governance wg Banku Światowego

• jest to zdolność organizacji do zapewnienia

wszystkich dóbr publicznych i innych, które sąwyrazem oczekiwań społeczeństwa i jego

przedstawicieli, w sposób skuteczny,

przejrzysty, bezstronny i odpowiedzialny,

podporządkowany posiadanym zasobom

(World Bank, 2000).


„stara teoria a nowa teoria”

• Garvey: „stara teoria”, powstała w tzw. erze

postępu, bazując na wiedzy, specjalizacji,

modelu kariery, wykorzystywanym w doborze

kadr do służby cywilnej, budowaniu instytucji i

przyjęciu koncepcji wspólnego interesu

publicznego.


„stara teoria a nowa teoria”

• Z kolei „nowa teoria”, dla odmiany, oparta jest

na przeświadczeniu, że „ludzie są silnie

racjonalni, zaś tym, co kieruje ich

poczynaniami, jest zawsze ich osobisty

interes”.

• Wykorzystuje logikę rynkową, prywatyzację,

zlecanie zadań z zakresu administracji

publicznej na zewnątrz czy zagadnienia

„networków”.


Network

• Funkcjonariusze publiczni i ci, którzy

podejmują decyzje w sferze prywatnej,

zauważają potrzebę trwałej współpracy i

wymiany informacji, tworzenia nieformalnych

układów, które przeradzają się w związki o

charakterze formalnym (Garvey, 1993).


Network

• tradycyjna administracja publiczna uwypukla

wewnętrzne procesy zachodzące w jej organach i

podmiotach, nowe formy działania często wymagająwłączenia i zaangażowania we współpracępodmiotów spoza administracji.

• tradycyjna administracja podkreśla hierarchiczne

powiązania organów oraz mechanizmy wydawania

poleceń i kontroli ich wykonywania, nowe formy

działania wykorzystują zdecentralizowane ścieżki

operacyjne oraz techniki nakłaniania, przekonywania

i perswazji” (Salamon, 1989)© Patrycja Joanna Suwaj

„stare” i „nowe” wg Kettla

• Donald F. Kettl stawia zarządzanie (management) w

opozycji do rządzenia (governance):

• „Rola władzy wykonawczej uległa zmianie. W coraz

mniejszym zakresie jest ona wytwórcą dóbr i

dostawcą usług, zaś coraz bardziej nadzorcąupoważnionych do realizacji takich działań. W

tradycyjnych układach, gdzie administracja sama

produkuje dobra i usługi, jej kadra kierownicza

wydaje nakazy i polecenia, do których dostosowaćsięmuszą pracownicy (obecność hierarchicznych

powiązań)© Patrycja Joanna Suwaj

„stare” i „nowe” wg Kettla

• W partnerstwie publiczno-prywatnym hierarchia

zostaje zastąpiona przez kontrakt.

• Zamiast łańcucha organów i podmiotów,

prowadzącego od polityk do produktu, pojawia sięwynegocjowany dokument, oddzielający tworzących

polityki od ich rezultatu.

• Wysocy funkcjonariusze publiczni nie mogąwydawać poleceń drugiej stronie kontraktu (mogąnamawiać, przekonywać czy perswadować); mogąjedynie kształtować impulsy i bodźce, na które ich

partnerzy odpowiedzą. © Patrycja Joanna Suwaj

koncepcja reinventing government (RG)

Osborne’a i Gaeblera


polskie koncepcje rządzenia

• odnoszą się w szczególności do zarządzania

politycznego i sfery władzy politycznej, nie

administracyjnej (Kijowski, Kulesza, Misiąg, Prutis,

Stec, Szlachta, Zaleski, 2004).

• rządzenie rozumiane jest w klasyczny sposób jako

wykonywanie prawa, polega zaś w szczególności na

programowaniu politycznym i administracyjnym.

