BSE 1

1. Migracje zagraniczne w Polsce do 1989 roku

Polska była przez prawie dwa ostatnie stulecia krajem emigracyjnym. Na przy-

czyny wyjazdu Polaków z kraju składały się zarówno czynniki polityczne, jak i eko-

nomiczne. Pierwsza wielka fala emigracji z ziem polskich (głównie o charakterze poli-

tycznym) nastąpiła na początku XIX wieku, tuż po klęsce Napoleona i upadku Księ-

stwa Warszawskiego. Następne fale emigracji, również natury politycznej, miały miej-

sce po klęsce wielkich powstań narodowych (po 1831 r. i 1864 r.). Dwa ostatnie

dziesięciolecia XIX wieku i początek następnego stulecia zostały zdominowane przez

emigrację ekonomiczną ("za chlebem"). Według szacunków rocznie emigrowało ok.

850-900 tys. osób, z czego ok. 250 tys. stanowiła emigracja zamorska o charakterze

osiedleńczym (objęła ona w tym okresie łącznie 3,5-4 mln osób)1.

Restytucja państwa polskiego po pierwszej wojnie światowej nie zahamowała

emigracji o charakterze ekonomicznym. Ocenia się, że w okresie 1919-1938 r. wy-

emigrowało z Polski ok. 2 mln 50 tys. osób, z czego ok. 800 tys. do krajów zamor-

skich (głównie do USA, Argentyny i Kanady), i ok. 1 mln 250 tys. do krajów zachod-

nioeuropejskich (głównie do Francji i Niemiec)2. O ile emigracja do krajów zamor-

skich miała charakter głównie osiedleńczy, do krajów europejskich miała ona charak-

ter mieszany, zarówno osiedleńczy, jak i zarobkowy (okresowy). Szacuje się, że w

okresie 1926-1935 z wychodźstwa i emigracji zarobkowej (pracy "na saksach") wróci-

ło do Polski 692 tys. osób3.

Zmiana granic politycznych Polski po zakończeniu drugiej wojny światowej

spowodowała masowe migracje ludności. Wiązały się one z istotnymi zjawiskami:

a) repatriacją ludności polskiej z terenów dawnych kresów wschodnich na pół-

nocne i zachodnie obszary Polski (na Ziemie Odzyskane). Repatriacja odbyła się na

podstawie polsko-radzieckich umów zawartych w latach 1944-1945. Niezależnie od

tych porozumień repatriacja ludności polskiej do kraju miała miejsce z innych krajów

(na podstawie umów z Francją, Jugosławią, Czechosłowacją zawartych w latach

1945-1948). Repatriacja i przesiedlenia w latach 1944-1950 objęły łącznie ok. 4,4

1 J. Ihnatowicz, A. Mączak, B. Zientara, J. Żarnowski, Społeczeństwo polskie od X do XX wieku, KiW, Warszawa 1988, s. 437-438. 2 S. Golinowska, E. Marek, Procesy migracji zagranicznych w Polsce, w: S. Golinowska, E. Marek (red.), Studia o procesach migracji zagranicznych, t. 1, Charakterystyka procesów migracyjnych, Studia i Materiały, zeszyt 3, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1994, s. 136. 3 Ibidem, s. 136; por. także A. Walaszek, Reemigracja ze Stanów Zjednoczonych do Polski po I wojnie światowej (1919-1924), Ossolineum, Warszawa - Kraków 1983.

2 BSE mln Polaków (w tym z ZSRR 2,1 mln osób, z Niemiec 2,1 mln, a z innych państw 0,2

mln)4. Druga fala repatriacji Polaków miała miejsce w drugiej połowie lat pięćdziesią-

tych. Objęła ona ok. 250 tys. Polaków ze Wschodu (na podstawie nowej umowy re-

patriacyjnej z ZSRR z 1957 r.) i ok. 8 tys. z innych krajów5;

b) od 1945 r. rozpoczął się powrót polskich Żydów z terenu ZSRR (ok. 137 tys.

osób), na podstawie wspomnianych już umów repatriacyjnych Polski z ZSRR. Jed-

nocześnie nastąpiła ich emigracja do Palestyny (w połowie 1946 r. było w Polsce ok.

244 tys. osób pochodzenia żydowskiego). W latach 1946-1947, jeszcze przed po-

wstaniem państwa Izrael (1948), wyemigrowało z Polski ok. 120 tys. osób narodowo-

ści żydowskiej. Stały odpływ ludności żydowskiej trwający w latach pięćdziesiątych

zmniejszył jej liczebność w Polsce do kilkudziesięciu tysięcy na początku lat

sześćdziesiątych. Represje, jakie dotknęły osoby pochodzenia żydowskiego w 1968

r. spowodowały kolejne masowe wyjazdy z Polski, także liczebność tej grupy zmniej-

szyła się do ok. 8-10 tys.6;

c) przesiedlenie ludności niemieckiej z terenów byłych Prus Wschodnich,

Pomorza i Dolnego Śląska na obszary poza linię Odry i Nysy Łużyckiej. Na

podstawie postanowień Układu Poczdamskiego z 2.08.1945 r. oraz dekretu władz

polskich z 13.09.1946 r. ludność, która przyznawała się do narodowości niemieckiej,

a pozostawała w granicach nowego terytorium Polski, traciła wszelkie prawa i

majątek oraz podlegała przymusowemu wysiedleniu. W okresie 1945-1950

wysiedlono z Polski 3 mln 190 tys. Niemców7. Po 1950 r. pozostało jeszcze ok. 200

tys. osób narodowości niemieckiej, z których większość wyjechała po 1956 r.;

d) przesiedlenia objęły również przedstawicieli mniejszości narodowych za-

mieszkujących granice nowego terytorium Polski. Miały one charakter przymusowy

przede wszystkim wobec członków mniejszości ukraińskiej (490 tys. Ukraińców

przesiedlono do ZSRR, a 160 tys. wysiedlono na Ziemie Odzyskane w ramach akcji

"Wisła" w 1947 r.) Wobec członków pozostałych mniejszości respektowano zasadę

dobrowolności, a ich emigracja do macierzystych krajów była liczebnie niewielka.

Emigracja obywateli polskich innej narodowości niż polska miała miejsce także w

późniejszych latach. Były to na ogół wyjazdy w ramach akcji "łączenia rodzin". Naj- 4 K. Piesowicz, Demograficzne skutki II wojny światowej, "Studia Demograficzne", nr 1/1987, s. 109-110; por. również podstawową pracę na ten temat: K. Kersten, Repatriacja ludności polskiej po II wojnie światowej. Stu-dium historyczne, Ossolineum, Wrocław-Warszawa-Kra-ków-Gdańsk 1974. 5 K. Skubiszewski, Wysiedlenie Niemców po II wojnie światowej, KiW, Warszawa 1968, s. 114. 6 M. Latuch, Repatriacja ludności polskiej w latach 1955-1960 na tle zewnętrznych ruchów wędrówkowych, Pol-skie Towarzystwo Demograficzne, Warszawa 1994. 7 Zob. K Kersten, Polacy, Żydzi, komunizm: anatomia półprawd 1939-1968, NOWA, Warszawa 1992.

BSE 3 ważniejsze znaczenie miała tutaj emigracja z Polski do Niemiec przedstawicieli tzw.

ludności rodzimej z terenów Ziem Odzyskanych. Byli oni traktowani przez rząd nie-

miecki jako niemieccy przesiedleńcy. Największe fale emigracji do Niemiec miały

miejsce w końcu lat pięćdziesiątych, w połowie lat siedemdziesiątych oraz w latach

osiemdziesiątych8. Ocenia się, że w latach 1955-1989 wyjechało z Polski do RFN 1

mln 198 tys. osób, co stanowiło 64,5% przyjazdów do RFN ze wszystkich krajów Eu-

ropy Wschodniej i ZSRR9. Etykieta "pochodzenia niemieckiego" służyła często za

skuteczny sposób wyjazdu na Zachód dla osób poszukujących wyższego statusu

materialnego. Osoby te deklarowały narodowość niemiecką, gdyż to pozwalało na

szybkie uzyskanie prawa stałego pobytu w RFN.

Rozległość kryzysu gospodarczego i zablokowanie możliwości realizacji aspiracji

społecznych pod koniec lat siedemdziesiątych oraz wprowadzenie stanu wojennego

spowodowało, że w dekadzie lat osiemdziesiątych zwiększyła się tendencja do emi-

gracji z Polski. Przybrała ona wymiary niemal exodusu. Szacuje się, że w okresie

1980-1989 wyemigrowało z kraju 1 mln 50 tys.-1 mln 300 tys. osób (w tę liczbę wli-

czane są również osoby przyznające się do niemieckiej przynależności narodowej), z

tego ok. 200 tys. osób powróciło do Polski. Pod koniec lat osiemdziesiątych nadwyż-

ka wyjazdów nad powrotami osiągnęła wyższy poziom niż przyrost naturalny, co

wpłynęło na zmniejszenie liczby ludności Polski. Emigrowali przede wszystkim ludzie

młodzi i dobrze wykształceni ("drenaż mózgów"), co miało wpływ na pogorszenie "ja-

kości" populacji pozostającej w kraju10. W latach 1981-1991 wyjechało na stałe z

Polski ok. 10 tys. naukowców11.

Społeczeństwo polskie mimo dużych doświadczeń emigracyjnych nie do-

świadczyło właściwie do 1990 r. odwrotnej strony procesów migracyjnych: napływu

imigrantów i konieczności współżycia z "innymi" (często obcymi rasowo i kulturowo),

8 Pewna część osób pretendujących do niemieckiego obywatelstwa wyjechała do Niemiec również jako turyści, nie podając zmiany miejsca zamieszkania odpowiednim polskim władzom administracyjnym (są oni uważani nadal przez pol-skie władze za polskich obywateli i stałych mieszkańców Polski). 9 R. Jasica, Obywatelstwo niemieckie w stosunkach poisko-niemieckich a problem mniejszości niemieckiej, Zeszyty Niem-coznawcze, nr VI (4), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 1991, s. 29; por. również M. Okólski, Migracje zagraniczne w Polsce: przeszłość i teraźniejszość, w: Migracje, Biuletyn nr 1-2, Ośrodek Informacji i Dokumentacji Rady Europy, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1993, s. 8. Najpoważniejszym opracowaniem na ten temat jest praca J. Korbela, Wyjazdy i powroty (Polska i RFN), Instytut Śląski, Opole 1977. 10 S. Golinowska, E. Marek, Procesy migracji zagranicznych ..., s. 137-138; M. Okólski, Migracje zagraniczne w Polsce - cechy, skala, przyczyny, referat przygotowany na seminarium zorganizowane przez MPiPS, IPiSS i OECD, Warsza-wa marzec 1994 - jest to najpełniejsze opracowanie dotyczące migracji zagranicznych w Polsce, 11 Wyjeżdżali przede wszystkim naukowcy reprezentujący dyscypliny ścisłe: medycynę, fizykę, chemię i biologię. Najwięcej osób opuściło ośrodki śląskie (22,8% kadry naukowej), Łódź (16,7%), Poznań (15,7%) i Warszawę (15,1%) - por. J. Hryniewicz, B. Jałowiecki, A. Mync, Ucieczka mózgów ze szkolnictwa wyższego i nauki. Raport z badań, Europej-ski Instytut Rozwoju Regionalnego i Lokalnego, Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1992.

4 BSE co było tak charakterystyczne dla krajów Europy Zachodniej12. Polska w sporadycz-

nych sytuacjach decydowała się na przyjęcie uchodźców i imigrantów o innej niż pol-

ska narodowości. Decydowały o tym najczęściej względy polityczne lub ideologicz-

ne13. W latach 1946-1949 w Polsce znalazło schronienie 15 tys. uchodźców politycz-

nych z Grecji i Macedonii14, a w latach siedemdziesiątych kilkusetosobowa grupa

uchodźców politycznych z (Me. Dopiero w drugiej połowie lat osiemdziesiątych roz-

począł się niewielki napływ do Polski cudzoziemców w liczbie 20-30 osób rocznie,

podających się za uchodźców (byli to w większości obywatele państw azjatyckich i

afrykańskich). Polska nie była również sygnatariuszem genewskiej Konwencji o sta-

tusie uchodźców z 1951 r., najważniejszego i najszerszego dokumentu międzynaro-

dowego regulującego sytuację prawną uchodźców15.

1989 rok stanowi istotną cezurę w procesach migracyjnych w Polsce, jak i w

pozostałych krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Postępujący kryzys systemu

komunistycznego doprowadził do osłabienia lub wręcz do utraty kontroli nad ruchami

migracyjnymi ludności - najbardziej spektakularnym tego przykładem były masowe

wyjazdy obywateli NRD do RFN poprzez Węgry, Austrię i Polskę latem i na jesieni

1989 r.16. Widocznym znakiem politycznych przemian w Europie Środkowo-

Wschodniej było otwarcie granic tych krajów i zniesienie ograniczeń wyjazdowych.

12 Por. D. Łukasz, Polska a procesy migracyjne w Europie po rozpadzie bloku wschodniego, w: J. Głowacki (red.), Polska w okresie przemian 1989-1993, Biuro Studiów i Ekspertyz, Kancelaria Sejmu. Warszawa 1993, s. 358. 13 Obowiązujący do 18.10.1991 r. artykuł 88 Konstytucji głosił, że prawo azylu w Polsce przysługuje jedynie oso-bom prześladowanym za obronę interesów mas pracujących, walkę o postęp społeczny, działalność w obronie pokoju, walkę narodowowyzwoleńczą lub działalność naukową. 14 W okresie 1948-1956 Polska udzieliła azylu 14 795 Grekom i Macedończykom. W latach 1957-1968 opuściło Polskę 5200 Macedończyków, którzy osiedlili się w SF Republice Macedonii. Po 1975 r., w następstwie zmian demokratycznych w Grecji, ok. 5000 Greków powróciło do kraju - por. K. Pudło, Grecy i Macedończycy w Polsce, "Sprawy Narodowościowe. Seria nowa", nr 1/1992. 15 Por. B. Wierzbicki, Uchodźcy w prawie międzynarodowym, PWN, Warszawa 1993, s. 25-53. Pomimo podo-bieństwa pomiędzy prawem do azylu a prawem do ubiegania się o status uchodźcy, istnieją pomiędzy nimi po-ważne różnice. Azyl polega najogólniej na udzieleniu przez państwo na swym terytorium schronienia cudzoziem-com prześladowanym we własnym kraju za przekonania lub działalność polityczną, religijną, społeczną lub na-ukową. Ubieganie się o azyl i korzystanie z niego określone zostało jako prawo każdego człowieka w art. 14 Po-wszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r. Prawo do starania się o azyl nie jest równoznaczne z prawem do jego automatycznego uzyskania, ponieważ nie istnieje prawnomiędzynarodowy obowiązek państwa do przyzna-wania azylu. Zgodnie z Konwencją 1951 r., uchodźcą jest osoba, która na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, do przynależności określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem i nie może łub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń poza państwem swojego stałego. zamieszkania, nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa (art; 1); Status uchodźcy zapewnia ochronę międzynarodową, natomiast azyl stanowi przede wszystkim wyraz woli państwa. Udzielenie azylu należy do kompetencji wewnętrznych pań-stwa, które ma prawo, a nie obowiązek przyznawania azylu osobom z innych krajów - por. J. Symonides, Prawo "do azylu, w: R. Wieruszewski (red.), Prawa człowieka - model prawny, Wrocław-Warszawa-Kraków 1991. 16 Poprzez Polskę do RFN wyjechało łącznie 5 tys. obywateli NRD. Faia uchodźców z NRD ustała dopiero w listo-padzie 1989 r., tuż po zburzeniu muru berlińskiego,

BSE 5

2. Procesy migracyjne w Polsce po 1989 roku - osobowy ruch graniczny oraz wyjazdy obywateli Polski za granicę

Tendencje migracyjne społeczeństwa polskiego szybko dostosowały się do

zmian politycznych i gospodarczych po 1989 r. Polska w bardzo krótkim okresie

czasu, gdyż w przeciągu jednego-dwóch lat, stała się krajem stosunkowo

otwartym17.

2.1. Osobowy ruch graniczny18

Zmiany polityczne dokonane w Polsce po 1989 r. zlikwidowały bariery ad-

ministracyjne dla wyjazdów zagranicznych Polaków, jak również rozszerzyły

możliwości przekraczania granic państwa przez cudzoziemców. Dla polskich

obywateli było to związane przede wszystkim z prawem do przechowywania w domu

paszportu (ważnego na wszystkie kraje świata) oraz swobodną wymianę waluty

krajowej na dewizy (system wymiany wewnętrznej). Podpisanie przez Polskę w

marcu 1991 r; porozumienia o ruchu bezwizowym z krajami Grupy Schengen zniosło

obowiązek posiadania wiz przez obywateli polskich do prawie wszystkich krajów

europejskich (dokładniej na temat tego porozumienia dalej w opracowaniu).

Tabela 1: Osobowy ruch graniczny w latach 1991-1993"

Obywatele polscy Cudzoziemcy

Przekraczający granicę w kierunku

Rok Przekroczenia

granicy

OGÓŁEM Z Polski Do Polski Do Polski Z Polski

1991 118.107.414 21.892.323 21.340.018 37.824.044 37.051.029

1992 157.437.618 30.104.002 28.730.739 49.872.442 48.730.435

1993 185.552.700 32.081.429 31.449.626 61.552.449 60.469.196

Źródło: Komenda Główna Straży Granicznej, kwiecień 1994 r.

* Dane statystyczne obejmują następujące rodzaje osobowego ruchu granicznego: paszportowy,

mały ruch graniczny z Niemcami19, Czechami i Słowacją20 uproszczony ruch graniczny z Rosją, Litwą,

17 M. Okólski, Migracje zagraniczne w Polsce: przeszłość i teraźniejszość, "Migracje", Biuletyn nr 1-2, Ośrodek informacji i Dokumentacji Rady Europy, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1993, s. 10-11. 18 Termin "osobowy ruch graniczny" oznacza przekraczanie granicy państwowej przez osoby fizyczne na podstawie paszportów i innych dokumentów uprawniających do jej przekroczenia. 19 Mały ruch graniczny na granicy z RFN obejmuje mieszkańców gmin przygranicznych. Został on wprowadzony przez umowę polsko-niemiecką z 6.11.1992 r. Przekraczanie granicy odbywa się na podstawie dowodu osobistego lub jakiegokolwiek innego dokumentu, z którego wynika fakt zamieszkiwania w gminie przygranicznej. W ramach małego

6 BSE Białorusią, Ukrainą21 oraz ruch osób obsługujących środki międzynarodowego transportu.

Po 1989 r. gwałtownie wzrosła liczba wjazdów i wyjazdów z Polski: - w 1985 r.

było ich ok. 19 mln, w 1989 r. 59 mln, w 1991 r. 118 mln, a w 1993 r. ponad 185 mln,

co stanowiło w stosunku do 1985 r. wzrost ponad 9-krotny. W I półroczu 1994 r. gra-

nicę przekroczono 93,5 mln razy22. Na tę liczbę złożyły się przede wszystkim: - 1)

różnego rodzaju wyjazdy Polaków z kraju, choć po gwałtownym wzroście wyjazdów

na początku lat dziewięćdziesiątych, stabilizują się one obecnie na poziomie 30-32

mln rocznie; - 2) wzrost liczby podróżujących przez Polskę cudzoziemców. W latach

osiemdziesiątych cudzoziemcy stanowili ok. 30% przekraczających granicę, na

początku lat dziewięćdziesiątych ok. 50%, zaś obecnie ponad 65%. W 1993 r. wśród

cudzoziemców wjeżdżających do Polski najliczniejsze grupy stanowili obywatele

Niemiec (42mln 573 tys., generalnie stanowią oni ponad 60% podróżujących po

Polsce cudzoziemców), Czech (5 mln 625 tys.), Słowacji (2 mln 418 tys.), Ukrainy (2

mln 301 tys.), Białorusi (1 mln 663 tys.), Rosji (1 mln 546 tys.) oraz Litwy (1 mln 353

tys.). Obywatele Niemiec, Czech i Słowacji przyjeżdżali zazwyczaj na zakupy (co

było przyczyną gwałtownie rozwijającego się handlu przygranicznego na zachodniej i

południowej granicy Polski), zaś obywatele krajów byłego ZSRR z reguły poszukiwali

w Polsce pracy lub handlowali.

2.2. Migracje obywateli polskich prowadzące do stałej zmiany miejsca

zamieszkania

Od 1989 r. następuje powolna zmiana tendencji migracyjnych dominujących w

Polsce w latach osiemdziesiątych: zaczyna spadać liczba emigrantów oraz zmienia

się ich struktura społeczna, a następuje wzrost liczby imigrantów (Tabela 2).

ruchu granicznego nie dopuszcza się ruchu towarowego i przejazdu samochodów ciężarowych. Pobyt w gminach przy-granicznych drugiego państwa może trwać każdorazowo do 7 dni. 20 Mały ruch graniczny z Czechami i Słowacją dotyczy mieszkańców terenów położonych do 15 km od wspólnej granicy. Granicę przekracza się na podstawie przepustki upoważniającej do przekroczenia granicy (wyłącznie w okre-ślonych przejściach), wydawanej przez wojewodę. Podstawą prawną jest Konwencja z 4.07.1959 r. (Dz. U. z 1960 r. nr 27 poz. 153 i 154) oraz Protokół w sprawie wykonania tej Konwencji z 24.05.1985 r. (Dz. U. z 1985 r. nr 60 poz. 313). We wrześniu 1994 r. uzgodniono nową umowę o małym ruchu granicznym z Republiką Czeską, która czeka na podpisanie. Ustalono w niej, że osoby zamieszkujące umowny 15-kilome-trowy pas po obu stronach grani-cy, będą pokazywać służbom granicznym tylko dowód osobisty z potwierdzonym stałym lub czasowym miejscem zamel-dowania. Kuracjusze i wczasowicze, którzy otrzymają poświadczenie czasowego pobytu w miejscowości nadgra-nicznej, także będą mogli skorzystać z ułatwień przeznaczonych dla miejscowych. Przewiduje się również szybkie podpisanie podobnej umowy ze Słowacją 21 Ruch przygraniczny odbywa się na podstawie Porozumienia między Rządem PRL a rządem ZSRR o uproszczo-nym trybie przekraczania granicy państwowej przez obywateli zamieszkałych w miejscowościach przygranicznych z dnia 14.05.1985 r. (Dz.U. z 1986 r. nr 24 poz. 14 i 115). 22 Witamy w Polsce. Statystyka Straży Granicznej, "Gazeta Wyborcza", 8.08.1994.

BSE 7

Tabela 2: Przyjazdy i wyjazdy za granicę na stałe w latach 1981-1992

Immigration and emigration to abroad for permanent residence in 1981-1992

LATA

YEARS

Imigracja

Immigration

Emigracja

Emigration

1981 - 1992 28842 306060

1981. 1418 23750

1982 900 32038

1933 1145 26381

1984 1559 17401

1985 1623 20578

1986 1881 29008

1987 1856 36436

1988 2052 36291

1989 2230 26645

1990 2626 18440

1991 5040 20977

1992 6512 18115

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i De-

mograficznych, Warszawa, luty 1994.

Statystyki GUS zawierają jedynie dane dotyczące form migracji prowadzące do

stałej zmiany miejsca zamieszkania (uzyskiwane na podstawie danych ad-

ministracyjnych - meldunkowych)23. Nie obejmują one form nieoficjalnej - "tu-

rystycznej" (nie zgłoszonej odpowiednim władzom administracyjnym) migracji, które

występowały, a w wielu wypadkach wręcz dominowały (dotyczy to zarówno emigru-

jących Polaków, jak i migrujących do Polski cudzoziemców). Duża część emigran-

tów, mimo że od dawna osiedliła się i mieszka za granicą, nadal jest uznawana za

osoby stale zamieszkujące w Polsce. Ich emigracja pozostała niezauważona przez

oficjalne statystyki. Według oficjalnych danych GUS-u w okresie 1985-1992 wyemi-

growało z Polski 206 490 osób, zaś według danych Straży Granicznej aż 1 mln 800

23 Według polskich przepisów występują dwa typy migracji: 1) migracja związana z nieobecnością w miejscu stałego zamieszkania przez okres dłuższy niż dwa miesiące, ale nie prowadząca do zmiany stałego miejsca zamieszkania (jest ona nie rejestrowana); 2) migracja związana ze zmianą stałego miejsca zamieszkania i obowiązkiem meldunkowym (tylko ta forma emigracji podlega obowiązkowej i bieżącej rejestracji).

8 BSE tys.24.

Dane Straży Granicznej pokazują również, że utrzymuje się nada! silna ten-

dencja do emigracji25. Statystyki GUS-u i Straży Granicznej są zgodne jednak w jed-

nej sprawie: zwiększa się liczba migrujących do Polski cudzoziemców, choć istnieją

rozbieżności co do ich liczby (w 1991 r. według GUS pozostało w Polsce 5040 cu-

dzoziemców, zaś według danych Straży Granicznej aż 739 tys. osób). Dane obu in-

stytucji pokazują (choć różnią się w ilościowej ocenie tendencji), że w Polsce nadal

występuje przewaga emigracji nad imigracją, a Polska nadal pozostaje krajem emi-

gracji.

Według danych GUS-u większość osób emigrujących po 1989 r. udawała się do

krajów europejskich (RFN - 67,8%, Szwecja, Francja, Austria, Włochy, Wielka

Brytania) oraz do USA (11,5%), Kanady i Australii. Na początku lat dzie-

więćdziesiątych odnotowano pewne zwiększenie emigracji do USA (za przyczyną

loterii wizowej) z ok. 11 tys. osób rocznie w latach 1987-1989 do ok. 22 tys. w latach

1990-1992. Lokalizacja geograficzna wyjazdów pokazuje, że zwiększyła się skala

czasowych (trwających ok. 1 roku) wyjazdów zarobkowych (głównie do RFN),

natomiast osłabieniu uległa emigracja osiedleńcza. W stosunku do lat

osiemdziesiątych stosunkowo mniej było osób w wieku produkcyjnym, a więcej dzieci

i młodzieży, których rodzice wyjechali przed 1990 r. W emigracji wzrósł udział osób

niezamężnych i nieżonatych, natomiast spadł udział osób zamężnych/żonatych.

Zdecydowana większość emigrantów (93%) pracowała poza rolnictwem. W fali

emigrantów z lat dziewięćdziesiątych zmniejszyła się również nadreprezentacja osób

z wyższym wykształceniem, która była tak charakterystycznym zjawiskiem dla

emigracji lat osiemdziesiątych. Najczęściej emigrowali mieszkańcy województwa

katowickiego, opolskiego, wrocławskiego, gdańskiego, łódzkiego, warszawskiego,

poznańskiego i olsztyńskiego26.

Pewien wpływ na zmniejszenie tendencji emigracyjnych z Polski miała zmiana

polityki RFN wobec przesiedleńców z Polski na początku lat dziewięćdziesiątych.

Zaostrzono wobec nich kryteria przyznawania statusu przesiedleńca i częściej od-

mawiano pozwolenia na pobyt stały w Niemczech. W związku z tym zmalała gwał- 24 Ubywa nas. Polska będzie krajem migracji - chcemy czy nie, "Gazeta Wyborcza", 9-10.06.1993. 25 Tendecję do emigracji częściowo potwierdzają dane z badań GUS-u dotyczące aktywności ekonomicznej ludno-ści (BAEL) przeprowadzonych w 1993 r. na próbie ogólnopolskiej. Według uzyskanych rezultatów 199,3 tys. mieszkańców Polski przebywało za granicą dłużej niż dwa miesiące, w tym w okresie do jednego roku - 87,7 tys., a powyżej jednego roku 116,6 tys.osób - zob. S. Golinowska, E. Marek, Procesy migracji zagranicznych ..., s, 140. 26 S. Golinowska, E. Marek, Procesy migracji zagranicznych ..., s. 139-141; M. Okólski, Migracje zagraniczne w Polsce ...; Ubywa nas. Polska będzie krajem ....

BSE 9 townie ich liczba - w 1990 r. liczba przesiedleńców z Polski wyniosła 134 tys. osób, w

1991 r. 40 tys., a w 1992 r. już tylko 18 tys.