Rządzenie w takim kontekście przynależy jedynie do

polityków, zaś administrowanie pozostawia sięstałemu korpusowi urzędniczemu.


uniwersalne cechy dobrego rządzenia

– zaangażowanie wszystkich zainteresowanych

w proces rządzenia;

– przejrzystość;– równość, równe traktowanie;

– etczne i uczciwe postępowanie;

– odpowiedzialność;– ciągłość, trwałość.


własna definicja administracji

• przez administracjęęęę publicznąąąą bęęęędziemy

rozumieli zespółłłł podmiotów, organów i

organizacji pańńńństwowych, rząąąądowych,

samorząąąądowych i innych, uprawnionych do

realizacji w imięęęę interesu publicznego zadańńńń z

zakresu administracji publicznej (Kudrycka,

Peters, Suwaj 2009).


funkcja i obszary działania administracji

• Do cech różnicujących poszczególne

współczesne systemy administracji publicznej

należą obok ustroju czy sposobu

wykonywania polityki, również ich zadania,

czy obszary realizacji tych zadań, ale nie

funkcja.



• Jeśli przyjąć inżynieryjną definicję, zgodnie z

którą funkcja to włłłłasnośćśćśćść organizacji,

urząąąądzenia, procesu, systemu, konieczna do

realizacji jej/jego celu (A.M. Gadomski, 1993),

to jedynąąąą i najważżżżniejsząąąą funkcjąąąąadministracji publicznej jest realizacja zadańńńńpublicznych.



• np. funkcją pieca jest ogrzewanie, a celem

ogrzewania jest uzyskanie odpowiedniej

temperatury, etc.



• Różne urządzenia mogą pełnić te same

funkcje, rezultatem zaśmoże być w efekcie

osiągnięcie różnych celów:

• funkcję ogrzewania pełni także kuchenka

(gazowa lub elektryczna), celem cząstkowym

jest uzyskanie odpowiedniej temperatury,

celem końcowym, jaki ma zostać osiągnięty w

rezultacie, jest podgrzanie potrawy.


funkcja

• Administracja publiczna pełłłłni zasadniczo

funkcjęęęę realizacji zadańńńń publicznych, jej

celem zaśśśś, jaki w rezultacie ma zostaććććosiąąąągnięęęęty, powinno byćććć całłłłkowite

zaspokojenie potrzeb społłłłeczeńńńństwa.


funkcja administracji


sposoby, formy, narzędzia


sposoby realizacji zadańpublicznych

• „rząąąądzenie”, sterowanie i podejmowanie

różnych działań, obejmujące zarządzanie

polityczne i zarządzanie administracyjne,

wykonywanie prawa i wykonywanie polityki w

różnych formach i z zastosowaniem różnych

narzędzi.

• sposobami realizacji zadań publicznych sątakże jego elementy cząstkowe: np. samo

zarządzenie, czy wykonywanie prawa


formy realizacji zadań publicznych

• prawne formy działania administracji, np.

cywilnoprawne, czy administracyjnoprawne;

• formy działań politycznych (formowanie

koalicji parlamentarnej w celu przeforsowania

danej polityki publicznej).


instrumenty

poszczególne instrumenty wykorzystywane w działaniach

administracji (prawne, finansowe, organizacyjne etc.) będąnarzędziami, służącymi do realizacji zadań publicznych:

• decyzja administracyjna – pozwolenie na budowęobwodnicy,

• konkurs na stanowisko naczelnika wydziału urzędu

miejskiego,

• udzielenie pomocy materialnej rodzinie potrzebującej,

• kontrakt z wykonawcą na budowę obwodnicy miasta,

• przetarg na zakup komputerów do szpitala etc.


podmioty administracji publicznej

można do nich zaliczyć: organy administracji państwowej, rządowej i

samorządowej

organy przedsiębiorstw realizujących zadania

administracyjne,

zakłady administracyjne,

organizacje społeczne wykonujące funkcje

administracji publicznej oraz

podmioty prywatne wykonujące funkcje administracji

publicznej.© Patrycja Joanna Suwaj

podmioty administracji publicznej

Podmiotowa struktura administracji publicznej nie jest

wyczerpująco uregulowana normami prawa

powszechnie obowiązującego, a jej rozszerzenie

dokonuje się w drodze ustawowej poprzez

powierzanie podmiotom niepublicznym, czy

gospodarczym, załatwiania spraw z zakresu

administracji publicznej.