2.3. Wyjazdy zarobkowe

Po 1990 r. uległy zmianie formy i kierunki legalnych zagranicznych wyjazdów

zarobkowych polskich obywateli. W okresie poprzednim zdecydowaną większość

Polaków pracujących legalnie za granicą stanowiły osoby zatrudnione przez polskie

przedsiębiorstwa (na podstawie umów o dzieło lub na podstawie kontraktów

zbiorowych). Większość z nich pracowała w krajach byłego RWPG oraz krajach

Bliskiego Wschodu. W latach dziewięćdziesiątych zdecydowana większość polskich

pracowników zatrudniona jest na podstawie indywidualnych kontraktów, głównie w

krajach Europy Zachodniej, przede wszystkim w Niemczech.

Możliwości legalnego podjęcia pracy w krajach europejskich stworzyły bilateralne

umowy dotyczące zatrudniania cudzoziemców. Polska zawarła takie umowy z RFN

(trzy umowy: 31.01.1990 r., 7.06.1990 r. i 7.06.1990 r.), Francją (dwie urnowy:

20.05.1930 r. i 29.09.1990 r.), Belgią (4.10.1390 r.), Czechosłowacją (16.06.1992 r.),

Konfederacją Szwajcarską (11.06.1993 r.), Ukrainą (16.02.1994 r.) i Federacją

Rosyjską (15.03.1994 r.). W końcu września br. podpisano umowę z Litwą. Część z

tych umów zawarta została na czas nieokreślony, inne zaś na okres 3 lat (przy czym

zawierają one zapis o automatycznym przedłużeniu ich ważności, o ile umawiające

się strony w odpowiednim czasie nie podejmą inicjatywy ich wypowiedzenia). W

większości umów została określona dokładnie wielkość kontyngentu wyjeżdżających

pracowników (w formie średniorocznego limitu zatrudnienia).

Po przejściowym spadku liczby zatrudnionych za granicą obywateli polskich w

1989 r. ze 150-160 tys. do 120-150 tys. w 1990 r. zatrudnienie Polaków za granicą

osiągnęło w 1991 r. poziom 165-175 tys. osób. W 1992 r. zwiększyła się znacznie

liczba Polaków pracujących legalnie za granicą. W tym też roku w ramach zawartych

międzyrządowych umów pracowało za granicą ponad 200 tys. osób. W krajach, z

którymi Polska nie zawarła stosownych umów, według szacunków Ministerstwa Pra-

cy i Polityki Socjalnej, zatrudnionych było w 1992 r. ok. 100 tys. Polaków. W tym cza-

sie jednostki upoważnione przez MPiSP skierowały do pracy ok. 15 tys. osób. Tzw.

migracja wahadłowa w zatrudnieniu przygranicznym szacowana była w 1992 r. na

10 BSE 1,5-2 tys. osób. Dało to łącznie ok. 350 tys. osób27.

Wśród wyjeżdżających do pracy dominowali przede wszystkim pracownicy

sezonowi w rolnictwie, leśnictwie, gastronomii, hotelarstwie i budownictwie. W

okresie ostatnich trzech lat obserwuje się również zjawisko podejmowania pracy za

granicą przez najwyżej wykwalifikowaną kadrę, w tym ze świata nauki i

sztuki.

Trudno ocenić obecnie liczbę Polaków pracujących nielegalnie za granicą;

szacunki dają liczbę zbliżoną do legalnych wyjazdów. Zaostrzenie kontroli pracy w

krajach wysoko rozwiniętych powoduje, że wyjeżdżający starają się zdobyć

skierowanie do pracy w ramach umów międzypaństwowych. Część Polaków

pracujących nielegalnie traktuje to jako regularne źródło utrzymania, nie podejmując

na stałe pracy w kraju. Wyjeżdżający do prac sezonowych i krótkookresowych

pochodzą najczęściej z małych miast oraz ze wsi.

3. Procesy migracyjne w Polsce po 1989 roku - cudzoziemcy w Polsce

Zmiany polityczne i gospodarcze w Polsce i w Europie Środkowo-Wschodniej po

1989 r. spowodowały zniesienie ścisłej kontroli ruchu osobowego i otwarcie granic

dla obywateli innych państw. Stworzyło to nową jakościowo sytuację migracyjną w

naszym kraju: - 1) Polska stała się nowym punktem na szlakach tranzytowych dla

osób migrujących do krajów Europy Zachodniej (przede wszystkim do RFN i krajów

skandynawskich); 2) efekty realizowanej od 1990 r. reformy gospodarczej spowodo-

wały, że sama Polska stała się w krótkim okresie czasu atrakcyjnym migracyjnie kra-

jem z powodów ekonomicznych, przede wszystkim dla obywateli krajów Europy

Środkowo-Wschodniej i byłego ZSRR28.

3. 1. Imigracja do Polski

Otwarcie granic w Europie Środkowo-Wschodniej przyniosło ogromny wzrost

przyjazdów obywateli innych państw do Polski, co pokazywały wcześniej przywoły-

wane dane GUS i Straży Granicznej (por. również Tabela 1 i 2), Świadczą o tym

27 Współpraca Polski z krajami OECD, materiał powielony, Wydział Międzynarodowej Integracji Pracy, Departa-ment Zatrudnienia, Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Warszawa 1993. 28 D. Łukasz, Polska a procesy migracyjne,.., s. 359-360. Por. również: M. Szonert, Migracje w Europie Środkowej i Wschodniej oraz E. Honekopp, Migracje Wschód-Zachód. Czy nowa europejska wędrówka ludów? zamieszczone w: S. Golinowska, E. Marek (red), Studia o procesach zagranicznych. T. 1. Charakterystyka procesów migracyjnych, Studia i Materiały, zeszyt 3, instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1994.

BSE 11 również dane dotyczące liczby udzielonych cudzoziemcom pozwoleń na pobyt stały

w Polsce: o ile w latach osiemdziesiątych liczba zezwoleń wahała się wokół 1000-

1500 rocznie, to już w 1989 r. wyniosła ona 2230, w 1990T. - 2626, w 1991 r. - 5040,

a w 1992 r. - 6512 zezwoleń29. Największą grupę przyjeżdżających na stałe do Polski

osób stanowili obywatele byłego ZSRR (wśród których przeważali Ukraińcy), w tym-

duża część pochodzenia polskiego. Do Polski napływali głównie imigranci, którzy

legitymowali się średnim i wysokim poziomem wykształcenia. Pod względem prze-

strzennym imigracja koncentrowała się prawie w tych samych województwach, które

przodowały, gdy chodzi o emigrację.

Charakterystycznym zjawiskiem dla lat dziewięćdziesiątych jest powrót do kraju

obywateli polskich, którzy pozostali za granicą w sposób nielegalny (przedłużając

najczęściej pobyt turystyczny), szczególnie w latach osiemdziesiątych. Liczebność tej

zbiorowości jest szacowana na ok. 300 tys. osób30. W 1994 r. głośna stała się

sprawa repatriacji Polaków z Kazachstanu (ok. 100 tys. osób). Do tej pory nie

doczekała się ona jeszcze systemowego rozwiązania31.

Od 1990 r. wzrosła również liczba osób, którym nadano obywatelstwo polskie. O

ile w 1989 r. przyznano je 216 osobom, to już w 1990 r. - 478 osobom, w 1991 r. -

908, w 1992 r. - 1552, a w 1993 r. - 834 osobom32. Większość osób, którym

przyznano polskie obywatelstwo w drodze naturalizacji to osoby polskiego

pochodzenia, które zostały go pozbawione w okresie minionym.

Osoby te składały wnioski o przywrócenie obywatelstwa najczęściej za granicą

(w Niemczech, krajach skandynawskich, Austrii, Kanadzie, USA i krajach byłego

ZSRR). Większość tych osób zachowała swoje dotychczasowe obce (inne niż

polskie) obywatelstwo i miejsce zamieszkania. Wśród nowych polskich obywate

li, nie będących etnicznymi' Polakami, dominowali przedstawiciele trzech grup

krajów: arabskich (Iraku, Syrii i Libanu), Azji Połud.-Wschodniej (Wietnamu)

oraz krajów byłego ZSRR. Z reguły osoby te zamieszkiwały w Polsce co naj

mniej pięć lat, zanim złożyły wniosek o obywatelstwo oraz były związane rodzinnie z

Polską.

O wiele większa jest liczba cudzoziemców, którzy pozostali w Polsce bez uregu- 29 Przyjazdy do Polski i wyjazdy za granicę na pobyt stały w latach 1991 i 1992, Departament Badań Społecznych i Demograficznych, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa, luty 1994, Tabela 1 30 S. Golinowska, E. Marek, Procesy migracji zagranicznych w Polsce, s. 143. 31 Rząd polski wychodzi z założenia, że ze względów ekonomicznych masowa repatriacja Polaków nie jest na razie możliwa. Po wizycie wrześniowej w br. w Kazachstanie, premier W. Pawlak ma podjąć decyzję o tempie i zakresie repa-triacji. 32 Według informacji Biura Prawnego Kancelarii Prezydenta RP, Warszawa, czerwiec 1994.

12 BSE lowania swojego statusu pobytowego (którzy wjechali do Polski w ramach ruchu

bezwizowego). Liczebność tej zbiorowości w 1993 r. Straż Graniczna ocenia na ok.

800 tys. osób. Większość z nich przedłużyła w Polsce pobyt turystyczny. Dominują

tutaj obywatele państw byłego ZSRR, Rumunii i Bułgarii. Większość z nich podejmo-

wała nielegalnie pracę w Polsce lub próbowała dostać się do krajów Europy Zachod-

niej (tzw. migranci tranzytowi).

3.2. Uchodźcy i osoby starające się o azyl

Nowym zjawiskiem w latach dziewięćdziesiątych było pojawienie się w naszym:

kraju tzw. migrantów niedobrowolnych (uchodźców, uciekinierów wojennych, ofiar

klęsk żywiołowych, dezerterów itp.), z których część starała się w Polsce o przyzna-

nie azylu i nadanie statusu uchodźcy33. Problem ten ujawnił się szczególnie w 1990

r., kiedy to deportowano ze Szwecji do Polski 600-oso-bową grupę cudzoziemców z

państw azjatyckich i afrykańskich, którzy uzyskali polskie wizy tranzytowe i chcieli się

dostać do Szwecji. W tym roku znalazło się w Polsce również 50 obywateli albań-

skich, którzy wymusili schronienie w budynku Ambasady Polskiej w Tiranie, skąd

zostali przewiezieni do Polski w następstwie misji mediacyjnej sekretarza

generalnego ONZ. W tej sytuacji postanowiono, że Polska w praktyce będzie się

stosować do postanowień Konwencji o statusie uchodźców z 1951 r., pomimo jej

nieratyfikowania. W końcu 1990 r. status uchodźcy w Polsce otrzymało 385 osób z

640 osób, które się o to ubiegały. Podstawą do decyzji był wynik dochodzenia

przeprowadzonego przez pracowników Biura Wysokiego Komisarza ONZ ds.

Uchodźców. Początkowo opiekę nad uchodźcami sprawował Polski Czerwony Krzyż,

później zaś Biuro ds. Uchodźców MSW (obecnie Biuro ds. Migracji i Uchodźstwa

MSW).

Wraz z ratyfikacją przez Polskę na jesieni 1991 r. Konwencji dotyczącej statusu

uchodźcy uregulowane zostały w naszym kraju warunki prawne nadawania cudzo-

ziemcowi statusu uchodźcy oraz nastąpiły odpowiednie zmiany w polskim ustawo-

dawstwie (o zmianach prawnych dokładniej w dalszej części opracowania). W 1991

r. o nadanie statusu uchodźcy zwróciły się 2433 osoby, w 1992 r. - 592 , a w 1993 r. -

830. Status uchodźcy otrzymało ok. 10-12% ubiegających się cudzoziemców34.

Jednak większość osób starających się o przyznanie statusu uchodźcy po- 33 Por. T. K. Kozłowski, Między tranzytem, azylem a imigracją. Prawne i instytucjonalne konsekwencje zjawiska niedobrowolnych migracji, "Materiały i Dokumenty" BSE Nr 142, Pakiet Nr 48 S, Warszawa, grudzień 1994. 34 S. Golinowska, E. Marek, Procesy migracji zagranicznych w Polsce..., s. 143.

BSE 13 strzegało Polskę jako kraj tranzytu lub tymczasowego pobytu. Świadczą o tym liczne

próby nielegalnego przekraczania granicy. W 1993 r. ponad połowa wniosków o na-

danie statusu uchodźcy zakończyła się umorzeniem postępowania ze względu na

wyjazd aplikanta do innego kraju lub jego zniknięcie35.

Pewnym wyjątkiem od tej reguły była zorganizowana ewakuacja z Osijeka i

Bosnanskiego Brodu grupy bośniackich dzieci i ich opiekunów (objęła ona ok. 900

osób, która odbyła się na podstawie umowy zawartej pomiędzy Polską a Bośnią-

Hercegowiną jesienią 1992 r.)36. Liczba cudzoziemców o statusie uchodźcy objętych

ochroną prawną w Polsce wynosi obecnie ok. 1600 osób.

Ze względu na kraj pochodzenia starających się o nadanie statusu uchodźcy w

latach 1989-1991 dominowali przede wszystkim obywatele państw arabskich i Afryki

Północno-wschodniej (Somalii, Etiopii), w latach 1992-1993 większość aplikantów

pochodziła z Bośni-Hercegowiny oraz Jugosławii. Od 1993 r. wzrosła liczba

wniosków składanych przez obywateli z krajów byłego ZSRR, a przede wszystkim

Armenii - Rys. 1-3. Zwiększeniu uległa również liczba wniosków składanych przez

cudzoziemców, którzy zostali nie wpuszczeni lub wydaleni z RFN (jest to rezultatem

wprowadzenia w lipcu 1993 r. nowego restrykcyjnego prawa azylowego w

Niemczech).

35 W okresie 01.05.1993 r. do 31.05.1993 r. przybyło do Polski ok. 23 tys. obywateli Federalnej Republiki Jugo-sławii i 19 tys. obywateli Bośni i Hercegowiny. W tym czasie o nadanie statusu uchodźcy zwróciło się jedynie 201 osób, z tego 78 obywateli Bośni i Hercegowiny oraz 38 obywateli Republiki Jugosławii - Na granicy zachodniej nie będzie dzisiaj fali uchodźców. Tomasz Kuba Kozłowski, szef Biura ds. Migracji i Uchodźców MSW, rozmawiała B. Świąt-kowska, "Życie Warszawy", 1.07.1993. 36 Jak się ocenia większość z nich wróciła do Bośni-Hercegowiny (ok. 500 osób), część natomiast przedostała się do jednego z krajów Europy Zachodniej. W końcu 1993 r. z tej grupy pozostało w Polsce ok. 150 osób.