Organy administracji

państwowej


to nie wszystko

• jeśli weźmiemy pod uwagę działalnośćKRRiTV, NIK

• lub Marszałka Sejmu i jego uprawnienia do

powoływania wiceprezesów NIK i

ustanawiania regulaminów, statutów etc.


sfery zadań administracji


powyższy diagram nie jest idealnym

odzwierciedleniem rzeczywistości

D.R. Kijowski


Administracja w ujęciu

przedmiotowym, przykłady


System trójpodziału władz

WŁŁŁŁADZA

USTAWODAWCZA

WŁŁŁŁADZA

SĄĄĄĄDOWNICZA

WŁŁŁŁADZA

WYKONAWCZA


Administracja wszechobecna

• w największym stopniu reguluje życie

człowieka

a contrario:

• w procesie stanowienia prawa regulacja jest

dość abstrakcyjna

• w postępowaniu sądowym – ingerencja

punktowa


Legitymacja demokratyczna

• pośrednia legitymacja demokratyczna rządu

• podwójna legitymacja demokratyczna

samorządu


Administracja w społeczeństwie

informacyjnym• dostępność komputerów

• przetwarzanie informacji w celu podjęcia decyzji (programy administracyjne i prawnicze)

• szybko dostępne aktualne ustawodawstwo i orzecznictwo

• szybki dostęp do informacji o obywatelu jako potencjalne źródło nadużyć (np. wywiad skarbowy ma uprawnienia do podsłuchiwania przez 5 dni bez zgody sądu)


Administracja wobec globalizacji –

nowa sytuacja• mimo narodowego zróżnicowania a. pozostaje w

obrębie zbliżonych podziałów resortowych

• istota administrowania w państwach

demokratycznych pozostaje podobna

• odejście od cywilizacji papieru

• utrata monopolu informacyjnego wobec obywatela


Administracja wobec globalizacji –

skutki• administracja zmuszona do szybkiej reakcji

• zwiększone oczekiwania klienta wobec możliwości porównania poziomu świadczenia a. w innych krajach

• wzrasta potęga m-dowych podmiotów gospodarczych

• suwerenność zmienia swój sens

• zwiększona mobilność ludzi contra alienacja jednostek


służba publiczna


służba publiczna

• miłośnicy komandora Jamesa Bonda mogąsobie przypomnieć jego motto „w służbie Jej Królewskiej Mości” ( In Her Majesty’ Service).

• Z drugiej strony Republika Francuska przyniosła światu pojęcie fonction publique –dosłownie „funkcji publicznej”, po polsku prawidłowo – służby publicznej (J. Pastwa).


służba publiczna

• Obie te nazwy przywodzą nam na myśl w

pierwszym rzędzie jakąś grupę, formację,

korpus, strukturę – służącą interesowi

publicznemu.

• słowo „służba” niesie także znaczenie

funkcjonalne – jest to jakaś w miarę stała

czynność polegająca nie tylko na świadczeniu

usług, ale także stan gotowości do ich

świadczenia.


służba publiczna

• W pojęciu służby zawarte jest także pewne

nastawienie ideowe – służby się nie

„wykonuje”, czy po prostu jak usługi

„świadczy”, służbę się „pełni” (etos harcerski

podpowiada nawet, że służbę pełni się „całym

życiem”).


służba publiczna

• Z tego rozróżnienia korzysta zresztą już od lat

międzywojennych polski ustawodawca

oddzielając w stosownych pragmatykach

służbowych „pracę” od ”służby”, więcej od

tych, którzy pozostają w stosunku „służby”

(żołnierze, funkcjonariusze, urzędnicy

mianowani) wymagając, ale i lepiej (w różny

sposób) ich za tę służbę wynagradzając.


służba publiczna

• z pojęcia służby wypływa nastawienie, jakie

cechuje (albo przynajmniej powinno

cechować) osoby tę służbę pełniące –

nastawienie „służebne”, ergo po pierwsze –

nastawienie na udzielanie innym pomocy i

wsparcia, po drugie – postawa subordynacji,

dobrze rozumianego podporządkowania i

zdyscyplinowania – wobec prawa, zasad

etycznych, przełożonych i podwładnych.


służba publiczna

• Nawet jeśli służba wyznacza komuś wysokie

w hierarchii społecznej stanowisko,

nastawienie służebne wymaga, aby pamiętaćo łacińskim źródłosłowie słowa minister

(minister - łac. sługa) i o maksymie św.

Augustyna:

„Praesunt, non ut praesint, sed ut prosint”

(Przewodzą nie po to, aby być na czele, lecz

by pomóc).


służba cywilna

• Cywilna – czyli nie tylko a contrario do służby

wojskowej pełniona przez „cywili”, ale przede

wszystkim przez obywateli – wystarczy

przypomnieć sobie łacińskie „civis”

(obywatel).

• Obywateli, a zatem pełnoprawnych członków

danej wspólnoty państwowej, świadomych –

powagi pełnionej służby.

• A zatem – służba obywatelska! (J. Pastwa)


sektor publiczny


sektor publiczny

• Sektor publiczny (pierwszy sektor) można

rozumieć jako zbiór wszystkich państwowych i

komunalnych osób prawnych oraz nie

posiadających osobowości prawnej jednostek

organizacyjnych podległych organom władzy

publicznej (państwowym i samorządowym) (E.

Ura, E. Ura. 2004 ).


sektor publiczny

• Za sektor publiczny uważa się wszystkie te

jednostki, które albo stanowią własnośćSkarbu Państwa albo samorządową albo

państwowych osób prawnych (K.

Strzyczkowski, 2005).


sektor publiczny

Polski ustawodawca, do sektora publicznego

zalicza:

• organy władzy publicznej, organy administracji

rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony

prawa, sądy i trybunały, a także jednostki

samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki;

• jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i

gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych;


sektor publiczny

• fundusze celowe;

• państwowe szkoły wyższe;

• jednostki badawczo-rozwojowe;

• samodzielne publiczne zakłady opieki

zdrowotnej;

• państwowe lub samorządowe instytucje

kultury;


sektor publiczny

• Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego

Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie

fundusze;

• Narodowy Fundusz Zdrowia

• Polską Akademię Nauk i tworzone przez niąjednostki organizacyjne;

• Państwowe lub samorządowe osoby prawne

utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu

wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem

przedsiębiorstw, banków i spółek prawa

handlowego.© Patrycja Joanna Suwaj

sektor publiczny

• Jeżeli przyjmiemy, że administracja publiczna

to zespół instytucji i organów, zarówno

rządowych jak i samorządowych, służących

do realizacji zadań z zakresu administracji

publicznej w imię interesu publicznego, to

można zauważyć, że pojęcie sektora

publicznego jest pojęciem szerszym.


sektor publiczny

• Bowiem sektor publiczny jest częściągospodarki, której właścicielem i zarządcą jest

administracja publiczna (J. Supernat, 2005).


sektor publiczny

• Sektor publiczny jest częścią gospodarki, która

zajmuje się dostarczaniem dóbr i usług dla państwa i

obywateli. Jego działalnośćma zastosowanie na

poziomie państwowym, regionalnym oraz lokalnym.

• Aktywność sektora publicznego opiera się przede

wszystkim na zapewnieniu obywatelom opieki

socjalnej, gwarantowaniu bezpieczeństwa

narodowego i planowaniu zagospodarowania

przestrzeni.


sektor publiczny

• Można zaryzykować twierdzenie, iż sektor

publiczny jest niejako instrumentem

(pakietem instrumentów), który służy

realizacji zadań z zakresu administracji

publicznej.


pozostałe sektory

• sektor prywatny (drugi sektor) i

• sektor organizacji - NGO (trzeci sektor).


drugi sektor

• Sektor prywatny to inaczej sfera biznesu, czyli

wszelkie instytucje i organizacje, których

działalność jest nastawiona na zysk.