14 BSE

Rys. 1: Cudzoziemcy, którzy aplikowali o nadanie statusu uchodźcy w 1993 r. według kraju pochodzenia

ANNEX INNE KRAJE:

Afganistan Chiny Irak

Madagaskar Turkmenia

Albania Chorwacja Jordania Nigeria Ukraina

Algieria Egipt Kuba Rosja

Uzbekistan

Angola Etiopia Laos

Rwanda Zair

Azerbejdżan Gruzja

Macedonia Somalia

BSE 15

Rys. 2: Cudzoziemcy, którym odmówiono wydania zezwoleń na pobyt stały w Polsce w 1993 roku według obywatelstwa

ANEX INNE KRAJE:

Afganistan Armenia Bezpaństwowcy Chiny Czechosłowacja Czechy

Egipt Etiopia Francja Gwinea Holandia Indie

Irak Irlandia Jemen Jordania Kolumbia Liban

Libia Litwa Nigeria Rumunia Szwecja Tunezja

Turcja USA Włochy Zair

Opracowano:

Wydział d/s Migracji, Biuro d/s Migracji i Uchodźstwa KSM. luty 1994

16 BSE

Rys. 3: Cudzoziemcy, którym wydano zezwolenia na pobyt stały w Polsce w 1993 roku według obywatelstwa

ANEX

INNE KRAJE: Afganistan Algieria Anglia Angola Arabia Saud Armenia Austria Australia Azerbejdżan Bangladesz Belgia Benin Bezpaństwowcy Boliwia BiH Brazylia Chile Chiny Chorwacja Czechosł. Czechy Dania Egipt Ekwador Estonia Etiopia Filipiny Finlandia Francja Ghana Grecja Gruzja Gujana Gwinea Hiszpania Holandia Indie Indonezja Iran Irlandia Izrael Japonia Jemen Jordania Kambodża Kanada Kazachstan Kolumbia Korea Pd. Kostaryka Kuba Kuwejt Laos Liban Łotwa Macedonia Mali Maroko Meksyk Mołdawia Nepal Niger Nigeria Norwegia Pakistan Palestyna Peru RPA Rumunia Senegal Słowacja Słowenia Sri Lanka Sudan Szwajcaria Tajwan Tanzania Tunezja Turcja Uganda USA Uzbekistan Wągry Wenezuela Włochy Zair

Źródło: Wydział ds. Migracji, Biuro ds. Migracji i Uchodźstwa MSW, luty 1994 r.

BSE 17

Polska może jednak stać się w najbliższej przyszłości docelowym krajem migra-

cyjnym dla pewnych grup cudzoziemców (świadczy o tym wzrost liczby wniosków o

nadanie statusu cudzoziemca złożonych w 1993 r. w porównaniu ze spadkiem zano-

towanym w 1992 r.)- Tendencja ta jest wynikiem zaostrzenia we wszystkich krajach

Europy Zachodniej przepisów dotyczących wjazdu i przyznawania azylu ("polityka

zamkniętych drzwi") oraz narastające w nich zjawiska nietolerancji wobec

cudzoziemców. Można oczekiwać napływu do Polski cudzoziemców przede

wszystkim z krajów byłego ZSRR oraz Azji (Wietnamu, Chin, Pakistanu, Indii, Sri

Lanki i Afganistanu)37.

3.3. Migranci tranzytowi

Nowym zjawiskiem w Polsce po 1989 r. było również pojawienie się tzw. migran-

tów tranzytowych. Polska wraz z liberalizacją ruchu granicznego stała się atrakcyj-

nym krajem dla osób starających się dostać w sposób nielegalny do krajów Europy

Zachodniej (głównie do Niemiec i krajów skandynawskich). Zdecydowana większość

tych osób próbowała przekroczyć nielegalnie polskie granice, najczęściej granicę

polsko-niemiecką (ponad 90% wypadków). Według danych Straży Granicznej w

1990 r. stwierdzono 200 przypadków nielegalnego przekraczania granicy polsko-

niemieckiej, w 1991 r. już 11 800, w 1992 r. 30 390, a w 1993 r. tylko 17 tys. W

pierwszym półroczu 1994 r. zatrzymano 7077 osób38. Znaczne zmniejszenie liczby

osób przekraczających nielegalnie granice Polski było związane z wprowadzeniem

nowego prawa azylowego w RFN oraz zaostrzeniem kontroli na granicy polsko-

niemieckiej.

W latach 1990-1993 wśród zatrzymanych stosunkowo najwięcej było obywateli

Rumunii, Bułgarii, Ukrainy i Rosji. Od 1993 r. spada liczba obywateli Bułgarii, zwięk-

sza się natomiast liczba obywateli Ukrainy i Armenii. Wśród zatrzymanych byli rów-

nież obywatele Indii, Algierii, Iraku, Mołdawii, Turcji i inni.

Nie tylko granica polsko - niemiecka była najbardziej "obciążona" próbami niele-

galnego przekraczania. Także wschodnia granica Polski jest od 1990 r. narażona na

to zjawisko, choć w stopniu nieporównywalnie mniejszym niż zachodnia. W 1991 r. z

37 Zob. T. K. Kozłowski, Między tranzytem, azylem a imigracją...; K. Kęsicka, Idą Azjaci, "Gazeta Wyborcza", 7.09.1994. 38 Por. M. Okólski, Migracje zagraniczne w Polsce...; K. Kęsicka, Szczelne sito. Realizacja umowy z Niemcami o readmisji, "Gazeta Wyborcza", 11.01.1S94; Witamy w Polsce. Statystyka Straży Granicznej, "Gazeta Wyborcza", 8.08.1994. Trzeba pamiętać jednak, że według szacunków samej Straży Granicznej wykrywalność prób nielegalnego przekra-czania granicy jest na poziomie 20-50% maksimum.

18 BSE powodu braku właściwych dokumentów lub posiadania fałszywych nie wpuszczono

do Polski 34 860 obcokrajowców, w 1992 r. 53 600, a w 1993 r. - 68 000. W tej staty-

styce przodowali przede wszystkim obywatele Białorusi, Litwy, Rumunii, Ukrainy, Ro-

sji, Bułgarii i Wietnamu39. Jednak od 1993 r. wzrasta zagrożenie naszej wschodniej

granicy próbami jej nielegalnego przekraczania, głównie przez obywateli państw

azjatyckich (Pakistanu, Indii, Afganistanu i Sri Lanki), O ile w 1993 r. zatrzymano tam

73 Pakistańczyków i 47 obywateli Indii, to w pierwszym półroczu 1994 r. było już 57

Pakistańczyków, 149 Hindusów, 31 Afgańczyków i 31 obywateli Sri Lanki40

W ciągu dziewięciu miesięcy 1994 r. na wszystkich polskich granicach Straż

Graniczna zarejestrowała 11 600 prób nielegalnego ich przekraczania41.

3.4. Pracownicy zagraniczni w Polsce

Od 1990 r. polski rynek pracy przestał być rynkiem ściśle narodowym. Pojawiło

się nowe zjawisko w postaci legalnego lub nielegalnego zatrudniania cu-

dzoziemców42. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zakłady pracy lub indywidualni

pracodawcy mogą zatrudniać cudzoziemców, jeśli uzyskają na to zgodę wojewódz-

kiego urzędu pracy. Zezwolenia takie wydają dyrektorzy tych urzędów, po konsultacji

z wojewódzkimi radami zatrudnienia. Zgoda na pracę obcokrajowca jest udzielana z

uwzględnieniem sytuacji na lokalnym rynku pracy. Pracodawca na 6 tygodni przed

zatrudnieniem cudzoziemca powinien wystąpić o zgodę do wojewódzkiego biura pra-

cy. Otrzymuje tam specjalną promesę (wstępną zgodę na pracę), na podstawie której

może starać się o zatrudnienie cudzoziemca. Obcokrajowiec otrzymuje zgodę na

pracę pod warunkiem, że na dane miejsce nie zgłosi się żaden obywatel polski. Zain-

teresowany pracą cudzoziemiec musi spełniać pewne wymagania w zależności od

tego, na jakim stanowisku ma pracować (np. lekarz, który ma być zatrudniony w pań-

stwowej służbie zdrowia musi najpierw uzyskać zgodę resortu zdrowia; urzędnikiem

państwowym może być tylko obywatel polski)43.

W 1991 r. urzędy wojewódzkie udzieliły ogółem 4271 zezwoleń na podjęcie pra-

cy przez cudzoziemców, w 1992 r. 11 995, a w 1993 r. 9643. Najwięcej zezwoleń 39 M. Okójski, Migracje zagraniczne w Polsce..., s. 39-40. 40 K. Kęsicka, Idą Azjaci, "Gazeta Wyborcza", 7.09.1994. 41 Z. Lentowicz, Da się żyć z Ruskimi, "Rzeczpospolita", 14.11.1994. 42 Por. M. Okóiski, Migracje zagraniczne w Polsce..., s. 24-32; S. Golinowska, E. Marek, Procesy migracji zagra-nicznych w Polsce..., s. 144-145; A. Kowa!ska, Zatrudnianie cudzoziemców w województwie warszawskim, "Polityka Społeczna", nr 1/1994. 43 Regulacje prawne dotyczące zatrudniania cudzoziemców w Polsce znajdują się w: Wybór aktów prawnych i rozporządzeń dotyczących cudzoziemców w Polsce, "Materiały i Dokumenty" BSE nr 143, Pakiet nr 48 3. War-szawa, grudzień 1994.

BSE 19 wydano w stołecznym województwie warszawskim (ok. 45%), następnie gdańskim,

katowickim, wrocławskim, krakowskim, szczecińskim, lubelskim i łódzkim. Prawie

połowa wszystkich pozwoleń na pracę została wydawana na

okres od 1 do 3 miesięcy (na prace sezonowe), ponad jedna czwarta opiewała

na okres do 1 roku, pozostałe zaś zezwolenia dotyczyły okresu dłuższego niż 1

rok.

Pod względem kwalifikacji wśród cudzoziemców, którzy uzyskali zgodę na pracę

w Polsce stosunkowo największą grupę stanowili pracownicy fizyczni wy-

kwalifikowani (ok. 1/3), następnie osoby pełniące w przedsiębiorstwach funkcje kie-

rownicze I zarządzające łącznie z właścicielami (ok. 1/4), konsultanci i specjaliści (ok.

15%), artyści i wykładowcy (ok. 12%) oraz robotnicy niewykwalifikowani (ok. 10%).

Pod względem narodowości dominowali przede wszystkim obywatele państw euro-

pejskich (ok. 70%) oraz azjatyckich (ok. 25%). Najczęściej otrzymywali zezwolenia

na pracę w Polsce obywatele Ukrainy, Rosji, Białorusi, Wietnamu, Chin, Niemiec,

Czech, USA i Wlk. Brytanii. Obywatele krajów byłego ZSRR stanowili łącznie najlicz-

niejszą grupę cudzoziemców, którym wydano zgodę na zatrudnienie (blisko połowę).

Podejmowali oni najczęściej pracę w budownictwie, w rolnictwie (głównie w ogrodnic-

twie i sadownictwie) oraz w rzemiośle- Azjaci z kolei byli zatrudniani w gastronomii

(głównie Wietnamczycy w rodzinnych restauracjach) oraz w firmach handlowych.

Cudzoziemcy z krajów Europy Zachodniej i USA pracowali zazwyczaj w firmach za-

granicznych lub mieszanych (polsko-zagranicznych).

Obok legalnego zatrudniania cudzoziemców rozwinęło się w ostatnich latach

również zjawisko nielegalnego podejmowania przez nich pracy. Nie ma wiarygod-

nych statystyk co do ich liczby, ale wydaje się, że jest ono wielokrotnie wyższe od

liczby legalnie zatrudnionych w Polsce cudzoziemców. Dokonywane oficjalne sza-

cunki wahają się od 50 tys. do 200 tys. osób, choć nieoficjalnie mówi się ą liczbie

dużo większej44. Nielegalne zatrudnianie: cudzoziemców jest trudno uchwytne dla

statystyki, gdyż w większości przypadków chodzi o prace sezonowe (w ogrodnictwie

lub na małych budowach), podejmowane przede wszystkim przez obywateli krajów

byłego ZSRR, Rumunii, Bułgarii oraz Wietnamu.

Atrakcyjność zatrudniania cudzoziemców, przede wszystkim nielegalnego, wyni-

ka z dwóch powodów: - 1) dynamicznego rozwoju sektora prywatnego, który poszu-

44 Dla porównania, według głównego inspektora Państwowej Inspekcji Pracy liczba osób pracujących nielegalnie w Polsce wynosi 550 tys. - A. Stużyński, 550 tysięcy nielegalnie zatrudnionych, "Rzeczpospolita", 17.11.1994.

20 BSE kuje możliwości uzyskania pracy za możliwie najniższą płacę. Nielegalnie pracujący

cudzoziemcy otrzymują przeciętnie połowę - jedną trzecią wynagrodzenia płaconego

Polakom, co dla przybyszów ze Wschodu stanowi jednak równowartość ich kilkumie-

sięcznych zarobków we własnym kraju; 2) ogólnego wzrostu kosztów pracy w wyniku

opłacania wysokiej składki na ubezpieczenia społeczne. Zatrudnianie cudzoziemców, na-

wet legalne, pozwala uniknąć opłat ubezpieczeniowych (dotyczy to cudzoziemców z tych

krajów, z którymi nie obowiązują umowy o wzajemnym transferze świadczeń ubezpie-

czeniowych)45.

Zatrudnianie cudzoziemców bez zezwolenia wojewódzkiego biura pracy jest

niezgodne z prawem. Pracodawcy grozi kara grzywny, a może nawet w ostateczności

utracić prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Ale w ustawie

i rozporządzeniach nie jest określone jednoznacznie, kto powinien ścigać tego

typu przestępstwa. Urzędy pracy mogą kontrolować tylko te zakłady, które ma

ją zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemców. Państwowa Inspekcja Pracy nie

może kontrolować prywatnych budów ani gospodarstw rolnych, gdyż nie ma takich

uprawnień (w świetle obowiązującego prawa nie są one bowiem zakładami pracy). Policja

może ścigać cudzoziemców w sytuacji, kiedy wejdą oni w kolizję z kodeksem karnym. Po-

wszechnym zjawiskiem jest też zatrudnianie cudzoziemców na umowę-zlecenie, czego

skutkiem jest nienaliczanie składki na ubezpieczenie i Fundusz Pracy. Innym problemem

jest brak uregulowań zatrudniania cudzoziemców w zakresie medycyny niekonwencjonal-

nej (nie wymaga się potwierdzenia posiadanych kwalifikacji). Do tej pory nie podjęto

działań w celu regulacji tych zagadnień, co powoduje, że odpowiedzialne za te sprawy

urzędy administracji państwowej działają według własnych zasad, nie zawsze zgodnych z

interesem państwa46.

3.5. Przestępstwa popełniane przez cudzoziemców w Polsce ... Otwarcie granic kraju i napływ cudzoziemców do Polski zaowocował również pew-

nym wzrostem przestępstw popełnianych przez obcokrajowców. O ile w 1990 r, prowa-

dzono postępowania karne przeciwko 719 cudzoziemcom (w tym, wobec 220 obywateli z

państw byłego ZSRR oraz 191 obywatelom RFN), to w 1993 r. zatrzymano ogółem 3010

cudzoziemców (stanowili oni 1% ogółu podejrzanych), którzy byli podejrzani o dokonanie

45 S. Golinowska, E. Marek, Procesy migracji zagranicznych..., s. 147. 46 We wrześniu 1994 r. rząd skierował do Sejmu projekt nowelizacji Ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezro-bociu (Druk Sejmowy nr 619). W rozdziale 7 art. 51. zawarte są uściślenia dotyczące zatrudniania cudzoziemców w Polsce. Punkt 15 głosi, że za uzyskanie przez pracodawcę zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca pracodawca obowiąza-ny będzie dokonywać wpłat na Fundusz Pracy w wysokości najniższego wynagrodzenia za każdego cudzoziemca, a w przypadku przedłużenia zezwolenia, dodatkową opłatę w wysokości połowy najniższego wynagrodzenia.

BSE 21 przestępstw na terytorium RP (w tym, wobec 1889 obywateli z państw byłego ZSRR i 411

RFN). Udział cudzoziemców w ogólnym obrazie przestępczości w Polsce jest staty-

stycznie niewielki - w 1992 r. nie przekraczał on poziomu 2% wykrytych przestępstw,

a w 1993 r. – 3% (w Niemczech dla porównania wyniósł on ok. 16%). Do głównych

naruszeń polskiego prawa należały przestępstwa drogowe, kradzieże, rozboje, wła-

mania i fałszerstwa (patrz Tabela 3). W 1992 r. z powodu naruszenia prawa zostało

wydalonych z terenu Polski 2795 cudzoziemców.

22 BSE

Tabela 3. Cudzoziemcy podejrzani o popełnienie przestępstw w 1993 r. we-dług rodzaju wykroczeń i narodowości

Źródło: Komenda Główna Policji, kwiecień 1994 r.

BSE 23

Według ocen MSW przestępczość kryminalna cudzoziemców w Polsce w ciągu

ostatnich paru lat zmieniła swoje formy i rozwija się w niebezpiecznym kierunku. Po-

czątkowo miała ona postać kradzieży i drobnych włamań, następnie kradzieży samo-

chodów, fałszowania środków płatniczych oraz wymuszeń okupu i drobnych rozbo-

jów, obecnie zaś nasilają się przypadki brania zakładników i zabójstw z premedyta-

cją. Spośród cudzoziemców największe zagrożenie dla porządku prawnego stano-

wią, zdaniem MSW, obywatele państw byłego ZSRR. Przestępstwa kryminalne po-

pełniane przez obywateli innych państw, w tym Niemców, Rumunów i obywateli byłej

Jugosławii, nie stanowią dla policji powodów do szczególnego operacyjnego zainte-

resowania47.

Praktyka policyjna potwierdza, że dane nie odzwierciedlają rzeczywistych roz-

miarów przestępczości popełnianych przez obywateli państw byłego ZSRR. Po-

wszechnie stosowany wobec ofiar (najczęściej swoich współziomków) zastraszenie,

obawa zemsty oraz niewiara w pomoc polskiej policji powoduje, że rezygnują oni z

zawiadomienia policji i wyjeżdżają z Polski48.

Ważnym problemem z punktu widzenia bezpieczeństwa wewnętrznego Polski,

związanym z otwarciem granic kraju, stał się po 1989 r. rozwój przestępczości zor-

ganizowanej - działalność gangów trudniących się przemytem samochodów, narko-

tyków lub imigrantów. Widoczne obecne powiązania obcych grup przestępczych z

polskimi rodzi niebezpieczeństwo rozpowszechniania się wpływów w Polsce między-

narodowych grup przestępczych o wyraźnych i utrwalonych więzach organizacyj-

nych.

W 1993 r. w polskich placówkach penitencjarnych przebywało łącznie 1109 cu-

dzoziemców (dla porównania w sierpniu 1992 r. w polskich więzieniach przebywało

418 cudzoziemców). Wśród osadzonych najwięcej było obywateli Ukrainy - 459, Ro-

sji - 168, Białorusi - 157, Niemiec - 53. Były także osoby z Belgii, Danii, Finlandii, Ho-

landii, Iraku, Mongolii i Nigerii49. Według badań nie ma zasadniczych różnic w trakto-

waniu osadzonych cudzoziemców i Polaków, a prawa uwięzionych obcokrajowców

są na ogół przestrzegane. Problemem jest brak podstawowych informacji prawnych 47 Bezpieczeństwo obywateli i porządek publiczny w państwie. (Stan i program strategiczny), Rada Ministrów, Warszawa, czerwiec 1994 r., s. 13-14. 48 Wschodnie grupy przestępcze terroryzują głównie swoich rodaków przyjeżdżających do Warszawy na handel. Wymuszają od nich pieniądze za "ochronę" lub ściągają haracz za przejazdy pociągiem przez Polskę (określają się oni jako "procentowszcziki" lub "rekieterzy"). Tego typu wydarzenie na Dworcu Wschodnim w Warszawie w dniu 23.10.1994 r. w pociągu relacji Moskwa - Brukseia, zatrzymanie pociągu przez obrabowanych rosyjskich pasażerów, a następnie akcja polskiej policji wobec Rosjan domagających się przyjazdu ich konsula, stało się przyczyną odwołania wizyty premiera Rosji W. Czernomyrdina w Polsce. 49 R.A., Cudzoziemcy za kratą, "Rzeczpospolita", 21.04.1994.

24 BSE w obcych językach50.

Polska zawarła szereg umów o współpracy w zwalczaniu przestępczości zorga-

nizowanej: z Czecho-Słowacją (6.09.1991 r.), z RFN (6.11.1991 r.), Węgrami

(10.02.1992 r.), Ukrainą (12.03.1992 r.), Białorusią (24.04.1992 r.), Rumunią (13.08.

1992 r.), Litwą (28.09.1992 r.), Cyprem (26.10.1992 r.), Rosją (dwie: 19.11. 1992 r. i

20.11.1992 r.), Słowacją (30.01.1993 r.); Czechy po rozpadzie Czecho-Słowacji zde-

cydowały się nie podpisywać nowej umowy, uznając, że nadal obowiązuje umowa z

września 1991 r.), Bułgarią (22.04.1993 r.), Grecją (18.06.1993 r.), Łotwą (14.07.1994

r.) i Tunezją (26.09.1994 r.).

3.6. Nieruchomości nabywane przez cudzoziemców w Polsce

Cudzoziemcy mogą kupować w Polsce nieruchomości (grunty i lokale mie-

szkalne) na podstawie ustawy z 1920 r.51. Artykuł 1 ustawy stanowi, że nabycie nie-

ruchomości przez cudzoziemca może nastąpić po uprzednim uzyskaniu

odpowiedniego zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych. Zgodnie z wytycznymi

ministra zezwolenie takie otrzymują cudzoziemcy, którzy mają "uzasadnioną

potrzebę życiową" oraz udokumentują swoje związki z Polską (polskie po

chodzenie, małżeństwo z Polakiem lub dzieci z takiego związku, stałe zamieszkanie

w Polsce lub przynajmniej posiadanie karty stałego pobytu). Zezwolenia

takie przyznaje się również osobom prawnym (spółkom z kapitałem zagranicznym

lub mieszanym, z przewagą kapitału zagranicznego), o ile działają one

zgodnie z polskim prawem oraz zadeklarują zainwestowanie dużego kapitału i

stworzenie nowych miejsc pracy w Polsce. Zezwolenie MSW nie jest wymagane

przy nabywaniu nieruchomości przez spółki z większościowym kapitałem polskim i

mające w Polsce siedziby oraz przez osoby nabywające nieruchomości w

w drodze spadku. Nie sprawdza się również, czy osoba nabywająca nieruchomość

posiada inne, obok polskiego, obywatelstwo.

Otwarcie granic i postępujące "umiędzynarodowienie" polskiej gospodarki po

1989 r. spowodowało zainteresowanie nabywaniem nieruchomości przez cudzoziem-

ców oraz przez spółki zagraniczne lub z kapitałem mieszanym52. W latach 1986-1987

50 T. Bulenda, M. Dąbrowski, Cudzoziemcy w polskich aresztach śledczych i zakładach karnych. Raport z badań, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa, wrzesień 1993 r.; por. również D. Frey, Obcy za kratami. Pierwszy raport o cudzoziemcach w polskich więzieniach, "Rzeczpospolita", 11.10.1993. 51 Ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Dź.U. z 1933 r. nr 24, poz. 202; zmia-ny: Dz.U. z 1988 r. nr 41, poz. 325 i z 1990 r. nr 79, poz. 466 -znajduje się w: Wybór aktów prawnych i... 52 Wszystkie podawane dane dotyczące nabywania nieruchomości przez cudzoziemców pochodzą z: Sprawozdanie

BSE 25 wydano 52 zezwolenia, w latach 1988-1989 - 343, w 1990 r. - 565, w 1991 r. - 604, w

1992 r. - 876, w 1993 r. - 967. Wzrosła jednocześnie liczba decyzji odmownych, która

wynosiła: w 1990 r. - 24, w 1991 r. - 31, w 1992 r. -112, w 1993 r. -126.

Liczba zezwoleń udzielonych cudzoziemcom (osobom fizycznym) oraz spółkom

(osobom prawnym) wynosiła odpowiednio: do 1989 r. - 377 i 18, w 1990 r. - 489 i 74,

w 1991 r. - 416 i 173, w 1992 r. - 518 i 345, w 1993 r. - 517 i 439.

Liczba udzielonych zezwoleń dotyczących gruntów oraz lokali wynosiła od-

powiednio: do 1989 r. - 214 I 181, 1990 r. - 359 i 206, w 1991 r. - 478 i 126, w 1992 r.

- 780 i 96, w 1993 r. - 869 i 98.

Zezwolenia na nabycie gruntów dotyczyły odpowiednio: w 1990 r. - 398 ha, w

1991 r. - 534 ha, w 1992 r. - 705 ha, a w 1993 r. - 2008 ha. Największym powodze-

niem cieszyły się nieruchomości w okolicach Warszawy, w centralnej Polsce oraz

wokół wszystkich największych i najbardziej uprzemysłowionych miast. W 1993 r.

najwięcej wydanych zezwoleń dotyczyło gruntów położonych w województwach:

bielskim, warszawskim, tarnobrzeskim, poznańskim, wrocławskim, opolskim, gdań-

skim, katowickim i szczecińskim. W 1993 r. zezwolenia dotyczące największej po-

wierzchni wydano spółkom z siedzibą w Polsce z udziałem kapitału zagranicznego i

polskiego oraz spółkom z siedzibą w Polsce ze 100% udziałem kapitału zagranicz-

nego (łącznie ok. 1820 ha, dominowały przede wszystkim spółki z udziałem kapitału

włoskiego, niemieckiego, holenderskiego i amerykańskiego); osoby fizyczne uzyskały

zezwolenia na nabycie ok. 177 ha. Żaden cudzoziemiec nie ubiegał się o wydanie

zezwolenia na nabycie nieruchomości w województwie łomżyńskim i zamojskim.

Najwięcej zezwoleń na nabycie lokali mieszkalnych udzielano osobom fizy-

cznym. W 1993 r. spośród 98 wydanych zezwoleń, otrzymały one 69; dalsze 16 ze-

zwoleń udzielono spółkom z siedzibą w Polsce ze 100% udziałem kapitału zagra-

nicznego, 10 - spółkom z siedzibą w Polsce z kapitałem mieszanym oraz 3 - innym

podmiotom (ambasady i fundacje). Najwięcej zezwoleń na nabycie lokali mieszkal-

nych udzielono w Warszawie i województwie warszawskim oraz w województwach:

gdańskim, łódzkim i wrocławskim.

Największą liczbę wniosków składali w ostatnich trzech latach obywatele RFN,

Szwecji, krajów byłego ZSRR, Austrii i USA. Liczba pozytywnie rozpatrzonych wnio-

sków obywateli RFN systematycznie wzrasta: w 1991 r. - 111 zezwoleń, w 1992 r. -

Ministra Spraw Wewnętrznych z realizacji ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w 1993 roku, Warszawa, marzec 1994.

26 BSE 259, w 1993 r. - 290. Otrzymują oni równocześnie najwięcej decyzji odmownych: w

1993 r. - 85, w 1992 r. - 61. Na zbliżonym poziomie utrzymuje się liczba zezwoleń

udzielanych obywatelom Szwecji i USA (odpowiednio ok. 40-50 i ok. 20-30). Nato-

miast liczba zezwoleń dla obywateli krajów byłego ZSRR systematycznie maleje (w

1993 r. - 32, w 1992 r. - 56, w 1991 r. -65).