• definicja negatywna - sektor prywatny jest to

wszelkiego rodzaju działalność skierowana na

osiąganie zysku, jednocześnie nie będąca

działalnością o charakterze publicznym.


drugi sektor

• sfera działań sektora prywatnego wiąże się z

finansami prywatnymi,

• nie jest wykluczone ubieganie się podmiotów

prywatnych o środki publiczne np. dotacje

unijne.


trzeci sektor

• Trzeci sektor to ogółłłł prywatnych organizacji,

działłłłająąąących społłłłecznie i nie dla zysku, czyli

organizacje pozarząąąądowe (organizacje non-

profit).


trzeci sektor

• Określenie organizacje pozarząąąądowe (NGO)akcentuje niezależność tych organizacji od administracji (rządu).

• Z kolei nazwa non-profit odróżnia je od organizacji drugiego sektora i podkreśla, że ich działalność nie jest nastawiona na zysk.

• Organizacje te określa się też czasem jako wolontarystyczne, gdyż ich działalność jest w znacznym stopniu oparta na działaniu ochotników, czyli wolontariacie.


trzeci sektor

• Inna nazwa stosowana wobec tych organizacji to organizacje społeczne lub organizacje użżżżytecznośśśści publicznej.

• Te sformułowania podkreślają, że aktywnośćtych organizacji jest najwyraźniejsza w dziedzinie ochrony zdrowia, szeroko rozumianej pomocy społecznej, akcji charytatywnych i edukacji, czyli krótko mówiąc: w działaniu dla dobra publicznego.


trzeci sektor

• Ustawa o działalności pożytku publicznego i

wolontariacie z 2003 roku wprowadziła

pojęcie organizacji pożżżżytku publicznego w

odniesieniu do organizacji, które prowadządziałalność społecznie użyteczną w sferze

zadań publicznych określonych w tej ustawie.


formy organizacji sektora

publicznego• Instytucje pańńńństwowe, finansowane z

podatków. Ich działalność jest bezpośrednio

koordynowana przez rząd.

• Ich zadaniem nie jest przynoszenie dochodu,

lecz dostarczanie niezbędnych usług na rzecz

rządu i obywateli.

• Należą do nich wszystkie jednostki

państwowe i samorządowe posiadające

osobowość prawną.


formy organizacji c.d.

• Przedsięęęębiorstwa pańńńństwowe – różnią się od

instytucji państwowych tym, że mają większąsamodzielność finansową, i wymaga się od

nich działalności zgodnej z kryterium

rentowności.



• Decyzje produkcyjne w tych przedsiębiorstwach nie

są bezpośrednio podejmowane przez rząd, lecz

przez zarząd przedsiębiorstwa (który działa jednakże

wedle generalnych wytycznych nakreślonych przez

władze).

• Należą do nich przede wszystkim firmy, które są w

całości własnością państwa lub spółki prawa

handlowego z większościowym udziałem podmiotu

publicznego. (M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski,

2003.)



• częśęśęśęściowe podzlecenie – podmioty prywatne

działłłłająąąące na podstawie upoważżżżnienia -

wykonują daną czynności jako prywatna

firma, na zlecenie i w imieniu państwa, ale na

własną odpowiedzialność. • Jest ono również zaliczane do aktywności

sektora publicznego.



• całłłłkowite zakontraktowanie – wynajęcie

przez państwo prywatnego przedsiębiorstwa

do wykonania określonego zadania. Jest ono

traktowane jako współdziałanie sektora

publicznego z sektorem prywatnym.


zadania sektora publicznego

• Jako podstawowe zadanie sektora

publicznego można uznać wykonywanie lub

finansowanie zadań, które z mocy

obowiązującego prawa stanowią powinności

państwa i samorządu terytorialnego (J.