Liczba składanych wniosków o nabycie nieruchomości przez cudzoziemców,

udzielanych zezwoleń, a przede wszystkim łączna powierzchnia gruntów, których te

zezwolenia dotyczyły w okresie ostatnich pięciu lat, nie dają powodu do społecznego

zaniepokojenia "wykupem Polski". Zdarzały się jednak dość liczne wypadki

nabywania nieruchomości bez wymaganego zezwolenia oraz przez osoby z

podwójnym obywatelstwem53. Zdaniem MSW ustawa o nabywaniu nieruchomości

przez cudzoziemców pozwala generalnie na zabezpieczenie interesów RP, ale

konieczna jest jej ponowna nowelizacja. Miałaby ona przede wszystkim na celu

eliminację Suki prawnej, która istnieje w sytuacji, kiedy cudzoziemiec (osoba fizyczna

lub prawna) nabywa nieruchomość, która początkowo jest własnością spółki z

większościowym kapitałem polskim, a później jest przez niego przejęta w drodze

zakupu większościowych pakietów i akcji tej spółki. W tym przypadku nie jest

wymagane zezwolenie MSW. Regulacji prawnej wymaga również sytuacja

przejmowania nieruchomości przez cudzoziemca w drodze dziedziczenia.

4. Problemy prawne i instytucjonalne związane z polityką migracyjną w Polsce po 1989 roku

Otwarcie granic i zwiększenie ruchu osobowego w Polsce po 1989 r. wymagało

wprowadzenia zmian prawnych i instytucjonalnych. Działania władz polskich w

dziedzinie kontroli procesów migracji koncentrowały się z jednej strony na

uregulowaniu podstawowych kwestii na płaszczyźnie prawa międzynarodowego i

dwustronnych umów międzyrządowych, zaś z drugiej, na dostosowaniu do nich

krajowych norm prawnych i powołaniu instytucji odpowiedzialnych za politykę

migracyjną państwa.

53 Zob. opisujący te problemy artykuł Z. Roli, Powroty na raty. Czy Horst Schwarz przejmie włości?, "Polityka", 5.11.1994, dodatek Prywatyzacja.

BSE 27

4.1. Polska a międzynarodowe standardy migracyjne

Do najważniejszych posunięć Polski w zakresie stosunków międzynarodowych

należało przystąpienie do Konwencji o statusie uchodźców z 28.07.1951 r. i

Protokołu dotyczącego statusu uchodźców z 31.01.1967 r. (spośród byłych krajów

socjalistycznych jako pierwsze ratyfikowały ten dokument Węgry)54. Wykorzystano w

tym wypadku tzw. skrócony tryb ratyfikacyjny (z pominięciem parlamentu).

Konwencja, wraz z Protokołem, została ratyfikowana przez prezydenta RP 2.09.1991

r., oświadczenie rządu w sprawie przystąpienia do Konwencji zostało podpisane

26.11.1991 r., a zaczęła ona obowiązywać na terytorium RP w grudniu 1991 r.55.

Polska przyjęła wszystkie zawarte w Konwencji i Protokole zobowiązania, z

wyjątkiem postanowienia art. 24 ust. 2 Konwencji ("Na prawo do odszkodowania za

śmierć uchodźcy, która nastąpiła na skutek wypadku w pracy lub choroby

zawodowej, nie będzie miał wpływu fakt, że osoba uprawniona zamieszkuje stale

poza terytorium Umawiającego się Państwa"). Zarówno Konwencja, jak i Protokół

przewidują obowiązek państw - stron do współpracy z Urzędem Wysokiego

Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, a w szczególności ułatwianie

Wysokiemu Komisarzowi nadzorowania stosowania postanowień tych aktów. W

Sutym 1992 r. zostało otwarte w Warszawie Biuro Łącznikowe Wysokiego Komisarza

Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców. 19.01.1993 r. Polska ratyfikowała Europejską Konwencję Ochrony Praw

Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r., której postanowienia odnoszą

się również do sposobu traktowania uchodźców I cudzoziemców (ochrony ich

podstawowych praw i wolności).

4.2. Porozumienia o readmisji zawarte przez Polskę56

Dnia 29.03.1991 r. Polska podpisała z krajami Grupy Schengen umowę o ruchu

bezwizowym57. Umowa zapewniała obywatelom stron prawo swobodnego wjazdu w

ruchu turystycznym58. Warunkiem było jednocześnie podpisanie porozumienia o re-

54 Omówienie postanowień Konwencji i Protokołu - Z. Galicki, Prawnomiędzynarodowa ochrona uchodźców a pol-skie prawo wewnętrzne, Raport BSE nr 67, Pakiet nr 48 S, Warszawa, grudzień 1994; zob. również B. Wierzbicki, Sytuacja prawna uchodźcy w systemie międzynarodowej ochrony praw człowieka, AG-RED, Białystok 1993, s. 35-46; B, Wierzbicki, Uchodźcy v/ prav/ie międzynarodowym, PWN, Warszawa 1993, s. 25-53. 55 Dz. U. Z 1991 r., nr 119, poz. 515 i 517 – znajduje się w: Wybór aktów prawnych 56 Analizę porozumień readmisyjnych zawiera opracowanie W. Adamczyka, Readmisja osób w świetle analizy porównaw-czej i porozumień międzypaństwowych zawartych przez Polskę, "Materiały i Dokumenty" nr 144, Pakiet nr 48 S, Warszawa, grudzień 1994 r. 57 14.06.1985 r. Belgia, Holandia, Luksemburg, Francja i Niemcy podpisały w miejscowości Schengen (Luksemburg) porozumienie w sprawie stopniowego znoszenia kontroli ruchu osobowego na wspólnych granicach. Później dołączyły Włochy, a w dalszej kolejności Hiszpania, Portugalia i Grecja. 58 Hiszpania zniosła obowiązek wizowy dla polskich obywateli wiosną 1994 r., a do Grecji nadal obowiązują wizy

28 BSE admisji obywateli państw-stron nielegalnie przebywających lub pozostających na te-

rytorium krajów Grupy Schengen oraz przyjmowanie obywateli państw trzecich, któ-

rzy nielegalnie przedostali się na terytoria umawiających się stron.

W związku z nasilaniem się nielegalnej migracji do Niemiec z terenu Polski oraz

zapowiedzią nowelizacji niemieckiego prawa azylowego powstała potrzeba nowych

uregulowań dwustronnych. 7.05.1993 r. Polska i RFN podpisały porozumienie o

współpracy w zakresie zwalczania skutków wynikających z ruchów migracyjnych,

modyfikujące umowę z państwami Grupy Schengen w odniesieniu do stosunków

polskoniemieckich59. Na jego mocy uległa zmianie generalna zasada odsyłania cu-

dzoziemców - sprawców nielegalnego przekroczenia granicy. Zgodnie z porozumie-

niem do Polski mieli być odsyłani obywatele państw trzecich, którzy przybyli do Nie-

miec nielegalnie z terytorium Polski i w RFN złożyli wniosek o azyl (w zmienionym

niemieckim prawie azylowym Polska została uznana za "kraj bezpieczny", który speł-

nia warunki przyznawania cudzoziemcom azylu)60. Odesłaniu nie podlegałyby osoby,

które: - znalazły się na terytorium RFN i złożyły wniosek o azyl przed wejściem w ży-

cie nowego prawa azylowego; - nie spełniały warunków wjazdu, ale za wiedzą władz

niemieckich przebywały już w RFN dłużej niż 6 miesięcy: (dotyczyło to także osób,

które wjechały nielegalnie do RFN, a także osób, które wjechały legalnie, ale utraciły

tam prawo pobytu). Jednocześnie rząd RFN zobowiązał się, że w 1993 r. odeśle do

Polski nie więcej niż 10 tys. niedoszłych azylantów.

Porozumienie przewidywało, że strony będą się informować o zdarzeniach, które

mogłyby doprowadzić do czasowego wzrostu liczby uchodźców lub nielegalnych imi-

grantów. Jeżeli zdarzenia te mogłyby doprowadzić do gwałtownego napływu do Pol-

ski uchodźców i azylantów, to rząd RFN zezwoli na wjazd na swoje terytorium dodat-

kowym grupom tych osób. Jednocześnie z porozumieniem został także podpisany

Protokół wykonawczy, który stanowi integralną część porozumienia. Zgodnie z Pro-

tokołem Polska ma otrzymać w ciągu dwóch lat 120 mln marek pomocy przezna-

(mają one być zniesione na początku 1995 r.). 59 Por. Porozumienie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o współpracy w zakresie skutków wynikających z ruchów migracyjnych - znajduje się w: "Materiały i Dokumenty" BSE nr 145, Pakiet.nr 48 S, Warszawa, grudzień 1994. 60 Na podstawie porozumienia Polski z państwami Grupy Schengen Niemcy nie mogły wydalać do Polski migran-tów, którzy po nielegalnym przekroczeniu granicy złożyli tam wniosek o przyznanie im statusu azylanta (do chwili roz-patrzenia wniosku). Liczba takich osób wyniosła w RFN ogółem (nie tylko przybyłych z Polski) w 1990 r. - 193 tys., w 1991 r. - 256 tys., a w 1992 r. - 438 tys. - por. M. Mihaika, tierman and Western Response to immigration from the East, "RFE/RL Research Report", vol. 3, nr 23, 10.07.1994, Tabela 2, s. 41. Nowe niemieckie prawo azyiowe głosiło, że prawo azylu nie przysługuje osobom przybywającym do Niemiec z krajów Wspólnoty Europejskiej i tzw. bezpiecznych krajów trzecich - sąsiadów Niemiec, nie należących do Wspólnoty, czyli Szwajcarii, Austrii, Polski, Czech i Słowacji, a także innych, co do których zostanie ustalone, że nie ma tam prześladowań politycznych.

BSE 29 czonej m.in. na wyposażenie Straży Granicznej, Policji oraz rozbudowę infrastruktury

uchodźczej61.

Wbrew obawom, po wprowadzeniu nowego prawa azylowego w RFN, liczba

osób wydalonych z terenu Niemiec do Polski nie przekroczyła nawet połowy przewi-

dzianego pułapu 10 tys. osób. W ciągu roku od wejścia w życie umowy o readmisji

Niemcy przekazali stronie polskiej niewiele ponad 3 tys. cudzoziemców. Granicą

"tranzytową" do RFN stała się obecnie granica niemiecko-czeska oraz niemiecko-

austriacka62.

Zawarcie porozumienia z Niemcami o readmisji wywołało konieczność podpisa-

nia podobnych porozumień z państwami, z których wywodzili się lub przez które mo-

gli przybywać do Polski nielegalni migranci. Brak tych umów mógł bowiem spowodo-

wać, że wydalani z terytorium RFN do Polski nielegalni migranci mogliby pozostawać

w naszym kraju ze względu na brak prawnych możliwości ich odsyłania do kraju po-

chodzenia lub poprzedniego kraju tranzytowego. W związku z tym wiosną-latem

1993 r. Polska podpisała szereg porozumień o readmisji: 10.05.1993 r. z Republiką

Czeską, 24.05.1993 r. ze Słowacją, 24.07.1993 r. z Rumunią, 25:08.1993 r. z Bułga-

rią oraz Ukrainą. Wszystkie one w podobny sposób regulowały poszczególne zagad-

nienia związane z readmisją. Wraz z umowami readmisyjnymi podpisano protokoły

wykonawcze dotyczące ich technicznej realizacji.

Obecnie prowadzone są rozmowy w sprawie zawarcia umów readmisyjnych ze

Szwecją, Węgrami, Chorwacją i Mołdawią. Przewidziane jest również rozpoczęcie

negocjacji z dalszymi państwami europejskimi.

Z innymi państwami europejskimi Polska uregulowała niektóre problemy

związane z readmisją poprzez odpowiednie zapisy w umowach o zniesieniu wiz (z

Austrią dnia 2.08.1991 r., z Konfederacją Szwajcarską 2.09.1991 r., z Litwą 7.05.1993

r., z Estonią 26.02.1994 r.).

4.3. Polski system prawny wobec problemów migracji

Zwiększenie liczby cudzoziemców przebywających w Polsce oraz zobowiązania

wynikające z umów międzynarodowych zrodziły konieczność zmian w wewnętrznym

61 Dzięki tej pomocy Straż Graniczna kupiła m.in. dla większości oddziałów telefoniczne centrale cyfrowe, radiotelefony, 500 noktowizorów, 200 land-rovęrów, 100 voiksvagenow bus, 680 motocykli Honda i 60 skuterów śnieżnych - I. Dudziec, B. Świątkowska, M. Jaranowski, Rok spokojnej granicy, "Życie Warszawy", 1.07.1994. 62 Czechy podpisały umowę readmisyjną z Niemcami dopiero 3.11.1994. Umowa przewiduje, że na wzmocnienie ochrony wspólnej granicy Czesi otrzymają od Niemiec do 1997 r. 60 mln marek pomocy. W 1993 r. przy próbie nielegalnego przekroczenia tej granicy zatrzymano aż 30 tys. cudzoziemców.

30 BSE systemie prawnym. Ratyfikacja Konwencji o statusie uchodźców z 1951 r. i Protokołu

z 1967 r. oraz porozumienie Polski z państwami Grupy Schengen wymusiła noweli-

zację artykułu 88 Konstytucji (mówiący o przyznaniu azylu jedynie z przyczyn ideolo-

gicznych i politycznych) oraz nowelizację ustawy o cudzoziemcach z 1963 r.

Znowelizowany artykuł 88 Konstytucji stanowi obecnie, że: Obywatele innych

państw i bezpaństwowcy mogą korzystać z prawa azylu na zasadach określonych

ustawą. Do tej pory nie uchwalono takiej ustawy.

Nowelizacja Ustawy o cudzoziemcach z 29.03.1963 r. wprowadzała instytucję

"uchodźcy” do polskiego systemu prawnego (w rozumieniu Konwencji z 1951 r. i Pro-

tokołu z 1967 r.), ustalała zasady przyznawania statusu uchodźcy oraz zasady po-

zbawiania cudzoziemca wolności w celu wykonania decyzji o wydaleniu (readmisji)63

Organem uprawnionym do nadawania statusu uchodźcy został Minister Spraw We-

wnętrznych, który podejmuje decyzję w tym zakresie w porozumieniu z Ministrem

Spraw Zagranicznych. Konkretne upoważnienie do podejmowania decyzji w sprawie

przyznania statusu uzyskał Pełnomocnik ds. Uchodźców MSW (obecnie Biuro ds.

Migracji i Uchodźstwa).