Ciechanowicz –McLean, A. Powałowski).



• Zadania sektora publicznego można potraktowaćdwojako: jako zadania niezbywalne i zadania

zbywalne.

• niezbywalne - polegają na zarządzaniu państwem i

na jego ochronie (obrona narodowa,

bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości). Są one

wykonywane przez podmioty administracji

publicznej, w tym także samorządowej i organy

wymiaru sprawiedliwości.



• Zadania zbywalne natomiast, polegają na

świadczeniu usług finansowych w całości lub w

przeważającej części ze środków publicznych. Przy

czym zakres tych usług zależy od modelu państwa i

przyjętej polityki społecznej. Istnieje możliwośćzlecania i kontraktowania zadań na zewnątrz (model

elastyczny). Np. w systemie australijskim - wszystko,

co się da zakontraktować, kontraktuje się (państwo

nie kontroluje, ale sprawdza parametry).



• W ramach sektora publicznego, potencjalne

możliwości substytucji tego sektora przez

sektor prywatny występują tylko w edukacji,

służbie zdrowia oraz przedsiębiorstwach. Nie

można mówić o substytucji w przypadku

administracji publicznej czy też obrony

narodowej (ale zależy to od regulacji danego

kraju).



• W przypadku zadań publicznych, które zostały

określone jako zbywalne, pojawia sięmożliwość współpracy z sektorem prywatnym

(drugim sektorem), jak również organizacjami

pozarządowymi (trzecim sektorem).


dobra sektora publicznego


funkcje sektora publicznego

• Funkcja alokacyjna - polega na tworzeniu

przez państwo warunków sprzyjających

możliwie najbardziej efektywnemu

wykorzystaniu czynników produkcji, oraz

wspomagania i korygowania rynku w

przypadku występowania monopolu. Funkcja

alokacyjna ma zawsze wymiar rzeczowy i

wiąże się z wykorzystywaniem przez państwo

pewnych dóbr (A. P. Wiatrak 2005).


funkcje sektora publicznego

• Funkcja redystrybucyjna - nazywana funkcjąsprawiedliwości społecznej, polega na

niwelowaniu różnic pomiędzy dochodami

obywateli. Wiąże się z rozdzielaniem części

dochodu narodowego i przesuwaniu siły

nabywczej pieniądza pomiędzy regionami,

pomiędzy jednostkami sektora publicznego,

sferą budżetową a społeczeństwem lub teżpodmiotami organizacyjnymi.


funkcja redystrybucyjna - wymiary

• - finansowy- w przeciwieństwie do funkcji

alokacyjnej (przejmowanie,

rozdysponowywanie dochodów);



• przestrzenny- kształtowanie sytuacji dochodowej

poszczególnych regionów przez system zasileńregionów słabszych, co ma na celu wyrównywanie

dysproporcji między regionami.

• Jako przyczynę różnic wskazuje się cechy

społeczeństwa takie jak przedsiębiorczość czy

umiejętność współpracy. W Polsce zaledwie ok. 7%

mieszkańców to ludzie przedsiębiorczy. Czynnik

dystrybuowanych środków nie ma wpływu na takąsytuację;



• - makroekonomiczny- oznacza podziałdochodu na konsumpcję i inwestycje.

Przesuwanie siły nabywczej pieniądza

pomiędzy sferę budżetową i pozabudżetową,

między regionami między budżetem a

ludnością. Duże znaczenie ma tu pojęcie

kosztów i korzyści;



• - makrospołłłłeczny- kształtowana jest sytuacja dochodowa różnych grup społecznych (nauczyciele, studenci, funkcjonariusze państwowi);

• - indywidualny- kształtowanie indywidualnej sytuacji podatnika. Analizuje się odrębnie korzyści i koszty. Straty indywidualne są nie do oszacowania (szacuje się hipotetyczny przyrost oszczędności)


Administracja publiczna, s³u¿ba publiczna, sektor publiczny

Documents

Transcript of Administracja publiczna, s³u¿ba publiczna, sektor publiczny