Duże kontrowersje wzbudził zaproponowany w znowelizowanej ustawie tryb de-

portacji cudzoziemców. Ustawa stanowi, że decyzję o wydaleniu cudzoziemca wyda-

je wojewoda po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji

(albo na jego wniosek) lub na wniosek komendanta oddziału Straży Granicznej. Wo-

jewoda, w razie nie podporządkowania się przez cudzoziemca decyzji o wydaleniu,

może wyznaczyć dla niego miejsce przymusowego pobytu w strzeżonym ośrodku do

czasu wykonania decyzji o wydaleniu (jednak na okres nie dłuższy niż dziewięćdzie-

siąt dni). Wobec cudzoziemca podejrzanego, że nie podporządkuje się zasadom

obowiązującym w ośrodku, można zastosować zatrzymanie na czterdzieści osiem

godzin lub areszt (nie dłuższy niż dziewięćdziesiąt dni).

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył te postanowienia ustawy do Trybunału

Konstytucyjnego64, Ponadto, zdaniem rzecznika, znowelizowana ustawa o

cudzoziemcach, nie przewiduje możliwości odwołania się od decyzji o umieszczeniu

w strzeżonym ośrodku, jak i o zatrzymanie do czterdziestu ośmiu godzin.

Ratyfikowany przez Polskę Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych 63 Ustawa z dnia 29 marca 1983 r. o cudzoziemcach, Dz.U. z 1992 r. nr 7, poz. 30 oraz Dz.U. z 1992 r. nr 25 poz. 112 - znajduje się w: Wybór aktów prawnych i.,. 64 Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z 8.01.1992 r. Sprawy cudzoziemców były przedmiotem żywych zainteresowań Rzecznika Praw Obywatelskich - por. T. Zieliński, Pojęcie cudzoziemca i prawo do swobodnego przemieszczania się, "Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich. Materiały", zeszyt nr 14, Warszawa 1992; Migracje w Europie - prawa człowieka w zastosowaniu do cudzoziemców - w szczególności do osób poszukujących azylu, "Biuletyn Rzecznika Praw Obywatel-skich", zeszyt nr 19, Warszawa 1993.

BSE 31 przez Polskę Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych stanowi w

art. 9 ust. 4, że każdy pozbawiony wolności przez aresztowanie lub zatrzymanie ma

prawo odwołania się do sądu, w celu niezwłocznego orzeczenia przez sąd legalności

zatrzymania i zarządzenia zwolnienia, jeżeli to zatrzymanie okaże się bezprawne.

Gwarancje kontroli sądowej w sferze ograniczenia wolności są uznanym standardem

demokratycznego państwa prawnego, a ich brak stanowi naruszenie art. 1 Konstytu-

cji RP.

Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 20.10.1992 r. stwierdził, że wy-

dawanie decyzji pozbawienia wolności przez wojewodę (organ administracji) jest

sprzeczne z art. 87 ust. 1 Konstytucji, mówiącym o zapewnieniu nietykalności osobi-

stej i wprowadzającym zasadę, że o pozbawieniu wolności decydować może wyłącz-

nie sąd lub prokurator. Sejm na posiedzeniu w dniu 21.01.1994 r. nie uwzględnił

wniosku, aby oddalić to orzeczenie. W tej sytuacji stan prawny pozostaje nieuregu-

lowany, co praktycznie uniemożliwia wykonanie decyzji o wydaleniu cudzoziemca z

terytorium Polski w sytuacji, gdy nie podporządkuje się on jej dobrowolnie65. Ponie-

waż wspomniane postanowienia ustawy oraz wydane do nich w lipcu 1993 r. przez

Ministra Spraw Wewnętrznych rozporządzenia wykonawcze nie posiadają mocy

prawnej66, sprawy te rozpatrywane są na podstawie Kodeksu postępowania admini-

stracyjnego.

Rozwiązanie może przynieść poselska propozycja nowelizacji ustawy o cu-

dzoziemcach w takim zakresie, aby uwzględniała ona orzeczenie Trybunału Konsty-

tucyjnego67. Przyjmuje ona zasadę, w myśl której środki zapobiegawcze wobec cu-

dzoziemców uchylających się od opuszczenia Polski stosowałby prokurator, a jego

postanowienia byłyby zaskarżalne do sądu właściwego ze względu na miejsce poby-

tu cudzoziemca. Wobec postanowienia sądu nie przysługiwałoby odwołanie. Proku-

rator wydając postanowienie o miejscu przymusowego pobytu lub areszcie byłby zo-

bowiązany zawiadomić o tym przedstawicielstwo dyplomatyczne (ale tylko za zgodą

cudzoziemca), sąd opiekuńczy (jeżeli potrzebna byłaby opieka nad dziećmi) oraz

65 Trudno jest określić iiczbę cudzoziemców, którzy mimo otrzymania nakazu nie wyjechali z Polski. W 1993 r. wobec 16 tys. cudzoziemców wydano decyzję o wydaleniu z Polski. Straż Graniczna odprowadziła do granicy 5,7 tys. osób, a o pozostałej liczbie obcokrajowców brak jest informacji - K. Kęsicka, Areszt dla cudzoziemca, "Gazeta Wybor-cza", 12.01.1994. 66 Zob. Wybór aktów prawnych i rozporządzeń dotyczących cudzoziemców w Polsce, "Materiały i Dokumenty" bSE nr 143, pakiet nr 48 S, Warszawa, grudzień 1994. 67 Jest ona zawarta w "Druku Sejmowym" nr 508 z dnia 22.06.1994 r. Patrz: Wybór aktów prawnych i rozporządzeń dotyczących cudzoziemców w Polsce, "Materiały i Dokumenty" BSE nr 143, Pakiet nr 48 S, Warszawą grudzień 1994. Dnia 11.10.1994 r. sejmowe komisje: Sprawiedliwości, Spraw Wewnętrznych i Ustawodawcza, skierowały poselski projekt nowelizacji ustawy o cudzoziemcach do podkomisji.

32 BSE podjąć niezbędne czynności w celu ochrony jego mienia. Jeżeli w ciągu czterdziestu

ośmiu godzin od zatrzymania nie doręczono by cudzoziemcowi odpisu postanowie-

nia o wyznaczeniu miejsca przymusowego pobytu, musiałby zostać niezwłocznie

zwolniony. Areszt miałby być stosowany tylko wtedy, gdy zachodziłyby obawy, że

cudzoziemiec nie podporządkowuje się zasadom obowiązującym w strzeżonym

ośrodku lub gdy opuściłby taki teren bez zezwolenia, i tylko przez czas potrzebny na

wykonanie decyzji o wydaleniu. Jeżeli w ciągu dziewięćdziesięciu dni nie zdołano by

odstawić cudzoziemca do granicy, należałoby go zwolnić i z ośrodka, i z aresztu.

Cudzoziemca nie można byłoby umieścić w ośrodku lub aresztować, jeśli mogłoby to

spowodować ciężkie skutki dla jego rodziny. Chorego należałoby umieścić w odpo-

wiednim zakładzie leczniczym. Ośrodki odosobnienia dla cudzoziemców tworzyłby

Minister Spraw Wewnętrznych, które podlegałyby komendantom wojewódzkim Poli-

cji.

Proponowany poselski projekt nowelizacji ustawy o cudzoziemcach jest jednak

niepełny, gdyż skupia się przede wszystkim na problemie deportacji cudzoziemców.

Przedmiotem dalszych pilnych prac nad nowelizacją ustawy o cudzoziemcach po-

winny być, jak się wydaje, następujące problemy:

a) dokładne określenie pojęcia cudzoziemca. Ustawa, przyjmuje jedynie, że jest

nią każda osoba, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Z odmiennym rozumie-

niem pojęcia cudzoziemca mamy do czynienia w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu,

w której nie uważa się za cudzoziemca osoby, która wprawdzie nie posiada polskie-

go obywatelstwa, ale ma kartę stałego pobytu w Polsce;

b) dokładne określenie i rozróżnienie pomiędzy prawem do azylu i prawem ubie-

gania się o status uchodźcy. Zasady te nie są nadal szczegółowo określone.

c) zmiana zasad przyznawania cudzoziemcowi zezwolenia na stały pobyt w

Polsce. Kartę stałego pobytu, zgodnie z ustawą o cudzoziemcach (art. 13), wydaje

właściwy ze względu na miejsce zamierzonego pobytu cudzoziemca, wojewoda. W

razie odmownej decyzji jednego wojewody, cudzoziemiec może starać się o

uzyskanie karty w dalszych czterdziestu ośmiu województwach.

4.4. Instytucjonalne problemy polityki wobec migracji w Polsce

Dramatyczne zwiększenie się napływu do naszego kraju cudzoziemców oraz

zobowiązania międzynarodowe zrodziły konieczność powołania nowych instytucji,

odpowiedzialnych za problemy ochrony granic państwa i migracji. Na mocy ustawy z

BSE 33 12.10.1990 r. powołano Straż Graniczną, zmilitaryzowaną formację typu policyjnego,

którą zastąpiła Wojska Ochrony Pogranicza68. Straż Graniczna otrzymała szerokie

kompetencje w zakresie ochrony granicy państwowej, organizowania i kontroli ruchu

granicznego i zwalczania przestępczości granicznej. Rozpoczęła swoją działalność w

maju 1991 r.

Zgodnie z nową ustawą paszportową i ustawą o cudzoziemcach wszelkie funk-

cje związane z kontrolą formalną pobytu cudzoziemców w Polsce zostały odebrane

organom policyjnym i przekazane wojewodom.

Zwiększenie się liczby cudzoziemców w Polsce, którzy starali się o status

uchodźcy spowodowała, że dnia 11.111991 r. prezes Rady Ministrów powołał Mię-

dzyresortową Komisję ds. Uchodźców, a 1.12.1990 r. Biuro Pełnomocnika Ministra

Spraw Wewnętrznych ds. Uchodźców istniejące w strukturze Ministerstwa Spraw

Wewnętrznych. Od 1.01.1991 r. Biuro przejęło opiekę nad uchodźcami od Polskiego

Czerwonego Krzyża. W gestii Biura leżały nadzór i administrowanie ośrodkami prze-

znaczonymi na miejsca pobytu dla uchodźców. Początkowo byli oni zakwaterowani w

dziewięciu ośrodkach wypoczynkowych, pod koniec 1991 r. w trzech. Na wiosnę

1992 r. otworzono specjalny przygotowany Ośrodek dla Uchodźców w Nadarzynie

(Dębaku). Pod koniec 1993 r. przebywało w nim niecałe 200 osób. Wszyscy przeby-

wający w ośrodku cudzoziemcy uczyli się języka polskiego, a ich dzieci regularnie

uczęszczały do miejscowej szkoły.

Decyzją prezesa Rady Ministrów z dnia 2 02.1993 r. nastąpiła zmiana statutu or-

ganizacyjnego Biura, które zostało przemianowane na Biuro ds. Migracji i Uchodź-

stwa, działające w strukturze MSW. Zgodnie z rozporządzeniem do zadań Biura na-

leżą sprawy związane z migracją, nadawaniem statusu uchodźcy i udzielaniem azy-

lu, a także sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zadań w tym zakresie przez

terenowe organy rządowej administracji ogólnej i samorząd terytorialny.

W sprawach migracji i uchodźców wypowiadał się kilkakrotnie Sejm. Największe

dyskusje poselskie na ten temat odbyły się w związku z podpisaniem polsko-

niemieckiego porozumienia o readmisji oraz nad poselskim projektem wprowadzenia

wiz dla obywateli niektórych państw byłego ZSRR. Uwidoczniły się w nich dwie opo-

zycyjne postawy wobec rozwiązania kwestii migracji: ograniczenie napływu cudzo-

ziemców - głównie ze Wschodu - poprzez zaostrzenie kontroli i wprowadzenie obo- 68 Ustawa z dnia 12 października 1990 ho Straży Granicznej, Dz.U. z 1990 r. nr 78, poz. 462. Straż Graniczna Stanowi jeden z trzech - obok Urzędu Ochrony Państwa i Policji Państwowej -urzędów centralnych, pozostających pod ogólnym nadzorem ministra spraw wewnętrznych. Składa się z ok. 13 tys. zawodowych oficerów i pracowników cywilnych.

34 BSE wiązku wizowego, a z drugiej strony zachowanie otwartości granic oraz eksponowa-

nie negatywnych skutków, jakie może mieć odgradzanie się Polski od swoich sąsia-

dów ze Wschodu. Opozycja ta uwidoczniła się również w opinii publicznej.

5. Społeczeństwo polskie wobec problemu uchodźców i migrantów eko-nomicznych69

Od początku lat dziewięćdziesiątych napływ do Polski uchodźców i imigrantów

ekonomicznych stał się bardzo widoczny w świadomości społecznej. Wpłynęły na to

coraz liczniejsze kontakty z cudzoziemcami w kraju, jak i informacje w mediach. Pol-

skie społeczeństwo było szeroko informowane o rozmiarach i złożoności procesów

migracji - szczególnie nagłaśniane były problemy spodziewanej "wielkiej fali migra-

cyjnej ze Wschodu" oraz akty przemocy wobec cudzoziemców i azylantów w Niem-

czech.

Przeważająca część badanych Polaków (80%) spodziewa się w najbliższej przy-

szłości dużego napływu uchodźców do kraju, głównie z Jugosławii, krajów byłego

ZSRR i Rumunii. Oczekują oni wprowadzenia ograniczeń przyjazdów do Polski dla

pewnych narodowości (użyte słowo "ograniczenie" oznaczało ściślejszą kontrolę

przyjazdów, a nie wprowadzenie zakazu przekraczania granicy czy obowiązku wizo-

wego) - Rys. 4.

Rys. 4: Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Czy Pana (i) zdaniem, powinno ssę

ograniczać przyjazdy do Polski obywateli następujących państw?"

Źródło: Społeczeństwo polskie wobec otwartych granic - problem azylantów i wiz, komunikat

CBOS, Warszawa, marzec 1993 r.

69 Ta część raportu oparta jest na wynikach dwóch badań CBOS-u zrealizowanych na reprezentatywnych, ogólnopolskich próbach: 1) Społeczne postawy wobec uchodźców i emigrantów zarobkowych, komunikat CBOS, Warszawa, listopad 1992 r. (omówienie wyników tego badania znajduje się - A, Giza-Poleszczuk, J. Foieszczuk /oprać./, Postawy Polaków wobec uchodźców i imigrantów zarobkowych, "Kultura i Społeczeństwo", nr 1/1993); 2) Społeczeństwo polskie wobec otwartych granic - problem azylantów i wiz, komunikat CBOS, Warszawa, ma-rzec 1993 r.

BSE 35

Większość badanych (blisko dwie trzecie, 57%-63%) opowiedziała się za ograni-

czeniem możliwości przyjazdów przede wszystkim dla obywateli z krajów byłego

ZSRR; przyjazdy obywateli RFN ograniczyłoby 41% respondentów (jest o tyle intere-

sujące, że w wypadku Niemców trudno jest mówić o imigracji zarobkowej czy działal-

ności handlowej, a jak się wydaje ma to związek z bardziej generalnym nastawie-

niem do Niemców w ogóle); co trzeci ankietowany ograniczyłby przyjazdy Czechów i

Słowaków. Pewien wpływ na postawy badanych wobec polityki ograniczeń w stosun-

ku do obywateli poszczególnych państw miała częstość osobistych kontaktów z

obcokrajowcami: mieszkańcy wschodniej Polski stosunkowo częściej byli zdania, że

nie powinno się wprowadzać ograniczeń przyjazdów obywateli z krajów byłego

ZSRR (z wyjątkiem krajów azjatyckich), zaś mieszkańcy zachodniej i południowo-

zachodniej Polski byli stosunkowo rzadziej niż inni niechętni wobec przyjazdów

Niemców. Jak się wydaje fakt bliskiego sąsiedztwa, wzajemne kontakty i żywa

wymiana przygraniczna w tych rejonach Polski skłaniają do bardziej "otwartych"

postaw wśród ich mieszkańców.

Kwestią, która budziła gorące emocje badanych były sposoby ograniczenia przy-

jazdów obywateli byłego ZSRR: 41% respondentów opowiedziało się za zaostrze-

niem dotychczasowych zasad kontroli przyjazdów (czyli bardziej szczegółową kontro-

lą zaproszeń), a 42% za wprowadzeniem dla nich obowiązku wizowego70. Zdaniem

większości badanych (71%) wprowadzenie wiz wjazdowych dla obywateli krajów by-

łego ZSRR korzystnie wpłynęłoby na poprawę stanu bezpieczeństwa publicznego, a

w opinii połowy ankietowanych bardziej by to chroniło produkty polskiego przemysłu

przed "tanią" konkurencją ze Wschodu. Jednocześnie badani Polacy postrzegali ne-

gatywne konsekwencje wprowadzenia obowiązku wizowego - ich zdaniem (56%)

zaostrzenie przepisów wizowych spotkałoby się z negatywną odpowiedzią rządów

państw, których obywateli dotyczyłyby one, co z kolei ograniczyłoby możliwości swo-

bodnego podróżowania Polaków do tych krajów; - zdaniem połowy respondentów

wpłynęłoby to negatywnie na sytuację obywateli polskiego pochodzenia w tych pań-

stwach.

Badani Polacy w większości (73%) negatywnie ustosunkowują się do zjawiska

migracji zarobkowej w naszym kraju. Jako zagrożenia spowodowane obecnością

migrantów ekonomicznych w Polsce respondenci wymieniają przede wszystkim: 70 Według badań przeprowadzonych 4-6 listopada 1994 r. w Warszawie ponad połowa badanych (55%) wyraziła opinię, że przyjazdy obywateli byłego ZSRR powodują bałagan i wzrost przestępczości; 42% respondentów zażądało wprowadze-nia dla nich wiz - Kiepsko ich tolerujemy. "Gazeta Wyborcza", 9.11.1994.

36 BSE konkurencję na rynku pracy (obniżenie płac lub zwiększenie bezrobocia), wywóz de-

wiz i niepłacenie przez nich podatków oraz zagrożenia porządku i bezpieczeństwa

publicznego. Badani widzą jednocześnie korzyści z tego zjawiska, a przede wszyst-

kim: przywożenie przez imigrantów tanich towarów oraz fakt, że pracują za niższe

wynagrodzenie niż Polacy.

Badanych pytano też, czy państwa zachodnie powinny wprowadzić ograniczenia

przyjazdów dla Polaków wyjeżdżających na Zachód w celach zarobkowych. Zdaniem

blisko dwóch trzecich ankietowanych (62%) nie powinny, zaś w opinii jednej czwartej

(26%) powinny wprowadzić takie ograniczenia (12% odpowiedziało "trudno powie-

dzieć"). Odsetek ankietowanych domagających się wprowadzenia ograniczeń przy-

jazdów dla obywateli byłego ZSRR jest prawie identyczny z odsetkiem (ponad 60%)

wyrażających opinię, że państwa zachodnie nie powinny ograniczać Polakom wyjaz-

dów zarobkowych. Zatem stosunkowo liczna grupa badanych chciałaby zarazem

stworzenia przez państwa zachodnie uprzywilejowanej pozycji dla Polaków, jak i jed-

noczesnego ograniczenia przez Polskę takich samych możliwości dla obywateli ze

Wschodu.

Badani Polacy wypowiadali się również w kwestiach pomocy dla uchodźców,

którzy przybywają do naszego kraju z terenów objętych wojną lub prześladowaniami.

Ponad połowa badanych (58%) opowiedziała się za udzieleniem im zgody na osie-

dlenie się na stałe lub dłuższy pobyt w Polsce, zaś 34% respondentów za wysłaniem

z powrotem do państw, z których przyjechali lub do innych państw. Większość bada-

nych opowiedziała się za ulokowaniem uchodźców na terenach specjalnie dla nich

wyodrębnionych (specjalnych ośrodkach), a 9% respondentów było skłonnych przy-

zwolić, aby zamieszkali w zwykłych osiedlach mieszkaniowych. Wśród badanych ist-

niała powszechna zgoda co do zaspokojenia przez nasz kraj podstawowych potrzeb

uchodźców: 91% badanych było za udzieleniem im stałej opieki zdrowotnej, 87% -

zakwaterowania, 82% - wyżywienia, 79% - możliwości nauki, 62% - możliwości pod-

jęcia pracy zarobkowej, 52% - pieniędzy na drobne wydatki. Jednocześnie badani

widzą zagrożenia, jakie mogą spotkać uchodźców w Polsce: 68% badanych wskaza-

ło, że mogą się zdarzyć napady i agresja wobec uchodźców.

Osobami, które były mniej skłonne do przyjęcia uchodźców przez Polskę byli re-

spondenci, dla których może to stanowić zagrożenie na rynku pracy lub w miejscu

zamieszkania - stosunkowo najbardziej negatywnie nastawieni byli badani, którzy nie

potrafili ocenić pewności swojego zatrudnienia, gorzej oceniali swoje warunki mate-

BSE 37 rialne ludzie starsi, mieszkańcy wielkich miast i wsi, osoby o niższym poziomie wy-

kształcenia: Zagrożenia spowodowane imigracją zarobkową do Polski dostrzegały

najczęściej osoby mniej wykształcone, biedniejsze, mieszkańcy mniejszych ośrod-

ków (przede wszystkim małych i średnich miast).

6. Zakończenie

Po 1989 r. ruchy migracyjne w Polsce stosunkowo szybko dostosowały się do

zmian politycznych i ekonomicznych. Polska stała się krajem otwartym, zarówno dla

swoich obywateli, jak i dla cudzoziemców. Pozostaje nadal jednak krajem, w którym

emigracja przeważa nad imigracją. Zwiększyła się skala czasowych migracji

zarobkowych, a dużemu osłabieniu uległa emigracja osiedleńcza. Po 1989 r. pojawił

się wyraźny trend wzrostowy liczby cudzoziemców w Polsce, w tym takie nieznane

dotychczas zjawiska jak: uchodźcy, migranci tranzytowi i migranci ekonomiczni. Ale

w porównaniu z liczbą uchodźców i migrantów, którzy przejeżdżają przez Polskę

tranzytem, znacznie większe znaczenie społeczne ma, i będzie miał, wzrost ruchu

osobowego pomiędzy Polską a jej bezpośrednimi sąsiadami.

O ile tendencje do emigracji są wypadkową wewnętrznej sytuacji gospodarczej

kraju, to dziedziną, na którą państwo może bardziej wpływać, jest polityka [migracyj-

na. Do głównych problemów polityki państwa wobec imigracji należą następujące

zagadnienia:

1) opracowanie systemu gromadzenia wiarygodnej informacji o cudzoziemcach

w Polsce. Obecny system gromadzenia informacji jest bardzo niesprawny (świadczy-

ły o tym rozbieżności pomiędzy danymi GUS i Straży Granicznej), co sprawia, że

brak jest pewnych danych na temat liczby przebywających aktualnie na terenie kraju

cudzoziemców, w tym obcokrajowców nielegalnie przedłużających pobyt w Polsce

(którym wstemplowano do paszportów wizę administracyjną). Bez wiarygodnych da-

nych nie będzie możliwe prowadzenie skutecznej polityki migracyjnej;

2) opracowanie koncepcji polityki migracyjnej, a w tym przede wszystkim odpo-

wiedzenie na pytanie: czy i jakich cudzoziemców potrzebujemy w kraju. Polska, mi-

mo że pozostaje nadal krajem emigracji, stanowi dla przybyszów ze Wschodu oraz

niektórych krajów azjatyckich, atrakcyjny kraj imigracji. Powinno się wprowadzić kry-

teria pozostawania w Polsce dla tych cudzoziemców, którzy mogą okazać się przy-

38 BSE datni dla polskiej gospodarki oraz nauki (czyli aktywnej polityki "drenażu mózgów")71;

3) istnieje pilna konieczność powołania urzędu imigracyjnego, odpowiedzialnego

za sprawy cudzoziemców w Polsce. Obecny stan, gdzie sprawy cudzoziemców są

podzielone pomiędzy różne organy administracji państwowej (MSW, MSZ, MPiPS)

oraz organizacje społeczne (PCK, związki zawodowe) powoduje, że praktycznie nie

jest możliwe realizowanie spójnej polityki migracyjnej państwa. Funkcji takiej nie

spełnia, ani Biuro ds. Migracji i Uchodźstwa MSW, ani Straż Graniczna, które nie są

przygotowane do działania na terenie całego kraju. Rozstrzygnięcia wymagałaby

również kwestia statusu i usytuowania tego urzędu w systemie administracji central-

nej;

4) przygotowanie i uchwalenie nowej ustawy o cudzoziemcach, która by

uwzględniała rozwiązania zgodne ze standardami europejskimi72. Brak takich uregu-

lowań prawnych czyni bardzo prawdopodobną sytuację, że Polska znajdzie się w

niekorzystnej sytuacji państwa buforowego, przyjmującego napływ imigrantów z in-

nych krajów. Dostosowanie wewnętrznych przepisów z europejskimi rozwiązaniami

dotyczącymi cudzoziemców postępuje obecnie bardzo szybko w krajach Europy

Środkowej. Węgry uchwaliły już taką ustawę, a na początku 1995 r. przewidywane

jest uchwalenie nowych ustaw o cudzoziemcach w Czechach, a w dalszej kolejności

w Słowacji i Rumunii.

Proces ujednolicania prawa o cudzoziemcach rozpoczął się w Europie Za-

chodniej w końcu lat osiemdziesiątych. Przyczyną jego rozpoczęcia było posta-

nowienie otwarcia granic między państwami Wspólnot Europejskich, zaś z drugiej

strony rosnąca lawinowo liczba legalnych i nielegalnych migrantów, z których znacz-

na część wykorzystywała procedury uchodźczo-azylowe do pozostawania w kraju

docelowym. Zasady ujednolicenia polityki i praktyki azylowej określone zostały w tzw.

Konwencji Dublińskiej oraz w tzw. Dodatkowym Porozumieniu ze Schengen, podpi-

sanych w czerwcu 1990 r. przez państwa tworzące Grupę Schengen. Przyjęte na-

stępnie ustawy o cudzoziemcach w tych krajach charakteryzują się bardzo dużym

rygoryzmem w odniesieniu do możliwości wjazdu, pobytu, wydaleń i uzyskania statu-

su uchodźcy. W większości ustaw bardzo rygorystycznie potraktowano również kwe- 71 Por. następującą wypowiedź: "Otwarcie Rosjan jest dla nas olbrzymią szansą. Łatwiej nam będzie dotrzeć do sensitive technologies na Wschodzie niż na Zachodzie. Rosjanie chcą z nami współpracować. Nie bez znaczenia są płace, bo u nas zarabiają 20 razy więcej niż u siebie" - Nauka i polityka. Rozmowa z profesorem Witoldem Karczewskim, przewodniczącym Komitetu Badań Naukowych, 'Gazeta na Salon", edycja specjalna "Gazety Lokalnej" kieleckiego dodatku do "Gazety Wyborczej", &-12.09.1994. 72 Taki projekt ustawy jest obecnie przygotowywany przez MSW i znajduje się w procesie tzw. ustaleń międzyre-sortowych.

BSE 39 stię odpowiedzialności przewoźników za przywóz nielegalnych migrantów, a także

wprowadzono przepisy karne przewidujące kary pozbawienia wolności, grzywny i

przepadek środków transportu wobec osób zajmujących się przemytem migrantów73.

Tak charakterystyczny dla europejskiej dyskusji o polityce migracyjnej lat dziewięć-

dziesiątych dylemat, jak godzić racje humanitarne i prawa człowieka z ochroną interesów

państwa w obliczu kształtującej się nowej sytuacji migracyjnej stanął obecnie przed polską

polityką migracyjną i systemem prawnym.

73 Zob.: - Ustawa LXXXVI z 1993 r. o wjeździe, pobycie i imigracji cudzoziemców na Węgry; -W. Adamczyk, Po-stępowanie w sprawach niepożądanych cudzoziemców w świetle ustawodawstw niektórych państw europejskich i Kanady; W. Adamczyk, Karalność przemytu nielegalnych migrantów w świetle ustawodawstw niektórych krajów euro-pejskich; - E. Biłobrant, Procedura azylowo-uchodźcza w niektórych państwach europejskich. Wszystkie materiały znajdują się w. Doświadczenia państw europejskich w sprawie regulacji pobytu cudzoziemców, "Materiały i Dokumenty" BSE nr 145, Pakiet nr 48 S, Warszawa, grudzień 1994.